孫鵬飛

(西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 401120)

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年1月2日)規(guī)定，“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！笨梢?，“三權(quán)分置”思想及其實(shí)踐已成為深化我國(guó)農(nóng)村土地制度改革之基本方向，并為相關(guān)法律編纂與修改提供了重要的理論前提和基礎(chǔ)。世界經(jīng)驗(yàn)也表明，一個(gè)國(guó)家的政治穩(wěn)定在很大程度上受農(nóng)村改革情況影響[1]211。然而，當(dāng)前我國(guó)法學(xué)界對(duì)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的諸多問題存在較大分歧，難以達(dá)成共識(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)尤甚。2018年12月修訂的《農(nóng)村土地承包法》與《民法典物權(quán)編(草案)》(一、二次審議稿)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)等關(guān)鍵問題認(rèn)定也存在法律規(guī)整安排上的抵牾，顯露出評(píng)價(jià)矛盾。這將很大程度上限制農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的法展開，尤其是“新興”的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，難以發(fā)揮法的制度化構(gòu)建與實(shí)踐功能。“構(gòu)筑科學(xué)思想大廈的工具”[2]9，法體系是由諸多法概念所構(gòu)成的。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法實(shí)現(xiàn)問題進(jìn)行一番淺陋的探討，以期對(duì)理論與實(shí)踐有所助益。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的厘定：在物權(quán)與債權(quán)之間

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為“三權(quán)分置”改革之關(guān)鍵。其法律性質(zhì)又為其靈魂之所在。學(xué)界對(duì)此眾說紛紜，觀點(diǎn)莫衷一是。主要有三種學(xué)說。

一是“物權(quán)說”，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬用益物權(quán)。理由主要有如下幾種。首先是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化與中央政策相契合，又能滿足其作為抵押權(quán)之客體的法律要求[3]。其次是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化對(duì)保持農(nóng)地生產(chǎn)之可持續(xù)與穩(wěn)定發(fā)展有所助益。其能提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的投資與生產(chǎn)熱情，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展[4]。再次是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)屬性之界定與“三權(quán)分置”的改革現(xiàn)實(shí)不相契合，其二元結(jié)構(gòu)也與民法基本原理相違背，且有區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不清的弊端[5]。最后是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的一種次級(jí)用益物權(quán)具有理論可能性，不存在法理障礙[6]。正如劉俊教授所言，“中國(guó)的土地制度是以土地使用權(quán)為核心的，土地使用權(quán)制度是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)權(quán)利，并相當(dāng)于傳統(tǒng)民法理論中的所有權(quán)?！盵7]189土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是一種土地使用權(quán)。

二是“債權(quán)說”，認(rèn)為應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置為一種債權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于承包土地的“債權(quán)型利用”，在性質(zhì)上屬于債權(quán)[8-9]。其理由主要如下，首先將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確立為債權(quán)符合中央政策精神。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其權(quán)利的轉(zhuǎn)讓需經(jīng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的同意。也就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不具備獨(dú)立的處分權(quán)，這就與物權(quán)“占有、使用、收益、處分”之權(quán)能相抵觸。其次將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)置為租賃債權(quán)，從而可通過權(quán)利質(zhì)權(quán)去實(shí)現(xiàn)其擔(dān)保功能[10]。最后是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)化與我國(guó)農(nóng)村的實(shí)踐相契合，大部分農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)均采用租賃的方式進(jìn)行[11]。

三是“折中說”，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利存續(xù)狀態(tài)對(duì)其權(quán)利進(jìn)行具體認(rèn)定。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既可以是債權(quán)，也可以是物權(quán)。如若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未經(jīng)登記公示，則屬于租賃債權(quán)，若經(jīng)登記公示，則屬于用益物權(quán)[12]。王利明教授認(rèn)為可將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行二元區(qū)分：短期的具有債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)與長(zhǎng)期穩(wěn)定的具有物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)[13]。蔣楠教授也認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具債權(quán)與物權(quán)的性質(zhì)，既有利于未來《民法典物權(quán)編》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入規(guī)制范疇的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，亦有利于《民法典物權(quán)編》與修訂后的《農(nóng)村土地承包法》的體系之協(xié)調(diào)[14]。

筆者支持“折中說”。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可兼具物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)。理由如下，首先，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行二元化處理契合中央政策之要求，更能滿足對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行高效利用的實(shí)踐需求。中央政策要求穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變，保護(hù)耕地，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有。這是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)存在之根本前提。只要堅(jiān)持這個(gè)前提，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為物權(quán)抑或債權(quán)并無不適之處。同時(shí)，中央政策主張更多注重在“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”(1)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》明確指出，完善“三權(quán)分置”辦法的核心要義就是，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。，由此促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，優(yōu)化資源配置。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)更能充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包土地的價(jià)值，增進(jìn)農(nóng)民的福祉，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具物權(quán)與債權(quán)的性質(zhì)并不違反民法原理。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非一個(gè)靜止的整體，只是物權(quán)與債權(quán)單一對(duì)立權(quán)利元素之組合。毋寧說土地經(jīng)營(yíng)權(quán)正是存在于這些個(gè)別的法規(guī)范表達(dá)之中。只要土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)一個(gè)整體的法價(jià)值與法秩序的確認(rèn)，以及存在于一個(gè)法規(guī)范與法價(jià)值體系的更新與續(xù)造過程之中，而這些更新與續(xù)造僅以此前所追求的目的相關(guān)聯(lián)，并未脫離規(guī)范的建構(gòu)路徑。那么我們則可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作整體性理解與表達(dá)，理解為物權(quán)與債權(quán)的規(guī)范體系契合性與價(jià)值關(guān)聯(lián)性的整合。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)建為一種要件性權(quán)利，構(gòu)造兩權(quán)體系結(jié)構(gòu)，即物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)使用目的的指引，形式要件與實(shí)質(zhì)要件之合目的性的組合，從而可走向兩種不同方向的權(quán)利路徑。對(duì)此不必杞人憂天，過分擔(dān)憂權(quán)利體系的崩裂與混亂，而只需回歸私法核心精神。私法自治關(guān)鍵在于選擇自由，理性的自然人自然會(huì)選擇對(duì)自己利益最大化的路徑，法律只需指引，并對(duì)此進(jìn)行一定的約束。在不突破法律邊界的前提下，誠(chéng)然應(yīng)使當(dāng)事人之自由意志得到充分實(shí)現(xiàn)，此等舉措對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也大有裨益。

最后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)有利于法體系的整體協(xié)調(diào)。修訂后的《農(nóng)村土地承包法》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行債權(quán)化處理，而《民法典物權(quán)編(草案)》(一、二次審議稿)將其規(guī)制為一種用益物權(quán)?？梢?，將其單一認(rèn)定為物權(quán)與債權(quán)都存在不妥之處。立法實(shí)踐實(shí)質(zhì)上已對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)進(jìn)行了二元化處理。質(zhì)言之，在特別法《農(nóng)村土地承包法》中將其債權(quán)部分進(jìn)行規(guī)定，提供規(guī)范供給。在《民法典物權(quán)編》中對(duì)其物權(quán)部分進(jìn)行規(guī)整。如此安排既不會(huì)使《民法典》內(nèi)部存在體系矛盾，又使得民法整體體系和諧統(tǒng)一。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)構(gòu)建

法律中的權(quán)利慣常的定義是，法律為了滿足某人的需要而賦予他的一種“意思的力”或“法律的力”[15]276-277。權(quán)利是私法的核心，若想構(gòu)建私法體系，權(quán)利結(jié)構(gòu)的構(gòu)建之重要性自不待言。茲分別從內(nèi)容性與關(guān)系性兩個(gè)維度構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)。

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容性權(quán)利結(jié)構(gòu)

首先需對(duì)承包地“三權(quán)”的內(nèi)容安置問題進(jìn)行體系化澄清。需指明的是，三權(quán)分別是集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體土地所有權(quán)表達(dá)了承包地的所有權(quán)歸屬，乃是集體所有。 農(nóng)民集體土地所有權(quán)之性質(zhì)儼然決定了管理權(quán)能為其必要組成部分[16]。因而需土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮其管理之職能。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為一種資格權(quán)。其權(quán)利主體歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部中的農(nóng)戶[17]。需強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之法律效力，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式之現(xiàn)代化[18]402。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既可以是一種債權(quán)，亦可以為一種用益物權(quán)，其本質(zhì)上屬于一種土地使用權(quán)。

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容性權(quán)利結(jié)構(gòu)的構(gòu)建層面，可通過類型組合的方式進(jìn)行法的展開。具言之，首先確定權(quán)利，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利進(jìn)行厘定，明確其性質(zhì)，使其權(quán)利之法位置不會(huì)缺失，這是對(duì)權(quán)利的展開路徑的起點(diǎn)。接著是充實(shí)權(quán)利，對(duì)權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)展。通過對(duì)各項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行明確的規(guī)定，而不至于使其遁入權(quán)利空洞與權(quán)利虛化的窠臼。譬如規(guī)制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本內(nèi)容，其占有、使用、收益的權(quán)能，轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等權(quán)利行使方式。緊接著為限制權(quán)利，對(duì)權(quán)利進(jìn)行目的限縮，對(duì)權(quán)利范圍在目的的指引下進(jìn)行一定程度的限制，防止權(quán)利過于泛化。譬如對(duì)物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利變動(dòng)模式進(jìn)行規(guī)制，采取登記生效主義。最后是對(duì)權(quán)利的保障，嵌入對(duì)權(quán)利進(jìn)行保障與救濟(jì)之法規(guī)整，從而增強(qiáng)權(quán)利的法效果與法力量。譬如征收后的補(bǔ)償方案。通過此等權(quán)利內(nèi)容體系的構(gòu)建，最終形成確定權(quán)利——充實(shí)權(quán)利——限制權(quán)利——保障權(quán)利的權(quán)利內(nèi)容構(gòu)造類型組合。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系性權(quán)利結(jié)構(gòu)

以體系的形式表現(xiàn)法規(guī)范，乃是法學(xué)最重要的任務(wù)之一[19]16。因此需對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行體系化的梳理，方可揭開其“神秘面紗”。

構(gòu)建權(quán)利關(guān)系序列譜系時(shí)，代表性的是“權(quán)能分離“理論。依據(jù)“權(quán)能分離”理論，任何他物權(quán)之生成須具有母權(quán)基礎(chǔ)。所有權(quán)是生成他物權(quán)的根據(jù)與母權(quán)[20]24，98。他物權(quán)與其母權(quán)之客體為同一宗土地。具言之，集體土地所有權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之母權(quán)，后者由前者派生產(chǎn)生，無法脫離其權(quán)利之輻射范疇。前者通過讓渡出部分權(quán)能給予后者，從而使得后者在獲得身份標(biāo)識(shí)的前提下充實(shí)其權(quán)利之內(nèi)容，同時(shí)也為其合理性之證明提供素材。同理，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的母權(quán)，后者構(gòu)成子權(quán)。前者是后者進(jìn)行權(quán)利展開與實(shí)現(xiàn)的歸依與前提，如若前者權(quán)利出現(xiàn)缺失或瑕疵，后者自然會(huì)失去法依據(jù)，會(huì)影響其權(quán)利的行使與實(shí)現(xiàn)。

可能會(huì)有的質(zhì)疑， “三權(quán)分置”之物權(quán)結(jié)構(gòu)有悖于物權(quán)原理，與“一物一權(quán)”理論相抵牾，難以嵌入“權(quán)能分離”之理論。在“債權(quán)說”之理論學(xué)說中已然論證十分充分。需要回應(yīng)的是，首先，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非無法產(chǎn)生，其具有母權(quán)基礎(chǔ)。根據(jù)之前所論述的“權(quán)能分離”理論所建構(gòu)起的母子結(jié)構(gòu)，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為母權(quán)分離出相應(yīng)的權(quán)能衍生了作為子權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，具有法理論的支撐，并非無源之水。其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法概念的設(shè)置并未違背“一物一權(quán)”原則?！耙晃镆粰?quán)原則”之內(nèi)涵在于一物之上只應(yīng)有一個(gè)所有權(quán)，不應(yīng)出現(xiàn)互相矛盾之物權(quán)[21]323。在農(nóng)村承包地本就只有一個(gè)所有權(quán)，即集體土地所有權(quán)。并沒有違背一物只能有一個(gè)所有權(quán)的物權(quán)法理。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，然物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相迥異的用益物權(quán)，兩者共同作用在一物之上并不會(huì)產(chǎn)生體系矛盾。最后，可通過對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行體系的再解構(gòu)。將其安置為雙層權(quán)利結(jié)構(gòu)，在物權(quán)與債權(quán)的雙向展開下，能夠使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)揮更好的體系效應(yīng)，更有利其法實(shí)現(xiàn)。這樣也能夠在形成新的路徑依賴之前提下最大化的減少制度變遷之成本。

構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系性權(quán)利結(jié)構(gòu)需采用母子結(jié)構(gòu)進(jìn)行權(quán)利的體系安置。在此基礎(chǔ)進(jìn)行體系的進(jìn)一步再解構(gòu)，進(jìn)行更為純粹意義上的體系關(guān)系涵攝，從而形成梯級(jí)權(quán)利序列。該序列分為三級(jí)。集體土地所有權(quán)為第一級(jí)，是屬于法邏輯上的屬層級(jí)，處于核心的地位，后面的層級(jí)是在其涵射的基礎(chǔ)上成立的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處于第二級(jí)，屬于法邏輯上的次屬層面，其是第一級(jí)的種， 是第三級(jí)的屬。在權(quán)利梯級(jí)序列中起到過渡與橋梁的工具作用。由此可以衍生出第三級(jí)，也可以戛然而止，就此進(jìn)行權(quán)利序列的終結(jié)。具體如何安排，需由權(quán)利人通過對(duì)其利益最大化的考量自由安排。這是一個(gè)中間環(huán)節(jié)，通過這一環(huán)節(jié)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可由此分離權(quán)能進(jìn)行權(quán)利組合產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以就此終結(jié)后續(xù)權(quán)利的產(chǎn)生。就像上膛的子彈，射不射出取決于權(quán)利人的意思自治，而一旦射出，則木已成舟，無法再追溯回之前的權(quán)利了。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處于第三級(jí)，在法邏輯層面屬于種，由第二級(jí)產(chǎn)生。處于法利益安排的目的范疇，是具體化安排的體系顯現(xiàn)。

四、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法實(shí)現(xiàn)路徑

(一)廓清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法體系脈絡(luò)

通過前文對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之法律性質(zhì)與權(quán)利結(jié)構(gòu)的審視，可知要使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得到更好的法實(shí)現(xiàn)，首要任務(wù)即安置好各種權(quán)利之法位置。各項(xiàng)改革都需堅(jiān)持底線思維。就土地改革而言，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、保護(hù)耕地和維護(hù)農(nóng)民利益就是其需堅(jiān)持之底線(2)參見《習(xí)近平在農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)加大推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)村改革力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固農(nóng)民安居樂業(yè)》， 載《人民日?qǐng)?bào)》2016年4月29日，第1版。。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度之 “魂”[22]。必須要確立集體土地所有權(quán)的中心位置，作為“三權(quán)分置”的制度核心指引。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)儼然具有社會(huì)保障之功能[23]。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是農(nóng)村農(nóng)戶，農(nóng)村農(nóng)戶需具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之資格問題是關(guān)涉農(nóng)村改革的一個(gè)重大且不能回避的問題[24]。在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法安置時(shí)尤其需保護(hù)原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之權(quán)利與承包資格，以此作為家庭承包經(jīng)營(yíng)制度之壓艙石[25]。進(jìn)言之，實(shí)行“三權(quán)分置”并不是弱化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，絕不是去“承包”。相反，該制度安排是為了強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，增強(qiáng)其利用與收益的實(shí)際價(jià)值。同時(shí)需防止經(jīng)營(yíng)權(quán)虛化承包權(quán)，不能讓經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)異化為實(shí)質(zhì)上承包權(quán)之買賣[26]。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中衍生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其顯示了承包農(nóng)戶基于自主的意愿以出租、入股或其他方式處分其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的結(jié)果[27]。換言之，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是為了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)實(shí)化與市場(chǎng)化服務(wù)的。從法律邏輯與政策要求之維度看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即為流轉(zhuǎn)之后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[28]。

(二)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)縱深發(fā)展

回到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身，過于偏執(zhí)囿于“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”可能會(huì)引致新的 “不在地主”[29]46。亦即會(huì)造成農(nóng)村承包戶荒置土地而對(duì)其不利用或低效利用，使土地得不到有效利用，此對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)村承包戶極為不利?？傮w上，目前農(nóng)戶在其承包地自耕自營(yíng)仍為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之主流[30]。為了更好地貫徹政策，提高農(nóng)戶進(jìn)行多元化經(jīng)營(yíng)的積極性，需進(jìn)行制度層面的深度思考。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制之核心在于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的穩(wěn)定性與積極性問題[31]。需通過制度激勵(lì)，建構(gòu)承包農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的利益共同體機(jī)制[32]。以此促進(jìn)雙方之間的合作，從而作出互利協(xié)同型的行為選擇。這就需要安置權(quán)利賦予之法技術(shù)安排。即賦予農(nóng)戶更具保障且完整的轉(zhuǎn)讓權(quán)，從而經(jīng)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增加農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓權(quán)的價(jià)值[33]。

(三)完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法安置路徑

在“三權(quán)分置“視閾下，首先需明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之性質(zhì)。通過設(shè)置雙層權(quán)利結(jié)構(gòu)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)解構(gòu)為物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。分別規(guī)定在未來的《民法典物權(quán)編》與修訂后的《農(nóng)村土地承包法》之中。具言之，在《民法典物權(quán)編》中規(guī)制物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而在《農(nóng)村土地承包法》中對(duì)債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容加以規(guī)定。其次，物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，其權(quán)能包括占有、使用、收益、處分。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、互換、抵押[34]、入股等流轉(zhuǎn)方式。其變動(dòng)模式采取登記生效主義，需在相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行登記才能發(fā)生物權(quán)效果。之所以這樣設(shè)置是基于物權(quán)法定與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利穩(wěn)定之考慮。同時(shí)應(yīng)規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變經(jīng)營(yíng)地的農(nóng)業(yè)用途。在權(quán)利設(shè)立與轉(zhuǎn)讓時(shí)不得超過承包期的剩余期限。對(duì)于債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則由當(dāng)事人通過意思自治簽訂合同實(shí)現(xiàn)。約定的經(jīng)營(yíng)期不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變經(jīng)營(yíng)地的農(nóng)業(yè)用途。最后，物權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與債權(quán)性土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都可通過繼承而繼受取得。繼承內(nèi)容依繼承法規(guī)定，經(jīng)營(yíng)明確主體身份可繼承。對(duì)涉及征收時(shí)的補(bǔ)償費(fèi)等方案進(jìn)行法律規(guī)整安排。

五、結(jié)語(yǔ)

地者，政之本也。正如學(xué)者所言，任何一個(gè)國(guó)家的土地制度無疑都會(huì)與其歷史、現(xiàn)實(shí)和發(fā)展目標(biāo)充分關(guān)聯(lián)[35]。在我國(guó)《民法典》即將編纂完成之際，需明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為一種兼具物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)之權(quán)利。通過確定權(quán)利——充實(shí)權(quán)利——限制權(quán)利——保障權(quán)利的權(quán)利構(gòu)造類型組合構(gòu)建其內(nèi)容性權(quán)利結(jié)構(gòu)。在關(guān)系性權(quán)利結(jié)構(gòu)中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)顯現(xiàn)為一種第三級(jí)的子權(quán)利。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建物權(quán)與債權(quán)雙軌并行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法實(shí)現(xiàn)路徑。需特別指出的是，筆者囿于能力所限，研究中有許多不足與缺陷之處。真理越辯越明，追求良善的法律需進(jìn)行有效的辯論。正如古希臘先賢亞里士多德所言，“要使事物合乎正義(公平)，須有毫無偏私的權(quán)衡；法律恰恰正是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡。”[36]169設(shè)計(jì)出合乎正義的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度亦即相關(guān)研究之歸宿。前路漫漫，需吾輩共同努力之。