湖北省云夢(mèng)縣財(cái)政局 程國(guó)安 鄭炳安 魏三朝 張小東

實(shí)行公開透明預(yù)算制度是黨的十八屆三中全會(huì)做出的重要決定,新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確將“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”作為立法宗旨，列為第一條。但在一些地方尤其是在縣鄉(xiāng)基層，政府收支活動(dòng)仍是“猶抱琵琶半遮面”，財(cái)政資金被擠占、挪用和浪費(fèi)的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，“公開透明預(yù)算”的質(zhì)效不顯。本文以湖北省云夢(mèng)縣提升預(yù)算透明度這一基層實(shí)踐為例，深入剖析縣鄉(xiāng)財(cái)政在新形勢(shì)下推進(jìn)預(yù)算公開透明工作的重大意義、存在的困難與問(wèn)題，積極探索破解路徑，以期對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算公開透明工作有所推動(dòng)和促進(jìn)。

一、新形勢(shì)下提升財(cái)政預(yù)算透明度的重大意義

政府信息公開是一個(gè)社會(huì)或一個(gè)國(guó)家良好治理的前提基準(zhǔn)和重要標(biāo)志,而財(cái)政信息公開則是政府信息公開的核心內(nèi)容，作為財(cái)政公開重中之重的預(yù)算公開，更是政務(wù)公開的重點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。隨著我國(guó)法制化進(jìn)程的加快和公共財(cái)政體制的日臻完善,推進(jìn)預(yù)算公開、打造“透明預(yù)算”，“建立健全全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的現(xiàn)代預(yù)算制度”，不斷增強(qiáng)財(cái)政實(shí)效，用更加公開透明的財(cái)政預(yù)算贏得人民群眾更多的理解、信任和支持，顯得越來(lái)越突出,也越來(lái)越重要。

(一)提升財(cái)政預(yù)算透明度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)力支撐與實(shí)現(xiàn)路徑

2020年是全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃收官之年，是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年。做好預(yù)算公開工作，提升預(yù)算透明度，打造“透明財(cái)政”，對(duì)優(yōu)化預(yù)算管理,加快財(cái)稅體制改革,強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

第一，提升財(cái)政預(yù)算透明度是做好新時(shí)代財(cái)政工作、合力深化預(yù)算改革的前進(jìn)方向與基本遵循。改革開放以來(lái)，作為公共財(cái)政制度基礎(chǔ)的預(yù)算管理制度不斷完善，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總目標(biāo)，并對(duì)深化預(yù)算管理制度改革，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度提出了明確要求。黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”，將規(guī)范透明作為預(yù)算制度的基本要求。近年來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，財(cái)政部積極完善預(yù)算公開制度，大力推進(jìn)預(yù)算透明工作，充分發(fā)揮預(yù)算公開透明對(duì)政府部門的監(jiān)督和約束作用，加大中央財(cái)政預(yù)決算公開力度，規(guī)范中央部門預(yù)決算公開，指導(dǎo)中央部門依法依規(guī)公開部門預(yù)決算，不斷擴(kuò)大公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，有力推動(dòng)了陽(yáng)光政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府建設(shè)。2020年，財(cái)政部對(duì)中央部門預(yù)算公開提出了“依法依規(guī)公開、改進(jìn)公開工作、聚焦社會(huì)關(guān)切”的總體要求(3)《財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就2020年中央預(yù)算部門公開答問(wèn)》，財(cái)政部網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2020-06/12/content_5518990.htm。，為進(jìn)一步提升財(cái)政預(yù)算透明度指明了方向。做好新時(shí)代的財(cái)政工作，就要進(jìn)一步提高認(rèn)知，充分認(rèn)識(shí)深化預(yù)算管理制度改革的重要性和緊迫性，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來(lái)，以高度的責(zé)任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，切實(shí)履職履責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)改革措施，合力推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，打造“陽(yáng)光財(cái)政”，構(gòu)建“透明預(yù)算”，積極建立與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度，優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

第二，提升財(cái)政預(yù)算透明度是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度的迫切需要。這些年來(lái)，盡管政府部門擴(kuò)大了公開范圍，細(xì)化了公開內(nèi)容，但與建設(shè)社會(huì)主義民主政治、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求相比，同發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的成熟實(shí)踐相比，與公眾的要求相比，公開的信息有些量少面窄，許多應(yīng)當(dāng)為公眾所了解和掌握的重要信息仍未公開。這說(shuō)明我國(guó)的財(cái)政預(yù)算透明度還存在很多問(wèn)題和不足，仍面臨許多矛盾和困難，任務(wù)艱巨。面對(duì)問(wèn)題和壓力,我們要從大局出發(fā)，要善于把握當(dāng)前的有利形勢(shì)，按照全面深化改革的戰(zhàn)略部署,著力深化財(cái)稅體制改革，規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，極力整改完善改革中存在的困難與問(wèn)題，消除矛盾與不足，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。

第三，提升財(cái)政預(yù)算透明度是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求。2020年5月11日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，《意見》緊緊圍繞當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在體制機(jī)制方面的突出問(wèn)題，圍繞建設(shè)高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，提出七個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的改革舉措，為在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革提供了行動(dòng)的指南。依法加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，依法構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，推進(jìn)依法理財(cái)、民主理財(cái)，全面實(shí)施精細(xì)管理、績(jī)效管理，能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)激勵(lì)不足、要素流動(dòng)不暢、資源配置效率不高、微觀經(jīng)濟(jì)活力不強(qiáng)等問(wèn)題，促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，還能夠更好發(fā)揮政府作用，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效提高政府執(zhí)政能力和辦事效率,規(guī)范政府行為,改善民生水平,推進(jìn)政府全面履職盡責(zé)，推動(dòng)社會(huì)主義政治文明與和諧社會(huì)建設(shè)，因此，提升財(cái)政預(yù)算透明度是加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加快建立透明、廉潔、高效政府的內(nèi)在必然要求，已成為政府目前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

第四，提升財(cái)政預(yù)算透明度是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障?！柏?cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，“財(cái)稅體制在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用”。這一定位給財(cái)政理論和財(cái)政學(xué)科的發(fā)展創(chuàng)新提出了新要求。古人云，“財(cái)者，為國(guó)之命而萬(wàn)世之本。國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”。財(cái)政制度體現(xiàn)著政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方的關(guān)系，在國(guó)家治理體系中處于基礎(chǔ)位置，深刻影響著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、國(guó)防等領(lǐng)域。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，既是實(shí)現(xiàn)黨中央關(guān)于深化財(cái)稅體制改革重大部署善作善成的必然要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的應(yīng)有之義，更是決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的重要保障。因此深化財(cái)稅體制改革，充分發(fā)揮財(cái)稅體制在優(yōu)化資源配置、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)收入分配、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)國(guó)家安全等方面的作用，有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平正義，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)的全面進(jìn)步。

第五，提升財(cái)政預(yù)算透明度是推進(jìn)源頭治腐、強(qiáng)化從嚴(yán)治黨、拓展財(cái)政監(jiān)管的有效途徑與制度保障。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出，要使領(lǐng)導(dǎo)干部“不想腐、不能腐、不敢腐”。要想讓領(lǐng)導(dǎo)干部不想腐，必須先讓領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐和不能腐。預(yù)防腐敗，關(guān)鍵就在于看好看牢政府的“錢袋子”，其最直接和最有效的方法便是財(cái)政預(yù)算信息公開制度，陽(yáng)光是最好的防腐劑，將政府的“錢袋子”曬在陽(yáng)光下，讓人民大眾看到財(cái)政資金用到了哪些地方，發(fā)揮了什么作用，這才是強(qiáng)化源頭治腐、打造陽(yáng)光財(cái)政、建設(shè)法治政府、推進(jìn)從嚴(yán)治黨的重要保證與制度保障。

(二)提升財(cái)政預(yù)算透明度是推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政改革的急迫需要與實(shí)踐指引

在國(guó)家治理體系的框架下,提高財(cái)政預(yù)算透明度是推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算管理、提高政府治理能力的有效切入口。當(dāng)前,我國(guó)財(cái)政公開和政府治理的基礎(chǔ)與難點(diǎn)實(shí)際上都在縣鄉(xiāng)政府,縣鄉(xiāng)政府不僅是我國(guó)財(cái)政透明度推進(jìn)最薄弱的環(huán)節(jié),也是最需要提高財(cái)政透明度的領(lǐng)域。以提升財(cái)政透明度為契機(jī),鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)政府制度創(chuàng)新,切實(shí)督導(dǎo)縣鄉(xiāng)政府積極打造找得到、看得懂、能監(jiān)督的財(cái)政預(yù)算，進(jìn)一步提高縣鄉(xiāng)政府治理水平，應(yīng)是推進(jìn)基層財(cái)稅體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的現(xiàn)實(shí)需要與實(shí)踐指引。

第一，提升財(cái)政預(yù)算透明度是縣鄉(xiāng)財(cái)政治理完善、機(jī)制創(chuàng)新的重要標(biāo)準(zhǔn)和基本特征。建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，是縣鄉(xiāng)充分發(fā)揮財(cái)政基礎(chǔ)和重要支柱作用的關(guān)鍵舉措?？h鄉(xiāng)財(cái)政部門要進(jìn)一步落實(shí)財(cái)政預(yù)算公開主體責(zé)任，明確公開任務(wù)，把握公開要求，細(xì)化公開內(nèi)容，拓寬公開渠道，改進(jìn)公開方式，著力構(gòu)建財(cái)政預(yù)算公開的統(tǒng)一平臺(tái)，進(jìn)一步敞開讓社會(huì)各界了解政府履職、財(cái)政履責(zé)的“窗口”， 清晰客觀地顯現(xiàn)財(cái)政資金的“任務(wù)單、時(shí)間表、效果圖”， 方便社會(huì)公眾能更直觀、更直接地了解財(cái)政資金去向、使用效果，進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算公開的長(zhǎng)效機(jī)制。

第二，提升財(cái)政預(yù)算透明度是縣鄉(xiāng)財(cái)政目前急需提前謀劃的重點(diǎn)與難點(diǎn)。近年來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入低位增長(zhǎng)，財(cái)政支出多重因素剛性疊加，財(cái)政收支矛盾一直突出，尤其是受疫情影響，縣鄉(xiāng)財(cái)政減收明顯且額度較大，增支迅猛且無(wú)來(lái)源，財(cái)政完成年度任務(wù)、兜牢“三保”底線、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、確保年度收支平衡的壓力空前。在減收增支矛盾突出、壓力空前的形勢(shì)下做好財(cái)政工作，除增收節(jié)支外，加強(qiáng)預(yù)算約束，強(qiáng)化預(yù)算調(diào)整，增進(jìn)預(yù)算透明，應(yīng)是財(cái)政亟須提前謀劃的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

第三，提升財(cái)政預(yù)算透明度是縣鄉(xiāng)財(cái)政落實(shí)“細(xì)”的要求、適應(yīng)“緊”的常態(tài)的有效舉措。面對(duì)減收和增支雙重壓力，縣鄉(xiāng)財(cái)政一要精打細(xì)算壓減支出，精細(xì)壓縮除“六保”“六穩(wěn)”外的其他財(cái)政支出，特別是壓縮不直接用于產(chǎn)業(yè)、不直接創(chuàng)造效益、不直接形成稅收的非急需、非剛性支出，全力做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六保”任務(wù)。二要狠下決心過(guò)“緊日子”，要把過(guò)“緊日子”作為長(zhǎng)期方針，而不是短期的應(yīng)對(duì)措施，把過(guò)好“緊日子”的財(cái)政方針落實(shí)到預(yù)算謀劃、實(shí)施、考核之中。聚焦突出問(wèn)題、緊盯關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，勤儉節(jié)約辦事，精準(zhǔn)高效決策。進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，通過(guò)壓一般、保重點(diǎn)，把有限的資金用在刀刃上。進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)控預(yù)算追加，大力削減低效無(wú)效支出，讓每一分錢都花出效益，切實(shí)做到“有預(yù)算不超支，無(wú)預(yù)算不開支”，努力壓縮預(yù)算彈性空間，把政府的“緊日子”轉(zhuǎn)化為老百姓的“好日子”。

第四，提升財(cái)政預(yù)算透明度是縣鄉(xiāng)財(cái)政提高監(jiān)管績(jī)效、增進(jìn)運(yùn)行實(shí)效、化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。預(yù)算執(zhí)行不力、預(yù)算約束不嚴(yán)、預(yù)算監(jiān)管不夠、預(yù)算透明度不高一直是縣鄉(xiāng)財(cái)政的困擾，推進(jìn)財(cái)政公開、打造“透明預(yù)算”，將財(cái)政所集眾人之財(cái)、所辦眾人之事、所受眾人之托亮出來(lái)、曬出來(lái)，有利于進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)預(yù)計(jì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，能夠及時(shí)核查并督導(dǎo)化解。有利于推進(jìn)財(cái)政“大監(jiān)督”模式，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政收支過(guò)程的全面監(jiān)督，對(duì)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的全面規(guī)范，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況、項(xiàng)目資金使用情況及惠農(nóng)、惠民政策落實(shí)情況進(jìn)行全面檢查，確保財(cái)政資金收得進(jìn)來(lái)，撥得出去，不耽擱、不滯留、不延誤，不斷提高財(cái)政監(jiān)管質(zhì)效，確保財(cái)政運(yùn)行安全、高效。

二、云夢(mèng)縣提升財(cái)政預(yù)算透明度的案例分析

云夢(mèng)縣連續(xù)多年在全縣開展預(yù)決算公開工作的專項(xiàng)檢查，不斷完善預(yù)決算公開機(jī)制，努力打造社會(huì)公眾看得到、讀得懂、能監(jiān)督的“陽(yáng)光預(yù)算”，取得了重大進(jìn)展和重要突破。

1.提高認(rèn)識(shí)，組織保障。2008年，云夢(mèng)縣成立了全縣預(yù)算改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有力強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算改革的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，重點(diǎn)加強(qiáng)了預(yù)決算公開工作政策宣傳、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促檢查，有效增進(jìn)了各部門單位依法公開、主動(dòng)公開意識(shí)，提升了公開積極性，為打造“透明預(yù)算”奠定基礎(chǔ)。

2.厘清分工，明確主體。落實(shí)新《預(yù)算法》和湖北省委、省政府文件精神，明確財(cái)政部門是政府預(yù)算公開工作的責(zé)任主體，對(duì)單位的部門預(yù)算、財(cái)務(wù)管理和公開工作負(fù)有監(jiān)督責(zé)任；各部門單位是預(yù)決算編制、執(zhí)行、公開的責(zé)任主體，對(duì)本單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理以及 “三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算工作負(fù)總責(zé)。云夢(mèng)縣在安排編制和批復(fù)部門預(yù)算過(guò)程中，財(cái)政和預(yù)算單位預(yù)算公開的責(zé)任分工，均以縣政府文件的形式予以明確、落實(shí)。

3.以點(diǎn)帶面、逐步推進(jìn)。2008年，云夢(mèng)縣政府出臺(tái)了《云夢(mèng)縣財(cái)政預(yù)決算公開工作暫行辦法》，正式啟動(dòng)云夢(mèng)縣預(yù)決算公開改革工作。2010年起，云夢(mèng)縣財(cái)政在財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)站開設(shè)了預(yù)決算公開專欄，設(shè)置預(yù)決算報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況、重大惠民專項(xiàng)等欄目，集中公開相關(guān)預(yù)決算情況。2011年，縣政府印發(fā)了《云夢(mèng)縣財(cái)政預(yù)決算公開工作實(shí)施方案》，10家縣直單位將預(yù)決算在門戶網(wǎng)站上向社會(huì)試點(diǎn)公開。2012年，公開范圍擴(kuò)展到36家縣直部門單位。2014年，擴(kuò)展到縣直所有66家預(yù)算部門單位。2015年，部門預(yù)決算公開向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。2016年，縣政府印發(fā)了《云夢(mèng)縣財(cái)政預(yù)決算公開工作考核辦法》，將預(yù)算公開工作納入年度考核，加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用，對(duì)公開實(shí)效差的單位實(shí)施問(wèn)責(zé)，并寫出書面整改報(bào)告。到2017年，除涉密部門外，縣直66家預(yù)算單位和13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算工作全部公開，預(yù)算單位公開覆蓋率達(dá)100%。

4.完備內(nèi)容，陽(yáng)光操作。在公開單位不斷擴(kuò)規(guī)的同時(shí)，在公開內(nèi)容上也不斷完備、不斷深化細(xì)化。一是從2015年開始，向社會(huì)公開一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算四本預(yù)決算，并將公開內(nèi)容細(xì)化，其中功能分類到項(xiàng)級(jí)科目、經(jīng)濟(jì)分類到款級(jí)科目，同時(shí)一并公開部門職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、數(shù)據(jù)增減原因說(shuō)明、名詞解釋等，全面反映政府收支情況。二是從2016年起，向社會(huì)公開本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)匯總情況與“三公”經(jīng)費(fèi)決算信息。三是專項(xiàng)資金及時(shí)公開。印發(fā)了《云夢(mèng)縣財(cái)政專項(xiàng)資金公開辦法》，按照專項(xiàng)資金“分配到哪里，公開到哪里”的原則，將各類專項(xiàng)資金的政策制度、申報(bào)通知、評(píng)審公示、分配結(jié)果和績(jī)效評(píng)價(jià)等情況在政府門戶網(wǎng)站上公開。同時(shí)也將住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社保就業(yè)等民生政策性資金的安排使用情況向社會(huì)公開，讓社會(huì)公眾知道政府有哪些專項(xiàng)、由哪些部門管理、應(yīng)該找誰(shuí)申報(bào)、去哪撥付等，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政信息全面、全過(guò)程公開，拓展了監(jiān)督途徑，增加了政府公信力，預(yù)算透明度得到較大提升。

5.公開目錄，嚴(yán)定時(shí)效。全面梳理云夢(mèng)縣財(cái)政預(yù)決算公開事項(xiàng)，按照公開要求，編制預(yù)決算公開事項(xiàng)目錄，確定每個(gè)事項(xiàng)的名稱、依據(jù)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)結(jié)果，嚴(yán)定在批復(fù)20日內(nèi)在政府網(wǎng)站逐項(xiàng)逐環(huán)節(jié)向社會(huì)公開，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，進(jìn)一步推進(jìn)了財(cái)政預(yù)算公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

6.加強(qiáng)審核，統(tǒng)一規(guī)范。要求預(yù)算單位對(duì)部門信息公開的內(nèi)容進(jìn)行初核，再由主管部門復(fù)審，人大監(jiān)督，確保公開信息真實(shí)完整，準(zhǔn)確無(wú)誤，公開及時(shí)。財(cái)政局按要求設(shè)計(jì)了全套部門預(yù)算公開樣式文本，督促各預(yù)算單位在公開信息時(shí)，其文字說(shuō)明必須統(tǒng)一口徑，確保公開文字和表格一致，著力提高預(yù)算公開工作的質(zhì)量和效率。

7.機(jī)制保障，著力長(zhǎng)效。制定出臺(tái)了預(yù)算公開工作五項(xiàng)基本制度。一是日常管理制。納入財(cái)政常規(guī)檢查范圍，明確專人專責(zé)、常抓常管。二是規(guī)范管理制。確定規(guī)范化的格式樣版，確保公開工作高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。三是責(zé)任分工制。明確工作分工，財(cái)政編制預(yù)算、國(guó)庫(kù)統(tǒng)籌指導(dǎo)，負(fù)總責(zé)；業(yè)務(wù)單位督導(dǎo)落實(shí)，負(fù)主責(zé)，并實(shí)行臺(tái)賬登記、銷號(hào)管理。四是溝通協(xié)調(diào)制。主動(dòng)加強(qiáng)與政府信息公開主管部門和縣人大、縣審計(jì)及各預(yù)算單位的協(xié)調(diào)溝通，打造信息溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同處理好預(yù)決算公開中存在的問(wèn)題。五是責(zé)任追究制。將財(cái)政預(yù)決算公開工作統(tǒng)一納入年度目標(biāo)考核和評(píng)先評(píng)優(yōu)的范圍，實(shí)行及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)和責(zé)任追究。

三、云夢(mèng)縣推進(jìn)預(yù)算公開、打造“透明預(yù)算”取得的成效

隨著預(yù)決算公開工作不斷深入，云夢(mèng)縣財(cái)政預(yù)算公開工作取得了良好成效。2019年4月，財(cái)政部湖北監(jiān)管局、湖北省財(cái)政廳對(duì)云夢(mèng)縣財(cái)政預(yù)算公開工作進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)核查，對(duì)云夢(mèng)縣預(yù)算公開的舉措與成效給予了充分表彰和大力推介。

1.增進(jìn)了預(yù)決算工作的真實(shí)性、嚴(yán)肅性。云夢(mèng)縣財(cái)政致力于全面反映預(yù)算公開的真實(shí)情況，擬定了切實(shí)詳細(xì)的工作方案，從預(yù)決算公開的完整性、及時(shí)性、細(xì)化程度、公開渠道、公開監(jiān)督五個(gè)方面，設(shè)計(jì)了數(shù)十項(xiàng)檢查指標(biāo)，要求各預(yù)算單位逐一對(duì)照檢查，并將公開情況定期向縣人大專題匯報(bào)，確保預(yù)算公開的真實(shí)性、嚴(yán)肅性，提升了政府收支透明度，贏得了社會(huì)各界對(duì)財(cái)政工作的理解和支持。

2.強(qiáng)化了預(yù)決算管理的有效規(guī)范。通過(guò)建章立制，推動(dòng)預(yù)算公開，在思想上根本消除了預(yù)算公開“單位責(zé)任法定、與己無(wú)關(guān)”的誤區(qū)，逐步達(dá)成“公開為常態(tài)、不公開為例外”的共識(shí)；在操作上逐步破解了各單位部門各自為政，合規(guī)性、標(biāo)準(zhǔn)性不夠的頑疾；在考核上明晰了各自責(zé)任邊界，避免了公開工作中的相互推諉扯皮現(xiàn)象，強(qiáng)化了預(yù)算約束力，增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行力，為依法理財(cái)和規(guī)范管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.促進(jìn)了資金分配更加公平公正。將財(cái)政資金的申報(bào)、分配、審批、評(píng)價(jià)、公示等每一個(gè)環(huán)節(jié)直接面向社會(huì)公眾，進(jìn)一步完善了資金管理辦法與運(yùn)行流程，促進(jìn)了相關(guān)各方相互協(xié)作、相互監(jiān)督，較好規(guī)避了以往資金分配的隨意性。同時(shí)，實(shí)行跟蹤監(jiān)管，相關(guān)各方還能隨時(shí)掌握資金運(yùn)行情況，及時(shí)跟蹤資金撥付進(jìn)度，促使資金盡快落實(shí)到項(xiàng)目上去，盡早發(fā)揮資金效益。

4.促進(jìn)了財(cái)政監(jiān)管效能進(jìn)一步提升。將預(yù)算公開工作納入部門年度考核，納入日常監(jiān)管，定期開展預(yù)算公開專項(xiàng)檢查，實(shí)行追責(zé)問(wèn)責(zé)，形成了人大審批、政府(部門)執(zhí)行、公民參與監(jiān)督的預(yù)算公開監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步拓寬了財(cái)政監(jiān)管渠道，增強(qiáng)了社會(huì)各界參與預(yù)算公開的張力，提高了對(duì)預(yù)算公開主體的剛性約束，從根本上糾正了在收入方面出現(xiàn)的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，避免在支出方面出現(xiàn)的截留、挪用項(xiàng)目資金、私設(shè)小金庫(kù)及暗箱操作等違法亂紀(jì)行為，進(jìn)一步規(guī)范了財(cái)經(jīng)秩序,加強(qiáng)了財(cái)政源頭反腐工作, 不斷提升了財(cái)政監(jiān)督績(jī)效。

5.規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。縣鄉(xiāng)財(cái)政精準(zhǔn)編制預(yù)算，認(rèn)真清理財(cái)政供給范圍，盡可能壓縮非生產(chǎn)性開支，進(jìn)一步強(qiáng)化了支出約束，規(guī)范了收支行為，優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，有效開源節(jié)流，避免了支出的隨意性和混亂性，為縣鄉(xiāng)發(fā)展減負(fù)，為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)降壓，為收支管理盡責(zé)，補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，進(jìn)一步增強(qiáng)了縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力。

6.推動(dòng)了社會(huì)各界的關(guān)注度和滿意率不斷攀升?？h直66家預(yù)算單位和13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實(shí)現(xiàn)預(yù)決算信息上網(wǎng)公開，實(shí)現(xiàn)了公開主體更“清”、公開時(shí)間更“準(zhǔn)”、公開范圍更“廣”、 公開內(nèi)容更“細(xì)”、公開規(guī)范更“明”，進(jìn)一步拓展了預(yù)算公開的廣度和深度，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，主動(dòng)將社會(huì)關(guān)注的財(cái)政熱點(diǎn)、焦點(diǎn)公開，保障了公民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升了財(cái)政透明度，社會(huì)各界的關(guān)注度和滿意率不斷攀升。

四、當(dāng)前提升財(cái)政預(yù)算透明度存在的困難與問(wèn)題

深度分析云夢(mèng)縣預(yù)算公開工作中存在的困難與問(wèn)題，主要表現(xiàn)在“七個(gè)不夠”上，影響了透明預(yù)算的成效。

1.法制依據(jù)不足，公開的法定性不夠。一切財(cái)政活動(dòng)必須以法制為基礎(chǔ)，做到有法可依，這是依法理財(cái)?shù)年P(guān)鍵。但現(xiàn)行關(guān)于預(yù)算公開的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《政府信息公開條例》和財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》中，前者是行政法規(guī)，后者是財(cái)政部門內(nèi)部的規(guī)范性文件。目前還沒(méi)有專門的預(yù)算公開的法律法規(guī)，預(yù)算公開的約束力不強(qiáng)，法制化程度不高、法定性不顯，公開透明預(yù)算的法制建設(shè)還有待完善。

2.主體責(zé)任不到位，公開的主動(dòng)性不夠。有的主管部門仍認(rèn)為預(yù)算公開工作由財(cái)政部門牽頭，是財(cái)政部門的事，沒(méi)有充分認(rèn)真到主管部門才是公開主體，有的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“透明預(yù)算”諱莫如深，總擔(dān)心公開后招惹“麻煩”、受限制約束，對(duì)預(yù)算“盡量不公開、少公開”，因此在履職履責(zé)時(shí)常常被動(dòng)應(yīng)對(duì)，避重就輕，公開的動(dòng)力不足、積極性不高，導(dǎo)致預(yù)決算公開拖延、失真、失效。

3.信息內(nèi)容還需完備，公開的準(zhǔn)確性不夠。有的單位部門對(duì)功能、經(jīng)濟(jì)分類科目使用不當(dāng)，年終決算報(bào)表與單位財(cái)務(wù)報(bào)表不相符，再加上預(yù)算執(zhí)行剛性不夠，數(shù)據(jù)籠統(tǒng)，未說(shuō)清數(shù)據(jù)增減變化的原因，影響了預(yù)算公開的準(zhǔn)確性、可信度，導(dǎo)致群眾有疑慮，公開質(zhì)量有待提升。

4.專業(yè)術(shù)語(yǔ)太多，公開的可讀性不夠。在預(yù)算中嵌入的專業(yè)術(shù)語(yǔ)較多，專業(yè)性太強(qiáng)，公開的表格數(shù)字繁復(fù)，又缺乏必要的解釋說(shuō)明，尤其缺乏一一對(duì)應(yīng)的文字說(shuō)明，公眾難以讀懂、不易看清，更說(shuō)不明白，難以獲取所需信息。讀不懂、看不清、說(shuō)不明的事項(xiàng)多了，群眾就會(huì)失望有怨言，導(dǎo)致部門預(yù)決算公開的互動(dòng)性不強(qiáng)，公開點(diǎn)擊量、反饋率、關(guān)注度及參與度不高。

5.“回火”現(xiàn)象較多，公開的規(guī)范性不夠。在公開過(guò)程中，由于新增公開事項(xiàng)的口徑標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整頻繁，各預(yù)算單位每年多次對(duì)預(yù)算公開事項(xiàng)進(jìn)行改動(dòng)、補(bǔ)充或新建，“回火”“回爐”事項(xiàng)較多，工作反復(fù)折騰，具體操作煩瑣困難，導(dǎo)致公眾可信度降低，影響了公開時(shí)效。

6.預(yù)算監(jiān)督效應(yīng)不明，公開的有效性不夠。新《預(yù)算法》明確規(guī)定，財(cái)政預(yù)決算的監(jiān)督主體是各級(jí)人大、各級(jí)政府及財(cái)政、審計(jì)部門。人大代表的預(yù)算專業(yè)知識(shí)明顯不足，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的審核缺乏監(jiān)管力度，多限于對(duì)每年度的預(yù)決算報(bào)告進(jìn)行結(jié)果審查。審計(jì)部門因缺乏獨(dú)立性而限于財(cái)務(wù)賬務(wù)審計(jì)，缺乏過(guò)程監(jiān)管與結(jié)果運(yùn)用。而作為預(yù)算編制、執(zhí)行者的政府、財(cái)政部門，多受自身監(jiān)管局限的影響。作為享有知情權(quán)與發(fā)言權(quán)的社會(huì)公眾，由于不屬于監(jiān)督主體，缺乏必要的監(jiān)管環(huán)境與條件，難以真正發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。監(jiān)督主體職能缺失，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督效應(yīng)不強(qiáng)，透明度不高。

7.回應(yīng)社會(huì)關(guān)切不足，公開的公共性不夠。對(duì)群眾普遍關(guān)心、關(guān)切的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題主動(dòng)向社會(huì)公開不多，透明度不高，“公開為常態(tài)、不公開為例外”的意識(shí)有待加強(qiáng)，匯集民意、集中民智的公眾參與和雙向互動(dòng)反饋機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。

五、深入探索提升財(cái)政預(yù)算透明度的破解路徑

財(cái)力普遍不足是縣鄉(xiāng)財(cái)政的一大難題，推進(jìn)預(yù)算公開、打造“透明預(yù)算”的目的，就是把政府收支活動(dòng)關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，置于透明的“玻璃箱”內(nèi)，全方位、全過(guò)程、全天候“曬太陽(yáng)”，有利于發(fā)揮資金效益、預(yù)算效率與監(jiān)管績(jī)效?？h鄉(xiāng)財(cái)政要圍繞“積極公開、強(qiáng)化責(zé)任、促進(jìn)改革”的原則，進(jìn)一步擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容、完善公開機(jī)制，使預(yù)算公開貫穿預(yù)算改革和管理全過(guò)程，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算管理朝著“科學(xué)、公平、規(guī)范、透明、效率”這一目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

1.提高思想認(rèn)知，增強(qiáng)責(zé)任感與緊迫感，為推進(jìn)預(yù)算公開、提升財(cái)政預(yù)算透明度提供認(rèn)知保障。預(yù)算改革,實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家治理體系的改革,而預(yù)算公開、財(cái)政透明一直是財(cái)政預(yù)算制度改革的主題。預(yù)算公開可以提高政府財(cái)政信息透明度, 而打造“透明預(yù)算”能有力推動(dòng)國(guó)家的善治進(jìn)程。我們要站在新的更高起點(diǎn)上，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，立足于服務(wù)黨和人民事業(yè)，立足于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，立足于財(cái)政改革與發(fā)展，積極推進(jìn)“陽(yáng)光財(cái)政”，構(gòu)建“透明預(yù)算”，增進(jìn)主動(dòng)性、自覺(jué)性，加快建立中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代財(cái)政機(jī)制體制。

2.加強(qiáng)法制建設(shè)，健全完善預(yù)算公開的法律法規(guī)，為推進(jìn)預(yù)算公開、提升財(cái)政預(yù)算透明度提供法治保障。預(yù)算公開是打造法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，法治政府建設(shè)離不開法律、法規(guī)，健全完善預(yù)算公開的法律法規(guī)，將預(yù)算公開提升到法律層面，明確預(yù)算公開的原則、主體、責(zé)任、范圍、方式、時(shí)效和程序，詳細(xì)規(guī)定預(yù)算公開的內(nèi)容和方式，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算公開有法可依，是打造“透明預(yù)算”“陽(yáng)光財(cái)政”與“法治政府”的剛性需求與行為約束。因此，以法律條例的形式具體明確政府部門向社會(huì)公開財(cái)政預(yù)算信息的責(zé)任，是進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算公開，提升財(cái)政透明度的根本保障。

3.深化預(yù)算改革,加快建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度, 為推進(jìn)預(yù)算公開、提升預(yù)算透明度提供制度保障。現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)。應(yīng)以黨的十九大報(bào)告提出的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”為著力點(diǎn)，進(jìn)一步深化預(yù)算改革，加快完善現(xiàn)代預(yù)算制度。首先應(yīng)推進(jìn)全口徑政府預(yù)算管理，將政府的全部收支納入預(yù)算，全面反映政府收支總量、細(xì)化收支用途。其次要建立預(yù)算公開規(guī)程，進(jìn)一步完善預(yù)決算公開的編制、審核、報(bào)送、批復(fù)、核查、整改等工作流程，提高預(yù)算公開的可操作性和規(guī)范性，保障“透明預(yù)算”有序運(yùn)轉(zhuǎn)。再次要加大督查問(wèn)責(zé)力度，完善預(yù)算公開考核體系，強(qiáng)化預(yù)算單位的主體責(zé)任，促動(dòng)依法依規(guī)開展預(yù)算工作，嚴(yán)格查處預(yù)算管理中的違規(guī)行為。

4.壓實(shí)主體責(zé)任, 構(gòu)建預(yù)算公開發(fā)布平臺(tái)，為推進(jìn)預(yù)算公開、提升財(cái)政預(yù)算透明度提供基礎(chǔ)保障。牢固樹立“公開為常態(tài)，不公開為例外”的理念，壓緊壓實(shí)職能部門和相關(guān)人員的主體責(zé)任，提升主動(dòng)開展預(yù)算公開的自覺(jué)性。提供統(tǒng)一的預(yù)算公開規(guī)范模板，明確公開內(nèi)容、公開要求、公開時(shí)限、公開程序、公開格式，規(guī)范文字說(shuō)明，保持口徑一致，盡量減少“回火”“回爐”事項(xiàng)，做到情況明晰、問(wèn)題清楚、解釋充分、通俗易懂。及時(shí)修訂現(xiàn)行政府收支分類科目，力促財(cái)政預(yù)算公開可以全面和客觀地反映政府收支的去向，使修訂后的科目在廣度上能夠全面展示政府的所作所為，在深度上能夠細(xì)化了解政府的所作所為，讓公眾能夠根據(jù)公開的財(cái)政預(yù)算信息判斷政府權(quán)力運(yùn)行是否合法合規(guī)合理，讓公眾既“看得見”，又“讀得懂”，確保預(yù)算公開既細(xì)化又“通俗化”，既便于公眾查閱，也便于年底對(duì)照考核，增進(jìn)公眾的“可信度”，提升“滿意率”。

5.強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)管,進(jìn)一步加強(qiáng)督辦檢查與責(zé)任追究，為推進(jìn)預(yù)算公開、提升財(cái)政預(yù)算透明度提供責(zé)任保障。將預(yù)算公開檢查納入日常監(jiān)督、納入年度考核，定期開展預(yù)決算公開專項(xiàng)檢查，對(duì)不符合公開要求的預(yù)算單位及時(shí)提醒、限期通報(bào)，督導(dǎo)各單位、各部門建立和完善預(yù)算信息公開的長(zhǎng)效機(jī)制。將財(cái)政預(yù)算公開納入政府部門的問(wèn)責(zé)體系。將政府信息公開和財(cái)政透明作為各級(jí)政府問(wèn)責(zé)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管，強(qiáng)化責(zé)任追究，通過(guò)制度設(shè)計(jì)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)所有財(cái)政資金的收支活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控, 重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效控管,對(duì)違規(guī)行為或不規(guī)范操作人員追責(zé)問(wèn)責(zé), 讓主動(dòng)公開、精準(zhǔn)公開深入人心，營(yíng)造預(yù)算公開的強(qiáng)大氣場(chǎng)。針對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”、工資結(jié)構(gòu)、人均支出、專項(xiàng)資金的使用等群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題要積極回應(yīng)，理性看待，耐心解答，多方面收集民眾的意見與建議。引導(dǎo)社會(huì)參與，培養(yǎng)公共精神，提升信息點(diǎn)擊量和反饋率，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，逐步提振公眾信心，贏得社會(huì)公眾的信任與支持。

6.加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)，為推進(jìn)預(yù)算公開、提升財(cái)政預(yù)算透明度提供技術(shù)保障。打造“陽(yáng)光財(cái)政”、建設(shè)“透明預(yù)算”不是一蹴而就，更不是哪一級(jí)政府、哪一個(gè)部門能獨(dú)立完成的，必須由黨委主導(dǎo)，政府牽頭，各單位、各部門協(xié)力配合，共同推進(jìn)，為提升財(cái)政預(yù)算透明度凝聚合力，彰顯活力。要利用現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)財(cái)政部門戶網(wǎng)站建設(shè)，打造信息電子化公開管理平臺(tái)，充分運(yùn)用廣播、電視、報(bào)刊等媒體，利用微博、微信公眾號(hào)等方式，及時(shí)公開財(cái)政信息，拓寬信息公開渠道，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，增進(jìn)交流與互動(dòng)，提升公眾的知情權(quán)、知曉率。同時(shí)，要加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)技能，為推進(jìn)財(cái)政預(yù)算改革提供技術(shù)支撐與人才儲(chǔ)備。