池建華

（清華大學 中國農(nóng)村研究院，北京100084；清華大學 公共管理學院，北京100084）

鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關鍵。村規(guī)民約在促進我國鄉(xiāng)村生態(tài)宜居建設、生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮著積極作用。村規(guī)民約是“由村民共同約定并為村民自覺遵守，輔之以相關處罰規(guī)范加以保障，從而成為鄉(xiāng)土社會中具有普遍約束力的一種行為規(guī)則”[1]。我國將“生態(tài)宜居”明確納入鄉(xiāng)村振興總要求，生態(tài)環(huán)境治理是我國鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。2017 年10月，黨的十九大報告中首次明確提出，“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[2]。健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，總體上來說，主要包括“誰來治理”“依何治理”以及“如何治理”三個方面。其中，“誰來治理”指向主體維度，“依何治理”指向規(guī)范維度，“如何治理”指向運行維度[3]。村規(guī)民約屬于“依何治理”這一規(guī)范維度。在我國南方主要少數(shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)，村規(guī)民約在生態(tài)環(huán)境治理中也發(fā)揮著重要的促進作用。有學者認為，村規(guī)民約之所以能夠在鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面的治理中發(fā)揮重要的積極作用，主要是五個方面的原因，即國家法律的確認、社會環(huán)境的支持、自治傳統(tǒng)的發(fā)揚、集體認同的支撐、治村能人的推動、村規(guī)民約的變革調(diào)適[4]。從南方主要少數(shù)民族村規(guī)民約這一社會規(guī)范本身來看，其發(fā)揮積極作用的原因可以歸納為制定機制上注重自治性、內(nèi)容安排上注重針對性、保障機制上注重強制性，從而促進了生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)宜居建設。

一、村規(guī)民約的制定機制上注重自治性

制定機制上注重自治性，首先體現(xiàn)為南方主要少數(shù)民族村規(guī)民約的制定遵循法定自治原則。村規(guī)民約是村民進行自治的社會規(guī)范，其前提是村民自治，而村民自治是由我國憲法和法律確立的基層群眾自治制度。我國憲法在第一百一十一條主要規(guī)定了村民委員會這一村民自治組織形式，但是村民委員會不能完全等同于村民自治。村民自治是“農(nóng)村特定社區(qū)的全體村民，根據(jù)國家法律法規(guī)的授權，依照民主的方式建立自治機關，確定行為規(guī)范，辦理本社區(qū)內(nèi)的公共事務和公益事業(yè)”[5]。村民自治章程和村規(guī)民約是村民自治的兩種主要社會規(guī)范?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十七條明確規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內(nèi)容。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正?！币虼耍戏缴贁?shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)制定村規(guī)民約來保護自然資源與生態(tài)環(huán)境，是有明確法律根據(jù)的。同時，村規(guī)民約的制定和實施也離不開村民委員會，村民委員會負責組織召開村民會議或者村民代表會議，具體執(zhí)行和解釋村規(guī)民約。例如，《浙江省桐廬縣莪山畬族鄉(xiāng)沈冠村村規(guī)民約》在最后明確規(guī)定：“本村規(guī)民約自全體村民會議表決通過之日起施行，由村兩委會負責解釋?！边@里的“村兩委會”指的是村黨支部委員會和村民委員會，這符合當前村民自治實踐的具體情況。

制定機制上注重自治性，還指的是在村規(guī)民約的制定程序上強調(diào)全體村民的共同參與，一般是通過召開村民會議的形式制定，對于人數(shù)較多或者居住分散的村，也可以由村民代表會議通過。此處的制定是廣義的制定，包括制定、修改和廢止等。在制定程序上，各村規(guī)民約一般在最后規(guī)定經(jīng)村民會議或者村民代表會議通過后開始施行。村規(guī)民約也是法治鄉(xiāng)村建設的重要社會規(guī)范，鄉(xiāng)村治理的法治化建設也要求“依法規(guī)范村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民俗等自治規(guī)定，促進國家法律規(guī)范融入鄉(xiāng)土后的良性運轉(zhuǎn)”[6]?！端拇ㄊ≡轿骺h瓦巖鄉(xiāng)茶園村村規(guī)民約》則在前言部分規(guī)定了法律根據(jù)和制定程序，其內(nèi)容是：“根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》有關規(guī)定，為了發(fā)揮村民在村民自治中的主體作用，引導村民依法依規(guī)參與本村事務處理，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務、自我約束，經(jīng)村民會議討論通過，特制定本《村規(guī)民約》，作為全體村民共同遵守的行為規(guī)范。”這里規(guī)定“經(jīng)村民會議討論通過”，符合《村民委員會組織法》規(guī)定，遵循了法律法規(guī)的明確要求，注重堅持村民自治。有的村規(guī)民約則表明是由村民代表會議通過的，如《四川省越西縣瓦里覺鄉(xiāng)竹林村村規(guī)民約》在前言則說明村規(guī)民約是“經(jīng)村民代表會議通過”。有的村規(guī)民約則是說明經(jīng)由村黨員、村民代表會議通過。如《廣西金秀瑤族自治縣金秀鎮(zhèn)長二村民委衛(wèi)生公約》在前言中則說明：“經(jīng)村黨員、村民代表大會討論通過，制定本條約?！庇械拇逡?guī)民約規(guī)定了修改程序，如《四川省汶川縣龍溪鄉(xiāng)垮坡村村規(guī)民約》在附帶“說明”中規(guī)定：“如需修改本村規(guī)民約，需半數(shù)以上村民提議。”有的村規(guī)民約將執(zhí)行修訂單獨列為一條，包含執(zhí)行、監(jiān)督、修改、生效等內(nèi)容， 《四川省越西縣拉吉鄉(xiāng)竹洛村村規(guī)民約》第7 條是“執(zhí)行修訂”，具體內(nèi)容是：“1. 村兩委負責執(zhí)行《村規(guī)民約》具體條款，監(jiān)委會負責監(jiān)督落實。執(zhí)行中若遇爭議，首先由村兩委協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成，可召開村民代表大會決定。2. 三分之一以上村民代表或十分之一以上村民聯(lián)名可提議修訂《村規(guī)民約》的具體條款。修訂《村規(guī)民約》應遵循“四議兩公開”程序。3. 本《村規(guī)民約》自村民代表大會表決通過之日起公示七天后生效，同時上報竹洛鄉(xiāng)政府備案。4. 本《村規(guī)民約》的解釋權歸竹洛村兩委?！?/p>

二、村規(guī)民約的內(nèi)容安排上注重針對性

村民自治章程和村規(guī)民約都是村民自治有效實現(xiàn)的社會規(guī)范，但二者在內(nèi)容上有顯著差異。村民自治章程的內(nèi)容一般包括村級組織（村民委員會、村民小組、村務監(jiān)督委員會）、村民會議和村民代表會議、經(jīng)濟管理、財物管理、社會治安等?？傮w上看，村民自治章程強調(diào)的是促進和保障村民自治。而村規(guī)民約直接針對的是村民個體的行為規(guī)制，一般包括日常行為規(guī)范、公共秩序維護、群眾權益保障、群眾糾紛調(diào)解、民風民俗引導等內(nèi)容。在內(nèi)容上要充分考慮當?shù)仫L俗習慣、歷史文化等因素，在表達上要通俗易懂，更容易為村民熟知。南方主要少數(shù)民族地區(qū)的村規(guī)民約，堅持問題導向和實踐導向。在內(nèi)容安排上注重針對性，切實解決生態(tài)環(huán)境治理中的具體問題。村規(guī)民約在內(nèi)容安排上注重針對性，主要體現(xiàn)在兩個方面：制定目的的表達上和具體內(nèi)容的安排上。

在制定目的的表達上，有關鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的專門性村規(guī)民約一般在前言部分直接說明該村規(guī)民約的制定目的；在綜合性的村規(guī)民約中，前言部分也包含著與生態(tài)文明建設、與自然資源保護與生態(tài)環(huán)境治理相關的內(nèi)容。例如，貴州省錦屏縣彥洞鄉(xiāng)黃門村制定和實施的《關于紅白喜事禁止大量燃放煙花爆竹規(guī)定》，在前言部分就直接羅列了四項制定目的，其中第一項就是關于生態(tài)宜居建設：“1. 利于創(chuàng)建環(huán)衛(wèi)，促使環(huán)境宜居和諧。2. 利于安全穩(wěn)定，避免事故發(fā)生。3. 利于避免噪聲污染，促進身心健康（人類）。4. 利于經(jīng)濟發(fā)展，減少不必要的浪費。”再如《廣西金秀瑤族自治縣金秀鎮(zhèn)長二村民委衛(wèi)生公約》在前言中則說明：“為了搞好我村衛(wèi)生清潔工程，推進創(chuàng)建平安和諧的農(nóng)村新面貌，提高我村精神文明建設，經(jīng)村黨員、村民代表大會討論通過，制定本條約，希全體村民共同遵守?！庇帧墩憬⊥]縣莪山畬族鄉(xiāng)塘聯(lián)村村規(guī)民約》在前言中則突出強調(diào)“建設文明衛(wèi)生新農(nóng)村”。有的村規(guī)民約更是在前言中提出建設“生態(tài)鄉(xiāng)村”，如《四川省越西縣南箐鄉(xiāng)白泥村村規(guī)民約》在前言中的具體表述是：“規(guī)范村民清潔鄉(xiāng)村衛(wèi)生行為，改善村容村貌，推進‘生態(tài)鄉(xiāng)村’建設。”

在具體內(nèi)容的安排上，有的村規(guī)民約是專門規(guī)制鄉(xiāng)村社會自然資源保護與生態(tài)環(huán)境治理的，有的則是在綜合性村規(guī)民約中納入自然資源與生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容。專門性的村規(guī)民約一般是針對不同的問題而制定，體現(xiàn)了具體內(nèi)容安排上的針對性。例如，廣西金秀瑤族自治縣六巷鄉(xiāng)四個生產(chǎn)隊為了封山造林、封河養(yǎng)魚而專門制定了《關于封山造林、封河養(yǎng)魚問題的決定》，貴州省錦屏縣彥洞鄉(xiāng)黃門村為了推動移風易俗，制定了《關于紅白喜事禁止大量燃放煙花爆竹規(guī)定》，貴州省錦屏縣平秋鎮(zhèn)石印村為了解決村莊臟亂差的問題，專門制定了《平秋鎮(zhèn)石引村整臟治亂管理制度》。

自然資源保護與生態(tài)環(huán)境治理在綜合性村規(guī)民約中的體現(xiàn)形式主要有三種。第一種是在村規(guī)民約中有單獨一部分是關于自然資源保護與生態(tài)環(huán)境治理的，這在分章分部分的村規(guī)民約中比較常見。其中常見的表達方式有“生態(tài)”“清潔鄉(xiāng)村”“生態(tài)宜居”“生態(tài)保護制度”“公共衛(wèi)生”“城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治”“環(huán)境治理”。例如，《四川省越西縣越城鎮(zhèn)外南村村規(guī)民約》第三章就是關于“公共衛(wèi)生”的內(nèi)容，其中又分為三條：“第一條，積極開展文明衛(wèi)生村建設，嚴禁隨地亂倒亂堆垃圾、雜物；修房蓋屋余下的垃圾碎片應及時清理，柴草、糞土應定點堆放。違者除限期予以清除外，罰款50至100元。第二條，保持村容衛(wèi)生實行門前三包制，垃圾的清掃和定點投放，每戶簽訂責任書并按規(guī)定如數(shù)繳納垃圾清運費，如發(fā)現(xiàn)亂倒垃圾者，責令其本人打掃干凈，并給予50 至100元罰款。第三條，對于有病的牲畜，不準買賣，對于病死牲畜要深埋村外不準流入市場。否則，罰款500元?！钡诙N是用一條或者幾條來具體規(guī)定自然資源保護與生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容。例如《福建省三明市梅列區(qū)徐碧街道洋山畬族村村規(guī)民約》第14條即規(guī)定：“保持村容村貌衛(wèi)生整潔，共同搞好街道清潔暢通，不亂丟果皮雜物，不亂倒垃圾，不亂堆亂放?！痹摯逡?guī)民約接著在第15條規(guī)定：“村民在公路邊、水渠進行樹木或毛竹砍伐時，所留下的垃圾必須由本人及時處理干凈，保證道路和水渠的暢通?！钡谌N則是在社會治安、社會秩序維護條文中規(guī)定嚴禁偷盜損壞林木、禽畜等與自然資源保護與生態(tài)環(huán)境治理相關的內(nèi)容，這種表達方式也比較常見。例如《廣西金秀瑤族自治縣六巷鄉(xiāng)沖尾村村規(guī)民約》第8 條規(guī)定：“偷豬、雞、鴨、鵝等，除退回原物外（吃去的按市場價格折款），每只罰款12元，偷豬的另加罰款50元?！薄顿F州省錦屏縣隆里鄉(xiāng)華寨村自治合約》第10條規(guī)定：“凡未經(jīng)村民委同意，隨意煉山、燒田埂等野外用火，引起山林火警、火災，違者自愿承擔違約金1000-2000元；觸犯法律者，移交司法機關處理?！?/p>

從村規(guī)民約的制定時間與其內(nèi)容的關系上看，2012 年黨的十八大召開之前，各地村規(guī)民約更多的是強調(diào)鄉(xiāng)村社會的自然資源保護與公共環(huán)境衛(wèi)生保護，此時并沒有關于生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明建設的直接內(nèi)容。而在黨的十八大之后，特別是黨的十九大召開、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，生態(tài)宜居、生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容在村規(guī)民約中體現(xiàn)得愈加明顯，這也體現(xiàn)了村規(guī)民約根據(jù)社會發(fā)展變化需要而有所更新和調(diào)整，并非一成不變，也是內(nèi)容安排上注重針對性的體現(xiàn)。

三、村規(guī)民約的保障機制上注重強制性

作為一種社會規(guī)范，村規(guī)民約也需要在鄉(xiāng)村治理實踐中得以實施，這就需要相應的保障機制，否則村規(guī)民約就容易成為紙面上的規(guī)范。村規(guī)民約直接規(guī)范每一位村民的個體行為，而鄉(xiāng)村社會在本質(zhì)上仍然是一個熟人社會，是一個鄉(xiāng)村共同體。有一些學者指出當前鄉(xiāng)村社會正在向“半熟人社會”“無主體社會”轉(zhuǎn)變，但這也不會影響在一定鄉(xiāng)村社會范圍內(nèi)的村民依然堅持傳統(tǒng)行為模式，特別是在南方主要少數(shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)，熟人社會的特質(zhì)依然體現(xiàn)得較為明顯。經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的鄉(xiāng)村社會，村民的收入來源、交流溝通方式可能會發(fā)生變化，但村民之間世代延續(xù)形成的倫理道德等價值觀也繼續(xù)發(fā)揮著其應有的積極作用。社會規(guī)范的效力核心在于具有強制性及強制性的強度。分析村規(guī)民約的強制性保障，主要體現(xiàn)在執(zhí)行組織和獎懲措施兩方面?？傮w上分析，村規(guī)民約的強制力主要“來自于全體村民的認可，來自內(nèi)部的激勵和懲罰機制”[7]。因此，村規(guī)民約的效力是實際存在的。

村規(guī)民約的有效執(zhí)行首先離不開執(zhí)行組織。如果沒有執(zhí)行組織，則社會規(guī)范必然容易淪為一紙空文。村規(guī)民約是適用于鄉(xiāng)村社會的行為規(guī)范，因此其執(zhí)行組織主要是鄉(xiāng)村內(nèi)部組織。根據(jù)制定機關的不同，南方主要少數(shù)民族村規(guī)民約由村民委員會內(nèi)部制定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制定。對于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制定通過的村規(guī)民約，則其執(zhí)行機構是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。例如，《云南省貢山縣獨龍江鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約》是由該鄉(xiāng)十一屆人民代表大會一次會議審議通過，第34條規(guī)定：“本鄉(xiāng)規(guī)民約由鄉(xiāng)人民政府負責執(zhí)行，鄉(xiāng)人民代表大會負責監(jiān)督。對違反以上有關條款的村民，鄉(xiāng)人民政府有進行依法處罰、批評教育等權利。本鄉(xiāng)規(guī)民約自二〇一三年一月九日起執(zhí)行?！薄陡＝ㄊ幍率懈０彩心略飘屪遴l(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約》也規(guī)定：“本鄉(xiāng)規(guī)民約由鄉(xiāng)政府負責執(zhí)行，鄉(xiāng)人大負責監(jiān)督。對于違反以上有關條款的公民，鄉(xiāng)政府進行批評教育，情節(jié)嚴重的交司法部門處理?！薄稄V西金秀瑤族自治縣金秀鎮(zhèn)鎮(zhèn)規(guī)民約》第40條規(guī)定：“本規(guī)約自鎮(zhèn)三屆人民代表大會第一次會議1987年10月13 日通過。于1987年11月1日起執(zhí)行。并報金秀縣人大常務委員會備案?！薄端拇ㄊ“尾刈迩甲遄灾沃堇砜h蒲溪鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)民約》第23條規(guī)定：“此《鄉(xiāng)規(guī)民約》，從公布之日起執(zhí)行。蒲溪鄉(xiāng)第七屆人民代表大會第二次會議全體代表討論通過一九九一年二月十日。”雖然金秀鎮(zhèn)和蒲溪鄉(xiāng)的規(guī)約中沒有直接體現(xiàn)執(zhí)行組織，但在實踐中都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責具體執(zhí)行。

對于由村民委員會等鄉(xiāng)村內(nèi)部制定的村規(guī)民約，一般是村內(nèi)相關組織負責執(zhí)行。這里首先需要分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在村規(guī)民約執(zhí)行中的作用。根據(jù)《村民委員會組織法》，村民會議可以制定和修改村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村規(guī)民約不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內(nèi)容。村規(guī)民約違反上述規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。根據(jù)此法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村規(guī)民約的制定和實施起監(jiān)督作用。此外，人民法院、人民檢察院也會對因執(zhí)行而產(chǎn)生的違法犯罪行為進行裁判或者監(jiān)督，二者也主要是外部監(jiān)督機關，并不是村規(guī)民約的直接執(zhí)行組織。

南方主要少數(shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)的村規(guī)民約在具體執(zhí)行組織方面規(guī)定有差異。一般來說，村民委員會是最主要、最常見的執(zhí)行組織，有的村規(guī)民約除了村民委員會之外，還建立了治安聯(lián)防隊、執(zhí)約隊、執(zhí)約組、執(zhí)約小組等群眾自發(fā)形成的組織予以保障實施，而在某些地區(qū)則由當?shù)貍鹘y(tǒng)鄉(xiāng)村管理組織負責執(zhí)行。例如，貴州省錦屏縣彥洞鄉(xiāng)黃門村為移風易俗而制定的《關于紅白喜事禁止大量燃放煙花爆竹規(guī)定》中就有村治安聯(lián)防隊這一村民自發(fā)形成的社會組織：“本移風易俗規(guī)定為村規(guī)民約條款施行，各農(nóng)戶自覺遵守，由村委會和村治安聯(lián)防隊監(jiān)督實施工作?！薄稄V西金秀瑤族自治縣金秀鎮(zhèn)金秀村石牌》由村民委員會負責公布，而執(zhí)行則是由“石牌頭人和成員由七人組成，負責石牌的執(zhí)約工作”?！稄V西金秀瑤族自治縣金秀鎮(zhèn)社村村規(guī)民約》規(guī)定由“執(zhí)約組”負責執(zhí)行。如第2條規(guī)定：“凡屬各戶管理的林木（水源林和經(jīng)濟林），個人種的杉木、毛竹、八角、黃柏皮、桐油、茶子，任何人不得以任何手段亂砍濫伐，違者由執(zhí)約組按具體情況處理?！薄稄V西金秀瑤族自治縣金秀鎮(zhèn)長二村民委衛(wèi)生公約》則規(guī)定了專門的執(zhí)約隊，由隊長、副隊長和成員共9人組成?！顿F州省黎平縣水口鎮(zhèn)巖灣村村規(guī)民約》第19 條則規(guī)定了幾種不同類型的組織，“在村‘兩委’的領導下，建立‘合約執(zhí)行小組’，負責合約的執(zhí)行及完善木合約的工作；建立‘監(jiān)督小組’，負責監(jiān)督‘合約執(zhí)行小組’開展工作；建立‘以歌勸和小組’，負責勸和勸善改惡工作；成立‘調(diào)解小組’負責本村民事、山林權屬糾紛調(diào)解工作”。各個小組各有其職責，“合約執(zhí)行小組”是最主要的執(zhí)行組織，“監(jiān)督小組”發(fā)揮監(jiān)督職能，而“以歌勸和小組”則體現(xiàn)了民族治理文化特色?！顿F州省錦屏縣河口鄉(xiāng)文斗村村民自治合約》 在“村民義務及合約”部分的第2條也規(guī)定：“加強團結(jié)，和諧共處，以歌勸和。凡家庭內(nèi)部及鄰里之間因生產(chǎn)生活產(chǎn)生矛盾處理不當，引發(fā)謾罵、爭吵、打架行為，由全村推選上門‘勸和’小組勸和，同時由引發(fā)矛盾糾紛的家庭承擔吃‘勸和飯’的費用。”

除了建立執(zhí)行組織提供組織保障之外，南方主要少數(shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)村規(guī)民約的強制性還主要體現(xiàn)在懲罰性措施，也有村規(guī)民約規(guī)定的是獎懲措施，包含獎勵和懲罰兩方面。村規(guī)民約中最為普遍的懲罰性措施是罰款，有的村規(guī)民約稱之為違約金。在具體的罰款數(shù)額上，村規(guī)民約也是存在很大差異，有的超過萬元，而有的則規(guī)定只罰款1 元?！稄V西環(huán)江毛南族自治縣下南鄉(xiāng)儀鳳村村規(guī)民約》在正文主體部分并沒有規(guī)定對違規(guī)行為的處理，而是在最后規(guī)定“對違犯上述所列條款，觸犯法律、法規(guī)的，報送司法機關依法處理，除賠償損失或返還原物或恢復原狀外，視情節(jié)輕重收取違約金一元。違約金收取管理由本村民小組組干執(zhí)行”。該村規(guī)民約只是象征性地規(guī)定收取一元違約金。此處首先需要明確懲罰性措施特別是“罰款”的性質(zhì)?！傲P款”明顯不能簡單等同于國家機關做出的行政處罰中的罰款，不能簡單地就從字面意義上講村規(guī)民約中的“罰款”否定。根據(jù)《村民委員會組織法》，村規(guī)民約不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內(nèi)容，那村規(guī)民約中普遍存在的“罰款”是否屬于這里“侵犯村民的合法財產(chǎn)權利”？本文認為，應當區(qū)分對待，村規(guī)民約規(guī)定的罰款數(shù)額應當與違規(guī)行為成比例，過高的明顯不符合常理的罰款是明顯違背法治精神的，但是村規(guī)民約的核心在于“民約”，即村民共同約定后成為村民應當遵循的規(guī)則。無論是“罰款”還是“違約金”，其適用范圍是鄉(xiāng)村社會這個特定區(qū)域，村民自治是憲法法律確認的政治制度。而通常理解的“罰款”是行政法意義上的術語，這就需要結(jié)合行政法的基本原則和基本精神來綜合考慮。行政法的基本原則和基本精神是限權，即限制行政機關不能隨意對公民做出行政處罰，行政機關必須在法律規(guī)定或者授權的范圍內(nèi)做出罰款等行政處罰行為。

南方主要少數(shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)的村規(guī)民約在其他具體懲罰性措施方面一般是包含村內(nèi)處罰和移送公安等其他機關處理。有的村規(guī)民約是對每一條違規(guī)行為規(guī)定相應的懲罰性措施，有的村規(guī)民約則是單獨規(guī)定關于懲罰性措施的條文。例如，《浙江省桐廬縣莪山畬族鄉(xiāng)中門民族村村規(guī)民約》在最后1條即第25條規(guī)定：“違反本村村規(guī)民約的，除觸犯法律由有關部門依法處理外，村民委員會按以上村規(guī)民約可作出如下處理：1. 予以批評教育；2. 責令其恢復原狀或照價賠償；3. 取消享受或者暫緩享受村里的各種福利待遇；4. 凡被依法處罰或違反本村村規(guī)民約的農(nóng)戶，在本年度不得評先進。外來人員在本村居住的參照執(zhí)行本村村規(guī)民約?！逼渲械?項“責令其恢復原狀或照價賠償”實際上根據(jù)破壞自然資源與生態(tài)環(huán)境的對象的不同而有針對性的措施，如砍伐樹木的一般會要求村民補種，在道路上隨意堆放垃圾的則會要求該村民清理垃圾。有的村規(guī)民約則是規(guī)定獎懲措施，并非全部是懲罰性措施，做到獎懲相結(jié)合。例如，《浙江省麗水遂昌縣三仁畬族鄉(xiāng)坑口村村規(guī)民約》第15條是“村規(guī)民約獎懲制度”，其具體內(nèi)容是：“（一） 村民委員會每年進行先進評比，經(jīng)村兩委聯(lián)席會議商議后，由村民委員會表彰獎勵模范遵守村規(guī)民約的家庭和村民個人。（二） 如違反本村規(guī)民約：1. 取消一切優(yōu)撫政策。2. 建房審批、貸款審批或其它經(jīng)村委審批的手續(xù)及開辦證明由村民代表以上會議表決通過。3. 子女升學，子女工作單位錄取，來村委了解其家屬和本人在村表現(xiàn)時，村委會將如實反映?！贝送?，也需要注意到，某些村規(guī)民約則沒有具體規(guī)定違約行為的懲罰，多是一些倡議性、宣教性的表達，強調(diào)的是村民的自覺遵守，而不是簡單地用懲罰性措施予以保障。

村規(guī)民約規(guī)定的獎懲措施之所以能夠在鄉(xiāng)村社會這個特定區(qū)域發(fā)揮作用，要充分考慮鄉(xiāng)村社會的運行規(guī)則。鄉(xiāng)村社會是一個特定場域，每一位村民的個體行為都受鄉(xiāng)村共同體的場域壓力影響。鄉(xiāng)村共同體的場域壓力有多種表現(xiàn)形式，主要可以從語言和行為兩方面理解，其共同要義是“親近”和“孤立”?！坝H近”意味著村民之間友好相處，互幫互助；而“孤立”則意味著被村民疏遠和隔離。在語言方面，通過口耳相傳、街頭巷議，村民能夠快速傳播違反村規(guī)民約村民及其行為，且范圍廣泛，基本上能夠涵蓋整個共同體，并且能夠向外擴散。在行為方面，如果一個村民的行為被其他大多數(shù)村民所摒棄，那么也會體現(xiàn)在以行為表達。例如其他村民不會主動參與該村民家中的紅白喜事、耕作、修建房屋等活動，這些對于該村民來說都是直接的“懲罰”。當然，對于明顯侵犯村民合法權益的行為，也應當在發(fā)揮村務監(jiān)督委員會等監(jiān)督功能的基礎上，也應當完善“內(nèi)部保障的行政救濟和行政救濟本身的可訴性”[8]，在保障村民自治的同時，強化法治的保障功能。

四、結(jié)語

通過村規(guī)民約促進生態(tài)宜居建設需要通過一定的治理和作用機制來具體保障實現(xiàn)，在制定和實施過程中都依賴相應的機制。在制定的目的層面，南方少數(shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)制定村規(guī)民約是為了建設生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，為村民提供舒適的生活生產(chǎn)環(huán)境，同時也能為國家自然資源保護與生態(tài)環(huán)境治理做出鄉(xiāng)村社會應有的貢獻。在制定的程序?qū)用妫逡?guī)民約的制定則是按照法律法規(guī)的程序和村民自治的要求，充分動員村民參與，廣泛征求村民意見，確保村規(guī)民約被村民真正遵守。在村規(guī)民約的具體內(nèi)容方面，南方主要少數(shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)的村規(guī)民約針對自然資源保護與生態(tài)環(huán)境治理中的具體實際問題而進行相應的規(guī)制，做到遵守法律要求和符合鄉(xiāng)村實際的相互結(jié)合，強調(diào)問題普遍性和區(qū)域特殊性的統(tǒng)一。在村規(guī)民約的實施方面，村規(guī)民約重視村民委員會、村黨支部委員會、村務監(jiān)督委員會、執(zhí)約組等村內(nèi)組織的作用，同時注意與公安機關、司法機關的配合，確保違規(guī)行為有處理措施、違法行為有法律責任?？傊?，自然資源保護與生態(tài)環(huán)境治理是鄉(xiāng)村治理的重要領域，村規(guī)民約是推進生態(tài)宜居建設需要依賴的社會規(guī)范，二者相互結(jié)合、相互促進，有助于促進生態(tài)宜居與治理有效的實現(xiàn)，有利于推進生態(tài)文明、建設美麗中國。