國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所 徐唯燊

黨的十一屆三中全會(huì)以來，中央相繼實(shí)施了以東部沿海地區(qū)為側(cè)重點(diǎn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以及以東部率先、中部崛起、西部開發(fā)、東北振興為基礎(chǔ)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，有力推動(dòng)了區(qū)域分工合作和發(fā)展水平的提升，為改革開放以來國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在黨的十九大報(bào)告中，第一次明確提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，黨的十九屆四中全會(huì)更進(jìn)一步要求建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，這些都為推動(dòng)區(qū)域平衡、充分、可持續(xù)發(fā)展指明了行動(dòng)方向，提供了根本遵循。2019年12月，習(xí)近平總書記在《求是》上撰文，對(duì)新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路和主要舉措予以明確。2020年政府工作報(bào)告則對(duì)加快落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略做出了具體部署。事實(shí)上，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，對(duì)于落實(shí)五大發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、化解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾，具有重要的現(xiàn)實(shí)和戰(zhàn)略意義。

2020年，突然暴發(fā)的新冠肺炎疫情給中國(guó)和世界的發(fā)展蒙上了一層陰影。一方面，全球主要經(jīng)濟(jì)體需求大幅萎縮，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程面臨重大挑戰(zhàn)，尤其是美國(guó)挑起對(duì)中國(guó)及其他主要貿(mào)易伙伴的經(jīng)貿(mào)摩擦，極大地?fù)p害了國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序；另一方面，受境外新冠疫情持續(xù)蔓延的影響，中國(guó)對(duì)主要經(jīng)濟(jì)體的出口遭遇斷崖式滑落，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足。在此形勢(shì)下，5月14日，中央政治局常委會(huì)會(huì)議指出，充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。5月23日，習(xí)近平總書記在看望參加政協(xié)會(huì)議的經(jīng)濟(jì)界委員時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把滿足國(guó)內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，形成更多新的增長(zhǎng)極，著力打通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。不難發(fā)現(xiàn)，雙循環(huán)是在一個(gè)更加不穩(wěn)定、不確定的世界中謀求發(fā)展的重要途徑，各區(qū)域自然資源稟賦和發(fā)展差異也為我國(guó)發(fā)展贏得了更大的回旋余地和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與抓好國(guó)內(nèi)大循環(huán)實(shí)際上是引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)乘風(fēng)破浪行穩(wěn)致遠(yuǎn)的一體兩面，只有從空間格局上謀篇布局挖掘內(nèi)需潛力、填平補(bǔ)齊重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，以重大區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施打通區(qū)域壁壘，以區(qū)域?qū)ν忾_放的深化加強(qiáng)國(guó)際聯(lián)系，全面釋放欠發(fā)達(dá)地區(qū)的潛力，才能在推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的過程中使國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互嵌入、互促共進(jìn)、暢通運(yùn)轉(zhuǎn)。

面對(duì)即將到來的“十四五”，為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展走向深入，必須立足新階段、新特點(diǎn)、新趨勢(shì)，從七方面深化改革創(chuàng)新，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展更加平衡、更加充分、更可持續(xù)。

一、高位統(tǒng)籌重大區(qū)域戰(zhàn)略

(一)構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略體系

“十四五”時(shí)期，應(yīng)以四大板塊為基礎(chǔ)，以重大戰(zhàn)略為骨架，以區(qū)域資源的有效保護(hù)和合理利用為重點(diǎn)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)形成區(qū)域間相互融通補(bǔ)充的發(fā)展戰(zhàn)略體系。在兼顧繼承性與創(chuàng)新性的基礎(chǔ)上，以高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)領(lǐng)四大板塊發(fā)展戰(zhàn)略：西部繼續(xù)挖掘用好后發(fā)優(yōu)勢(shì)，通過全面對(duì)接融入“一帶一路”建設(shè)，加快沿邊地區(qū)開放發(fā)展步伐，打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，推動(dòng)具備條件的產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，構(gòu)建富有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路徑；東北將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)脫困與經(jīng)濟(jì)調(diào)整升級(jí)、體制機(jī)制再造結(jié)合起來，以國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組為突破口和主抓手，提高民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的地位和作用，發(fā)力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，奮力開創(chuàng)東北全面振興、全方位振興的新局面；中部作為連南接北、承東啟西的紐帶，抓住農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等關(guān)鍵點(diǎn)，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，打造內(nèi)陸開放新高地，開創(chuàng)中部全面崛起的新局面；東部著力發(fā)揮起點(diǎn)高、基礎(chǔ)好、模式新等優(yōu)勢(shì)，在高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮典型和引領(lǐng)作用，努力提高國(guó)際影響力和輻射帶動(dòng)力，成為高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)和科技創(chuàng)新引領(lǐng)示范區(qū)。

在深入實(shí)施、不斷拓展重大區(qū)域戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，推動(dòng)形成縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶及各類型區(qū)域合理分工的空間經(jīng)濟(jì)格局：京津冀三省市繼續(xù)抓住疏解北京非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，持續(xù)增強(qiáng)京津兩市對(duì)河北省特別是雄安新區(qū)的全方位、多層次的輻射和帶動(dòng)作用，努力形成高質(zhì)量的區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展新格局；長(zhǎng)江三角洲發(fā)揮城市集群效應(yīng)，彼此間錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、分工合作，努力建成區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)，在率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化中起到引領(lǐng)和標(biāo)桿作用；長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和黃河流域立足于全流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，共同抓好大保護(hù)、堅(jiān)決不搞大開發(fā)，打造國(guó)家生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，為新時(shí)代踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要理念總結(jié)經(jīng)驗(yàn)；粵港澳大灣區(qū)以全球科技創(chuàng)新高地為目標(biāo)，建成最具創(chuàng)造性的世界先進(jìn)制造業(yè)基地，打造最富活力的世界級(jí)城市群；海南以深度融入全球經(jīng)濟(jì)體系的前沿地帶為發(fā)展導(dǎo)向，集聚全球優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，著力推動(dòng)制度創(chuàng)新，為構(gòu)建全面開放新格局積累體制機(jī)制改革經(jīng)驗(yàn)；成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口及各類生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和高效集聚，打造西部高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)發(fā)揮牽引帶動(dòng)各區(qū)域協(xié)同開放和合作聯(lián)動(dòng)的作用，強(qiáng)化與京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)對(duì)接，構(gòu)建協(xié)調(diào)東中西與南北方共同發(fā)展的新格局。

(二)推動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)和相對(duì)落后地區(qū)形成合力

“十四五”時(shí)期，應(yīng)統(tǒng)籌考慮發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)發(fā)展，通過重大項(xiàng)目布局、重要政策扶持，向中西部有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的地區(qū)集中更多資源，推動(dòng)形成區(qū)域均衡發(fā)展的格局。建立區(qū)域均衡發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，加快區(qū)域改革創(chuàng)新、新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換，使發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)的產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，著力消除資源要素自由流動(dòng)受限、配置效率不高的情況；創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)模式、業(yè)態(tài)，立足于發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)各自資源優(yōu)勢(shì)，培育形成各具特色的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)以科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、新型消費(fèi)業(yè)態(tài)培育等為切入點(diǎn)，共建改革創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)。建立區(qū)域均衡發(fā)展的平衡機(jī)制，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)的聯(lián)動(dòng)，完善飛地經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，以跨省合作園區(qū)等為平臺(tái)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)接，支持發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)合作基地和資源深加工基地。建立區(qū)域均衡發(fā)展的調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)相對(duì)落后地區(qū)的政策保障，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)共享發(fā)展，縮小相對(duì)落后地區(qū)在教育、醫(yī)療、住房等方面與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，完善相對(duì)落后地區(qū)的社會(huì)保障。

(三)發(fā)揮陸海統(tǒng)籌的引領(lǐng)作用

“十四五”時(shí)期，應(yīng)轉(zhuǎn)變以陸看海、以陸定海的傳統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌陸海資源互動(dòng)、作用互補(bǔ)，加強(qiáng)陸海開發(fā)和保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃，推動(dòng)藍(lán)海經(jīng)濟(jì)發(fā)展。提高海洋資源利用規(guī)模，彌補(bǔ)陸地資源缺口，加強(qiáng)陸上技術(shù)向海洋資源開發(fā)的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，提高海洋油氣、可燃冰等的利用水平，降低資源使用成本，早日實(shí)現(xiàn)商業(yè)化。努力推動(dòng)陸海產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)為重點(diǎn)培育現(xiàn)代化的海洋產(chǎn)業(yè)集群，吸引陸地的資本、技術(shù)、人才向示范區(qū)聚集。建立近岸、近海、遠(yuǎn)海全方位、多層次空間開發(fā)格局，確定功能定位和開發(fā)重點(diǎn)，近岸重點(diǎn)開展生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，近海重點(diǎn)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高效率的資源開發(fā)，遠(yuǎn)海重點(diǎn)開展高技術(shù)研發(fā)并加強(qiáng)陸地產(chǎn)業(yè)鏈與海洋產(chǎn)業(yè)鏈的有機(jī)銜接，通過海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展輻射帶動(dòng)陸地經(jīng)濟(jì)。破除陸海邊界、行政邊界，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草海全要素保護(hù)與修復(fù)。建立以濱海濕地、入海河口、沿海防護(hù)林、近岸海域等具有特殊重要生態(tài)功能的區(qū)域?yàn)橹黧w的生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)體系，嚴(yán)格控制生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)及周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，努力還原海岸線自然面貌。

二、加快推進(jìn)市場(chǎng)一體化進(jìn)程

(一)推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)

“十四五”時(shí)期，應(yīng)消除妨礙要素自由流動(dòng)的制度性障礙，擴(kuò)大要素市場(chǎng)化配置范圍，實(shí)現(xiàn)要素流動(dòng)自主有序、配置高效公平，有效調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)、區(qū)域的活力和創(chuàng)造力。完善土地管理體制，在形成建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制上進(jìn)行深入探索，力爭(zhēng)做到城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一調(diào)查、規(guī)劃、整治和登記。深化戶籍制度改革，除個(gè)別超大城市外，放開、放寬落戶限制，探索以經(jīng)常居住地登記戶口，調(diào)整完善國(guó)家和區(qū)域中心城市積分落戶政策，在珠三角、長(zhǎng)三角等一體化程度較高的城市群試點(diǎn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)。消除勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)路徑障礙，推動(dòng)形成完備、規(guī)范、高效的人力資源市場(chǎng)體系，努力實(shí)現(xiàn)各部門勞動(dòng)力和人才流動(dòng)政策的協(xié)調(diào)銜接，堅(jiān)決杜絕身份歧視現(xiàn)象，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)。

(二)共建區(qū)域一體化大市場(chǎng)

“十四五”時(shí)期，應(yīng)繼續(xù)以建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系為目標(biāo)，構(gòu)建完善區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。做好京津冀區(qū)域市場(chǎng)統(tǒng)籌，以北京市場(chǎng)外遷為契機(jī)，謀劃京津冀地區(qū)市場(chǎng)體系，推動(dòng)構(gòu)建功能完善、布局合理、各具特色的市場(chǎng)體系，破解爭(zhēng)奪稅源、行政壁壘等難題。擴(kuò)大粵港澳區(qū)域?qū)ν忾_放，充分學(xué)習(xí)借鑒境外先進(jìn)理念、成功做法和良好模式，同境外企業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)發(fā)展，深入挖掘電子商務(wù)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，加快線上線下融合發(fā)展，推動(dòng)傳統(tǒng)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型升級(jí)。實(shí)現(xiàn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，按照網(wǎng)絡(luò)化布局、一體化服務(wù)的原則，打破行政區(qū)域限制，推動(dòng)軌道、公路、航空、港口等多種交通方式無縫對(duì)接，建設(shè)支持區(qū)域聯(lián)動(dòng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施。強(qiáng)化地方法規(guī)溝通融合，適時(shí)推動(dòng)出臺(tái)適應(yīng)市場(chǎng)一體化發(fā)展的區(qū)域性政策法規(guī)。

(三)整合建立區(qū)域交易平臺(tái)

“十四五”時(shí)期，應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)建設(shè)，完善其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押市場(chǎng)規(guī)則，繼續(xù)完善區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)，健全市場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)順暢、利用高效。深化用能權(quán)有償使用及交易制度試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，建立健全用能預(yù)算管理制度。加快全國(guó)統(tǒng)一電力市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)“三大動(dòng)力源”地區(qū)的交易機(jī)構(gòu)相互融合，形成適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化要求的電力市場(chǎng)，推動(dòng)構(gòu)建助推清潔能源消納的市場(chǎng)機(jī)制。完善交易規(guī)則和服務(wù)，研究制定土地、技術(shù)等市場(chǎng)交易管理制度，推進(jìn)全流程電子化交易。支持各類金融、中介機(jī)構(gòu)與區(qū)域交易平臺(tái)溝通合作，高效提供產(chǎn)權(quán)界定、價(jià)格評(píng)估、流轉(zhuǎn)交易、擔(dān)保、保險(xiǎn)等系統(tǒng)服務(wù)。

三、繼續(xù)深化區(qū)域合作

(一)推動(dòng)戰(zhàn)略區(qū)域合作互動(dòng)

“十四五”時(shí)期，應(yīng)以城市群為發(fā)展主體，以區(qū)域間相互融通為基礎(chǔ)，構(gòu)建更大空間尺度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、增長(zhǎng)帶，以各具特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新動(dòng)力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。繼續(xù)推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大國(guó)家戰(zhàn)略，以政策精準(zhǔn)和路徑優(yōu)化為切入點(diǎn)，加快推進(jìn)各項(xiàng)重點(diǎn)工作，不斷釋放戰(zhàn)略紅利。提高重點(diǎn)地區(qū)的輻射帶動(dòng)力，繼續(xù)推進(jìn)與周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、梯度發(fā)展的區(qū)域合作體系，提升合作層次和水平。推動(dòng)各類社會(huì)中介組織發(fā)展，逐步建立區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，支持企業(yè)組建跨區(qū)域的合作平臺(tái)。加快推動(dòng)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，探索在京津冀、粵港澳、成渝地區(qū)建設(shè)區(qū)域合作示范區(qū)。繼續(xù)完善跨區(qū)域城市群發(fā)展模式，強(qiáng)化城市群內(nèi)部的城市合作，提高中心城市和城市群的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，推動(dòng)城市間公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、對(duì)外開放的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

(二)增強(qiáng)流域上下游協(xié)同發(fā)展

“十四五”時(shí)期，應(yīng)繼續(xù)健全上下游毗鄰省市規(guī)劃對(duì)接和流域內(nèi)相關(guān)省市協(xié)商合作機(jī)制，推動(dòng)流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)省市繼續(xù)堅(jiān)持共同抓好大保護(hù)、堅(jiān)決不搞大開發(fā)，將水安全、生態(tài)修復(fù)、交通運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等融為一體。黃河流域內(nèi)相關(guān)省市圍繞氣候變化影響、水沙關(guān)系變化、水資源配置、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)分工、城市群發(fā)展等加強(qiáng)探索，扎實(shí)推進(jìn)規(guī)劃編制工作。珠江—西江流域內(nèi)相關(guān)省市強(qiáng)化溝通合作，統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，密切與粵港澳大灣區(qū)的對(duì)接合作，推動(dòng)西江上游沿江地區(qū)在重點(diǎn)領(lǐng)域加快發(fā)展，形成政府有效推動(dòng)、企業(yè)自覺行動(dòng)、社會(huì)共同參與的流域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展新格局?；春?、漢江流域內(nèi)相關(guān)省市以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)，以綜合立體交通走廊為支撐，有效發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)能力，加強(qiáng)上下游協(xié)同、干支流聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)流域發(fā)展邁上新臺(tái)階。

(三)深化省際交界地區(qū)合作

“十四五”時(shí)期，應(yīng)科學(xué)劃定省際交界地區(qū)范圍，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府合作，完善統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、共享利益的機(jī)制。因地制宜推進(jìn)省際交界地區(qū)合作，強(qiáng)強(qiáng)交界地區(qū)以打造差異化產(chǎn)品為主，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)合作；強(qiáng)弱交界地區(qū)立足各自比較優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)間合作；弱弱交界地區(qū)注重自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，優(yōu)先完善基礎(chǔ)設(shè)施，增加公共產(chǎn)品有效供給；支持成立專門處理省際交界地區(qū)問題的專業(yè)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)開展合作示范區(qū)建設(shè)。繼續(xù)探索各類省際交界地區(qū)合作模式，對(duì)支撐相關(guān)地區(qū)合作發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃做好評(píng)估，支持浙閩贛皖、蘇魯豫皖、閩粵贛等省際交界地區(qū)加快發(fā)展，著力解決各類交界地區(qū)面臨的不同問題。

(四)繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)際區(qū)域合作

“十四五”時(shí)期，應(yīng)搶抓“一帶一路”建設(shè)重大歷史機(jī)遇，以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)走向海外，構(gòu)建我國(guó)對(duì)外開放新格局。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)六大國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作走廊建設(shè)，推動(dòng)西部陸海新通道連接“一帶”與“一路”，拓展國(guó)際區(qū)域合作新空間。有效利用“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇、中非合作論壇等國(guó)際交流平臺(tái)，有序推動(dòng)長(zhǎng)江—伏爾加河合作、瀾滄江—湄公河合作、圖們江區(qū)域合作實(shí)施。要積極布局沿邊地區(qū)國(guó)際合作平臺(tái)，打造陸地邊境地區(qū)開放合作新高地。穩(wěn)妥推進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，推動(dòng)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，加快創(chuàng)建重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)，提升境外產(chǎn)能合作園區(qū)等的輻射帶動(dòng)作用。深化長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和中國(guó)—中南半島沿線國(guó)家的合作，加強(qiáng)云南、貴州與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的聯(lián)系，全力將云南打造成向南開放的橋頭堡。深化中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，加強(qiáng)中哈、中俄、中蒙合作，將新疆打造成向西開放的重要基地。深化東北亞區(qū)域合作，加強(qiáng)遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古與環(huán)渤海地區(qū)的合作，打造向東北亞開放重要樞紐。

四、實(shí)現(xiàn)區(qū)域間互助共濟(jì)

(一)推動(dòng)?xùn)|西部扶貧協(xié)作持續(xù)發(fā)力

“十四五”時(shí)期，應(yīng)做好東西部資源的跨區(qū)域配置，由政府明確協(xié)作關(guān)系，由企業(yè)自發(fā)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由社會(huì)搭建人才交流橋梁，為脫貧攻堅(jiān)注入新活力。發(fā)揮政府在東西部扶貧協(xié)作中的主導(dǎo)作用，全面深化中央和國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧，創(chuàng)新幫扶機(jī)制，加大幫扶力度，落實(shí)幫扶資金；各地政府積極開展對(duì)接，推動(dòng)消費(fèi)扶貧，把握好細(xì)節(jié)問題，推動(dòng)各項(xiàng)工作順利實(shí)施。加強(qiáng)以企業(yè)合作為載體的協(xié)作，推動(dòng)西部有序承接?xùn)|部轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，支持東西部地區(qū)國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)合作，開展扶貧協(xié)作合作項(xiàng)目，提高西部地區(qū)國(guó)有企業(yè)自生能力；鼓勵(lì)東部地區(qū)民營(yíng)企業(yè)拓寬業(yè)務(wù)范圍、拓展經(jīng)營(yíng)空間，發(fā)揮技術(shù)和靈活性優(yōu)勢(shì)，把更多資源轉(zhuǎn)向西部地區(qū)，助力脫貧攻堅(jiān)。依托互聯(lián)網(wǎng)搭建東西部選才用才平臺(tái)，強(qiáng)化扶貧協(xié)作雙方黨政干部和專業(yè)技術(shù)人員交流，推動(dòng)人才技術(shù)向西部地區(qū)流動(dòng)。健全東西部地區(qū)勞務(wù)輸出的精準(zhǔn)對(duì)接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)貧困人口跨區(qū)域有效就業(yè)。

(二)推動(dòng)對(duì)口支援升級(jí)加力

“十四五”時(shí)期，應(yīng)繼續(xù)全面深化精準(zhǔn)對(duì)口支援，進(jìn)一步加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等特殊類型地區(qū)的支援力度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)支援機(jī)制優(yōu)化升級(jí)，建立健全以人民為中心的支援機(jī)制。聚焦青海、四川、云南、甘肅四省藏區(qū)以及新疆和西藏，推動(dòng)對(duì)口支援向更深層次、更高質(zhì)量、更可持續(xù)方向發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。探索建立異地轉(zhuǎn)移安置機(jī)制，通過對(duì)受援地區(qū)剩余勞動(dòng)力的定向定崗精準(zhǔn)培訓(xùn)，吸納受援地區(qū)人口到援助地區(qū)落戶，實(shí)現(xiàn)受援地區(qū)人口持續(xù)穩(wěn)定“走出來”，研究設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，根據(jù)實(shí)際吸納人口規(guī)模及基本公共服務(wù)提供情況給予資金支持。

(三)創(chuàng)新開展對(duì)口協(xié)作(合作)

“十四五”時(shí)期，應(yīng)針對(duì)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難地區(qū)進(jìn)行對(duì)口協(xié)作(合作)，健全政府、企業(yè)和社會(huì)力量共同參與的協(xié)作(合作)體系。繼續(xù)協(xié)助南水北調(diào)中線工程水源區(qū)在水質(zhì)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、民生保障等方面取得新突破，促進(jìn)水源區(qū)綠色發(fā)展。繼續(xù)對(duì)口支援三峽庫(kù)區(qū)，提高庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、商貿(mào)物流業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，促進(jìn)庫(kù)區(qū)移民安穩(wěn)致富，保障庫(kù)區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。建立東部發(fā)達(dá)省市與東北地區(qū)整體合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)東北振興戰(zhàn)略與京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大國(guó)家戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮北京技術(shù)、人才優(yōu)勢(shì)，在東北地區(qū)建立科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化基地，發(fā)揮上海、廣州、深圳經(jīng)營(yíng)、管理優(yōu)勢(shì)，在東北地區(qū)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作，實(shí)現(xiàn)利益共享。

五、完善區(qū)際利益補(bǔ)償

(一)健全縱橫結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

“十四五”時(shí)期，應(yīng)堅(jiān)持中央高位統(tǒng)籌、地方積極參與，充分體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，提高保護(hù)生態(tài)地區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的積極性。健全重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，中央財(cái)政綜合考慮不同區(qū)域生態(tài)功能，結(jié)合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各類補(bǔ)償資金加以統(tǒng)籌使用，并逐步增加對(duì)各類禁止開發(fā)區(qū)域、重要生態(tài)屏障等國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能的均衡性轉(zhuǎn)移支付。各省區(qū)市健全行政區(qū)劃內(nèi)的各級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度，健全資金投入機(jī)制，加大對(duì)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的支持。根據(jù)區(qū)際公平、權(quán)責(zé)對(duì)等、試點(diǎn)先行、分步推進(jìn)的原則，堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償，積極穩(wěn)妥推動(dòng)在有條件的地區(qū)建立跨流域、跨區(qū)域、多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(二)健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制

“十四五”時(shí)期，應(yīng)整合糧食主產(chǎn)區(qū)支持政策，協(xié)調(diào)好糧食產(chǎn)銷區(qū)效率和公平、權(quán)利和責(zé)任的關(guān)系，建立針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。把一般性的產(chǎn)業(yè)政策與有針對(duì)性的區(qū)域政策結(jié)合起來，加大針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)行針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)差別化的稅收政策，擴(kuò)大糧食主產(chǎn)區(qū)自身財(cái)力，化解糧食主產(chǎn)區(qū)穩(wěn)定生產(chǎn)與實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的矛盾。繼續(xù)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程、大型商品糧基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目，支持大型農(nóng)產(chǎn)品精深加工項(xiàng)目?jī)?yōu)先在糧食主產(chǎn)區(qū)布局，提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力，更好地維護(hù)國(guó)家糧食安全。努力實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)銷區(qū)利益聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)糧食主銷區(qū)采取對(duì)口幫扶方式，幫助糧食主產(chǎn)區(qū)開展農(nóng)田水利基本建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)民科技培訓(xùn)等。

(三)完善資源輸出地利益補(bǔ)償機(jī)制

“十四五”時(shí)期，應(yīng)加快資源輸出地轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，推動(dòng)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、集群加快發(fā)展，完善針對(duì)資源輸出地的利益補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)資源開發(fā)收益向輸出地傾斜。要明晰市場(chǎng)和政府的關(guān)系，厘清兩者的職責(zé)邊界，逐步建立重要資源的產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系，沿著市場(chǎng)化的方向健全有利于資源集約和高效利用的價(jià)格形成機(jī)制，使其能夠有效覆蓋開采成本以及生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理等成本。要構(gòu)建資源輸出地轉(zhuǎn)型發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，支持輸入地以產(chǎn)業(yè)、科技合作等方式幫助輸出地發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)資源輸出地高質(zhì)量發(fā)展。

六、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化

(一)不斷提升基本公共服務(wù)水平

“十四五”時(shí)期，應(yīng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向，針對(duì)不同類型的基本公共服務(wù)，平衡公平與效率，構(gòu)建政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人聯(lián)合參與的合作供給方式。健全公共財(cái)政體系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，穩(wěn)步構(gòu)建起權(quán)責(zé)清晰、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)保障體系。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大對(duì)特殊類型地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，支持基本公共服務(wù)投入向重點(diǎn)人群、薄弱環(huán)節(jié)傾斜，增強(qiáng)地市以下財(cái)政基本公共服務(wù)保障能力。加快構(gòu)建地方稅體系，賦予省級(jí)政府一定的稅目設(shè)置權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，逐步縮小縣域間、市地間基本公共服務(wù)差距。

(二)高位統(tǒng)籌基本公共服務(wù)

“十四五”時(shí)期，應(yīng)高位統(tǒng)籌基本公共服務(wù)供給，繼續(xù)推動(dòng)各種群體基本公共服務(wù)的對(duì)接和無障礙轉(zhuǎn)繼，使各地居民可以在統(tǒng)一的制度框架下獲得基本公共服務(wù)。完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，積極推動(dòng)在省級(jí)層面實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌，推動(dòng)形成全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)化體系。完善義務(wù)教育管理體制，探索建立全國(guó)統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣管理、社會(huì)監(jiān)督的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和基于統(tǒng)一高考的綜合評(píng)價(jià)多元錄取制度。

(三)加強(qiáng)城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)銜接

“十四五”時(shí)期，應(yīng)加快構(gòu)建基本公共服務(wù)跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)銜接體制機(jī)制，制定具體措施和支持政策，以自由遷徙推動(dòng)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。要統(tǒng)籌跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域基本公共服務(wù)合作，推動(dòng)在三大動(dòng)力源地區(qū)構(gòu)建區(qū)域基本公共服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新跨區(qū)域服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)居民異地享受基本公共服務(wù)并便捷結(jié)算，努力實(shí)現(xiàn)資源均衡分布、合理配置，形成更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

七、調(diào)整完善區(qū)域政策調(diào)控

(一)實(shí)行差別化的區(qū)域發(fā)展政策

“十四五”時(shí)期，應(yīng)堅(jiān)持宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜糧則糧、宜山則山、宜水則水原則，分區(qū)施策、分類指導(dǎo)，不斷增強(qiáng)政策的精準(zhǔn)性和有效性。穩(wěn)妥推進(jìn)央地收入劃分改革，繼續(xù)通過在轉(zhuǎn)移支付中加大資金分配系數(shù)等方式，對(duì)西部等相對(duì)落后地區(qū)和東北地區(qū)等老工業(yè)基地實(shí)行差別化補(bǔ)助，制定促進(jìn)新時(shí)代中部地區(qū)崛起再上新臺(tái)階的指導(dǎo)意見，繼續(xù)調(diào)整和擴(kuò)充“兩個(gè)比照”政策，拓展支持范圍和領(lǐng)域。加快形成商業(yè)金融、合作金融和政策金融合力，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)和東北老工業(yè)基地小微企業(yè)的支持力度，落實(shí)無還本續(xù)貸等政策，支持輕資產(chǎn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)以適當(dāng)方式融資，探索建立中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。實(shí)行負(fù)面清單與鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)目錄相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)政策，適時(shí)修訂中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄，編制中部地區(qū)鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)目錄，優(yōu)先支持中西部地區(qū)有條件在當(dāng)?shù)夭季志偷丶庸まD(zhuǎn)化的資源、能源開發(fā)利用項(xiàng)目。繼續(xù)實(shí)行差別化用地政策，加強(qiáng)對(duì)中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)、開發(fā)區(qū)利用外資項(xiàng)目以及跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)予以傾斜，保障邊境、特殊困難地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“補(bǔ)短板”項(xiàng)目用地，全力滿足民生工程用地需求。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的環(huán)境監(jiān)管，對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)、敏感區(qū)和脆弱區(qū)，堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，嚴(yán)禁不符合功能定位的開發(fā)活動(dòng)。

(二)優(yōu)化區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

“十四五”時(shí)期，應(yīng)平衡地區(qū)間基本財(cái)力，健全均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，提高支付力度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要健全財(cái)政體制，科學(xué)確定中央支出占財(cái)政總支出的比重。在切實(shí)考慮區(qū)域間支出成本因素、有效提高中西部地區(qū)自生能力的基礎(chǔ)上，逐步縮小常住人口人均財(cái)政支出差異。完善生態(tài)保護(hù)紅線制度，健全主體功能區(qū)支持政策，中央財(cái)政加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)的有效轉(zhuǎn)移支付的力度。省級(jí)財(cái)政應(yīng)以調(diào)整收入劃分、增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度等方式，提升省以下政府基本公共服務(wù)保障能力。

(三)實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策與其他宏觀調(diào)控政策聯(lián)動(dòng)

“十四五”時(shí)期，應(yīng)細(xì)化區(qū)域政策指導(dǎo)空間單元，加強(qiáng)其與宏觀調(diào)控政策協(xié)同配合，增強(qiáng)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策合力。圍繞國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略，統(tǒng)籌中央預(yù)算內(nèi)投資、金融依法合規(guī)支持，充分發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、穩(wěn)定投資、補(bǔ)足短板的重要作用，推廣和規(guī)范PPP合作，保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求。針對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大國(guó)家戰(zhàn)略，通過協(xié)同制定引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)政策等措施，減少不必要的干預(yù)，提供更大的發(fā)展空間。