康 錦,宋偉鋒

(新疆維吾爾自治區(qū)克拉瑪依市人民檢察院，新疆 克拉瑪依 834000)

“一帶一路”倡議下，2018年沿線國家對華投資60.8億美元，我國對沿線國家直接投資162.7億美元，在沿線國家對外承包工程完成額893.3億美元；2018年，中歐班列開行6363列，運送貨物54萬標箱，全年與“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易額達到1.3萬億美元，增長16.3%。作為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)的X自治區(qū)，緊抓核心區(qū)建設(shè)契機，借助中巴經(jīng)濟走廊，積極參與瓜達爾港項目、霍爾果斯經(jīng)濟合作區(qū)及哈克圖口岸運營，為實現(xiàn)打贏扶貧攻堅戰(zhàn)、污染防治攻堅戰(zhàn)做出了有益的探索。

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，對保障“一帶一路”建設(shè)、營造良好的法治環(huán)境起到不容忽視的作用。X自治區(qū)檢察機關(guān)牢記初心使命，立足服務(wù)一帶一路建設(shè)，以內(nèi)設(shè)機構(gòu)重組、優(yōu)化四大檢察職能為契機，先后制定檢察機關(guān)服務(wù)非公經(jīng)濟10條措施、《X自治區(qū)人民檢察院關(guān)于依法保障和服務(wù)支持民營企業(yè)健康發(fā)展的實施意見》等規(guī)范性文件，為民營企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。截至2019年7月，X自治區(qū)檢察機關(guān)舉行中哈邊境地區(qū)檢察機關(guān)2次定期會晤，討論服務(wù)“一帶一路”建設(shè)問題；嚴厲打擊侵犯非公企業(yè)和非公經(jīng)濟人士合法權(quán)益犯罪，批捕230人、起訴239人，為“一帶一路”建設(shè)營造良好的法治環(huán)境作出了較為突出的貢獻。

筆者在中國知網(wǎng)以“一帶一路”為關(guān)鍵詞查詢，顯示2378條論文信息；而以“一帶一路+檢察”為關(guān)鍵詞，則未搜索到1篇論文。管中窺豹，可以說明目前關(guān)于檢察機關(guān)服務(wù)“一帶一路”的理論研究較少。從理論層面，檢察機關(guān)服務(wù)“一帶一路”建設(shè)理論支撐較為薄弱，不利于發(fā)揮檢察職能作用，更好地保障“一帶一路”建設(shè)。本文結(jié)合X自治區(qū)檢察機關(guān)優(yōu)化“四大檢察”[注]“四大檢察職能”于2019年1月17日由最高人民檢察院檢察長張軍在全國檢察長會議上提出，包括刑事、民事、行政、公益訴訟檢察。職能的工作實際，對檢察機關(guān)服務(wù)“一帶一路”建設(shè)理論認識、如何服務(wù)“一帶一路”、服務(wù)過程中存在的困境提出自己的建議，以期對新時代檢察工作更好地服務(wù)“一帶一路”建設(shè)有所裨益。

一、檢察機關(guān)服務(wù)“一帶一路”建設(shè)有章可循

(一)實踐基礎(chǔ)——“一帶一路”建設(shè)的實踐需要

“一帶一路”作為區(qū)域合作平臺，旨在打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的人類命運共同體。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，而上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)對立統(tǒng)一。法律及司法等制度要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展現(xiàn)狀，才能反作用于社會發(fā)展?！耙粠б宦贰钡膮^(qū)域合作經(jīng)濟發(fā)展模式，要求“一帶一路”沿線國家和地區(qū)配套相應(yīng)的法律、司法及文化等制度?！耙粠б宦贰苯?jīng)濟發(fā)展魅力在于抱團發(fā)展，建設(shè)內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟、法律及文化等諸多內(nèi)容，參與發(fā)展的市場主體最迫切關(guān)心的是規(guī)則的穩(wěn)定性、可預(yù)見性。規(guī)則是保障參與者投資和經(jīng)營的法律依據(jù)，保障規(guī)則運行是降低參與者風(fēng)險的有效途徑。

據(jù)統(tǒng)計[注]百度數(shù)說和中國一帶一路網(wǎng)聯(lián)合出品：“數(shù)說一帶一路成績單”，載“中國一帶一路網(wǎng)”https：//www.yidaiyilu.gov.cn/jcsj/dsjkydyl/79860.htm.最后訪問時間：2019年7月20日。：截至2018年底，中國已累計同122個國家、29個國際組織簽署政府性合作文件；2018年中歐班列累計開行突破12000列，年運送貨物總值160億美元；2013年-2018年，我國與“一帶一路”沿線國家進出口總額達64691.9億美元，建設(shè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)82個。截至2018年4月，我國與61個“一帶一路”沿線國家建立1023個友好城市，絲路旅游、留學(xué)成果顯著?！耙粠б宦贰背h帶動了沿線區(qū)域合作全方位化，經(jīng)濟、文化合作規(guī)模巨大，急需進一步加強法律制度建設(shè)，強化參與者規(guī)則意識，這就需要檢察機關(guān)在司法活動中強化檢察職能，從而有效保障規(guī)則的執(zhí)行。

(二)立法基礎(chǔ)——立法運行機制的迫切需要

從憲法法律層面看，我國《憲法》第134條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，從而明確了檢察機關(guān)作為法律實施監(jiān)督者，有責(zé)任、有義務(wù)參與法律秩序的構(gòu)建，保障法律的良性運行。我國現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第1條第一款規(guī)定與《憲法》相似；其第二款規(guī)定“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權(quán)益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進行”，闡述了檢察機關(guān)通過行使檢察權(quán)落實法律監(jiān)督的責(zé)任。

“一帶一路”法制環(huán)境建設(shè)，為參與“一帶一路”建設(shè)的市場主體合法權(quán)益保護提供了法治依據(jù)，為經(jīng)營活動營造了良好的營商環(huán)境。檢察機關(guān)參與司法活動，是使檢察權(quán)優(yōu)化為“四大檢察”職能，打擊“一帶一路”沿線犯罪，保障中外投資者和經(jīng)營者人身財產(chǎn)安全，監(jiān)督法律實施的法定職責(zé)。2019年3月通過的《外商投資法》是對“一帶一路”倡議到立法的再升華，從投資促進、投資保護及投資管理三個層面，對外國投資者實行國民待遇、對外國投資者的投資不實行征收、負面清單管理等規(guī)定，為外國投資者參與“一帶一路”經(jīng)濟建設(shè)提供了動力和信心。各區(qū)域檢察機關(guān)要立足“四大檢察”職能，保障“一帶一路”相關(guān)立法得到良好運行。

(三)黨的領(lǐng)導(dǎo)——貫徹落實黨的領(lǐng)導(dǎo)集中體現(xiàn)

習(xí)近平同志在十九大報告中指出：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”。2019年，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》(以下簡稱《條例》)第1條規(guī)定了“堅持和加強黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)……”，以黨內(nèi)法規(guī)的形式，為黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)提供了政治依據(jù)；《條例》第3條第三款規(guī)定了檢察機關(guān)作為政法單位之一；第6條“政法工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則”第四項規(guī)定：“堅持服務(wù)和保障大局，為推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和保持社會長期穩(wěn)定提供法治保障；……”。

“一帶一路”倡議由習(xí)近平總書記于2013年提出；2015年2月，中央成立“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。“一帶一路”建設(shè)是黨和國家對我國對外開放政策的延續(xù)，也是黨和國家對今后經(jīng)濟領(lǐng)域的重大工作決策部署。檢察機關(guān)作為政法機關(guān)，服務(wù)“一帶一路”建設(shè)是體現(xiàn)貫徹黨對政法工作絕對領(lǐng)導(dǎo)的集中體現(xiàn)。2017年，最高人民檢察院出臺《最高人民檢察院關(guān)于進一步履行檢察職能為推進“一帶一路”建設(shè)提供司法服務(wù)和保障的意見》(以下簡稱《意見》)，要求各級檢察機關(guān)為推進“一帶一路”建設(shè)邁向更高水平提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)和保障。2019年1月17日，最高檢黨組書記、檢察長張軍在全國檢察長會議上強調(diào)，“檢察機關(guān)是政治性很強的業(yè)務(wù)機關(guān)，是業(yè)務(wù)性很強的政治機關(guān)”；2019年3月12日，張軍檢察長在十三屆全國人大二次會議上進一步提出“……更好地服務(wù)一帶一路建設(shè)，深化中越、中哈、中尼等邊境地區(qū)檢察機關(guān)直接合作……”。檢察機關(guān)服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，是落實“四個意識”和“兩個維護”的題中之義。

二、X自治區(qū)檢察機關(guān)強化檢察職能助推“一帶一路”建設(shè)

(一)X自治區(qū)檢察機關(guān)以“四大檢察”職能助推“一帶一路”的現(xiàn)狀

作為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)，X自治區(qū)在“一帶一路”建設(shè)中起到至關(guān)重要的作用。X自治區(qū)檢察機關(guān)肩負著保護中外投資者和經(jīng)營者人身財產(chǎn)安全的責(zé)任，為核心區(qū)營商環(huán)境和法治環(huán)境提供司法保障。X自治區(qū)檢察機關(guān)以內(nèi)設(shè)機構(gòu)重組為契機，以優(yōu)化“四大檢察”職能為抓手，從根本上改變“重刑輕民”的傳統(tǒng)理念，“做優(yōu)刑事檢察工作、做強民事檢察工作、做實行政檢察工作、做好公益訴訟檢察工作，推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展”[注]參見《推動四大檢察 全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展——學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記中央政法工作會議重要講話系列評述之二》，載《檢察日報》，2019年1月23日。，更好地推動“一帶一路”建設(shè)的順利進行。

1.優(yōu)化刑事檢察

X自治區(qū)檢察機關(guān)以服務(wù)營商環(huán)境為中心，針對“一帶一路”沿線區(qū)域經(jīng)濟模式突出的犯罪類型，集中業(yè)務(wù)骨干開展專項打擊，努力提高辦案質(zhì)量和效率。2018年全區(qū)檢察機關(guān)依法嚴懲侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品犯罪，批捕109人，起訴45人；批捕污染環(huán)境、破壞生態(tài)資源領(lǐng)域犯罪嫌疑人74人，起訴296人。通過刑事責(zé)任追究，嚴厲打擊破壞“一帶一路”市場經(jīng)濟秩序犯罪和破壞環(huán)境、生態(tài)資源類犯罪，貫徹“一帶一路”綠色發(fā)展理念，構(gòu)建公平公正的營商環(huán)境。

2.做強民事檢察和行政檢察

一是借助外腦，做精做細民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。2019年自治區(qū)檢察院聘任包括高校教授、資深律師、專家學(xué)者在內(nèi)的60名專家咨詢委員[注]參見鮑靜：《發(fā)揮社會力量充分用好“外腦”新疆維吾爾自治區(qū)檢察院聘任60名專家咨詢委員》，載《法制日報》，2019年5月9日。，涉及民事、行政、刑事、金融和環(huán)境等領(lǐng)域，借助社會力量提升監(jiān)督質(zhì)量，提升民事行政監(jiān)督解決深層問題的能力。2018年，全區(qū)檢察機關(guān)辦結(jié)審判程序、審判人員違法行為監(jiān)督案件59件；辦結(jié)生效裁判監(jiān)督案件2061件，息訴890件；辦結(jié)執(zhí)行活動監(jiān)督案件300件。二是提升檢察建議質(zhì)量，采取檢察建議回頭看專項工作，增強其剛性。2019年上半年，全區(qū)檢察機關(guān)共制發(fā)各類檢察建議1494件，收到回復(fù)724件，回復(fù)率48.46%；已回復(fù)的檢察建議采納數(shù)713件，采納率98.48%，效果良好。

3.強化公益訴訟檢察

2019年，全區(qū)檢察機關(guān)消除公益訴訟立案空白和訴前程序空白，立足公益目的、探索公益訴訟新領(lǐng)域，不斷推進公益訴訟檢察工作向縱深發(fā)展。2018年，全區(qū)檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件4603件，辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域檢察公益訴訟案件1081件；督促相關(guān)部門清理生活垃圾168噸、生產(chǎn)類固體廢物975噸；督促276家診所依規(guī)處理醫(yī)療污水；恢復(fù)被污染破壞的國有林地和生態(tài)公益林7272畝，清退還林2638畝；督促整改網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺72個、門店3090家。全區(qū)檢察機關(guān)以公益訴訟職能為手段，對破壞生態(tài)環(huán)境、危害食品藥品安全等損害社會公共利益的行為依法處置并監(jiān)督整改，有效發(fā)揮了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督作用。

為保障“一帶一路”建設(shè)有序推進，自治區(qū)檢察機關(guān)在辦案過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗，積極探索“個案—類案—社會治理機制”模式，創(chuàng)新社會治理，實現(xiàn)“辦一案，影響一片”，有效保障民營經(jīng)濟合法權(quán)益，促進民營經(jīng)濟為“一帶一路”建設(shè)持續(xù)注入活力。自治區(qū)檢察院在細化完善“檢察機關(guān)服務(wù)非公經(jīng)濟10條措施”的基礎(chǔ)上，2019年制發(fā)了《X自治區(qū)人民檢察院關(guān)于依法保障和服務(wù)支持民營企業(yè)健康發(fā)展的實施意見》，以規(guī)范化文件形式將保障民營經(jīng)濟措施固定下來，不斷完善服務(wù)民營經(jīng)濟的司法保障措施，適應(yīng)“一帶一路”經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展新要求。截至2019年7月，自治區(qū)檢察院舉行中哈邊境地區(qū)檢察機關(guān)2次定期會晤，討論服務(wù)“一帶一路”建設(shè)問題；嚴厲打擊侵犯非公企業(yè)和非公經(jīng)濟人士合法權(quán)益犯罪，批捕230人、起訴239人，有效保障了全區(qū)民營經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。

(二)“四大檢察”職能驅(qū)動“一帶一路”建設(shè)的困境

1.對“一帶一路”建設(shè)認識不夠系統(tǒng)

“一帶一路”倡議作為黨中央的決策部署，需要黨政各單位分工合作才能有序推進。立法、行政、司法等機關(guān)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的政法單位，必須服從中央決策部署，積極參與“一帶一路”建設(shè)，檢察機關(guān)當(dāng)然不能缺位。“一帶一路”建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、法律、環(huán)境及文化等多個領(lǐng)域，必須通過法治建設(shè)為之提供制度依據(jù)?！胺傻纳υ谟趯嵤?，法律的權(quán)威也在于實施?！弊鳛椤稇椃ā肥跈?quán)的國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)負有保障法律實施的當(dāng)然責(zé)任。

綠色發(fā)展是“一帶一路”建設(shè)的應(yīng)有之義。“一帶一路”沿線國家負有保護區(qū)域環(huán)境的共同責(zé)任。社會上對“一帶一路”的認識主要集中在投資貿(mào)易上，對保護環(huán)境等綠色發(fā)展理念有所忽視，因而，在建設(shè)過程中破壞環(huán)境和生態(tài)資源導(dǎo)致企業(yè)投資項目終止等案件較為多發(fā)。當(dāng)前，檢察機關(guān)對發(fā)揮公益訴訟職能服務(wù)“一帶一路”建設(shè)仍然存在認識不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致探索公益訴訟服務(wù)“一帶一路”建設(shè)范圍狹窄。一帶一路倡導(dǎo)的是合作、共贏理念，其內(nèi)容自然包括“引進來”和“走出去”兩部分。當(dāng)前仍然有部分人誤認為，“走出去”才屬于參與一帶一路建設(shè)，為“走出去”企業(yè)提供服務(wù)才屬于服務(wù)“一帶一路”。筆者認為，檢察機關(guān)充分發(fā)揮檢察職能作用，全面營造“引進來”和“走出去”的營商法治環(huán)境，才是對服務(wù)“一帶一路”的全方位認識。

2.司法交流合作層次有待提升

2019年4月，自治區(qū)檢察院完成內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，在法律政策研究室下掛國際合作處，拓展與中亞各國國際司法交流合作業(yè)務(wù)，完善交流合作機制。X自治區(qū)地處祖國西北邊陲，與俄羅斯、哈薩克斯坦等8個國家接壤，涉及跨國犯罪的檢察業(yè)務(wù)不少，但目前在辦理跨國有組織犯罪、販賣毒品和人口、洗錢、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等犯罪方面，開展國際司法協(xié)助的數(shù)量依然有限。據(jù)統(tǒng)計[注]參見鄭赫南：《加強司法協(xié)作：中國檢察給民眾帶來哪些獲得感》，載《正義網(wǎng)》，http：//news.jcrb.com/jxsw/201709/t20170909_1795591.html.最后訪問時間：2019年7月21日。，2012年至2017年，最高檢共辦理國際刑事司法協(xié)助案件600余件；截至2019年7月，自治區(qū)檢察院完成2次中哈邊境合作會晤。

筆者認為，自治區(qū)檢察院開展國際司法交流合作的真正目的是處理“一帶一路”建設(shè)中存在的司法案件爭議，構(gòu)建穩(wěn)定、安全的司法環(huán)境秩序；交流合作層次應(yīng)當(dāng)從會議層面上升到國際司法協(xié)助調(diào)查層面，以解決爭議為目的。當(dāng)前，自治區(qū)檢察院法律政策研究室(國際合作處)擅長涉外法律業(yè)務(wù)的專業(yè)人員較為缺乏，開展中亞等相關(guān)國家法律政策研究有所不足，辦理合作交流會議的層級較為有限，不利于開展有效會晤、解決實質(zhì)問題。

3.保護中外市場主體合法權(quán)益不足

(1)業(yè)務(wù)認識方面的偏差。長期的“重刑輕民”思想認識，束縛了檢察機關(guān)以民事行政檢察方式保護市場主體合法權(quán)益的工作主動性。由于存在認識誤區(qū)，很多人認為只有打擊跨國犯罪、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、偷越國邊境、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等犯罪才是檢察機關(guān)當(dāng)然職責(zé)，對于民事行政監(jiān)督方面保護有時無所適從。盡管每年檢察機關(guān)都要求組織召開非公經(jīng)濟座談會，但是實際工作中對非公經(jīng)濟的民事行政手段保護還不夠到位，這里當(dāng)然也存在自身本領(lǐng)不足的原因。

(2)保護范圍方面的偏差。部分檢察人員認為辦理發(fā)生在中歐班列、H邊境合作區(qū)等口岸內(nèi)的盜竊、搶劫、侵犯知識產(chǎn)權(quán)案件，以及自治區(qū)與其他國家接壤的地州市發(fā)生的偷越國邊境案件才算服務(wù)“一帶一路”的案件。自治區(qū)W市、T市、C市及K市、S市等地方地處內(nèi)陸，不與他國接壤，與保障服務(wù)“一帶一路”關(guān)系不大，但忽視了自治區(qū)整個地區(qū)都屬于絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)這一地域特點。

(3)保護企業(yè)屬性的偏差。眾所周知，X自治區(qū)屬于國家煤電油等工業(yè)基地，海外投資主要依靠中石油、中石化等國有企業(yè)，民營企業(yè)主要為第三產(chǎn)業(yè)。根據(jù)檢察機關(guān)的慣性思維，服務(wù)國有企業(yè)就是保護國家財產(chǎn)、公共利益，民營企業(yè)屬于私有性質(zhì)，重要性比不上公有制經(jīng)濟。尤其是像K市等部分工業(yè)化城市，中石油等國有企業(yè)是海外投資主體，財政收入主要依靠國有企業(yè)。然而，從全區(qū)對外經(jīng)濟看，2018年國有企業(yè)進出口總額為39.17億美元，而私營企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)則為158.18億美元[注]數(shù)據(jù)來源于新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計局2019年3月22日發(fā)布的“新疆維吾爾自治區(qū)2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”。?？梢姡灾螀^(qū)民營經(jīng)濟在對外經(jīng)濟發(fā)展中地位凸顯。如何保護好民營經(jīng)濟，降低民營企業(yè)海外投資的風(fēng)險是活躍“一帶一路”經(jīng)濟帶的主要任務(wù)。國企海外投資即使遇到各種風(fēng)險，也會得到國家層面的強力支持，而民營企業(yè)因其性質(zhì)則可能一敗涂地。因此，民營企業(yè)更看重投資風(fēng)險。檢察機關(guān)要依法為民營企業(yè)營造平等、公平、公正的營商環(huán)境，處理好行政監(jiān)督案件，防止出現(xiàn)行政機關(guān)推諉扯皮、以罰代刑等問題[注]參見林徽：《基層檢察視角下服務(wù)營商環(huán)境的路徑》，載《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2017年第6期，第36頁。，消除民企參與“一帶一路”開發(fā)建設(shè)的后顧之憂。檢察機關(guān)對中外市場主體合法權(quán)益的平等保護，是深化“一帶一路”法治環(huán)境的有效措施。

4.壓縮民事和行政檢察空間

我國檢察機關(guān)對民事、行政案件監(jiān)督屬于訴訟監(jiān)督，監(jiān)督的案件是已經(jīng)生效的民事、行政案件，依靠審判監(jiān)督程序進行。檢察機關(guān)除了公益訴訟案件，其他民事、行政案件都要待裁判生效才能介入。立法對檢察機關(guān)監(jiān)督民事、行政案件作出了嚴格限制，一方面要求生效裁判，另一方面將當(dāng)事人申請檢察機關(guān)介入的范圍限制在法院處理再審不當(dāng)情況下?！睹袷略V訟法》第14條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”；第209條規(guī)定了當(dāng)事人向檢察機關(guān)申請檢察建議或者抗訴的情形。從《民事訴訟法》規(guī)定看，檢察機關(guān)對民事案件是被動介入，限制了民事檢察職能作用發(fā)揮；《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定也是如此，對行政案件屬于生效裁判監(jiān)督，行政檢察職能作用發(fā)揮有限。由于檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)缺乏強制措施，充實調(diào)查核實權(quán)成為強化法律監(jiān)督的必然要求[注]參見季衛(wèi)華，李強，王勝利：《新時代檢察機關(guān)的職能優(yōu)化》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第6期，第28頁。。

三、影響“四大檢察”職能服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的原因分析

(一)主觀方面的因素

從主觀方面考慮，檢察機關(guān)和企業(yè)對“四大檢察”職能和“一帶一路”建設(shè)的認識誤區(qū)，造成檢察機關(guān)職能發(fā)揮受到限制，不利于保障和服務(wù)“一帶一路”建設(shè)。國際司法交流合作及保護市場主體權(quán)益不足，解決實際司法問題有限，也是檢察機關(guān)職能發(fā)揮受限的重要原因之一。

在檢察機關(guān)發(fā)揮“四大檢察”職能作用保障和服務(wù)“一帶一路”過程中，由于服務(wù)“一帶一路”職能與法律監(jiān)督者定位不匹配，造成檢察機關(guān)營造服務(wù)“一帶一路”法治環(huán)境存在滯后性。一方面，檢察人員對“一帶一路”的認識和專業(yè)能力都有局限性；另一方面，企業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)過程中與行政機關(guān)交集多，更多關(guān)注的是政府投資貿(mào)易優(yōu)惠政策如稅收、金融政策，大多數(shù)企業(yè)基于認識不足，注重短期利益，過分強調(diào)投資貿(mào)易行政手續(xù)便利化，對風(fēng)險考慮不周或者不參與配合檢察機關(guān)工作以降低風(fēng)險。這些因素決定了檢察機關(guān)參與“一帶一路”的作用受到限制。

(二)客觀方面的因素

阻礙檢察機關(guān)保障和服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的客觀因素較多，但主要因素是立法對檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督作用的規(guī)定。參與“一帶一路”建設(shè)的市場主體遇到糾紛，更關(guān)注快速解決矛盾糾紛的方法。進入司法程序是一個耗費時間成本、資金成本及精力成本的手段，市場主體通常不愿意采取司法程序解決糾紛，何況《民事訴訟法》與《行政訴訟法》規(guī)定檢察機關(guān)在法院裁判生效后才可以介入民事、行政案件。市場主體啟動法院民事、行政程序的意愿本不強烈，而立法將檢察機關(guān)“四大檢察”職能發(fā)揮限制于訴訟活動中，直接影響到檢察機關(guān)服務(wù)“一帶一路”主觀能動性的發(fā)揮。

從法律運行看，我國現(xiàn)行的法律運行模式為“立法—執(zhí)法—司法—監(jiān)督”，檢察機關(guān)對于民事、行政檢察監(jiān)督是訴后實施，而對刑事檢察監(jiān)督貫穿于訴前、訴中及訴后。法律監(jiān)督工作是一門實踐性工作，需要接觸案件辦理全過程，否則監(jiān)督效果就會減弱。實踐中刑事檢察比民事行政檢察取得了更好的監(jiān)督效果，也有這方面原因。

四、完善檢察機關(guān)服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的建議

(一)提升專業(yè)素能，拓寬知識儲備渠道

檢察機關(guān)既要拓展和增強法律專業(yè)知識和辦案能力，又要擴展和深化對國家經(jīng)濟大政方針的學(xué)習(xí)。作為“一帶一路”建設(shè)的保障服務(wù)者，檢察機關(guān)懂得“一帶一路”涉及的內(nèi)容，熟悉“一帶一路”推進過程中存在的法治困境，對“四大檢察”職能了如指掌，才能掌握保障“一帶一路”建設(shè)的根本能力。

一是加強入職教育。對新入職干警進行政治教育、業(yè)務(wù)技能及宏觀經(jīng)濟政策培訓(xùn)。建立導(dǎo)師幫帶制，選派業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任年輕檢察人員的指導(dǎo)老師，與其簽訂師徒結(jié)對協(xié)議，傳授工作方法和業(yè)務(wù)技能。二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)。立足常規(guī)培訓(xùn)，增加自主培訓(xùn)，分類分層選派各條線干部參加各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)。如K市檢察院選派16人參加國家檢察官學(xué)院4期培訓(xùn)班學(xué)習(xí)，并與國家檢察官學(xué)院簽署創(chuàng)新實踐基地，邀請10名高檢院業(yè)務(wù)專家和國家檢察官學(xué)院教授來K市授課；鼓勵干警提升學(xué)歷層次，加強在職教育，為干警攻讀碩士、博士提供時間、費用保障。三是增強實踐培訓(xùn)力度。針對典型案例及檢察工作熱點、難點開展專題研究、重大檢察專題研究和重大疑難案件辦理；組織或參與各類業(yè)務(wù)競賽；派業(yè)務(wù)骨干到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)檢察機關(guān)參加崗位實踐鍛煉；用好國家檢察官學(xué)院培訓(xùn)資源和優(yōu)質(zhì)師資力量，實施“點對點”精準式培訓(xùn)，著力培養(yǎng)一批檢察業(yè)務(wù)專家及復(fù)合型人才。四是拓寬“一帶一路”知識儲備。自治區(qū)作為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)，隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進，對營商環(huán)境、法治環(huán)境要求不斷提高，自治區(qū)檢察人員處理涉及“一帶一路”沿線的犯罪及糾紛會日益增多，這就要求全區(qū)檢察人員對恐怖主義、經(jīng)濟金融、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境及大數(shù)據(jù)等知識熟練掌握、靈活應(yīng)用。除了單位組織定期培訓(xùn)“一帶一路”知識外，干警還要增強自主學(xué)習(xí)經(jīng)濟金融、環(huán)境公益等知識技能的積極性，發(fā)揮內(nèi)因的根本性作用。

(二) 構(gòu)建司法交流合作機制，加強涉外檢察理論研究

當(dāng)前，自治區(qū)檢察機關(guān)司法交流合作水平有待提升。盡管舉辦了兩屆中哈邊境會晤會議，但是有些檢察人員對中亞等周邊國家檢察職能、法律政策及我國與其存在的爭議問題仍然掌握不透，相關(guān)研究有待于進一步加強。

1.建立司法交流合作機制

充分發(fā)揮自治區(qū)檢察院國際合作處平臺作用，創(chuàng)新檢察國際司法交流合作新機制，推動“一帶一路”建設(shè)中發(fā)生的跨國犯罪、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境、互聯(lián)網(wǎng)犯罪等案件的司法協(xié)助調(diào)查，做到有罪必追，消除犯罪分子利用自治區(qū)與中亞、高加索等八國交界的特殊地理位置逃避犯罪制裁的企圖。推動國際司法交流合作向深層次發(fā)展，解決好國際司法協(xié)查問題，推進檢察機關(guān)創(chuàng)新“一帶一路”社會治理。自治區(qū)檢察機關(guān)要發(fā)揮好國際合作處和“中哈邊境地區(qū)檢察機關(guān)會晤定期機制”作用，解決法治建設(shè)和社會治理實際問題，推進國際司法領(lǐng)域合作實質(zhì)化。

2.加強涉外檢察理論政策研究

增強對自治區(qū)與“一帶一路”沿線等國檢察職能及法律政策學(xué)習(xí)，加強涉外檢察理論研究，加大研究激勵機制，提升檢察人員學(xué)習(xí)研究主觀能動性，培養(yǎng)一支熟悉中亞等國檢察理論及法律政策的理論研究隊伍。這些國家由于與自治區(qū)接壤，發(fā)生跨國犯罪的概率更大，需要國際司法協(xié)查機會更多。學(xué)習(xí)這些國家的經(jīng)濟、法律、政治、環(huán)境、文化等知識，有利于為自治區(qū)“走出去”和“引進來”提供制度依據(jù)，有效保護中外投資者合法權(quán)益，精準打擊跨國犯罪，對國際司法合作機制的發(fā)揮起到推動作用。如中哈邊境地區(qū)檢察機關(guān)會晤，自治區(qū)檢察機關(guān)熟悉周邊國家檢察機關(guān)職權(quán)和法律政策及自治區(qū)與這些國家存在的爭議問題，就可以在相關(guān)問題討論中取得實質(zhì)性進展；即使自治區(qū)檢察機關(guān)職權(quán)與國外檢察機關(guān)職權(quán)不對應(yīng)，也可以就處理解決相關(guān)問題為黨委和政府提供參考依據(jù)。

(三)“四大檢察”職能并重，公益訴訟檢察突破瓶頸

檢察機關(guān)的“四大檢察”職能作用發(fā)揮不均衡，就好比一架馬車四個輪子大小不一，個別輪子再大也不如四個輪子齊驅(qū)并駕跑得快、拉得多。過去，檢察機關(guān)“重刑輕民”思想嚴重，經(jīng)常造成刑事檢察強、民事檢察弱的局面。數(shù)據(jù)顯示，2018年自治區(qū)各級人民法院審結(jié)各類案件總量為42萬件，其中審結(jié)刑事案件74348件，審結(jié)民商事案件187725件[注]數(shù)據(jù)來源于 2018年新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院工作報告。?？梢?，當(dāng)前社會經(jīng)濟形勢下刑事案件在全部案件中所占比例較小，民商事案件已經(jīng)占據(jù)了訴訟案件的半壁江山。尤其是近年來虛假訴訟案件不斷增多，惡意逃避債務(wù)事件屢屢發(fā)生，虛假訴訟監(jiān)督已然成為民事檢察工作重點，必須引起檢察機關(guān)的高度重視。

在做好刑事檢察工作基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民事行政檢察作用，突出公益訴訟檢察，營造“一帶一路”區(qū)域下良好的營商環(huán)境，維護公平、公開、正當(dāng)?shù)母偁庩P(guān)系。掃黑除惡工作作為刑事檢察工作一部分，也是服務(wù)“一帶一路”的具體體現(xiàn)，必須下大決心、花大力氣打掉“一帶一路”上的黑惡勢力及其“保護傘”。公益訴訟檢察作為民事行政檢察工作的補充，要實現(xiàn)檢察機關(guān)主動權(quán)，對涉及國家利益或社會公共利益的民事行政案件，將生態(tài)修復(fù)理念引入辦案實踐，開啟對森林資源生態(tài)司法保護和修復(fù)的新模式[注]參見楊德韋，杜波：《檢察職能融入生態(tài)文明建設(shè)的探索與思考》，載《中國檢察官》，2018年11月(上)，第71頁。，發(fā)揮公益訴訟檢察職能作用。民事行政公益訴訟案件有立法規(guī)定訴前程序和起訴程序，檢察機關(guān)要用好用足公益訴訟手段，力爭提前介入制止損害國家利益或社會公共利益行為發(fā)生；圍繞行政公益訴訟案件關(guān)鍵，在拓寬“生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等四大領(lǐng)域”基礎(chǔ)上，結(jié)合訴訟檢察實踐在“一帶一路”建設(shè)中探索對行政機關(guān)違法行政及不作為以訴前程序為主、訴訟程序為輔的公共利益保護手段；借鑒英國檢察官對環(huán)境違法行為的處罰措施(警告、提醒、檢察、民事處罰、執(zhí)法)[注]參見金園園：《環(huán)境保護與檢察職能發(fā)揮——檢察官在環(huán)境治理中的角色研討會觀點綜述》，載《人民檢察》，2018年第1期，第58頁。，保護各類市場主體處于公平的社會秩序。

以檢察機關(guān)“四大檢察”職能為布局，總結(jié)環(huán)境公益訴訟、反腐、暴恐及毒品等犯罪治理經(jīng)驗，形成“一帶一路”沿線國家打擊犯罪和保障人權(quán)的“中國檢察方案”，提升“一帶一路”區(qū)域治理品質(zhì)，為黨和國家邊疆治理提供決策參考。

(四)立法增設(shè)民事、行政案件監(jiān)督方式

1.立法民事監(jiān)督及行政監(jiān)督端口前移

建議《民事訴訟法》與《行政訴訟法》對檢察機關(guān)行使民事監(jiān)督和行政監(jiān)督端口前移，保障檢察機關(guān)法律監(jiān)督延伸參與到訴訟全過程及訴前。立法可具體規(guī)定“人民檢察院對民事、行政案件實施監(jiān)督”；“檢察機關(guān)認為民事、行政案件審理事實認定錯誤或法律適用錯誤的或者行政機關(guān)違法行政及不作為的，可以行使民事檢察監(jiān)督或行政檢察監(jiān)督權(quán)”。檢察機關(guān)對民事行政案件全程監(jiān)督，提前介入到民事糾紛處理，對民事案件包括庭審證據(jù)調(diào)查、事實認定等環(huán)節(jié)同步監(jiān)督，可以有效限制法官自由裁量權(quán)濫用。從實踐中看，刑事案件法官涉嫌枉法裁判的要比民事案件法官少，主要原因在于刑事案件從發(fā)生到庭審都有公安機關(guān)、檢察機關(guān)介入和檢察機關(guān)刑事監(jiān)督，法官很難有枉法裁判的空間?，F(xiàn)行立法考慮到民事案件屬于民事主體自行處分的權(quán)利，為避免干擾民事主體意思自治規(guī)定檢察機關(guān)不宜介入太多。這種情況不僅給民事案件法官權(quán)力尋租拓展了空間，也導(dǎo)致檢察機關(guān)事后監(jiān)督效力微弱、效果不佳。

2.立法增加檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的強制措施

充分發(fā)揮檢察機關(guān)公益訴訟職能有待于檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的完善。公益訴訟職能維護的是國家利益或社會公共利益，干擾和阻撓檢察機關(guān)調(diào)查取證的阻力往往很大，檢察機關(guān)公益訴訟職能得不到保障。相對于一般的利益獲得者，行政公益訴訟案件中針對行政機關(guān)這樣具有公權(quán)力的主體調(diào)查難度更大。增強公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的強制措施如查封、凍結(jié)、罰款、司法拘留等措施，可以有效助力檢察機關(guān)行使檢察權(quán)；與紀檢監(jiān)察機關(guān)建立通報機制，使檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的強制措施處于監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督之下，可以防止檢察機關(guān)濫用調(diào)查核實權(quán)的強制措施，保障調(diào)查核實權(quán)依法行使。民事行政案件調(diào)查核實權(quán)強制措施也應(yīng)做如上規(guī)定。

“一帶一路”建設(shè)是黨和國家新時期經(jīng)濟發(fā)展新布局，作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的政法機關(guān)，檢察機關(guān)理所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起為“一帶一路”營造良好的營商環(huán)境和穩(wěn)定的法治環(huán)境的歷史重任。在新的歷史時期，如何保障和服務(wù)“一帶一路”建設(shè)成為擺在全國檢察機關(guān)面前的任務(wù)。X自治區(qū)地處絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)，對全國“一帶一路”建設(shè)具有引領(lǐng)和示范作用。檢察機關(guān)要知己知彼，明確檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能定位，了解“一帶一路”內(nèi)容，參與“一帶一路”建設(shè)中來，查找阻礙“一帶一路”建設(shè)的因素，分析癥結(jié)所在，提出解決方案。近年來，自治區(qū)檢察機關(guān)立足社會穩(wěn)定和長治久安總目標，為保障和服務(wù)“一帶一路”建設(shè)取得較好成績。如打擊跨國犯罪、暴恐犯罪、知識產(chǎn)權(quán)犯罪、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、環(huán)境公益訴訟等犯罪，為中外市場主體營造優(yōu)良的營商環(huán)境。當(dāng)前，X自治區(qū)檢察機關(guān)以內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革為契機，不斷優(yōu)化“四大檢察”職能，提升檢察業(yè)務(wù)能力，完善國際司法交流合作機制，加大涉外檢察理論政策研究，推動公益訴訟檢察探索，保障和服務(wù)“一帶一路”建設(shè)大局，為檢察機關(guān)參與“一帶一路”建設(shè)提供“新疆檢察方案”。