中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所課題組

一、引言

創(chuàng)新對于經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長的重要作用，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界的廣泛共識，但很長一段時(shí)期，經(jīng)濟(jì)學(xué)對創(chuàng)新是如何產(chǎn)生的知之甚少，創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)學(xué)中被視為一個(gè)“黑箱”，在經(jīng)濟(jì)增長方程中被當(dāng)作一外生的“剩余因素”加以處理。經(jīng)濟(jì)學(xué)對創(chuàng)新理解的局限，嚴(yán)重制約了政府在推進(jìn)創(chuàng)新上的主動(dòng)性、科學(xué)性。但創(chuàng)新究竟是如何產(chǎn)生的呢?早期的創(chuàng)新研究側(cè)重于供給方，如Pakes和Griliches(1980)通過知識生產(chǎn)路徑圖揭示出了研發(fā)投入、科學(xué)家、工程師等在漸進(jìn)式知識創(chuàng)新中的作用；羅默(Romer，C.)的內(nèi)生增長理論探討了既有知識資本存量、人力資本對創(chuàng)新的影響。但影響因素較為復(fù)雜，僅從供給方研究創(chuàng)新，難以全面刻畫復(fù)雜的創(chuàng)新過程。為了理解各影響因素的復(fù)雜關(guān)系，弗里曼(Freeman，C.)在20世紀(jì)80年代提出了國家創(chuàng)新體系的概念，以用于分析影響創(chuàng)新過程的各種因素及其相互影響、影響創(chuàng)新過程的環(huán)境和供給因素之外的需求因素等。國家創(chuàng)新體系是適合分析復(fù)雜創(chuàng)新過程的工具之一(Kaihua Chen & Jiancheng Guan，2011)，而將創(chuàng)新體系從國家創(chuàng)新體系延伸到區(qū)域創(chuàng)新體系，將空間因素與創(chuàng)新連接起來，其合理性則是由知識的雙重面向所決定的。

從形式上看，創(chuàng)新活動(dòng)集聚具有一定的經(jīng)濟(jì)外部性，大多數(shù)文獻(xiàn)討論了同質(zhì)化創(chuàng)新資源(如人才和技術(shù))和多元化知識集聚兩種類型的外部性(Fujita & Thisse，2002)。這類討論表明，要更好地促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，需要理解經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)地理和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)之間的關(guān)系(Acs & Varga，2002)。從相關(guān)理論看，新增長理論(new growth theory)認(rèn)為創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)增長和生活水平提高的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力(Romer，1990)；新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)(new economic geography)強(qiáng)調(diào)區(qū)域是經(jīng)濟(jì)分析的實(shí)際單位(Krugman，1991)，經(jīng)濟(jì)分析不能離開空間因素；新的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)，要理解創(chuàng)新需要對制度框架有系統(tǒng)的理解(Nelson，1993)，認(rèn)為創(chuàng)新是產(chǎn)生新知識或以新方式組合現(xiàn)有知識的過程，只有創(chuàng)新體系中不同主體共同參與到這一過程之中，才能有效推動(dòng)整體創(chuàng)新水平的提高。創(chuàng)新過程的本質(zhì)是知識的創(chuàng)造、擴(kuò)散、選擇與應(yīng)用過程，創(chuàng)新體系因而也可視為一種管理知識的體系(崔新健等，2013)，但知識包括兩種類型，即顯性的與隱性的知識，如果所有知識都為顯性，則知識的傳播與交流就可以跨越時(shí)空邊界，所謂的區(qū)域創(chuàng)新體系也就失去了存在的基礎(chǔ)，但當(dāng)知識具有隱性的面向時(shí)，空間上的鄰近性就成為了知識學(xué)習(xí)、交流的重要前提，知識的外部性加上知識的隱性的面向，決定了區(qū)域創(chuàng)新體系在創(chuàng)新中的不可替代的地位。馬雙和曾剛(2019)基于網(wǎng)絡(luò)視角研究了2015年中國十大城市群的區(qū)域創(chuàng)新特點(diǎn)和區(qū)域創(chuàng)新模式的特點(diǎn)，其研究結(jié)論是，中國十大城市群的區(qū)域創(chuàng)新模式存在顯著差異，這一結(jié)論揭示了在我國區(qū)域因素對創(chuàng)新存在影響。區(qū)域創(chuàng)新體系包含了所有影響企業(yè)創(chuàng)新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和制度因素(Lundvall，1992)，特定區(qū)域條件和不同主體之間的合作關(guān)系會對區(qū)域創(chuàng)新潛力產(chǎn)生影響(Nelson，1993)。區(qū)域創(chuàng)新體系路徑與工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群或創(chuàng)新環(huán)境相關(guān)。Maskell和Malmberg(1999)認(rèn)為，創(chuàng)新與空間鄰近性的關(guān)系與個(gè)體的“時(shí)間地理學(xué)”有關(guān)，在其他條件相同的情況下，參與者之間的距離越短，交互協(xié)同越順暢，成本就會越低。知識網(wǎng)絡(luò)的配置和地理分布通常并非是隨機(jī)的，而是取決于區(qū)域創(chuàng)新體系的特征、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和知識基礎(chǔ)，以及價(jià)值鏈的配置(Chaminade，2011；Plum & Hassink，2011;T?dtling et al.，2012；Martin & Moodysson，2013)。網(wǎng)絡(luò)的空間偏好促進(jìn)了知識的流動(dòng)(Granovetter，2005)，而造成空間偏好的主要原因是地理鄰近性，其對于建立知識(社會)網(wǎng)絡(luò)極其重要(Agrawal et al.，2006)。

我國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，從總量上可以說已經(jīng)成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國，“十四五”時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的任務(wù)，就是如何實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國邁進(jìn)。從經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國邁進(jìn)的過程能否順利，關(guān)鍵在于創(chuàng)新。中國人均國民生產(chǎn)總值2019 年已超過1 萬美元，這是一個(gè)了不起的成就，但要成功地最終跨越高收入國家的門檻，使人均收入達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平，像我國這么大的一個(gè)發(fā)展中大國，完全靠大量要素資源投入支撐穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)總量的增加來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是難以行得通的。因此，加快從要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的轉(zhuǎn)變是我國“十四五”時(shí)期所面臨的一個(gè)緊迫的任務(wù)。推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，著力構(gòu)建高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系，是推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。鑒于創(chuàng)新的重要性以及區(qū)域創(chuàng)新體系在創(chuàng)新中地位的不可替代性，本文將探討“十三五”時(shí)期我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)取得的成就與存在的問題，分析“十四五”時(shí)期我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)，并在此基礎(chǔ)上提出“十四五”時(shí)期我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的方向、重點(diǎn)任務(wù)及政策措施，以期對“十四五”時(shí)期我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)規(guī)劃有所貢獻(xiàn)。

二、“十三五”時(shí)期我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)取得的主要成就與存在的主要問題

1.“十三五”時(shí)期我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)取得的主要成就

“十三五”時(shí)期，《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展規(guī)劃綱要》作為新時(shí)期我國創(chuàng)新戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)開始實(shí)施，對區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展格局和區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)做出了重要部署，推動(dòng)我國區(qū)域創(chuàng)新體系取得了新進(jìn)展和在前沿基礎(chǔ)研究、新興技術(shù)商業(yè)化應(yīng)用等部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了新突破。

(1)四大經(jīng)濟(jì)板塊創(chuàng)新能力顯著提升?！笆濉睍r(shí)期，我國東部、中部、西部與東北地區(qū)科技進(jìn)步明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年我國四大板塊發(fā)明專利申請量分別達(dá)到89.65萬件、26.56萬件、17.04萬件與4.80萬件，較2015年增長45.95%、76.20%、12.05%與19.61%；專利授權(quán)量分別達(dá)到23.76萬件、4.76萬件、4.01萬件與1.44萬件，較2015年增長34.04%、35.45%、28.53%與11.84%。從區(qū)域創(chuàng)新格局看，廣東、浙江、江蘇、北京、上海、山東等東部省市在“十三五”時(shí)期領(lǐng)跑全國，2018年這些省份發(fā)明專利申請量和授權(quán)量分別占全國總量的58.77%、63.74%；安徽、四川、湖北與河南等中西部省份的創(chuàng)新能力近年來也大幅提升，東北地區(qū)的遼寧、吉林的發(fā)明專利申請量和授權(quán)量保持快速增長勢頭。全球知名數(shù)據(jù)科學(xué)公司2thinknow公布的“全球創(chuàng)新城市指數(shù)”排名顯示，2019 年我國有44 座城市(包含港澳臺地區(qū))躋身全球創(chuàng)新城市500強(qiáng)，較2015 年增加18 個(gè)，我國四大經(jīng)濟(jì)板塊入圍城市數(shù)量分別為24 個(gè)、5 個(gè)、5 個(gè)與4 個(gè)。

(2)重點(diǎn)城市群協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)加快推進(jìn)?！笆濉睍r(shí)期，京津冀、長三角、珠三角、長江中游等重點(diǎn)城市群的協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。在京津冀地區(qū)，“京津研發(fā)、河北轉(zhuǎn)化、平臺共建”的協(xié)同創(chuàng)新模式日趨成熟，高新技術(shù)企業(yè)整體搬遷資質(zhì)互認(rèn)、科技創(chuàng)新券互認(rèn)共享、大型儀器互聯(lián)互通等體制機(jī)制創(chuàng)新相繼出臺(王璐丹和李寧，2020)。在長三角地區(qū)，2018 年審議通過的《長三角一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018～2020)》明確提出強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、建設(shè)長三角區(qū)域創(chuàng)新圈的要求；以上海、杭州、南京、合肥為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的多層級、網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域創(chuàng)新與人才流動(dòng)體系正在形成；連接上海、嘉興、杭州、合肥等九市的G60 科創(chuàng)走廊啟動(dòng)建設(shè)。在珠三角地區(qū)，以廣州、深圳為龍頭，其他七市為支撐，以創(chuàng)新合作、優(yōu)勢互補(bǔ)與要素集聚為特征的“1+1+7”國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)格局基本形成；由137 家成員單位組成的粵港澳大灣區(qū)科技協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟于2019 年正式成立；廣深科技創(chuàng)新走廊正在加快建設(shè)。在長江中游地區(qū)，武漢、長沙、南昌與合肥四省會城市已共同簽署《長江中游城市群省會城市高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展行動(dòng)方案》，將圍繞“構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新大平臺，打造重要?jiǎng)?chuàng)新策源地”開展深入合作。

(3)北京、上海、深圳等城市在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的樞紐地位初步顯現(xiàn)?！笆濉睍r(shí)期，北京、上海、深圳在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中扮演著越來越重要的角色。其中，北京、上海作為全國科技創(chuàng)新中心，不僅在2thinknow 公布的“全球創(chuàng)新城市指數(shù)”排名中保持全球創(chuàng)新支點(diǎn)(NEXUS)評級，在《自然》(Nature)公布的全球科研城市排名中也穩(wěn)居全球前10 名，在中國人民大學(xué)中國民營企業(yè)研究中心和北京隱形獨(dú)角獸信息科技院聯(lián)合發(fā)布的《2019 全球獨(dú)角獸企業(yè)500 強(qiáng)發(fā)展報(bào)告》中，兩地上榜企業(yè)分別達(dá)到84 家、44 家，分列全球第1、第3 位?！笆濉睍r(shí)期，中關(guān)村科學(xué)城、懷柔綜合性國家科學(xué)中心、張江綜合性國家科學(xué)中心和深圳綜合性國家科學(xué)中心進(jìn)入施工建設(shè)期，北京、上海和深圳的基礎(chǔ)研究水平由此得到明顯提高。同樣，深圳市作為首個(gè)國家創(chuàng)新型城市試點(diǎn)取得令人矚目的成就，在“全球創(chuàng)新城市指數(shù)”排名中由2015 年的第75 位升至2019 年的第53 位，評級也由區(qū)域性創(chuàng)新樞紐(HUB)躍遷為全球創(chuàng)新支點(diǎn)，PCT 國際專利申請量和有效發(fā)明專利五年以上維持率在“十三五”時(shí)期保持全國城市排名第一，在人工智能、5G、新型金屬材料等前沿領(lǐng)域均處于全球第一梯隊(duì)。

(4)融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)深度持續(xù)加深，多層級、多維度國家級創(chuàng)新平臺建設(shè)迅速鋪開，成為推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的重要支撐。近年來，我國不僅已與160 多個(gè)國家和地區(qū)構(gòu)建了科技合作關(guān)系，簽署超過300 項(xiàng)人才交流協(xié)議，設(shè)置國家國際科技合作基地超過700 個(gè)，還作為理事會成員深度參與國際大科學(xué)工程——國際熱合聚變實(shí)驗(yàn)堆計(jì)劃(黃軍英，2019)。華為、大疆、長城汽車等諸多引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的企業(yè)在海外設(shè)立自主研發(fā)中心與孵化器，中關(guān)村論壇、世界人工智能大會等綜合性國際創(chuàng)新論壇紛紛啟動(dòng)。截至目前，我國已與“一帶一路”沿線49 個(gè)國家和地區(qū)構(gòu)建了科技合作關(guān)系?！笆濉睍r(shí)期，從綜合性國家科學(xué)中心、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等綜合型創(chuàng)新平臺，到圍繞前沿領(lǐng)域的特色型創(chuàng)新平臺，一系列多層級、多維度的國家級創(chuàng)新平臺相繼設(shè)立。鄭洛新、福廈泉等16 個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)獲批創(chuàng)建，全國國家自主創(chuàng)新示范區(qū)數(shù)量已達(dá)到27 家，國家級高新區(qū)數(shù)量擴(kuò)大至169 個(gè)。圍繞人工智能、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展等前沿領(lǐng)域的特色創(chuàng)新平臺相繼設(shè)立。浙江、湖南、上海等多個(gè)省市基于自身創(chuàng)新資源稟賦，集結(jié)優(yōu)勢科研力量，以政產(chǎn)學(xué)研協(xié)作為基礎(chǔ)，啟動(dòng)了國家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)。

2.當(dāng)前我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)存在的主要問題

我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)雖然已取得了明顯進(jìn)步，但與發(fā)達(dá)國家相比，我國區(qū)域創(chuàng)新體系無論是在頂層設(shè)計(jì)上還是在資源整合、組織協(xié)調(diào)、運(yùn)行機(jī)制、知識吸收等方面都存在較大差距，在建設(shè)過程中和作用發(fā)揮上還存在一些體制機(jī)制障礙，仍然無法完全承擔(dān)起創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展所賦予其應(yīng)承擔(dān)的重任。具體而言，我國當(dāng)前區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)存在以下問題。

(1)區(qū)域不平衡問題依然突出，南北創(chuàng)新能力差距日益擴(kuò)大。“十三五”時(shí)期我國區(qū)域創(chuàng)新格局呈現(xiàn)明顯分化形勢。就東部、中部、西部與東北四大板塊而言，東部地區(qū)的創(chuàng)新優(yōu)勢明顯，發(fā)明專利申請量、發(fā)明專利授權(quán)量、R&D人員數(shù)量等多項(xiàng)指標(biāo)在“十三五”時(shí)期均占全國總量的60%以上，較“十二五”時(shí)期均出現(xiàn)小幅提升；中部、西部地區(qū)近年來創(chuàng)新能力雖然有著明顯提升，但“十三五”時(shí)期的各項(xiàng)指標(biāo)在全國的占比與“十二五”時(shí)期相比，無明顯變化；東北地區(qū)創(chuàng)新資源流失問題仍沒有得到解決，東北地區(qū)的R&D人員數(shù)量由2015年的19.12萬人降至2018年的16.88萬人，降幅甚至超過10%。就南北而言，南方、北方的區(qū)域創(chuàng)新能力分化呈現(xiàn)加劇趨勢：南、北方發(fā)明專利申請量之比由2015年的0.66∶0.34持續(xù)增至2018年的0.72∶0.28；R&D人員數(shù)量之比由2015年的0.64∶0.36持續(xù)增至2018年的0.70∶0.30；設(shè)有研發(fā)機(jī)構(gòu)的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量之比則由2015年的0.83∶0.17持續(xù)增至2018年的0.89∶0.11。

(2)城市群協(xié)同創(chuàng)新的體制機(jī)制尚不夠完善，功能沒有得到有效發(fā)揮?！笆濉睍r(shí)期，我國重點(diǎn)城市群正在成為引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的核心載體，然而，部分城市群的協(xié)同創(chuàng)新體系仍存在一些問題，功能沒有得到有效發(fā)揮：城市群內(nèi)部創(chuàng)新能力分化明顯，例如，2016～2018年西安集中了關(guān)中城市群90%以上的發(fā)明專利授權(quán)，其他九座城市的發(fā)明專利授權(quán)量不足10%。城市群內(nèi)部創(chuàng)新合作有限，協(xié)同創(chuàng)新體系的體制機(jī)制不健全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016～2018年，哈長、中原、長江中游、成渝等多個(gè)城市群的內(nèi)部發(fā)明專利合作授權(quán)量占其合作授權(quán)總量不足10%，中原城市群甚至僅有2.28%的合作專利源于城市群內(nèi)部合作。城市群協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)面臨著合作平臺缺失的問題，協(xié)同創(chuàng)新園區(qū)、區(qū)域創(chuàng)新走廊等涉及多地共建的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新平臺較少，且缺乏成熟的發(fā)展模式。

(3)創(chuàng)新要素流動(dòng)不充分，創(chuàng)新要素配置存在扭曲，原始創(chuàng)新能力不足。條塊分割和塊塊分割是長期制約我國區(qū)域創(chuàng)新體系高質(zhì)量發(fā)展的兩大障礙。以大院大所為代表的機(jī)構(gòu)內(nèi)或系統(tǒng)內(nèi)的封閉創(chuàng)新體系是我國傳統(tǒng)科研體制延續(xù)下來的創(chuàng)新模式，這種模式為我國重大科技項(xiàng)目攻關(guān)做出了重大貢獻(xiàn)，但極易形成“條塊分割”，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)內(nèi)部的先進(jìn)技術(shù)和知識能力在組織體制的限制下難以向外轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。這種創(chuàng)新模式高度依賴國家大規(guī)模的人財(cái)物投入和集中動(dòng)員能力，創(chuàng)新體系比較封閉，有的運(yùn)行效率不高。與之相并存，我國各地也建立了一套基于不同標(biāo)準(zhǔn)、不同產(chǎn)業(yè)需求和政策環(huán)境的創(chuàng)新體系，這些體系各自為政，彼此之間協(xié)調(diào)存在體制機(jī)制障礙，難以發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同共享的作用。這種區(qū)域創(chuàng)新模式雖然具備在區(qū)域內(nèi)可實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)作的開放協(xié)同特點(diǎn)，卻造成了各地區(qū)對創(chuàng)新資源的激烈爭奪，創(chuàng)新能力較低的地區(qū)很難通過引入外部創(chuàng)新資源的方式實(shí)現(xiàn)能力提升和路徑突破。此外，我國還存在以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群為代表的草根創(chuàng)新模式。這種模式是集群內(nèi)部通過引進(jìn)—模仿—消化吸收的鏈條逐步建立的、基于社會網(wǎng)絡(luò)的地方化創(chuàng)新體系，在這樣的體系中，企業(yè)雖然彼此間可通過相互模仿、利用低廉的要素成本和技術(shù)模仿的紅利實(shí)現(xiàn)技術(shù)、資本和市場經(jīng)驗(yàn)的快速積累，但由于集群內(nèi)部技術(shù)學(xué)習(xí)和知識傳播高度依賴社會網(wǎng)絡(luò)，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度很低，加之，集群內(nèi)普遍缺少高層次專業(yè)技術(shù)人才和技術(shù)創(chuàng)新平臺，集群內(nèi)很難積累起原始創(chuàng)新能力。

(4)部分區(qū)域創(chuàng)新平臺發(fā)展水平不高，人才流失、主導(dǎo)方向不明確等問題比較突出，區(qū)域創(chuàng)新要素不完備、功能欠缺的現(xiàn)象普遍存在。據(jù)測算，2018年與2015年相比，全國169家國家級高新區(qū)中，40個(gè)高新區(qū)年末從業(yè)人數(shù)出現(xiàn)下滑，37家高新區(qū)的營業(yè)收入出現(xiàn)下滑，特別是東北地區(qū)的16個(gè)國家高新區(qū)中，12個(gè)高新區(qū)年末從業(yè)人數(shù)和10家高新區(qū)營業(yè)收入出現(xiàn)下滑，部分高新區(qū)降幅甚至超過50%。我國還有相當(dāng)一批區(qū)域創(chuàng)新平臺定位不清晰，難以有效發(fā)揮應(yīng)有作用。在科技部和國家發(fā)展改革委員會每年發(fā)布的評估報(bào)告中，仍然有一些國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家工程實(shí)驗(yàn)室、企業(yè)創(chuàng)新中心等國家級科技創(chuàng)新平臺被列入不合格、要求摘牌或整頓的名單。有些地方政府把區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)僅當(dāng)作提高R&D經(jīng)費(fèi)占GDP的比重、增加科技創(chuàng)新平臺和專利申請數(shù)量的工具；有些地方政府認(rèn)為建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新體系就是鼓勵(lì)企業(yè)與高校共建研發(fā)中心或聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室，還有些地方政府認(rèn)為建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新體系就是組建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，等等。諸如此類認(rèn)識雖然有合理的成分，但并不全面，其結(jié)果是使得區(qū)域創(chuàng)新體系存在要素或功能短板，影響創(chuàng)新資金投入效率和區(qū)域創(chuàng)新體系整體作用的發(fā)揮。

三、“十四五”時(shí)期我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)與重點(diǎn)任務(wù)

1.主要挑戰(zhàn)

“十四五”時(shí)期，我國將在全面建成小康社會之后開啟社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的新征程。2020年左右我國將全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)；此后，我國將乘勢而為，實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。但這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并非能輕而易舉，而是要在克服一系列重大新挑戰(zhàn)的前提下才能實(shí)現(xiàn)。就區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)而言，其主要挑戰(zhàn)表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

(1)從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。任何一個(gè)國家，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，都有伴隨低成本要素的高成本化的現(xiàn)象出現(xiàn)，我國也不例外。隨著低成本要素優(yōu)勢逐漸弱化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力就需要從依靠要素投入驅(qū)動(dòng)向依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。但不少發(fā)展中國家在向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變過程中，都面臨著創(chuàng)新生產(chǎn)率悖論的困擾。一個(gè)國家的技術(shù)水平離國際前沿面越遠(yuǎn)，其創(chuàng)新回報(bào)率越高，而離國際技術(shù)前沿面越近，其創(chuàng)新回報(bào)率越低，創(chuàng)新生產(chǎn)率悖論表現(xiàn)為，在創(chuàng)新回報(bào)率高的時(shí)期，發(fā)展中國家對創(chuàng)新能力的要求不高，對創(chuàng)新能力建設(shè)投入的動(dòng)力不足;進(jìn)入到創(chuàng)新回報(bào)率下降階段時(shí)，創(chuàng)新回報(bào)率下降了，但對創(chuàng)新能力建設(shè)的投入需求卻增加了(Cirera & Maloney，2017)。我國的技術(shù)水平、科技能力與改革開放前相比，與國際最先進(jìn)水平的差距已大幅縮小，但通過跟隨式創(chuàng)新所能獲得的回報(bào)率正在下降。為此，更需要通過高水平區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)來推動(dòng)更高質(zhì)量的創(chuàng)新，通過各種配套改革，推動(dòng)原始創(chuàng)新，以克服創(chuàng)新回報(bào)率下降帶來的挑戰(zhàn)。

(2)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨從側(cè)重基本要素配置型協(xié)調(diào)發(fā)展向高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展升級的挑戰(zhàn)。在過去較長一個(gè)時(shí)期，我國區(qū)域發(fā)展差距較大，區(qū)域協(xié)調(diào)能力較弱，區(qū)域間互動(dòng)水平較低，協(xié)調(diào)手段、機(jī)制和途徑都比較少。隨著發(fā)展水平的不斷提高和改革的不斷深入，中央財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)，通過協(xié)調(diào)手段、機(jī)制和途徑持續(xù)創(chuàng)新，要素流動(dòng)障礙逐步消除，區(qū)域間要素配置效率提升，由于要素配置不均衡推動(dòng)區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大的力量有所減弱。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，我國通過協(xié)調(diào)初始要素配置的方式推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的空間雖然還有，但已顯著縮小。為了實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，我國需要進(jìn)行動(dòng)力轉(zhuǎn)換，這個(gè)轉(zhuǎn)換在空間上是全域的，區(qū)域與區(qū)域相比，其動(dòng)力轉(zhuǎn)換的節(jié)奏和路徑上可以不同，但對實(shí)現(xiàn)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的要求是一致的，而不是有的區(qū)域可以實(shí)現(xiàn)動(dòng)力轉(zhuǎn)換，有的還可以停留在過去的老的發(fā)展模式上。為了實(shí)現(xiàn)全域性動(dòng)力轉(zhuǎn)換的目標(biāo)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方式就必須向高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展升級，將協(xié)調(diào)發(fā)展的重心轉(zhuǎn)移到創(chuàng)新要素的協(xié)調(diào)配置上來，推動(dòng)區(qū)域間創(chuàng)新要素的有序流動(dòng)、分享，解決創(chuàng)新能力、創(chuàng)新要素在區(qū)域間的分布不平衡問題。

(3)在國際創(chuàng)新合作中，我國面臨美國技術(shù)霸凌主義的挑戰(zhàn)。特朗普當(dāng)選為美國總統(tǒng)后，美對中國發(fā)起貿(mào)易摩擦，企圖阻礙中國創(chuàng)新能力的成長。2020年美國在抗擊新冠肺炎上的失敗表明，面對重大全球公共衛(wèi)生事件，任何一個(gè)國家都難以獨(dú)善其身，這有可能促使美國社會反思特朗普提出的所謂“美國優(yōu)先政策”。疫情之后，美國極可能采取一種相對務(wù)實(shí)的策略，即推動(dòng)中美部分脫鉤，其核心內(nèi)容就是加大對我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新能力提升的遏制，推動(dòng)美國在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新方面與中國脫鉤。其主要舉措為，為我國研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)與美國科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等開展合作設(shè)置更多的人為障礙和歧視性措施，對美國向我國進(jìn)行的技術(shù)轉(zhuǎn)移設(shè)置更多的人為障礙和歧視性措施。美國還可能實(shí)施“長臂管轄”，對其他國家施壓，阻止其向中國轉(zhuǎn)讓技術(shù)和與中國開展科技創(chuàng)新合作。在這樣的國際環(huán)境下，我國通過進(jìn)入高新技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)鏈推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級，通過進(jìn)入全球創(chuàng)新鏈推動(dòng)自身創(chuàng)新鏈升級面臨較大的挑戰(zhàn)。

(4)在創(chuàng)新范式上，我國面臨新技術(shù)革命改變傳統(tǒng)創(chuàng)新模式的挑戰(zhàn)。以5G、人工智能等為代表的新一輪技術(shù)革命正在全球孕育興起，新技術(shù)對傳統(tǒng)生產(chǎn)、組織和消費(fèi)方式都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。新技術(shù)革命將更加突出數(shù)據(jù)這種新的要素資源的作用，也將改寫主流經(jīng)濟(jì)學(xué)流行的創(chuàng)新生產(chǎn)函數(shù)，依賴傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈條形成的創(chuàng)新體系將逐步被以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的信息網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)新體系所取代；集中式、并聯(lián)式、采摘果實(shí)類的創(chuàng)新將為分布式、串聯(lián)式、重組式創(chuàng)新等取代，后者將成為創(chuàng)新的主流形態(tài)；學(xué)習(xí)能力將成為區(qū)域創(chuàng)新體系競爭力的核心要素(張其仔，2019)。創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)換，要求區(qū)域創(chuàng)新體系更具協(xié)同性、網(wǎng)絡(luò)化特征，這無疑給我國傳統(tǒng)創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)型帶來較大的挑戰(zhàn)。

2.總體方向

面對新的挑戰(zhàn)，我國“十四五”時(shí)期區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)既要著眼于提升創(chuàng)新能力，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)打下更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，又要著眼于增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)韌性，提高在非對稱條件下應(yīng)對外部沖擊的能力，為維護(hù)國家安全提供強(qiáng)有力的支撐。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，“十四五”期間我國區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的總體方向是建立高水平的開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系。

開放式創(chuàng)新早期是針對企業(yè)層面的封閉式創(chuàng)新模式而提出的，是一種整合和鏈接外部創(chuàng)新資源、與外部各方共同承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)和成本的組織方式(Bingham & Spradlin，2011)。區(qū)域創(chuàng)新體系的提出，本身是對企業(yè)采取封閉式創(chuàng)新模式的挑戰(zhàn)，但在區(qū)域或國家層面的創(chuàng)新體系建設(shè)同樣存在開放和封閉等模式的區(qū)別。理論上，我國高水平的開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系應(yīng)具有三大基本屬性：一是網(wǎng)絡(luò)根植性和高度開放性。區(qū)域創(chuàng)新體系本質(zhì)上是一個(gè)基于地理、社會、組織等某個(gè)維度或多維度網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的學(xué)習(xí)創(chuàng)新型組織，各類不同創(chuàng)新主體之間通過某些關(guān)聯(lián)和學(xué)習(xí)交流以促進(jìn)知識創(chuàng)新、流動(dòng)和應(yīng)用，其順利進(jìn)行高度依賴于相互信任機(jī)制、正式和非正式約束或組織框架，具有網(wǎng)絡(luò)根植性。正是這種網(wǎng)絡(luò)根植性屬性，保證了隱性知識的交流與學(xué)習(xí)，使得區(qū)域創(chuàng)新體系表現(xiàn)為有一定的邊界，但高水平的開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系邊界并不是僵硬的，而是富有彈性的，高水平的開放式協(xié)同創(chuàng)新體系是一種邊界更加開放、更加模糊的交互網(wǎng)絡(luò)(劉建麗，2014)，區(qū)域創(chuàng)新體系之間存在多層次開放互動(dòng)的空間，組成區(qū)域創(chuàng)新體系間的各要素可以穿透其體系邊界進(jìn)行互動(dòng)。高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系不應(yīng)為各種其他的組織、體系邊界所束縛，是一個(gè)超越行政區(qū)域邊界、組織邊界、社會邊界和產(chǎn)業(yè)邊界的網(wǎng)絡(luò)，既可以整合外部資源為其所用，也可以向外部輸出知識、創(chuàng)新成果和能力。高水平的開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系，不僅要求區(qū)域創(chuàng)新體系之間的互聯(lián)互通，而且可與不同層次、不同類型的其他創(chuàng)新體系相互連通、相互協(xié)同、優(yōu)勢互補(bǔ)。二是創(chuàng)新能力的累積性和路徑轉(zhuǎn)換性。區(qū)域創(chuàng)新體系從萌芽到發(fā)展成熟是一個(gè)在歷史依賴路徑下不斷進(jìn)行知識、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等方面的積累過程，創(chuàng)新體系中的相關(guān)主體也是在這種路徑演進(jìn)中積累社會資本、知識、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和能力，一個(gè)區(qū)域創(chuàng)新體系的優(yōu)勢正是產(chǎn)生于這種路徑依賴性。然而，路徑依賴具有雙面性，一方面通過歷史的累積創(chuàng)造了優(yōu)勢;另一方面會對路徑突破造成障礙。高水平的開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系既要有利于創(chuàng)新能力的不斷累積，又不能陷于創(chuàng)新能力的路徑依賴難以突破，高水平的區(qū)域開放式協(xié)同創(chuàng)新體系必須兼具創(chuàng)新能力的累積性與路徑轉(zhuǎn)換性雙重屬性。三是具有較強(qiáng)的韌性。高水平的開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系的優(yōu)勢不僅在于其能夠有效動(dòng)員各類創(chuàng)新主體形成協(xié)同行動(dòng)的能力，還在于其是一種適應(yīng)性強(qiáng)的體系。即使受到外來沖擊，這個(gè)體系經(jīng)過修復(fù)也能恢復(fù)到原來的基本功能和組織形態(tài)，這種自組織能力確保區(qū)域創(chuàng)新體系能夠根據(jù)外部環(huán)境的變化實(shí)現(xiàn)自我適應(yīng)性的調(diào)適、演化和迭代創(chuàng)新，進(jìn)而更加有效地促進(jìn)地方化產(chǎn)業(yè)體系實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整升級，從而增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)韌性。

高水平的開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系至少應(yīng)具備以下基本功能：一是促進(jìn)不同類型知識交流、學(xué)習(xí)以及向能力轉(zhuǎn)化的功能。建立開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系的最直接效果就是降低知識交流和學(xué)習(xí)的成本，促進(jìn)分析性知識、綜合性知識和形象性知識的流動(dòng)、學(xué)習(xí)和轉(zhuǎn)化。二是促進(jìn)基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究協(xié)同發(fā)展的功能。完整的創(chuàng)新，既有基礎(chǔ)研究的創(chuàng)新，也有應(yīng)用研究的創(chuàng)新，創(chuàng)新體系應(yīng)為從事基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究這兩類創(chuàng)新主體架設(shè)聯(lián)系的“橋梁”，一方面促進(jìn)基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)造新知識；另一方面吸引企業(yè)參與創(chuàng)新活動(dòng)，與其他主體共同推動(dòng)創(chuàng)新成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化。三是跨區(qū)整合創(chuàng)新資源的功能。開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系應(yīng)利用其網(wǎng)絡(luò)和開放的基本屬性，為區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新主體引進(jìn)吸收外部資源、能力以及開展合作提供平臺和便利條件。四是推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的功能。由于區(qū)域創(chuàng)新體系具有根植性的網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)，所以，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)升級過程中，區(qū)域創(chuàng)新體系具有“苗圃”功能，能促進(jìn)創(chuàng)新成果孕育和轉(zhuǎn)化成為區(qū)域接續(xù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打破產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化發(fā)展與對發(fā)展路徑依賴的“負(fù)向鎖定”，形成動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢以不斷促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。五是創(chuàng)新政策的孕育功能。區(qū)域創(chuàng)新政策會存在運(yùn)行失靈或轉(zhuǎn)型失靈的問題，對此時(shí)此地管用的政策，到彼時(shí)彼地可能并不管用，高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系能夠不斷孕育新的適應(yīng)變化了的條件、環(huán)境的政策措施，能為各類創(chuàng)新主體不斷注入新的創(chuàng)新能量。

3.重點(diǎn)任務(wù)

根據(jù)高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系的特點(diǎn)、功能要求和我國區(qū)域創(chuàng)新體系的現(xiàn)有基礎(chǔ)及所面臨的挑戰(zhàn)，“十四五”期間，我國高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)包括以下幾個(gè)方面。

(1)著力構(gòu)建一批高水平的科技創(chuàng)新中心。國際經(jīng)驗(yàn)表明，創(chuàng)新強(qiáng)國既可由少數(shù)幾個(gè)具有國際影響力的全球科技創(chuàng)新中心來支撐，也可由相對分散的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)來支撐。美國是科技創(chuàng)新的超級大國，但真正支撐其發(fā)展的是硅谷、128公路、北卡“創(chuàng)新三角地”等少數(shù)幾個(gè)全球領(lǐng)先的科技創(chuàng)新中心，極化效應(yīng)明顯，但輻射能力強(qiáng)，不但能輻射美國，而且還可輻射全球。與此不同，德國創(chuàng)新體系依靠的是少數(shù)大企業(yè)與眾多中小企業(yè)“隱形冠軍”開展緊密協(xié)作，通過專業(yè)化服務(wù)能力很強(qiáng)的中介機(jī)構(gòu)推動(dòng)各類創(chuàng)新主體的知識、信息、能力等方面的協(xié)同共享，公共科研體系和雙重教育體系則為創(chuàng)新體系提供了源源不斷的知識、技術(shù)和人才供給。日本創(chuàng)新體系建設(shè)更加注重地方化的集群網(wǎng)絡(luò)，利用集群內(nèi)部長期積累形成的政產(chǎn)學(xué)研有機(jī)合作機(jī)制，形成了從基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究到工程化、產(chǎn)業(yè)化的環(huán)環(huán)相扣、優(yōu)勢互補(bǔ)的鏈條。我國區(qū)域與區(qū)域之間創(chuàng)新能力和創(chuàng)新資源差別大，可以走一條多極支撐的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)之路。具體而言立足科技創(chuàng)新資源空間分布特點(diǎn)，依托北京、上海、深圳、廣州、武漢、西安、成都、合肥、沈陽等創(chuàng)新資源相對集中的區(qū)域性中心城市，建設(shè)各具特色、錯(cuò)位發(fā)展的全國科技創(chuàng)新中心，以此輻射帶動(dòng)形成由區(qū)域內(nèi)多個(gè)節(jié)點(diǎn)城市組成的開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。在國家層面建設(shè)跨區(qū)域協(xié)同、跨部門協(xié)作、跨國合作的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域創(chuàng)新體系之間彼此相互連接、相互支撐、資源共享。

(2)著力布局一批面向新技術(shù)革命的高水平區(qū)域創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。隨著5G、人工智能等新興技術(shù)開始大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用，我國各地都有一股強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，加快布局引領(lǐng)性的未來產(chǎn)業(yè)。然而，這些新興技術(shù)的成功產(chǎn)業(yè)化卻跟傳統(tǒng)技術(shù)具有本質(zhì)的區(qū)別，更加依賴地方基礎(chǔ)研究的能力。鑒于此，我國應(yīng)在一些條件較好的創(chuàng)新型城市加大對前沿性基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域的戰(zhàn)略部署，包括設(shè)立國家實(shí)驗(yàn)室、建設(shè)一批大科學(xué)中心等，建立區(qū)域創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的多元化投入機(jī)制，建立與國際接軌的區(qū)域創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施管理制度。這些重大舉措不僅是創(chuàng)新強(qiáng)國的需要，也是推動(dòng)形成區(qū)域創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)社會的能力、支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要條件?；A(chǔ)科學(xué)研究具有較強(qiáng)的外部性、公益性和社會性的特點(diǎn)，對應(yīng)用創(chuàng)新推動(dòng)作用很大，中央和地方政府理應(yīng)是區(qū)域創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體。不僅如此，我國還要深化學(xué)科布局調(diào)整，破除高校科研院所承建的國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等國家級基礎(chǔ)科學(xué)創(chuàng)新平臺的隸屬關(guān)系，擴(kuò)大這類國家級創(chuàng)新平臺自主權(quán)，取消這類平臺的行政級別，提高其產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用能力。同時(shí)，區(qū)域創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要與本地的高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等創(chuàng)新主體建立開放合作的關(guān)系，要探索形成相對穩(wěn)定、基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究緊密結(jié)合的區(qū)域創(chuàng)新體系。

(3)著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群的轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈協(xié)同升級。高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系是一種產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈協(xié)同發(fā)展的體系。我國是工業(yè)大國，制造業(yè)優(yōu)勢明顯，我國的制造優(yōu)勢既表現(xiàn)為有一批具有世界影響力的大企業(yè)綜合優(yōu)勢，又表現(xiàn)為有一批由大量中小微企業(yè)扎堆集聚的集群優(yōu)勢。我國的產(chǎn)業(yè)集群包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群、新興產(chǎn)業(yè)集群等不同的類型。我國傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)集群盡管從事的產(chǎn)業(yè)屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，但生命力很強(qiáng)，對市場環(huán)境變化具有極強(qiáng)的適應(yīng)能力。對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群，要根據(jù)發(fā)展階段和環(huán)境變化進(jìn)行分類轉(zhuǎn)型升級，有些集群可以發(fā)展成為創(chuàng)新型集群，有些集群可以被清理淘汰，有些集群可以轉(zhuǎn)移異地發(fā)展。除傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群，還有不少的產(chǎn)業(yè)集群正處于行業(yè)快速成長期，技術(shù)層次較高，創(chuàng)新能力較強(qiáng)，對于這類集群，要重點(diǎn)解決好前沿技術(shù)的研發(fā)及轉(zhuǎn)化問題。無論是對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群還是新興產(chǎn)業(yè)集群，“十四五”時(shí)期地方政府都應(yīng)因勢利導(dǎo)，借助產(chǎn)業(yè)集群自身的生產(chǎn)組織、知識能力和社會網(wǎng)絡(luò)，吸引技術(shù)人才和企業(yè)家共同參與，讓集群的核心企業(yè)帶動(dòng)中小微企業(yè)協(xié)同發(fā)展，著力解決好關(guān)鍵技術(shù)“卡脖子”問題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈高效匹配、高效協(xié)同、循環(huán)迭代。

(4)著力加強(qiáng)以國內(nèi)循環(huán)為主體、國內(nèi)國際循環(huán)相互促進(jìn)的國際創(chuàng)新合作，推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新體系高水平地融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。在全球創(chuàng)新競爭的格局中，美國處于創(chuàng)新鏈的前端，中國處于創(chuàng)新鏈的中端位置，面臨向高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)，但這個(gè)任務(wù)不應(yīng)該靠關(guān)起門來解決(張其仔和許明，2020)。高水平的開放式協(xié)同創(chuàng)新體系不僅包括國內(nèi)層次的開放式協(xié)同，同樣也包括了國際層次的開放式協(xié)同，就是像發(fā)展產(chǎn)業(yè)一樣，開展國際創(chuàng)新合作。我國改革開放的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是通過改革開放，利用好國際國內(nèi)兩種資源、國際國內(nèi)兩個(gè)市場。我國的區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)仍要堅(jiān)持這個(gè)方針，要利用好國內(nèi)國際兩種資源、兩種市場，兩種資源就是國內(nèi)的創(chuàng)新資源和國際的創(chuàng)新資源，兩個(gè)市場就是國內(nèi)的創(chuàng)新市場和國際的創(chuàng)新市場。堅(jiān)持這一方針的理由在于，創(chuàng)新的成效取決于創(chuàng)新資源的存量、創(chuàng)新資源的質(zhì)量、創(chuàng)新資源的多樣性等，一個(gè)國家可利用的創(chuàng)新資源存量規(guī)模越大、創(chuàng)新資源質(zhì)量越高、創(chuàng)新資源的多樣性越豐富，其創(chuàng)新的成效就會越大。顯而易見，全球創(chuàng)新資源的存量、高質(zhì)量創(chuàng)新資源的規(guī)模、創(chuàng)新資源的多樣性，是任何一個(gè)國家都無法比擬的。但把區(qū)域創(chuàng)新體系完全建立在其他國家的創(chuàng)新資源上也是行不通的，這不僅是因?yàn)椋哌@樣一條路，會面臨被“卡脖子”的風(fēng)險(xiǎn)，還在于這樣的創(chuàng)新體系不會獲得成功，因?yàn)槿魏沃R、技能的轉(zhuǎn)讓，其成功的可能性與本地的吸收能力、學(xué)習(xí)能力相關(guān)，再簡單的知識、技術(shù)轉(zhuǎn)讓都是一個(gè)復(fù)雜的學(xué)習(xí)過程，一個(gè)國家自我創(chuàng)新的能力越強(qiáng)，創(chuàng)新資源越多，參與國際創(chuàng)新合作的機(jī)會和成功的概率就越大，因此，我國的區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，一定要堅(jiān)持國內(nèi)國際兩個(gè)循環(huán)相互促進(jìn)的方針，即便是面臨不利于全球開展國際創(chuàng)新合作的局面，也決不能放棄對外開展創(chuàng)新合作的努力；與此同時(shí)，決不能放棄國內(nèi)創(chuàng)新資源的投入和積累，要堅(jiān)持以國內(nèi)循環(huán)為主體，并以此帶動(dòng)國內(nèi)國際兩個(gè)循環(huán)相互促進(jìn)。

四、推進(jìn)高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)的政策思路

1.充分發(fā)揮以增強(qiáng)知識價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策的作用，形成有利于知識價(jià)值增進(jìn)的分配機(jī)制

區(qū)域創(chuàng)新體系的核心要素是知識，為一種知識的創(chuàng)造、學(xué)習(xí)、應(yīng)用和轉(zhuǎn)換組織形式。高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)能否成功，關(guān)鍵在于這個(gè)體系中的分配機(jī)制能否突出知識的價(jià)值、建立一種以增強(qiáng)知識價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策，讓那些在知識創(chuàng)造、學(xué)習(xí)、應(yīng)用與轉(zhuǎn)換過程中創(chuàng)造價(jià)值的個(gè)人、機(jī)構(gòu)、企業(yè)、地區(qū)等能獲得相應(yīng)回報(bào)。充分發(fā)揮以增強(qiáng)知識價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策的作用，除必須加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、嚴(yán)禁知識產(chǎn)權(quán)的剽竊、盜用外，還要將以增強(qiáng)知識價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策體現(xiàn)到各個(gè)層次和各個(gè)環(huán)節(jié)上，不僅體現(xiàn)在對大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)的重視上，而且還體現(xiàn)在政府層面、企業(yè)層面、產(chǎn)業(yè)層面的分配上，體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)上，以此在全社會創(chuàng)造一種尊重知識的氛圍。

2.充分發(fā)揮新型要素的作用，完善高水平創(chuàng)新要素配置機(jī)制

高水平區(qū)域創(chuàng)新體系，一定是創(chuàng)新要素聚集的體系和創(chuàng)新要素配置機(jī)制完善的體系。建立高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系，要建立區(qū)域創(chuàng)新要素供給統(tǒng)一的市場，打破區(qū)域分割、部門分割等各類壁壘，逐步破除制約科技創(chuàng)新人才、技術(shù)、資金、數(shù)據(jù)等創(chuàng)新要素流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。支持地方政府完善創(chuàng)新要素交易規(guī)則，推進(jìn)創(chuàng)新要素市場制度建設(shè)，提升創(chuàng)新要素交易協(xié)調(diào)監(jiān)管水平。健全創(chuàng)新要素交易平臺，降低技術(shù)、人才、知識跨區(qū)域跨部門流動(dòng)的制度性成本，密切科技園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等載體間的交互合作和創(chuàng)新要素流動(dòng)。完善跨區(qū)域人才流動(dòng)的社會保障制度，鼓勵(lì)各類人才充分有序流動(dòng)。“十四五”時(shí)期我國要在像曾經(jīng)清理開發(fā)區(qū)那樣下大力氣清理創(chuàng)新平臺的同時(shí)，優(yōu)化提升各類創(chuàng)新平臺功能，突破部門分割的束縛，推動(dòng)各級各類平臺實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層次共享。重視數(shù)字資源在區(qū)域創(chuàng)新體系中的作用，充分利用5G、人工智能等新技術(shù)，推動(dòng)各類創(chuàng)新平臺建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合，構(gòu)建數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度及統(tǒng)一的數(shù)據(jù)使用規(guī)范，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。

3.完善產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈協(xié)同升級機(jī)制，提升原始創(chuàng)新能力，促進(jìn)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用

產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈各自有其自行的運(yùn)行規(guī)律，既不能將其完全等同，但也不能將其完全割裂，高質(zhì)量的發(fā)展必定是產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈協(xié)同的發(fā)展，高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系必須是一種能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈雙向互嵌、協(xié)同升級的體系。在高水平開放式區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系的建設(shè)中，支持發(fā)展新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，帶動(dòng)更多不同類型主體參與創(chuàng)新活動(dòng)；為適應(yīng)新技術(shù)變革的需要，要強(qiáng)化多元學(xué)科交叉共存，培育一批前沿性交叉學(xué)科，進(jìn)一步夯實(shí)區(qū)域創(chuàng)新的新型知識基礎(chǔ)；鼓勵(lì)專業(yè)投資機(jī)構(gòu)或組織運(yùn)營孵化器、眾創(chuàng)空間、創(chuàng)新加速器，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體提供更為便捷、高效的創(chuàng)新空間；促進(jìn)科技創(chuàng)新政策與產(chǎn)業(yè)政策統(tǒng)籌銜接，針對關(guān)鍵技術(shù)集中力量開展攻關(guān)，鼓勵(lì)研發(fā)主體和產(chǎn)業(yè)化主體合作開展技術(shù)研發(fā)、共同參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定；按照培育一批世界級產(chǎn)業(yè)集群的方向，支持各地利用支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，形成自主、可控的產(chǎn)業(yè)鏈，為創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化提供承接載體、應(yīng)用場景，形成一條完善的“技術(shù)研發(fā)—孵化示范—產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化”創(chuàng)新鏈，整合區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)力量，探索搭建產(chǎn)業(yè)載體、投資項(xiàng)目與研發(fā)項(xiàng)目對接平臺；進(jìn)一步完善市場導(dǎo)向的創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化扶持政策，鼓勵(lì)地方政府在前期研發(fā)和示范項(xiàng)目等方面予以支持，緩解創(chuàng)新主體高額研發(fā)支出的壓力與成果轉(zhuǎn)化的風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)通過技術(shù)許可、轉(zhuǎn)讓等方式與企業(yè)建立緊密聯(lián)系，健全科技成果交易平臺，搭建技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化公共服務(wù)平臺，建設(shè)一批技術(shù)成果轉(zhuǎn)移示范點(diǎn)。

4.探索新型服務(wù)模式，建立多層次、全方位創(chuàng)新服務(wù)體系，充分發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新體系的“平臺”效應(yīng)

要使區(qū)域創(chuàng)新體系對創(chuàng)新具有放大功能，起到“1+1>2”的作用則必須發(fā)揮其“平臺”效應(yīng)。平臺的特點(diǎn)在于其能通過網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)引入指數(shù)級變化，使其價(jià)值與所引入的資源數(shù)量呈非連續(xù)性關(guān)系變化。區(qū)域創(chuàng)新體系要發(fā)揮這種平臺功能，就需要讓創(chuàng)新要素能順暢地進(jìn)行聚合、流動(dòng)、匹配、重組。為此，需要完善各類服務(wù)平臺，通過各類服務(wù)平臺使創(chuàng)新要素能順暢地進(jìn)行聚合、流動(dòng)、匹配和重組，各類創(chuàng)新主體都能夠參與到區(qū)域創(chuàng)新體系的建設(shè)之中，創(chuàng)造新的價(jià)值。創(chuàng)新服務(wù)平臺可以從要素角度進(jìn)行分類，也可以從主體的角度進(jìn)行分類。從服務(wù)好各類主體方面，加強(qiáng)各類服務(wù)平臺的建設(shè)，需要突破政府、大學(xué)(研發(fā)機(jī)構(gòu))、政府等螺旋三角的思維束縛，把傳統(tǒng)三角之外的主體如消費(fèi)者、利益相關(guān)者等納入為其提供服務(wù)的范疇，把一些新型主體如創(chuàng)客、產(chǎn)銷者等新型主體納入服務(wù)對象之中。從資源提供的角度加強(qiáng)服務(wù)平臺建設(shè)，則要通過構(gòu)建一系列專業(yè)化分工發(fā)達(dá)的配套創(chuàng)新服務(wù)體系，鼓勵(lì)人力資源、技術(shù)轉(zhuǎn)移、金融服務(wù)等專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)快速發(fā)展：充分發(fā)揮孵化器、咨詢公司等中介組織等創(chuàng)新服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本及門檻限制，幫助創(chuàng)新主體及時(shí)掌握外部環(huán)境的變化。制定增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展韌性的創(chuàng)新戰(zhàn)略，不斷培育創(chuàng)新主體的危機(jī)意識，打造行業(yè)領(lǐng)先的創(chuàng)新主體標(biāo)桿，發(fā)揮優(yōu)勢創(chuàng)新主體的示范帶動(dòng)作用，建立有效激勵(lì)機(jī)制幫助創(chuàng)新主體克服“創(chuàng)新惰性”。大力扶持各類創(chuàng)新型人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)展，加強(qiáng)創(chuàng)新型人才培養(yǎng)。提升知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)建立和專業(yè)人才培養(yǎng)，建立技術(shù)交易市場，提高技術(shù)交易市場的效率。大力支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)地方設(shè)立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)投資在創(chuàng)新中的作用。鼓勵(lì)利用金融科技創(chuàng)新金融模式，創(chuàng)建更為通暢和便捷的投融資渠道；探索借助科技創(chuàng)新券等新形式撬動(dòng)更多社會資本融入創(chuàng)新的新方式；鼓勵(lì)各地設(shè)立科技專項(xiàng)引導(dǎo)基金、成果轉(zhuǎn)化基金，推進(jìn)社會資本與科技創(chuàng)新需求更有效對接。

5.加強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的規(guī)劃引導(dǎo)，通過頂層設(shè)計(jì)與發(fā)揮各地主動(dòng)性和創(chuàng)造性相結(jié)合，充分發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的試點(diǎn)、示范作用

鑒于當(dāng)前的發(fā)展階段和國情特點(diǎn)，建議將區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)列入國家科技發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)任務(wù)之中，并作為國家科技領(lǐng)導(dǎo)小組研究的一項(xiàng)議題。為了確?！笆奈濉睍r(shí)期區(qū)域創(chuàng)新體系順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，中央有關(guān)部門應(yīng)組織力量總結(jié)京津冀等重點(diǎn)地區(qū)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，研究制定“十四五”區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的體制改革方案，鼓勵(lì)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)深化區(qū)域創(chuàng)新體系體制機(jī)制創(chuàng)新，因地制宜推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，探索區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展模式。為了加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，要研究編制“十四五”區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)規(guī)劃，在發(fā)揮各地主動(dòng)性、創(chuàng)造性的同時(shí)，加強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)的前瞻性、頂層性設(shè)計(jì)，使各種層次、各個(gè)地區(qū)的創(chuàng)新體系通過規(guī)劃引導(dǎo)，真正做到優(yōu)勢互補(bǔ)、形成合力。把創(chuàng)新鏈的韌性治理作為區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)試點(diǎn)的重要內(nèi)容加以推進(jìn)，探索在美國推行技術(shù)霸凌主義的背景下全球創(chuàng)新鏈的治理模式，提升在跨國創(chuàng)新合作中我國創(chuàng)新鏈韌性應(yīng)對重大沖擊的能力，通過試點(diǎn)探索如何在創(chuàng)新領(lǐng)域利用好兩個(gè)市場兩種資源的新模式、新方法。

美國為維持其國際地位，在全球?qū)嵤┘夹g(shù)霸凌主義，目的就是要壟斷關(guān)鍵和核心技術(shù)，這是一種過時(shí)的、有違人類命運(yùn)共同體理念的模式，理應(yīng)由新的合作模式加以代替。我國可優(yōu)先通過加強(qiáng)與非洲國家在公共衛(wèi)生系統(tǒng)上利用新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)，開展公共衛(wèi)生系統(tǒng)的新基建合作，建立國家間技術(shù)和創(chuàng)新援助的典范，發(fā)揮示范效應(yīng)；積極支持企業(yè)參與此領(lǐng)域的合作，為企業(yè)開展創(chuàng)新國際合作營造良好的環(huán)境。我國各地可以依托自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易港、綜合保稅區(qū)等政策平臺，打造境內(nèi)關(guān)外的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，探索國際創(chuàng)新合作模式。在企業(yè)國際化過程中，我國可以支持一批有實(shí)力的企業(yè)拓展海外商業(yè)網(wǎng)絡(luò)，借助這些網(wǎng)絡(luò)融入全球創(chuàng)新體系，與此同時(shí)，在境內(nèi)設(shè)立連接全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的平臺和在海外設(shè)立創(chuàng)新驛站，借此吸收海外先進(jìn)的知識、技術(shù)和能力，從而形成相對穩(wěn)定的國際技術(shù)轉(zhuǎn)移通道。在中美經(jīng)貿(mào)摩擦加劇的情形下，我國應(yīng)該大力鼓勵(lì)各類創(chuàng)新主體積極開拓國際創(chuàng)新合作空間，支持企業(yè)在海外設(shè)立研發(fā)中心，加強(qiáng)與國外高水平大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)和科技企業(yè)合作建立聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室。為了促進(jìn)“走出去”和“引進(jìn)來”雙向發(fā)力，我國也要鼓勵(lì)各地引進(jìn)世界頂尖的研究型大學(xué)和跨國科技公司到境內(nèi)設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新中心、科技服務(wù)機(jī)構(gòu)等，同時(shí)配套建立國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心和產(chǎn)業(yè)孵化基地，吸引科技成果境內(nèi)轉(zhuǎn)化。國際化專業(yè)人才集聚有利于促進(jìn)創(chuàng)新。鑒于此，我國也應(yīng)著力改變國際化創(chuàng)新人才占比偏低和國際化環(huán)境優(yōu)勢不明顯的狀況，鼓勵(lì)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)簡化科技人才入境申辦工作簽證手續(xù)、海外人才個(gè)人所得稅減免和基本公共服務(wù)國民待遇，大力引進(jìn)世界科技人才。