●馬浩然

政府和社會資本合作（PPP）模式自2014年起在我國大力推行以來，目前在實踐呈現一種自上而下的“政策驅動”導向，規(guī)制PPP 模式的法律文件主要以國務院、部委規(guī)范性文件為主，效力層級較低，諸多實務中出現的問題亦對PPP 的發(fā)展提出挑戰(zhàn)。固定資產投資項目資本金制度是我國投資調控的重要手段之一，在PPP 項目中已基本得到應用，由于大部分PPP項目又需設立特殊目的公司（SPV）進行運作，實際操作中存在大量將項目資本金與SPV 注冊資本混淆的情形。因此，有必要厘清二者內涵、制度功能及關系，對其在實踐中的適用進行分析，以期盡可能解決實務中的困惑。

一、實踐中對于項目資本金及注冊資本適用的困惑

項目資本金與注冊資本作為PPP 項目重要的資金來源，是每個PPP 項目都不可回避的關鍵問題。實踐中之所以會引發(fā)項目資本金及注冊資本的適用困惑，究其根本在于：

其一，2005年《公司法》要求有限責任公司全體股東的首次出資額不得低于注冊資本的20%，且應履行驗資程序出具驗資證明，長久的實踐使社會資本方形成投資設立公司必須先按比例實繳資金的觀念。由于新建類型的PPP 項目通常涉及政府的固定資產投資，按照《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35 號）（下稱“國務院35號文”）等規(guī)定應實行資本金制度。2019年7 月1 日施行的《政府投資條例》（國務院令第712 號）也規(guī)定，對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式。在項目啟動前，無論是政府方、還是貸款方皆可能要求社會資本方先以自有資金投入，作為項目啟動的前提?？梢?，兩者有異曲同工之處。

其二，從會計處理角度來說，投資人出資的項目資本金和注冊資本都計入公司實收資本，因此兩者會形成重疊關系，也即一筆資金，可能同時具備項目資本金和注冊資本的性質。換句話說，股東的同一筆出資，同時滿足國家規(guī)定的項目出資要求和股東間約定的公司出資要求這兩個層面的要求。

其三，財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號，以下簡稱“財政部21 號文”）的相關規(guī)定也造成項目資本金和注冊資本的混同。根據財政部21號文的規(guī)定，政府在項目公司中的股權投資支出責任與項目資本金直接掛鉤，事實上將項目資本金等同于注冊資本，項目公司股東按股權投資比例享有所有者權益。

上述種種原因也引發(fā)諸多項目實施機構、采購代理機構在編制項目實施方案、采購文件時，往往將兩者混用甚至趨于等同，造成多方主體對項目資本金和注冊資本適用的困惑。為以解惑，筆者認為應回本溯源，探索制度本身的涵義、淵源、兩者關系及其目前所適用空間。

二、項目資本金與注冊資本的淵源及制度功能差異

（一）兩者內涵

項目資本金，是指在投資項目總投資中由投資者認繳的出資額，對投資項目而言是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益。同時，國務院35 號文規(guī)定，經營性項目實行項目資本金制度，并強調“公益性投資項目不實行資本金制度”。注冊資本，根據我國《公司法》《公司登記管理條例》等相關規(guī)定，有限責任公司的注冊資本為在公司登記機關登記的全體股東認繳的出資額。對公司而言，注冊資本是公司擁有獨立財產、獨立于股東并獲得法律上法人人格的必要條件。注冊資本制度使股東自履行出資義務向公司轉移財產之日起就轉變?yōu)楣惊毩⒇敭a，在法律上切斷與股東個人財產的關聯，阻卻股東對公司財產的處分和支配。

（二）淵源差異

為防范銀行投資信貸風險，建立健全投資風險管控機制，1996年的國務院35 號文，正式將項目資本金制度應用于政府固定資產投資項目。項目資本金制度確定了投資項目的最低資本金比例，是項目啟動的前提，也是獲得銀行貸款的先決條件。項目資本金的投入可增強投資者的責任心和風險意識，調動公司治理的積極性，有利于避免投資企業(yè)杠桿比率過高、債務負擔過重、對銀行資金過度依賴而面臨的經營風險，也有利于控制經營風險向金融體系的傳導和擴散。此后，為滿足經濟環(huán)境發(fā)展變化需求，國務院不斷出臺文件調整和完善不同行業(yè)固定資產投資項目資本金比例，進一步完善項目資本金制度在實踐中的應用。

我國自1993年施行公司法以來，就實行法定資本制，經過20 多年的發(fā)展，注冊資本經歷了實繳登記制到認繳登記制的變遷?！吨腥A人民共和國公司法》（2013年修正）將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制；取消了注冊資本最低限額制度及出資形式的法定限制。公司資本制度具有有效落實公司業(yè)務開展所需的基礎資本功能，同時也為股東以其出資額為限對公司承擔有限責任提供制度保障。原則上，注冊資本問題應屬股東自治的領地，不宜將之交由國家公權管制。

項目資本金制度系國家對于投資規(guī)模及投資風險予以控制的一種宏觀經濟調控手段，其適用極具政策引導性。近年來，各部委深入貫徹落實全國金融工作會議精神，為避免PPP異化為新的融資平臺，有效防范政府隱形債務增加等風險，財政部于2017年11 月10 日頒行《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），重申國務院35 號文關于項目資本金不得是項目公司債務性資金的規(guī)定。國務院國有資產監(jiān)督管理委員會于2017年11 月21 日印發(fā)《關于加強中央企業(yè)PPP 業(yè)務風險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192 號），進一步要求央企在PPP 項目中應多措并舉加大項目資本金投入，不得通過“名股實債”的方式參與PPP 項目。2018年2 月8 日，發(fā)改委辦公廳、財政部辦公廳聯合發(fā)文《關于進一步增強企業(yè)債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》（發(fā)改辦財金〔2018〕194號），明確要求利用債券資金支持的募投項目，應嚴格執(zhí)行項目資本金制度。在行政監(jiān)管“多管齊下”的作用下，堅持項目資本金在一定程度上有利于遏制地方政府的非理性投資，避免地方政府將PPP 異化為融資加杠桿的工具。

反觀注冊資本制度，其作為公司法明文規(guī)定的法定資本制度，是我國公司設立的基本原則，其通過資本確定原則、資本維持原則、資本不變原則三大核心原則確保實現公司設立之目的，維護整個社會交易、團體自治的安全，作為公司法的基本制度，其與項目資本金的行政性監(jiān)管手段屬性存在根本差異。

項目資本金制度是國家促進有效投資和加強風險防范有機結合的手段，項目資本金定向優(yōu)化舉措，可以有力地提高逆周期調節(jié)的政策效果，增強我國經濟發(fā)展韌性。注冊資本則回歸到公司法理論及股東自治本身，為公司取得獨立法律人格并擁有獨立財產之必要條件，兩者的存在基礎和價值理論截然不同。

（三）項目資本金與注冊資本的區(qū)別

1.適用范圍不同：項目資本金適用于經營性固定資產投資項目；對于注冊資本，凡需組建SPV，無論何種類型的PPP 項目，皆需確定SPV 注冊資本的數額。

2.出資義務形態(tài)不同：項目資本金是社會資本方對經營性固定資產投資項目（建設）的出資義務，旨在于建立投資風險約束機制。注冊資本則是SPV 的政府方股東、社會資本方股東依據股東協議、公司章程對公司履行出資義務。

3.出資比例要求不同：項目資本金由項目審批單位在審批可行性研究報告時核定具體比例，不同行業(yè)領域有不同要求，按照現行規(guī)定，港口、沿海及內河航運項目最低資本金比例為20%，機場項目為25%，其他基礎設施項目為20%。注冊資本，我國公司法取消了最低出資數額及比例的限制，除法律、行政法規(guī)規(guī)定設立公司必須報經批準的外，SPV 股東可自行約定出資比例和持股比例。

4.出資數額確定方式不同：項目資本金，應在項目前期的可行性研究報告中對其籌措方式和情況作出詳細說明，包括出資方、出資方式、資本金來源及數額、資本金認繳進度等有關內容。注冊資本，由股東按約定進行認繳，PPP 項目中一般在股東協議和公司章程中約定出資期限、出資數額等。

5.審查機構不同：對于項目資本金而言，銀行有其監(jiān)管要求。根據《中國人民銀行貸款通則》（中國人民銀行令1996年2號）、《項目融資業(yè)務指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2009〕71 號）、《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）等規(guī)定，金融機構應對資本金的真實性、合規(guī)性和投資收益、貸款風險進行全面審查，并自主決定是否發(fā)放貸款以及貸款數量和比例。對于注冊資本而言，公司股東認繳的出資額、公司實收資本不再作為公司登記事項，也無需提交驗資報告，金融機構及工商行政管理部門對此并不作硬性要求。

6. 出資不到位的風險不同：若項目資本金繳納不到位，SPV 債務融資可能無法完成，金融機構在放貸時將嚴格審查資本金的到位情況；若在注冊資本項下，SPV 股東未按照約定及公司章程約定全面履行出資義務的，需向其他股東承擔違約責任，向公司債權人承擔補充賠償責任。

三、項目資本金和注冊資本的設置

法律層面上，項目資本與注冊資本存在根本差異，兩者數額不一定等同。從PPP 項目實操層面出發(fā)，政府方和社會資本方基于不同立場對兩者數額的設定存在天然的矛盾。從政府方角度，基于會計處理、項目核算、財政審核的方便、簡化項目公司設立和融資程序及對項目投資安全性的要求等方面考慮，一般會傾向于兩者數額等同。對于社會資本方而言，一般情況下傾向于設定注冊資本少于項目資本金。原因在于，項目資本金比例通常需達到項目總投資的20%～30%，若兩者等同，則社會資本應至少在建設期內將該筆資金注入SPV，由于PPP 項目前期準備時間較長，且受項目資本金／注冊資金不得抽逃、挪用的限制，將會大幅提高資金使用成本并且不利于資產保值增值，又因其他或有的股權轉讓成本、稅收成本、退出風險等因素，也讓社會資本對于將項目資本金數額等同于注冊資本數額的PPP 項目望而卻步。項目資本金與注冊資本的設置，是政府方和社會資本方相互博弈的過程，不同情形均可能出現，在注冊資本少于項目資本金的情況下，根據會計實務中的處理模式，兩者都屬于所有者權益，可將項目資本金中超出注冊資本的部分，視為項目公司股東實際繳付的出資額超出資本金的資本溢價，進入“資本公積”科目進行核算。

四、對于未來立法回應實踐迷惑的展望

目前對于項目資本金制度的存廢與否，存在不同聲音。筆者認為，制度的存廢與否，或者變更制度的適用原則，應根植于我國的現實土壤和實踐情況。

我國固定資產投資領域形成的、以項目資本金制度為切入點的關于經濟運行的宏觀調控政策，在短時期內不會改變。尤其是在黨的十九大、中央經濟工作會議和全國金融工作會議屢次強調的“堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，嚴格防范地方債務風險”的國家大金融環(huán)境和監(jiān)管環(huán)境下，就項目資本金制度與銀行風險管控能力的關聯程度及目前所面臨爆發(fā)系統性金融風險的現實而言，該制度仍有存續(xù)之必要。對于金融機構而言，一方面，其對PPP 項目的放貸仍受到非市場因素及戰(zhàn)略性政策任務的影響，項目資本金制度可以有效控制地方政府和社會資本“投資饑渴”和過度使用融資資金，產生過高杠桿或過分的“小股大債”“明股實債”；另一方面，其通過開展項目資本金審查工作，對資本金真實性和資金來源進行核查，對于識別PPP 項目貸款風險具有重大意義，聯動監(jiān)管機構形成監(jiān)管合力。若有可能，再輔之以更為科學化、精細化、合理化的標準來完善相關行政監(jiān)管手段和要求，將更好地發(fā)揮項目資本金制度的效用。鑒于此，國家立法層面應正面回應此問題，以響應金融監(jiān)管體系和PPP 業(yè)務監(jiān)管體系的整治要求，并整頓實務亂象。

2017年，《政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）在理論界、實務屆皆引發(fā)熱議，但由于涉及的部門法、利益群體、權利義務關系錯綜復雜，條例遲遲無法出臺面世。即或是將本文所討論問題納入到《政府和社會資本合作條例》進行規(guī)制，并不能應對實踐中全部問題，也實無必要。根據我國《公司法》規(guī)定，國務院可以通過決定的形式對有限責任公司注冊資本最低限額作出規(guī)定，也即國務院決定可以直接對PPP 項目SPV 注冊資本比例進行規(guī)制，并可明確資金的繳納時間要求、資金使用用途等。從這個角度，可以在立法層面或制度設計層面，達到在固定資產投資PPP 項目中的宏觀經濟調控，且可以化解實踐中的爭議。此外，要在宏觀層面進一步去杠桿，防止地方政府將PPP 異化為融資工具，還可對實施方案、可行性研究報告、財政承受能力報告中的一般公共預算支出占比、政府負債率等指標嚴加管控并追蹤執(zhí)行，對違反一方案兩報告、可行性研究報告等文件財務指標的相關人員予以行為規(guī)制及責任追究，切實保證公共部門提供公共服務的能力。

五、結語

項目資本金由有關部門在審批可行性研究報告時進行核定，依照相關法律規(guī)定比例進行設定，同時政府方需在采購文件中明確項目資本金數額比例，當然也可一并設定相同數額和比例的注冊資本，但若為了增加項目對潛在社會資本方的投資吸引力，降低社會資本方或項目公司后期成本，并為雙方在磋商談判階段預留調整空間，可在采購文件中對注冊資本設定可調控區(qū)間，或適當降低注冊資本比例，以期真正達到政府與社會資本合作“風險共擔、利益共享”的愿景。從未來發(fā)展的角度，國家立法部門也應對此問題有所回應，可通過國務院決定的形式，直接規(guī)定PPP 項目中SPV 注冊資本的比例和數額，一步到位實現宏觀經濟調控。