吳龍龍

一、引言

慈善是衡量一個國家和地區(qū)文明進(jìn)步程度的重要標(biāo)志，也是中華民族傳統(tǒng)美德的重要體現(xiàn)。黨的十八大報告提出“完善社會救助體系，支持發(fā)展慈善事業(yè)”，闡述了發(fā)展慈善事業(yè)的重要意義，明確提出了新時期我國慈善事業(yè)發(fā)展的總體要求。近年來，我國慈善事業(yè)快速發(fā)展，截至2018年末，各類基金會的數(shù)量已從2014年的4117個增至7034個，年均增長14.33%，同期，每年各類社會組織的捐贈收入也從524.8億元上升至919.7億元，年均增長率達(dá)到15.06%①。但在我國慈善事業(yè)快速發(fā)展的同時，慈善組織的公信力也在不斷地遭遇挑戰(zhàn)，公信力下降已成為阻礙我國慈善事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙，如何提升慈善組織的公信力，已成為我國慈善事業(yè)發(fā)展過程中亟待解決的問題。

迄今為止，國內(nèi)對提升慈善組織公信力問題的研究主要是從完善管理體制、加強(qiáng)內(nèi)部控制、健全監(jiān)督機(jī)制和提高信息透明度等方面展開的，例如，李晗、張立民（2009）認(rèn)為應(yīng)通過“健全內(nèi)部審計(jì)，改善社會審計(jì)，整合政府審計(jì)”來加強(qiáng)對慈善組織的審計(jì)監(jiān)督[1]；郭歡歡（2012）認(rèn)為應(yīng)將健全內(nèi)部控制機(jī)制作為維護(hù)慈善組織公信力的第一道防線[2]；黎明琳（2014）在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從改革管理體制、建立公開透明的財務(wù)管理制度、完善獨(dú)立公正的社會監(jiān)督機(jī)制等方面，提出了加強(qiáng)慈善組織公信力建設(shè)的建議[3]；孫春霞、沈婕（2014）依據(jù)社會信任理論，從道德文化建設(shè)、法律制度建設(shè)和行業(yè)系統(tǒng)建設(shè)方面提出了重建慈善組織公信力的措施[4]；劉曉鈺（2015）以中國紅十字會為例，在分析其公信力危機(jī)的形成原因的基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)從“確定管理體制，理順關(guān)系，政社分開”“建立公開透明的財務(wù)管理和信息公開制度”以及“加強(qiáng)社會公眾和大眾傳媒監(jiān)督”等方面入手，重塑慈善組織公信力[5]；甘子民（2017）從信息不對稱理論視角研究了我國慈善組織的公信力，分析了慈善組織在信息不對稱條件下公信力缺失的原因，并從建立完善的監(jiān)督管理體系、去行政化、構(gòu)建合理的公信力評價體系等方面，提出了重塑慈善組織形象，提高其公信力的措施[6]。

從總體上看，這些研究旨在通過加強(qiáng)監(jiān)督和提升信息透明度來規(guī)范慈善組織的行為，以此增強(qiáng)社會對慈善組織的認(rèn)可度，這無疑能對提升慈善組織的公信力發(fā)揮一定的作用。但是，由于這些研究成果的著力點(diǎn)主要在于對慈善組織行為的事后監(jiān)督和控制，并且體現(xiàn)出了明顯的以“局外人”監(jiān)督為主的特點(diǎn)，在對慈善組織開展慈善活動及與之相關(guān)的內(nèi)部管理活動的事前及事中的監(jiān)督和控制方面的可操作性不強(qiáng)，因而在提升慈善組織公信力方面發(fā)揮的作用依然是有限的。鑒于此，本文試圖圍繞進(jìn)一步強(qiáng)化對慈善組織開展慈善活動的事前、事中和事后監(jiān)督及引導(dǎo)公眾合理解讀慈善組織的行為，以此增強(qiáng)慈善組織的公信力這一目的，從分析慈善組織信任危機(jī)的形成機(jī)理入手，在闡明監(jiān)察人制度對慈善組織公信力的提升和保護(hù)作用的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前慈善監(jiān)察人制度實(shí)施過程中存在的問題，從監(jiān)察人制度的擴(kuò)展和完善兩個方面，提出提升和保護(hù)慈善組織公信力的建議。

二、慈善組織遭遇的信任危機(jī)及其形成機(jī)理

（一）慈善組織遭遇的信任危機(jī)

近十年來，我國慈善領(lǐng)域已多次爆發(fā)信任危機(jī)。2011年6月份的“郭美美事件”使中國紅十字會的聲譽(yù)嚴(yán)重受損，由該事件產(chǎn)生的“蝴蝶效應(yīng)”導(dǎo)致我國慈善組織的募捐能力大幅度下降，當(dāng)年3月—5月，全國慈善組織接收的捐贈數(shù)額為62.5億元，而在6月—8月，接收的捐贈數(shù)額僅為8.4億元[7]。同年，上海盧灣區(qū)紅十字會的“天價飯事件”和中國青年基金會的“中非希望工程”項(xiàng)目的收費(fèi)問題引起了人們對慈善組織道德風(fēng)險的普遍擔(dān)憂。此外，與壹基金有關(guān)的一系列傳聞、蘆山地震后中國紅會字會的“考察事件”、中華慈善總會的“尚德詐捐門”事件、河南宋慶齡基金會將大量資金用于各種“宋基系”公司甚至用于放貸的事件，都使人們對慈善組織行為的合規(guī)性產(chǎn)生了廣泛的質(zhì)疑。其后，各類慈善組織圍繞重塑公信力這一目的，在規(guī)范自身的行為和提高信息透明度方面作出了一些努力，其公信力也因此而有所恢復(fù)。但是，近期面對肆虐的新冠肺炎疫情，湖北省紅十字會在分配捐贈物資（口罩）的過程中明顯有悖于捐贈人意愿的行為，又使其公信力再度受到重創(chuàng)，以紅十字會為代表的慈善組織的信任危機(jī)再度爆發(fā)。

（二）慈善組織信任危機(jī)的形成機(jī)理

慈善組織的業(yè)務(wù)運(yùn)作模式通常是捐贈人基于對慈善組織的信任，將其資財捐贈給慈善組織，由慈善組織按照捐贈人的意愿，以自己的名義，為了受益人的利益，進(jìn)行管理或者處分，體現(xiàn)的是捐贈人與慈善組織之間設(shè)立的一種他益信托關(guān)系。這種他益信托關(guān)系成立的核心基礎(chǔ)是捐贈人對慈善組織的信任，即慈善組織所擁有的信任資本，因此，積累和呵護(hù)自身的信任資本是慈善組織求得生存和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。目前，慈善組織在信任資本管理上面臨的最大問題是信任資本積累的緩慢性與信任資本毀損的快速性之間的矛盾。一方面，慈善組織積累信任資本的唯一途徑就是切實(shí)規(guī)范自身的行為，在嚴(yán)格遵循捐贈人意愿的前提下，以受益人利益最大化為原則來管理和處分慈善物資，而這對社會公眾而言，慈善組織只是做了自身該做的事，在此過程中即使沒有絲毫失誤，也只不過維持了自身的形象而已，這決定了慈善組織信任資本的積累必將是一個長期且緩慢的過程；另一方面，慈善組織偶爾一次失范行為，都會引起社會公眾的一系列“聯(lián)想”，并且在信息時代極易產(chǎn)生放大效應(yīng)，從而使信任資本大幅度縮水。在這種情況下，慈善組織信任資本的積累速度必然趕不上毀損速度，公信力下降甚至出現(xiàn)信任危機(jī)也就成了很難避免的現(xiàn)象。

上述分析表明，慈善組織的失范行為所引發(fā)的社會公眾的“聯(lián)想”及其在信息時代的放大效應(yīng)是慈善組織公信力下降甚至引發(fā)信任危機(jī)的主要原因。既然這樣，那么另一個問題就出現(xiàn)了，即同樣依托公信力開展業(yè)務(wù)活動的其他組織尤其是金融機(jī)構(gòu)，也經(jīng)常曝光失范行為，例如資管產(chǎn)品的不當(dāng)銷售和錯誤銷售、因產(chǎn)品設(shè)計(jì)不當(dāng)而導(dǎo)致客戶零收益甚至負(fù)收益、客戶信息管理不善等等，但為什么沒有引起社會公眾的“聯(lián)想”，更沒有產(chǎn)生放大效應(yīng)，公信力也沒有因此而明顯下降，甚至出現(xiàn)信任危機(jī)呢？要回答這一問題，還得從慈善組織失范行為信息的來源及披露途徑入手。失范行為信息的不同來源及披露途徑會使人們對該類信息的完整性作出不同的解讀。金融機(jī)構(gòu)既受到嚴(yán)格的外部監(jiān)管，又有較完善的內(nèi)部治理機(jī)制，有較強(qiáng)的自我識錯和糾錯能力，與其業(yè)務(wù)活動中失范行為相關(guān)的信息通常都可以從監(jiān)管部門或內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的通報中獲取，即使某些失范行為是由社會公眾發(fā)現(xiàn)的，也可以通過較順暢的舉報和投訴途徑得到解決，對于網(wǎng)絡(luò)流傳的與金融機(jī)構(gòu)失范行為有關(guān)的信息，監(jiān)管部門和內(nèi)部合規(guī)管理部門也會及時作出反應(yīng)，在這種情況下，人們通常只是就事論事，能以較為客觀公正的態(tài)度看待金融機(jī)構(gòu)的失范行為，因而，金融機(jī)構(gòu)偶爾出現(xiàn)的失范行為對其公信力的影響是有限的。慈善組織則不同，它既沒有強(qiáng)有力的外部監(jiān)管（雖然《慈善法》賦予了縣級以上人民政府民政部門對慈善組織的監(jiān)督檢查權(quán)和相應(yīng)的處罰權(quán)，但這種非專職機(jī)構(gòu)的監(jiān)督在深度、廣度以及專業(yè)度和專注度上存在著天生的缺陷），也缺少健全的內(nèi)部控制機(jī)制，自身的識錯和糾錯能力有限，對于偶爾出現(xiàn)的為了自身利益而違背捐贈人意愿或損害受益人利益的沖動缺少強(qiáng)有力的外部監(jiān)督和內(nèi)部約束，在這種情況下，與慈善組織失范行為相關(guān)的信息往往只能來自社會公眾的觀察和發(fā)掘，并以媒體報道或網(wǎng)絡(luò)輿情的方式呈現(xiàn)出來，這使對慈善組織行為的監(jiān)督表現(xiàn)出明顯的以“局外人”為主的特點(diǎn)?！熬滞馊恕北O(jiān)督的最大缺陷是由信息不對稱導(dǎo)致的監(jiān)督不充分，由局外監(jiān)督人披露的行為失范信息往往會被人們聯(lián)想為僅是慈善組織眾多失范行為中的“冰山一角”，從而把偶然出現(xiàn)的失范現(xiàn)象解讀為慈善組織的必然行為，在信息時代這一特定環(huán)境下，這種“誤識”極易演變成社會公眾的“共識”，進(jìn)而導(dǎo)致慈善機(jī)構(gòu)長期樹立起來的信任資本快速縮水。

三、監(jiān)察人制度對慈善組織公信力的提升和保護(hù)作用

公信力的提升一方面要依托慈善組織的行為，另一方面還要在制度設(shè)計(jì)上提供保障，監(jiān)察人制度正源于此[8]。雖然慈善組織的信任危機(jī)源于其失范行為，但現(xiàn)行監(jiān)督格局及由其決定的失范行為信息來源和披露途徑卻是造成慈善組織信任資本因失范行為而大幅度縮水的重要原因，因此，為了提升慈善組織的公信力，必須優(yōu)化現(xiàn)行的監(jiān)督格局，實(shí)現(xiàn)從以“局外人”監(jiān)督（社會公眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督等）為主向以“局內(nèi)人”監(jiān)督（主要是政府監(jiān)督和監(jiān)察人監(jiān)督）為主的轉(zhuǎn)變，以此強(qiáng)化對慈善組織業(yè)務(wù)活動的事前、事中和事后監(jiān)督，在進(jìn)一步規(guī)范慈善組織行為的同時，優(yōu)化社會公眾獲取慈善組織行為失范信息的渠道和方式，通過提升信息的透明度和增強(qiáng)信息的權(quán)威性、完整性和可信度，消除公眾對慈善組織失范行為的“聯(lián)想”空間，避免公眾對慈善組織行為失范信息的不當(dāng)解讀和過度解讀以及由此造成的對慈善組織公信力的過度沖擊。實(shí)現(xiàn)從以“局外人”監(jiān)督為主向以“局內(nèi)人”監(jiān)督為主的轉(zhuǎn)變，可從強(qiáng)化政府監(jiān)督和監(jiān)察人監(jiān)督兩個方面入手，根據(jù)《慈善法》的相關(guān)規(guī)定，對慈善機(jī)構(gòu)的政府監(jiān)督主要由縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)，但由于這種非專職機(jī)構(gòu)的監(jiān)督在深度、廣度以及專業(yè)度和專注度上存在著天生的缺陷，實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變的主要途徑只能是擴(kuò)展和完善慈善監(jiān)察人制度。

慈善監(jiān)察人是指代理捐贈人或受益人對慈善組織（或受托管理慈善資金和物資的信托機(jī)構(gòu)）管理和處分慈善資金和物資的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的慈善行為當(dāng)事人，目前我國的慈善監(jiān)察人制度主要出現(xiàn)在慈善信托中。在慈善組織開展的慈善活動中，大多數(shù)情況下捐贈人是零星分散的，受益人是不確定的，慈善組織的行為往往難以受到捐贈人和受益人及時、有效的制約，從而引發(fā)慈善活動中的“內(nèi)部人控制”問題，導(dǎo)致權(quán)利的天平向慈善組織一方過度傾斜，這是造成慈善組織行為失范并影響其公信力的內(nèi)在機(jī)理，而慈善監(jiān)察人的出現(xiàn)，可以有效解決慈善活動中捐贈人和受益人的權(quán)利難以有效體現(xiàn)的問題，其對慈善組織公信力的提升作用可以從兩個方面體現(xiàn)出來。一方面，能以“局內(nèi)人”身份對慈善組織的業(yè)務(wù)活動及與自身監(jiān)察的慈善計(jì)劃相關(guān)的財務(wù)活動和管理活動進(jìn)行事前、事中和事后監(jiān)督，從源頭上減少削弱慈善組織公信力的因素，監(jiān)察人可以通過事前的審核、事中的審查和事后的檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正慈善組織偏離捐贈人意愿和損害受益人利益的失范行為，必要時可通過向政府監(jiān)管部門投訴并提出處罰建議或代表捐贈人和受益人行使訴訟權(quán)等手段，對慈善組織的行為形成強(qiáng)有力的外部約束，有效壓縮慈善組織失范行為的實(shí)施空間，幫助其樹立專業(yè)、敬業(yè)、忠實(shí)、謹(jǐn)慎的社會形象，充實(shí)其信任資本；另一方面，可以站在捐贈人和受益人的立場上，主動、適時和充分地披露有關(guān)慈善計(jì)劃實(shí)施情況的正面信息和負(fù)面信息，并及時以監(jiān)察人身份對網(wǎng)絡(luò)輿情作出必要的回應(yīng)和澄清，實(shí)現(xiàn)慈善組織行為失范信息的來源從“局外人”發(fā)掘?yàn)橹飨颉熬謨?nèi)人”主動披露為主的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)信息的完整性、權(quán)威性和透明度，消除公眾在慈善組織失范行為信息的充分性和可信度問題上存在的疑慮，引導(dǎo)公眾就事論事地看待慈善組織的失范行為，防止公眾以偏概全或者把慈善組織的失范行為這一“冰塊”誤讀為“冰山一角”，對信息作出不當(dāng)解讀或過度解讀，避免慈善組織的公信力遭受與其失范行為不對等的過度沖擊。

四、慈善監(jiān)察人制度實(shí)施過程中存在的問題

（一）實(shí)施范圍過于狹窄

目前的慈善監(jiān)察人制度僅存在于慈善信托領(lǐng)域。慈善信托是公益信托的一部分，我國《信托法》第六十四條明確規(guī)定“公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人，信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定，信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定?！睆闹锌梢钥闯?，在公益信托活動中設(shè)置監(jiān)察人是《信托法》的強(qiáng)制要求，但出于對慈善信托運(yùn)行成本的考量以及對受益人保護(hù)和信托設(shè)立效率的權(quán)衡[9]，《慈善法》第四十九條規(guī)定“慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人。”這意味著《信托法》中的強(qiáng)制規(guī)定在《慈善法》中演變成了委托人的一個可選項(xiàng)。由于《慈善法》作為專門法，其中關(guān)于監(jiān)察人的條款相較于《信托法》具有優(yōu)先適用性，所以在慈善信托中是否設(shè)立監(jiān)察人這一問題上，完全取決于委托人的意愿。在具體實(shí)施慈善信托計(jì)劃時，慈善組織既能以唯一委托人的身份設(shè)立單一信托計(jì)劃（受托人通常是信托公司），也能以委托人之一的身份發(fā)起設(shè)立集合信托計(jì)劃（受托人同樣是信托公司），還能以受托人的身份募集慈善信托資金，自主管理慈善信托計(jì)劃。在由慈善組織以唯一委托人身份設(shè)立的慈善信托計(jì)劃中，慈善組織常常出于對信托設(shè)立效率和運(yùn)行成本的考量而選擇放棄監(jiān)察人這一制度安排；在由慈善組織以委托人之一的身份發(fā)起設(shè)立或由慈善組織以受托人身份自主管理的集合慈善信托計(jì)劃中，由于委托人零星分散，在信托成立前常常沒有條件進(jìn)行充分的交流和溝通，在是否設(shè)置監(jiān)察人這一問題上往往受制于作為主發(fā)起人或受托人的慈善組織的意志，而慈善組織作為被監(jiān)察者本來就存在排斥監(jiān)察人的內(nèi)在沖動，因而在這種情況下，監(jiān)察人這一制度安排也常常被拒之門外。由此可見，雖然《信托法》和《慈善法》對監(jiān)察人制度作了明確的規(guī)定，但在慈善信托的實(shí)際運(yùn)行中卻基本上處于名存實(shí)亡的狀態(tài)，至于在沒有以慈善信托的名目運(yùn)行的慈善計(jì)劃中，監(jiān)察人制度則更是被堂而皇之地排斥在外，這雖然在一定程度上提高了慈善計(jì)劃的運(yùn)行效率并降低了運(yùn)行成本，卻使慈善組織失去了一道保護(hù)其公信力的有效屏障。

（二）監(jiān)察人發(fā)揮的作用有限

在設(shè)置了監(jiān)察人的為數(shù)不多的慈善信托計(jì)劃的運(yùn)行過程中，監(jiān)察人的作用實(shí)際上也沒有得到真正的發(fā)揮。首先，因缺少監(jiān)察人的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察人在履職能力上良莠不齊，部分監(jiān)察人的履職能力（如知識水平、信用狀況和道德水準(zhǔn)等）與履職要求之間存在較大的差距。其次，監(jiān)察人的選任標(biāo)準(zhǔn)不明確，使監(jiān)察人作用的發(fā)揮流于形式。我國《信托法》第64條第2款規(guī)定“信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定，信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定”，在實(shí)踐中，第一種選任方法無疑是優(yōu)先適用的，這也充分尊重了當(dāng)事人的意思自治[10]，但因法律和相關(guān)的行政法規(guī)并未規(guī)定監(jiān)察人的具體選任標(biāo)準(zhǔn)，委托人在選擇監(jiān)察人時隨意性過大，導(dǎo)致監(jiān)察人制度常常成為一種擺設(shè)，甚至淪為委托人向關(guān)系人輸送利益或者受托人掩蓋自身失范行為的工具（無論在慈善機(jī)構(gòu)以唯一委托人或委托人之一的身份發(fā)起設(shè)立的慈善信托計(jì)劃中，還是在慈善機(jī)構(gòu)以受托人身份自主管理的集合慈善信托計(jì)劃中，這都違背了捐贈人的意志并侵害了受益人的利益）。再次，監(jiān)察人的監(jiān)督、考核機(jī)制不健全，在履行忠實(shí)和勤勉義務(wù)方面對監(jiān)察人的要求不明確，沒有統(tǒng)一和規(guī)范化的監(jiān)察人辭任、解任和變更的規(guī)定以及相應(yīng)的問責(zé)制度，監(jiān)察人的責(zé)權(quán)利失衡，缺乏忠實(shí)履職和勤勉履職的動力和壓力。最后，監(jiān)察人與受托人之間客觀存在的信息不對稱現(xiàn)象限制了監(jiān)察人的作用。在實(shí)踐中，監(jiān)察人通常由會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任，這些機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上通常很少與受托人有交集，一般無法像銀行等金融機(jī)構(gòu)那樣通過自身的業(yè)務(wù)活動隨時了解受托人的動態(tài)，這使其履職的重點(diǎn)往往局限于事后的監(jiān)督和檢查上，而在通過事前和事中監(jiān)督及時發(fā)現(xiàn)和糾正受托人的失范行為方面，常常顯得力不從心。

五、慈善監(jiān)察人制度的擴(kuò)展和完善

雖然監(jiān)察人制度會在一定程度上降低慈善運(yùn)作效率并提升運(yùn)作成本，卻能在客觀上起到提升和保護(hù)慈善組織公信力的作用，從這一意義上說，監(jiān)察人制度對慈善事業(yè)發(fā)展而言是一柄“雙刃劍”，而相較于一定程度的效率損失和成本上升，慈善組織公信力下降對慈善事業(yè)的發(fā)展所造成的不利影響更大。因此，面對我國慈善組織公信力下降這一現(xiàn)實(shí)，擴(kuò)展和完善監(jiān)察人制度應(yīng)是必要的選擇。

（一）慈善監(jiān)察人制度的擴(kuò)展

慈善組織開展的大部分慈善活動，在資金和財物的募集和使用過程中，雖然沒有以慈善信托的名義開展活動，卻依然體現(xiàn)了信托法律關(guān)系?！缎磐蟹ā返诙l規(guī)定：“信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為?！痹诖壬苹顒又?，捐贈人基于對慈善組織的信任，將自己的資金或財物交給慈善組織，再由慈善組織按照捐贈人的意愿，以自己的名義，為了救助對象的利益，進(jìn)行管理或者處分，在這里，捐贈人就是事實(shí)上的委托人，慈善組織就事實(shí)上的受托人，而救助對象則是事實(shí)上的受益人，因此，慈善組織開展的大部分慈善活動雖未冠以慈善信托之名，卻有慈善信托之實(shí)，這表明，把名義上僅存在于慈善信托領(lǐng)域的監(jiān)察人制度擴(kuò)展到慈善組織的其他慈善活動領(lǐng)域是有充分的法律依據(jù)的。這里所說的慈善監(jiān)察人制度的擴(kuò)展，就是要把監(jiān)察人制度從狹義的慈善信托領(lǐng)域逐步延伸到雖無慈善信托之名，卻是依據(jù)信托法律關(guān)系開展活動的其他慈善領(lǐng)域，以此擴(kuò)大監(jiān)察人制度的覆蓋面，強(qiáng)化“局內(nèi)人”監(jiān)督力度，提升和保護(hù)慈善組織的公信力。在這一過程中，必須正確處理好設(shè)置監(jiān)察人的自愿性與強(qiáng)制性之間的關(guān)系，由于《慈善法》規(guī)定“慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人”，這在實(shí)際上把是否設(shè)立監(jiān)察人的選擇權(quán)交給了委托人（即捐贈人），顯然會削弱監(jiān)察人制度的效果。對此，宜結(jié)合《信托法》和《慈善法》的相關(guān)要求，通過制訂《實(shí)施細(xì)則》來明確監(jiān)察人制度的實(shí)施要求，在以單一信托方式或者由單一捐贈人設(shè)立的慈善計(jì)劃中，可以將是否設(shè)立監(jiān)察人的選擇權(quán)交給委托人或捐贈人，但對于其中由慈善機(jī)構(gòu)作為單一委托人的慈善信托計(jì)劃，則必須設(shè)置監(jiān)察人，而且監(jiān)察人只能由民政部門指定，以防止慈善機(jī)構(gòu)與信托公司合謀；在以集合信托方式或者由多個捐贈人設(shè)立的慈善計(jì)劃以及由慈善組織公開募集資金設(shè)立的慈善計(jì)劃（包括無特定救助對象的非專項(xiàng)慈善計(jì)劃）中，為了彌補(bǔ)因委托人或捐贈人分散化導(dǎo)致其監(jiān)督受托人和慈善機(jī)構(gòu)的動力不足的缺陷，或者在監(jiān)督過程中出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，必須由民政部門指定監(jiān)察人。

（二）慈善監(jiān)察人制度的完善

我國的《信托法》和《慈善法》對監(jiān)察人制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)，在實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，具體實(shí)施時隨意性過大，為了有效發(fā)揮監(jiān)察人制度對慈善組織公信力的提升和保護(hù)作用，有必要通過制訂《實(shí)施細(xì)則》，在擴(kuò)展該制度覆蓋面的同時，從監(jiān)察人的準(zhǔn)入和選任、辭任、解任和變更、履職條件等方面對該制度加以完善。

首先，應(yīng)在明確監(jiān)察人準(zhǔn)入資格的基礎(chǔ)上，規(guī)范選任程序和流程。監(jiān)察人原則上應(yīng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)擔(dān)任，由民政部門在考察其知識水平、信用能力和道德水準(zhǔn)之后，納入“白名單”管理，并根據(jù)定期考核的結(jié)果進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。在此過程中，應(yīng)特別注意對這些機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、從業(yè)資格、征信記錄（包括實(shí)際控制人的征信記錄）、經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及與慈善組織或受托人的關(guān)聯(lián)關(guān)系等事項(xiàng)的考察，把不符合要求的機(jī)構(gòu)排除在外或及時移出白名單，在此基礎(chǔ)上，由民政部門從中指定或由委托人從中選擇與慈善計(jì)劃的具體內(nèi)容和實(shí)施要求“對口”的監(jiān)察人。民政部門應(yīng)加強(qiáng)對委托人（捐贈人）選擇監(jiān)察人的指導(dǎo)工作，無論是由民政部門指定的還是由委托人（捐贈人）選定的監(jiān)察人，都應(yīng)該在民政部門備案，并納入民政部門的考核范圍。

其次，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)察人的辭任管理。監(jiān)察人原則上不得辭任，確有正當(dāng)理由需要辭任的，應(yīng)向民政部門或委托人（捐贈人）提出書面申請，由委托人（捐贈人）選定的監(jiān)察人向委托人（捐贈人）提出辭任申請的，委托人（捐贈人）應(yīng)及時上報民政部門，民政部門應(yīng)對提出辭任申請的監(jiān)察人啟動離任審計(jì)程序，對于因監(jiān)察人怠于履行忠實(shí)和勤勉義務(wù)而給慈善計(jì)劃造成的損失，監(jiān)察人應(yīng)在損失范圍之內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任。辭任申請得到批準(zhǔn)后，原監(jiān)察人應(yīng)積極協(xié)助民政部門或委托人（捐贈人）辦妥變更交接手續(xù)。

再次，應(yīng)制定切實(shí)可行的《監(jiān)察人監(jiān)督和考核辦法》，民政部門應(yīng)在加強(qiáng)對監(jiān)察人的監(jiān)督和考核的基礎(chǔ)上，及時解任和變更由其指定的，或要求委托人（捐贈人）解任和變更由其選定的失去履職資格或履職能力以及怠于履行忠實(shí)、勤勉義務(wù)的監(jiān)察人，并調(diào)整“白名單”，同時，對于因監(jiān)察人的失職行為給慈善計(jì)劃造成的損失，及時啟動問責(zé)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)受益人的利益。

最后，為了優(yōu)化監(jiān)察人的履職條件，有效改善監(jiān)察人與受托人或慈善組織之間的信息不對稱狀況，強(qiáng)化監(jiān)察人的監(jiān)督力度，應(yīng)明確規(guī)定以貨幣形態(tài)運(yùn)行的慈善計(jì)劃的監(jiān)察人必須由金融機(jī)構(gòu)（主要是商業(yè)銀行）擔(dān)任，或由金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任主監(jiān)察人，做到慈善監(jiān)察與資金托管相結(jié)合，使慈善組織或受托人的資金運(yùn)行處于監(jiān)察人的全程監(jiān)督之下，以此強(qiáng)化監(jiān)察人對慈善計(jì)劃運(yùn)行的事前、事中和事后監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正慈善機(jī)構(gòu)和受托人的失范行為。

注釋

①數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》（民政部網(wǎng)站http://www．mca．gov．cn/article/sj/）。