高 升，鄧 峰

（新疆大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊830046）

一、引言

2017 年中國總?cè)丝谝堰_(dá)14.1 億人，占世界總?cè)丝诘?8.82%，而我國耕地面積為18.37 億畝，占全世界現(xiàn)有耕地面積的7%左右。要解決這么多人口糧的沉重壓力，使得中國政府一直高度重視“三農(nóng)”問題。從2004 年至2018 年連續(xù)15 年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，顯示“三農(nóng)”問題在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要性和緊迫性。2014 年12 月以來，國家又出臺了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”政策，并逐步進(jìn)行了全國范圍內(nèi)的土地確權(quán)、登記、頒證和驗(yàn)收工作。之所以在當(dāng)下提出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的政策，是因?yàn)椋海?）土地承包經(jīng)營權(quán)承載的社會保障功能和農(nóng)業(yè)發(fā)展效率之間的矛盾，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度性障礙；（2）農(nóng)村土地集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，造成現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)法理上的違背和農(nóng)民心理上的不安。在強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷雙重力量的作用下，中國農(nóng)村土地通過確權(quán)、登記和頒證，土地產(chǎn)權(quán)制度由“兩權(quán)分離”過渡為“三權(quán)分置”，目的是形成高效配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的權(quán)利機(jī)制。那么，“三權(quán)分置”對當(dāng)前中國正在進(jìn)行的農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革有何作用？又有何不足？如何完善？值得進(jìn)行理論上的思考和實(shí)踐中的探索。

二、“三權(quán)分置”政策的背景

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的形勢，遇到了一系列瓶頸，困境主要包括：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和規(guī)?；a(chǎn)；當(dāng)前存在著糧食產(chǎn)量、庫存和進(jìn)口“三量齊增”的現(xiàn)象；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“三本齊升”，農(nóng)業(yè)創(chuàng)新要素難進(jìn)入和創(chuàng)新能力成長難度大；雙層經(jīng)營體制下“分”有余而“統(tǒng)”不足的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式難以為繼；越來越嚴(yán)峻的資源環(huán)境約束以及下一代“誰來種地”等諸多問題。中國農(nóng)業(yè)遭遇的這些問題，可從《資本論》的視角解讀，具體包括以下五個方面。

1.私人勞動和社會勞動的矛盾

“商品到貨幣的轉(zhuǎn)化是一個驚險(xiǎn)的跳躍！”。在2015 年，我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”（由于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的加速推進(jìn)，2016 年全國糧食產(chǎn)量止步于12 連增），國內(nèi)糧食市場總體上供給大于需求，所以銷售困難且糧食銷售價格不高；中國的糧食市場有數(shù)億的買者和賣者、生產(chǎn)的糧食產(chǎn)品幾乎無差異和行業(yè)進(jìn)出壁壘很低，這樣就接近形成了一個完全競爭市場。農(nóng)民對生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品沒有價格控制能力，從而使農(nóng)產(chǎn)品的銷售價格理論上等于平均成本，無法因有壟斷勢力而獲得超額利潤。

2.對平均利潤的追逐導(dǎo)致農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動力流出

中國改革開放之后，率先迅速發(fā)展起來的是東部沿海地區(qū)和內(nèi)地大中城市的第二、三產(chǎn)業(yè)，工業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)的勞動生產(chǎn)率與附加值遠(yuǎn)大于第一產(chǎn)業(yè)中的農(nóng)業(yè)，也即第二、三產(chǎn)業(yè)投入單位勞動的工資率高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入的工資率；在制度寬松和利益誘使下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的優(yōu)質(zhì)勞動力就會棄農(nóng)而投入到第二、三產(chǎn)業(yè)中去追逐較高的工資率，以實(shí)現(xiàn)和城市第二、三產(chǎn)業(yè)中的城市市民同樣的勞動報(bào)酬，這即表現(xiàn)為等量勞動力資本要求獲得等量利潤。

3.單位農(nóng)產(chǎn)品所需社會必要勞動時間過多

中國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)所需的社會必要勞動時間高于美國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)所需的社會必要勞動時間，美國農(nóng)產(chǎn)品可以低價在中國銷售且有利潤，從而形成對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場優(yōu)勝劣汰的沖擊。中國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)所需的社會必要勞動時間過多，意味著生產(chǎn)單位農(nóng)產(chǎn)品所需投入的無差別人類勞動要多，從而說明單位農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的投入成本高，在農(nóng)產(chǎn)品市場價格上漲有限的情況下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤降低或者虧損，最終出現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)蕭條的格局。

4.價值規(guī)律及其作用常損害農(nóng)民收益

由于農(nóng)民具有的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識有限，戶主判斷種植品種只能基于往年銷售價格：往年某個品種售價高，今年就多種植；往年某個品種售價低，今年就少種植。往年售價高的品種今年很多人種植的結(jié)果，是今年該品種的供給遠(yuǎn)大于需求，從而今年的售價遠(yuǎn)低于往年，造成豐收時“谷賤傷農(nóng)”的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象；往年售價低的品種今年很少人種植的結(jié)果，是今年該品種的供給遠(yuǎn)小于需求，從而今年的售價遠(yuǎn)高于往年，結(jié)果導(dǎo)致很多農(nóng)民們錯過了高收益品種。

5.中國農(nóng)業(yè)是簡單再生產(chǎn)方式

不同于美國農(nóng)業(yè)的耕地私有化和大型農(nóng)場經(jīng)營模式，我國農(nóng)業(yè)是以戶為單位承包農(nóng)村集體土地，是自然經(jīng)濟(jì)下自給自足的生產(chǎn)規(guī)模；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中也投入拖拉機(jī)、化肥、種子和收割機(jī)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（c），一家人也投入勞動力（v），但因?yàn)橐?guī)模小沒有雇傭農(nóng)業(yè)工人投入生產(chǎn)，因而就沒有價值增值——剩余價值（m）的產(chǎn)生，從而無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)。

三、“三權(quán)分置”政策的內(nèi)涵分析

人民公社之路由于“囚徒困境”在實(shí)踐中無法走通，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)分離”極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但其制度紅利在當(dāng)前已經(jīng)釋放殆盡，迫切需要進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)一步改革。由于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革需要堅(jiān)持三條底線不能動搖，即“土地公有制性質(zhì)不能改變、18 億畝耕地紅線不能突破和農(nóng)民利益不能受損”。這樣，在發(fā)展目標(biāo)和制度約束的條件下，綜合考慮了土地國有化和私有化的弊端之后，依據(jù)變革的持續(xù)性和漸進(jìn)性，自然衍生出“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的具體內(nèi)涵包括：（1）我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是一個產(chǎn)權(quán)束，“三權(quán)分置”即是對產(chǎn)權(quán)束中的各個權(quán)利進(jìn)行清晰界定，以利于土地這種稀缺資源進(jìn)行市場交易，實(shí)現(xiàn)其在各種競爭性用途之間取舍，達(dá)到優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)土地資源的各種潛在價值。（2）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”不是對原農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集體所有制的否定，而是通過建立更有激勵機(jī)制的產(chǎn)權(quán)對原農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)集體所有制的進(jìn)一步完善，目的是為了更好地保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。（3）在“三權(quán)分置”的體系之下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)由土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)和農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)權(quán)三項(xiàng)權(quán)利構(gòu)成；土地承包權(quán)是農(nóng)村成員權(quán)的子權(quán)利，具有專屬性；土地經(jīng)營權(quán)是不依賴于農(nóng)村成員權(quán)或土地承包權(quán)而獨(dú)立存在的財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有用益物權(quán)的屬性，能夠自由流轉(zhuǎn)，享有類似所有權(quán)的占有、使用、收益和處分等基本權(quán)能。（4）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”改革意味著土地產(chǎn)權(quán)主體的重心下移，承包經(jīng)營權(quán)身份屬性弱化而財(cái)產(chǎn)屬性增強(qiáng)；由于當(dāng)前各種類型農(nóng)民的利益訴求不同，政府還需要采用補(bǔ)償、補(bǔ)貼或社會保障制度建設(shè)等方式對變革進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，由帕累托式改進(jìn)①所謂“帕累托式改進(jìn)”，即是一種政策、措施、選擇或行為至少使一人得利，同時不使其他任何一人受損。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，使所有農(nóng)民明確了權(quán)責(zé)利，充分調(diào)動了他們的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量連年遞增，解決了所有農(nóng)民的溫飽問題，未傷害任何一個農(nóng)民的利益，所以這種改革被稱為“帕累托式改進(jìn)”。轉(zhuǎn)變?yōu)榭柖嗍礁倪M(jìn)②所謂“卡爾多式改進(jìn)”，又稱“卡爾多-希克斯效率”，是指一項(xiàng)政策、措施、選擇或行為會使總體福利增加，但一部分人利益受損，一部分人利益增加，利益增加的部分大于受損的部分。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”，目的是希望通過土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大規(guī)模形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者和生產(chǎn)者福利總額，但會造成農(nóng)民貧富的兩極分化，損害部分農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和社會地位。，改革難度越來越大。（5）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)了三個目標(biāo)，既堅(jiān)持了農(nóng)村土地集體所有制，又穩(wěn)定了農(nóng)地承包權(quán)，更放活了土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股和抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)時，所有權(quán)和承包權(quán)沒變；以退出和互換等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)時，則是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)都發(fā)生改變。（6）“三權(quán)分置”體現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的可分割性，土地承包權(quán)具有準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)，“三權(quán)分置”的本質(zhì)仍然是土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離；土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離是承包經(jīng)營權(quán)中部分權(quán)能的流轉(zhuǎn)，不等同于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；是一種保留性流轉(zhuǎn)，而非整體性流轉(zhuǎn)；是一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)，而非債權(quán)性流轉(zhuǎn)。（7）放活經(jīng)營權(quán)是在不改變農(nóng)民土地承包關(guān)系的前提下，將土地經(jīng)營權(quán)以多種方式在公開市場上向多種經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，多種經(jīng)營主體主要包括農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司和農(nóng)民專業(yè)合作社等，由他們發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，且經(jīng)營權(quán)可以以抵押或擔(dān)保等方式進(jìn)行融資。

總之，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”改革是在堅(jiān)持了兼顧效率與公平、漸進(jìn)主義、實(shí)現(xiàn)發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)利與社會限制的結(jié)合和將改革寓于立法之中等基本原則條件下，把農(nóng)民原擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)分解成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，通過權(quán)利細(xì)分增強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)的可交易性；這兩種權(quán)利通過土地流轉(zhuǎn)形成新的土地產(chǎn)權(quán)組合形態(tài)，以此實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民的多樣化選擇、土地的社會化配置和城鄉(xiāng)要素的雙向流動，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率提升與社會秩序平穩(wěn)之間形成更優(yōu)平衡”。

四、土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的積極效應(yīng)

為了解決中國農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏內(nèi)生動力和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素流動性不足的問題，同樣為了實(shí)現(xiàn)激活農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力和增強(qiáng)競爭力，國家決定對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)行“三權(quán)分置”，在制度上為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的自由流動和優(yōu)化配置松綁。在調(diào)研和理論分析的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”可以達(dá)到以下五個方面的積極效應(yīng)。

1.提高土地資源利用效率

土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)市場，通過市場談判和雙向選擇，在雙方價格都滿意的情況下會配置到最有經(jīng)營效率和經(jīng)營意愿的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體會有計(jì)劃地形成規(guī)模經(jīng)營，并在規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上采用先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營模式，這一定程度上解決了中國土地細(xì)碎化問題和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后問題，這相較于流轉(zhuǎn)之前的一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營，無疑整體上會提高土地利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

2.優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)

在土地經(jīng)營權(quán)放活和流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上形成的家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，他們的市場地位會更突出，市場經(jīng)營意識會更強(qiáng)，同時也更有財(cái)力、技術(shù)、信息和企業(yè)家能力進(jìn)行市場化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。為追求農(nóng)產(chǎn)品市場的擴(kuò)大和利潤的增加，在對市場需求進(jìn)行科學(xué)分析與預(yù)測的基礎(chǔ)上，會主動生產(chǎn)高精端農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，走質(zhì)量增長型和可持續(xù)發(fā)展型農(nóng)業(yè)道路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革所要求的農(nóng)產(chǎn)品供需匹配的目標(biāo)。

3.拓寬農(nóng)民增收渠道

農(nóng)戶由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)而擁有的土地承包權(quán)得到穩(wěn)定，從而可由此獲得國家的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，成為農(nóng)民收入來源之一；農(nóng)戶將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，可以獲得租金收入；“三權(quán)分置”之后穩(wěn)定了土地承包權(quán)，農(nóng)民們可安心到第二、三產(chǎn)業(yè)去就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，從而可獲得可觀的非農(nóng)收入；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量流轉(zhuǎn)入土地，在規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)上提高經(jīng)營效益，從而也大幅度提高了收入；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，會優(yōu)先雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，幫助農(nóng)民在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和增加收入。

4.實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的資本化

土地經(jīng)營權(quán)可以以出租、轉(zhuǎn)包或土地信用合作社等方式而實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)生息型資本化、以抵押或擔(dān)保等方式而實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)借貸型資本化、以入股合作社或龍頭企業(yè)而實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)要素型資本化和以土地信托或農(nóng)地證券化而實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)金融型資本化；土地經(jīng)營權(quán)資本化盤活了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，引入了農(nóng)村發(fā)展急需的資金，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)對需求側(cè)反應(yīng)的靈敏性。

5.降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用

土地流轉(zhuǎn)形成土地規(guī)模經(jīng)營，隨之出現(xiàn)并形成服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)科技咨詢、農(nóng)機(jī)租賃服務(wù)、訂單代耕、代收、代銷、托管與外包等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展壯大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用的購買成本。土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的規(guī)模經(jīng)營可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的橫向分工和縱向分工，農(nóng)業(yè)分工的深化可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用的使用效率，減少單位農(nóng)產(chǎn)品物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用的使用量。

五、土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的消極效應(yīng)

相較于國外的耕地私有化或國有化，我國走了一條有中國特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)之路，從耕地私有到土地集體所有，再走到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，如今又要進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”，與時俱進(jìn)，在發(fā)展中改革，在改革中發(fā)展。當(dāng)前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”，是適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展的新情況下的必然要求，但政策還存在一些不足，具體包括以下六個方面。

1.土地流轉(zhuǎn)的非必然性

根據(jù)羅必良（2016）課題組2015 年對農(nóng)戶進(jìn)行抽樣問卷調(diào)查的研究結(jié)果，發(fā)現(xiàn)存在著農(nóng)戶確權(quán)可能構(gòu)成農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)與土地流轉(zhuǎn)抑制的悖論，即農(nóng)地確權(quán)并未明顯促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)；原因在于，農(nóng)地確權(quán)激發(fā)了農(nóng)民對具體地塊的感情投射，由土地的人格化財(cái)產(chǎn)特征而強(qiáng)化了資源稟賦。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營就需要與眾多的小農(nóng)戶進(jìn)行談判與簽署協(xié)議，交易成本很高，整塊流轉(zhuǎn)入土地很難，且各農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)時間很難統(tǒng)一?？傊?，這些造成潛在規(guī)模經(jīng)營主體的土地轉(zhuǎn)入的意愿和土地轉(zhuǎn)入的能力弱化。

2.降本增效的不確定性

農(nóng)業(yè)生命節(jié)律及其生物信息不規(guī)則要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相機(jī)決策與靈活處理，而家庭經(jīng)營所內(nèi)生的靈活決策機(jī)制、行為響應(yīng)的自覺性以及激勵相容的自我執(zhí)行機(jī)制正好符合了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的這種要求，使家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中具有了天然的合理性與得天獨(dú)厚的組織優(yōu)勢，從而在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，我國農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了土地生產(chǎn)率非常之高而勞動生產(chǎn)率非常之低的現(xiàn)象?！叭龣?quán)分置”變革蘊(yùn)含著“經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，規(guī)模經(jīng)營提高效益”的邏輯，但實(shí)則經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營并不必然實(shí)現(xiàn)單位土地上產(chǎn)出的最大化。農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，在土地規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上，還需要農(nóng)業(yè)資金、農(nóng)業(yè)科技、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)機(jī)械和農(nóng)業(yè)人力資本的協(xié)調(diào)投入。

3.不利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

“三權(quán)分置”造成農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體“虛置”與“弱化”，強(qiáng)化了農(nóng)戶土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這樣，一方面，鄉(xiāng)村集體或村委會沒有積極性和財(cái)力進(jìn)行鄉(xiāng)間生產(chǎn)道路和水利灌溉設(shè)施的修建與維護(hù)；另一方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要占用耕地，進(jìn)而會遭遇到農(nóng)戶承包地上的排他性權(quán)利，這會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)公共設(shè)施無法建設(shè)或付出高昂的交易成本，農(nóng)業(yè)公共設(shè)施供給陷入“集體行動的困境”。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法有效進(jìn)行，進(jìn)而增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。

4.增加農(nóng)村土地糾紛

農(nóng)地確權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)戶的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，再加上在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策，這樣村組就無法再根據(jù)成年人口的增減動態(tài)調(diào)整土地的分配，造成農(nóng)村人口無承包地的現(xiàn)象，引起不滿情緒。農(nóng)地確權(quán)強(qiáng)化了農(nóng)民們的土地收益預(yù)期，再加上農(nóng)業(yè)稅取消和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放，土地的經(jīng)濟(jì)價值逐漸凸顯，許多離農(nóng)務(wù)工的農(nóng)民工回鄉(xiāng)要地，從而引發(fā)紛爭。土地轉(zhuǎn)入方要進(jìn)行連片規(guī)模經(jīng)營，就會毀損或取消原各地塊之間的田埂等地界標(biāo)識；當(dāng)流轉(zhuǎn)期結(jié)束后，要把土地經(jīng)營權(quán)回歸原承包戶時，無法分割耕地和還原耕地原貌，從而引發(fā)矛盾沖突。

5.“地租侵蝕利潤”

“三農(nóng)”問題的集中表現(xiàn)是大量農(nóng)民粗放式經(jīng)營承包地或直接拋荒，造成土地資源浪費(fèi)和危及國家糧食安全。直接原因是農(nóng)業(yè)投入單位勞動所獲得的收入低于在第二、三產(chǎn)業(yè)所獲得的收入，在對平均利潤的追逐下，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。農(nóng)戶經(jīng)營自己的承包地，正常年景只有微薄收入，稍遇自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn)就會虧本。在這種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效益下，讓農(nóng)戶再支付流轉(zhuǎn)費(fèi)（地租）而擴(kuò)大規(guī)模，大多農(nóng)戶沒有這個信心和意愿；部分農(nóng)戶盲目流轉(zhuǎn)擴(kuò)大了規(guī)模，大多是虧損或破產(chǎn)的結(jié)果。農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)業(yè)資本不愿在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的動力將會削弱。

6.政策功能“超載”

中央政府賦予政策增加農(nóng)民收入的經(jīng)濟(jì)功能和國家糧食安全的穩(wěn)定功能，地方政府賦予政策當(dāng)?shù)刎?cái)政收入最大化的財(cái)政功能和應(yīng)付上級政府考核的政績功能，承包戶賦予政策通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)增加農(nóng)戶收入的收入經(jīng)濟(jì)功能和承包權(quán)穩(wěn)定獲得就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的保障功能，還有經(jīng)營權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)功能和經(jīng)營安全功能。政策涉及多元主體的多重功能會導(dǎo)致政策功能超載和功能之間沖突，這樣土地經(jīng)營權(quán)就無法界定給或轉(zhuǎn)讓給最有效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革要求的土地資源通過價值規(guī)律優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)降本、提質(zhì)和增效的單一經(jīng)濟(jì)功能不匹配，“三權(quán)分置”政策并非單為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革而出臺。

六、“三權(quán)分置”政策的配套措施

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”要達(dá)到預(yù)期的政策效果，需要協(xié)調(diào)做好相關(guān)配套工作。單純對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行“三權(quán)分置”，只是一種對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的靜態(tài)松綁，還需要市場和政府“兩只手”的聯(lián)合作用促進(jìn)其功效的發(fā)揮，具體要做好以下

七個方面的工作。

1.發(fā)揮市場機(jī)制在農(nóng)業(yè)資源配置中的決定性作用

國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼使農(nóng)產(chǎn)品供給量大于需求量，國家對糧食的最低價收購政策，使農(nóng)產(chǎn)品價格超過市場供求形成的價格，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過剩；國家行政力量的干預(yù)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源配置的扭曲，同時帶來巨額的財(cái)政成本。若遵循市場經(jīng)濟(jì)的價格、供求和競爭等客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，使市場機(jī)制在農(nóng)業(yè)資源配置中起決定性作用，農(nóng)產(chǎn)品不可能出現(xiàn)長期性的供不應(yīng)求或供過于求的現(xiàn)象，農(nóng)產(chǎn)品“高庫存”問題也會逐漸消解。農(nóng)產(chǎn)品供給總體大于需求，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格低廉，農(nóng)民種地收入低，從而出現(xiàn)一系列“三農(nóng)”問題。若國家取消各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，會有更多農(nóng)民不再種地，進(jìn)而農(nóng)產(chǎn)品供給會減少，在需求變化不大的情況下，農(nóng)產(chǎn)品價格必然上漲，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與工業(yè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)收益差距必然縮小，直到農(nóng)業(yè)勞動力愿意留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時社會資本由其逐利的天性也會主動加大對農(nóng)業(yè)的投資。

2.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、“三權(quán)分置”和農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革協(xié)同推進(jìn)

工業(yè)化有利于用工業(yè)生產(chǎn)方式和理念改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)“降成本”的目標(biāo)；工業(yè)化增加非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，吸納“三權(quán)分置”中分置出的農(nóng)業(yè)富余勞動力。城鎮(zhèn)化提高農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分工化和專業(yè)化，實(shí)現(xiàn)“降成本”和“補(bǔ)短板”的目標(biāo)；城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)土地的多功能價值，增加農(nóng)業(yè)收入，破解糧食收購價格的“天花板”效應(yīng)。信息化降低農(nóng)業(yè)要素市場和產(chǎn)品市場的信息不對稱，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、產(chǎn)品銷售和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合。

3.適度的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策和合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

“將土地和人民的命運(yùn)交由市場安排，那樣將無異于是對他們的毀滅”。鑒于自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)造成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性，各國都不同程度給予農(nóng)業(yè)一定的產(chǎn)業(yè)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)支持政策。我國可采用適度的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅（美國2018年8月23日在301 調(diào)查項(xiàng)下對自中國進(jìn)口的160 億美元產(chǎn)品加征25%關(guān)稅），防止國外農(nóng)產(chǎn)品過度進(jìn)口威脅到國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展，為國內(nèi)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革爭取“時間”和“空間”，同時一定程度上解決“三量齊升”問題。以種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)惠及到流轉(zhuǎn)入土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)際經(jīng)營農(nóng)業(yè)的種糧大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，發(fā)揮補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)的“降成本”和“造血”功能，而不是補(bǔ)貼給流轉(zhuǎn)出土地僅擁有承包權(quán)的農(nóng)戶。

4.剝離農(nóng)地的社會功能，突出其經(jīng)濟(jì)功能

農(nóng)地社會保障功能要求農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的分配遵循“按人均分、特定身份者得”、“土地流轉(zhuǎn)以新增人口分得土地為前提”和“顧忌外部資本侵蝕農(nóng)民權(quán)利”等，這無疑會損失效率，無法發(fā)揮價格機(jī)制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置中的優(yōu)化作用。只要經(jīng)濟(jì)功能優(yōu)先，蛋糕做大，自然有財(cái)力解決土地的社會保障功能問題，否則又陷入“集體貧困”中?！笆У剞r(nóng)民”社會保障制度的建設(shè)，在農(nóng)業(yè)發(fā)展而有財(cái)力的情況下，由政府出臺“失地農(nóng)民”的社會保障政策，農(nóng)地的社會功能就在土地之外解決了。農(nóng)地專業(yè)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能，激活農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，從而大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。

5.由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看待農(nóng)業(yè)問題

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體內(nèi)各產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，一個產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展會造成所有相關(guān)產(chǎn)業(yè)的失調(diào)。從計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”積極效應(yīng)的發(fā)揮與某些看似不大相關(guān)的問題往往有著必然的聯(lián)系，如同美國人發(fā)現(xiàn)的裙擺效應(yīng)①所謂裙擺效應(yīng)，也稱裙擺指數(shù)，由美國人埃拉.考伯雷發(fā)明，具體是指美國女性的裙擺越長則預(yù)示美國股市越低迷，反之，美國女性的裙擺越短則預(yù)示美國股市有牛市趨勢，這種關(guān)聯(lián)多次得到美國股市的實(shí)踐驗(yàn)證。房地產(chǎn)“綁架”了中國經(jīng)濟(jì)，同樣給農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”積極效應(yīng)的發(fā)揮帶來不利影響，這種推斷是建立在科學(xué)分析基礎(chǔ)上提出的一個關(guān)于房地產(chǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的新命題，期待人們對他們二者傳導(dǎo)機(jī)制和影響機(jī)理在理論上和實(shí)證上的更多探索與爭鳴。。例如，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)利潤“虛高”，相比較之下，土地經(jīng)營權(quán)就沒有了投資吸引力，同時造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的人力、物力和金融血液流向房地產(chǎn)，社會生產(chǎn)要素選擇高利潤的投資渠道而放棄農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，不利于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革所希望的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成與壯大；房價“虛高”造成大量中產(chǎn)階級成為“房奴”，降低他們對食品的消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力，從而不利于農(nóng)產(chǎn)品的“去庫存”；房價下降，有利于農(nóng)產(chǎn)品深加工投資成本的減少或廠房租賃費(fèi)用的減少，會助力農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的“降成本”。

6.允許和鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的自由流動

隨著中國一部分地區(qū)一部人先富起來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，出現(xiàn)了工業(yè)和服務(wù)業(yè)先于農(nóng)業(yè)飛速發(fā)展起來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，根據(jù)虹吸效應(yīng)，第二、三產(chǎn)業(yè)必然吸引農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的勞動力等資源進(jìn)入，農(nóng)業(yè)勞動力的流出是工業(yè)化的必然產(chǎn)物。這就需要順勢而為，打破戶籍限制或降低城鎮(zhèn)戶籍門檻，讓能在城鎮(zhèn)生存和發(fā)展下來的農(nóng)村戶籍的人擁有城鎮(zhèn)戶口，承擔(dān)城鎮(zhèn)居民的義務(wù)和享有城鎮(zhèn)居民的權(quán)利，提高城鎮(zhèn)化率，實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”冗余資源的轉(zhuǎn)移并提高資源利用效率。

7.引入國外農(nóng)業(yè)投資者投資中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

我國農(nóng)業(yè)對外開放的膽子可以更大一點(diǎn)，讓國外農(nóng)業(yè)企業(yè)家對中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資。比如引進(jìn)美國的精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、工廠化農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，引進(jìn)新加坡的現(xiàn)代化設(shè)施農(nóng)業(yè)、工業(yè)農(nóng)業(yè)和精品農(nóng)業(yè)，引進(jìn)荷蘭的園藝業(yè)和奶牛業(yè)，引進(jìn)法國的農(nóng)業(yè)推廣組織運(yùn)營體系等。這樣會帶來稀缺的農(nóng)業(yè)資本、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和科學(xué)的管理運(yùn)營模式，幫助國內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體迅速提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)的可投資性。