劉 洋，朱 祎

(1.南京大學(xué)教育研究院，江蘇南京，210093；2.南通職業(yè)大學(xué)電子信息工程學(xué)院，江蘇南通，226007；3.江蘇城市職業(yè)學(xué)院信息工程學(xué)院，江蘇南京，210036)

一、研究背景

隨著特色高水平高職學(xué)校建設(shè)的逐步推進，高職院校以專業(yè)群為核心開展內(nèi)涵建設(shè)和運作即將成為高職院校的“新常態(tài)”。因此，專業(yè)群所在二級學(xué)院只有承擔(dān)更多辦學(xué)職能，才能有效承擔(dān)培養(yǎng)面向生產(chǎn)、建設(shè)、管理、服務(wù)一線崗位的高等技術(shù)技能型人才的重任。高職院校唯有積極改變原有治理結(jié)構(gòu)，通過建立學(xué)校層面宏觀管理監(jiān)督，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立二級學(xué)院準(zhǔn)實體化運作的校院二級管理體系，才能有效調(diào)動二級學(xué)院的辦學(xué)積極性，為院校發(fā)展帶來活力。

本文以N職業(yè)大學(xué)的校院二級管理機制為例進行分析，剖析存在問題，總結(jié)改革經(jīng)驗，并提出對策建議，以期能對全國高職院校開展校院二級管理機制的改革有所啟迪。

二、校院二級管理機制發(fā)展和現(xiàn)狀

N職業(yè)大學(xué)是一所開設(shè)四十多年的老牌市屬高職院校，是全國辦學(xué)歷史較長的高等職業(yè)院校之一，也是全國為數(shù)不多集學(xué)歷教育、技工教育、職業(yè)培訓(xùn)于一身的職業(yè)院校。學(xué)校從2003年開始在教學(xué)管理中試行校院二級管理。并在2015年開始在科研和校企合作、師資隊伍建設(shè)等管理中逐步推行實施校院二級管理，到目前為止，學(xué)校校院二級管理機制已經(jīng)基本完善、趨于穩(wěn)定，為學(xué)校的發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

(一)校院二級教學(xué)管理試行階段(2003—2014年)

2003年，隨著學(xué)校在校生規(guī)模擴充到近萬人，教學(xué)管理工作迅速膨脹。在此壓力下，學(xué)校開始試行校院二級教學(xué)管理，將常規(guī)教學(xué)、專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、實驗實訓(xùn)室建設(shè)等教學(xué)管理工作下放。二級學(xué)院自行開展人才社會需求調(diào)研，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果積極研究并調(diào)整專業(yè)布局，開展人才培養(yǎng)模式改革和實驗實訓(xùn)基地建設(shè)，做好項目申報、規(guī)劃、論證、建設(shè)工作以及教學(xué)儀器設(shè)備的日常維護和管理。教務(wù)處代表學(xué)校指導(dǎo)二級學(xué)院開展日常教學(xué)管理、專業(yè)建設(shè)等工作，同時根據(jù)各級教育行政部門和學(xué)?？傮w要求，做好質(zhì)量工程項目立項、驗收等工作。隨著二級教學(xué)管理的深入實施，相關(guān)問題也逐漸出現(xiàn)，比較突出的有兩點。

第一，二級學(xué)院在管理實施過程中缺乏規(guī)劃，也沒有體現(xiàn)積極辦學(xué)的動力，內(nèi)部管理制度建設(shè)進展緩慢。

第二，二級學(xué)院實訓(xùn)基地建設(shè)只考慮本單位專業(yè)使用需求，缺乏共享意識。同時，儀器設(shè)備的維修和管理任務(wù)使得二級學(xué)院在與其他部門共享實驗實訓(xùn)室的時候會不自覺地考慮自身利益，最終很容易造成實驗實訓(xùn)基地建設(shè)中的資源浪費。

為解決以上問題，學(xué)校將原有的學(xué)校一級教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控體系轉(zhuǎn)變?yōu)樾Ｔ憾壗虒W(xué)質(zhì)量監(jiān)控體系，督促二級學(xué)院根據(jù)自身情況自定制度和標(biāo)準(zhǔn)，讓二級學(xué)院內(nèi)部進行教學(xué)管理工作自我監(jiān)督，并成立實訓(xùn)中心專門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)實驗實訓(xùn)室的共享共建問題。

(二)校院二級管理全面推進階段(2015年至今)

2015年，學(xué)校將校院二級管理擴大到科學(xué)研究、校企合作和師資隊伍建設(shè)等多個方面，明確二級學(xué)院是在學(xué)校黨委和行政領(lǐng)導(dǎo)下隸屬于學(xué)校的二級辦學(xué)實體，在學(xué)校授權(quán)范圍內(nèi)實行自主管理。二級學(xué)院規(guī)劃自身建設(shè)發(fā)展，在原有二級教學(xué)管理的基礎(chǔ)上，增加了學(xué)生技能競賽和技能培訓(xùn)以及自行承擔(dān)校企合作的工作，此外還需建設(shè)科研團隊，做好科研和社會服務(wù)工作，開展專業(yè)教學(xué)團隊建設(shè)，并負(fù)責(zé)外聘兼職教師的聘任、管理和考核。

而學(xué)校層面在編制和組織實施學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、制定學(xué)?；竟芾碇贫?、設(shè)定內(nèi)部機構(gòu)設(shè)施和崗位編制的基礎(chǔ)上，督促和指導(dǎo)二級學(xué)院開展專業(yè)和課程建設(shè)、實訓(xùn)基地建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、教育教學(xué)、科學(xué)研究、校企合作和對外交流等工作，并組織公共教學(xué)資源使用，協(xié)調(diào)跨二級學(xué)院資源配置。

學(xué)校實行二級學(xué)院暨中層干部年度考核辦法，采用目標(biāo)考核制，由各職能部門在年初分別對教學(xué)、科研與校企合作、師資隊伍建設(shè)、學(xué)生管理等工作提出具體任務(wù)，各二級學(xué)院根據(jù)任務(wù)目標(biāo)簽署責(zé)任書確認(rèn)，年終由各職能部門根據(jù)目標(biāo)完成情況對中層干部進行考核，量化打分，形成考核結(jié)果。這一制度將部門完成目標(biāo)任務(wù)的情況和中層干部個人考核直接掛鉤，對各二級學(xué)院的自我發(fā)展、自我完善、自我約束起到了促進作用，也在一定程度上督促二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)積極主動地提高自身管理水平，推進部門各項工作。

三、問題和討論

英國學(xué)者夏托克說過：“一個大學(xué)核心事業(yè)的成功依賴于院系所的成功，一個不能以系、所競爭地位做出優(yōu)先把握的大學(xué)等于放棄了大學(xué)本身保持其競爭性的前景?！盵1]因此，高職院校實施校院二級管理具有重要意義，但是關(guān)鍵在于如何更好地實施校院二級管理，充分發(fā)揮其效能。

縱觀N職業(yè)大學(xué)十多年來校院二級管理的試行和推進，體現(xiàn)了學(xué)校管理模式從形勢倒逼之下無奈被動改革，轉(zhuǎn)化為從管理要效益的積極主動的改革，其發(fā)展歷程在一定程度上代表了目前大多數(shù)高職院校管理體制變革的過程。對其進行深入分析和探討，有助于其他高職院校校院二級管理模式實施的深入開展。

(一)完善治理結(jié)構(gòu)是校院二級管理有效實施的前提

治理是指各種公共的或私人的個人或機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。[2]伴隨新公共管理理論而興起的治理理論，主張政府的職責(zé)是制定與其他社會組織合作的規(guī)則并執(zhí)行規(guī)則，而不是直接提供生產(chǎn)、公共物品和服務(wù)；主張權(quán)力的多中心、多主體和協(xié)商式民主，重新定位政府與社會組織的關(guān)系。而這一職能轉(zhuǎn)變的有效途徑就是分權(quán)，政府將權(quán)力向社會、企業(yè)甚至個人轉(zhuǎn)移。與管理相比，治理的核心在于權(quán)力的轉(zhuǎn)移與重新分配。治理理論的出現(xiàn)迎合了大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)重構(gòu)的需要，因而成為現(xiàn)代大學(xué)制度研究的新視角。

“大學(xué)治理是用什么樣的制度保證大學(xué)的理念和目標(biāo)的實現(xiàn)。”[3]大學(xué)治理所要解決的是大學(xué)和高等教育系統(tǒng)如何定義和實現(xiàn)它們的目標(biāo)，管理它們的機構(gòu)和監(jiān)督它們的運作。[4]本研究主要關(guān)注的是高職院校的內(nèi)部治理，而主要研究對象在于高職院校校院二級之間、二級學(xué)院內(nèi)部的關(guān)系。因此，校院二級管理的實施其實是縱向上學(xué)校和二級學(xué)院之間權(quán)力的分配。

N職業(yè)大學(xué)所實行的校院二級管理，從制度上明確了學(xué)院是集教學(xué)、科研、人事、財務(wù)于一身的準(zhǔn)實體機構(gòu)，基本上實現(xiàn)了管理重心下移，提高了管理效能，使得學(xué)院的辦學(xué)積極性有了顯著提高。但是學(xué)校層面仍有職能部門對于權(quán)力下放存在顧慮：一方面是對二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政能力信心不足，擔(dān)心出現(xiàn)“一放就亂”的局面；另一方面仍然受制于傳統(tǒng)管理思路，下放的只是“執(zhí)行權(quán)”，從而使得二級學(xué)院在權(quán)力實施過程中仍會受到較多制約。

因此，如何科學(xué)有效界定校院二級應(yīng)有哪些權(quán)力，在高職學(xué)校內(nèi)部實現(xiàn)分權(quán)與制衡，使得學(xué)校將主要精力放在關(guān)系到學(xué)校改革與發(fā)展的全局性、方向性和戰(zhàn)略性的重大事項上，同時賦予二級學(xué)院充分的辦學(xué)自主權(quán)以完成從學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略分解出的目標(biāo)和責(zé)任，還需要對內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進一步調(diào)整和確定，使得各權(quán)力主體擁有獨立自主的權(quán)力。如此，權(quán)力之間才能相互制衡，從而為各權(quán)力主體提供充分表達意志的空間和平臺。

(二)目標(biāo)管理是校院二級管理有效實施的推動

目標(biāo)管理是德魯克在《管理實踐》中最先提出的，即由下級與上司共同決定具體的績效目標(biāo)，在工作中實行“自我控制”，并且定期檢查完成目標(biāo)進展情況，由此而產(chǎn)生的獎勵或處罰則根據(jù)目標(biāo)的完成情況確定的一種管理制度。[5]目標(biāo)管理理論認(rèn)為在目標(biāo)明確的條件下，人們愿意而且能夠?qū)ψ约贺?fù)責(zé)，在得到充分激勵的情況下是能夠自我控制、自我指揮的。

N職業(yè)大學(xué)通過目標(biāo)管理將學(xué)?？傮w辦學(xué)目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略分解到各個二級學(xué)院，使之成為部門必須完成的責(zé)任，并將部門完成情況通過指標(biāo)體系進行量化考核。這一制度通過建立一套完善的目標(biāo)考核體系，從而能按貢獻大小來評價各二級學(xué)院的工作績效，在一定程度上激發(fā)了二級學(xué)院的辦學(xué)積極性。但是，每年年底仍有部分二級學(xué)院沒能完成相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)，主要原因在于目標(biāo)設(shè)計沒有考慮學(xué)院的實際情況，使得有些二級學(xué)院目標(biāo)任務(wù)完成難度較大，而實際上一旦目標(biāo)變得不可能完成，那么二級學(xué)院參與的積極性就會被壓制，反而達不到預(yù)期的效果。

因此，如何合理運用目標(biāo)管理方法，并制定有效的目標(biāo)指標(biāo)體系，是職能部門需要認(rèn)真思考的問題。

(三)辦學(xué)資源的調(diào)配和平衡是校院二級管理有效實施的保障

根據(jù)責(zé)權(quán)利三角形原理，要使一定的人對一定的工作完全負(fù)責(zé)，就要處理好責(zé)、權(quán)、利與能力之間的關(guān)系。首先，明確了職責(zé)，就要授予相應(yīng)的權(quán)力。管理離不開對人、財、物的使用，如果沒有一定的人權(quán)、物權(quán)和財權(quán)，管理工作就難以落到實處，責(zé)任也無法分擔(dān)。其次，完全負(fù)責(zé)意味著責(zé)任者要承擔(dān)全部風(fēng)險，只有對等的利益才能促使責(zé)任者去承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。此外，責(zé)任者必須有相應(yīng)的管理組織、人際協(xié)調(diào)等管理能力，才能擔(dān)起一定的責(zé)任。[6]

以經(jīng)費為例，N職業(yè)大學(xué)對各二級學(xué)院日常經(jīng)費劃撥方式的調(diào)整，符合責(zé)權(quán)利三角形原理。二級學(xué)院可以根據(jù)內(nèi)部管理的需要進行經(jīng)費預(yù)算調(diào)整，保障內(nèi)部管理的順利實施。但是，目前經(jīng)費劃撥方法是以現(xiàn)有學(xué)生、教師、專業(yè)人數(shù)為依據(jù)的，對于二級學(xué)院后續(xù)的發(fā)展考慮不足，導(dǎo)致少數(shù)需要重大經(jīng)費支持的新專業(yè)的發(fā)展缺乏有效依托。而且，目前下?lián)艿膬H僅是日常運營經(jīng)費，還有很大一部分經(jīng)費由校級統(tǒng)籌，比如實訓(xùn)基地建設(shè)等。因此，二級學(xué)院在自主運營時，仍有很多工作需要爭取校級立項，辦學(xué)自主權(quán)還是受到了較多影響。

系統(tǒng)理論認(rèn)為面對有限的資源和約束條件，管理者為了達到整體優(yōu)化的目的，只能對資源進行更加合理的配置。因此，學(xué)校層面如何根據(jù)現(xiàn)有資源進行優(yōu)化，在二級學(xué)院之間合理配置，需要根據(jù)學(xué)?？傮w的發(fā)展進行綜合考慮。

四、對策和建議

高職院校推進校院二級管理勢在必行，而要更有效地推進這項工作，可以從以下幾個方面進行考慮。

(一)加強制度建設(shè)，劃清權(quán)責(zé)邊界

校院二級管理的實施從權(quán)力層面看實質(zhì)上是分權(quán)和集權(quán)之間的妥協(xié)，因此，高職院校在實施過程中，應(yīng)充分考慮學(xué)校歷史情況、規(guī)模大小，合理劃分學(xué)校與學(xué)院的權(quán)責(zé)關(guān)系，既要增強學(xué)院的活力，又要淡化學(xué)院的“獨立”意識。這需要加強配套制度保障，即明確學(xué)校層面應(yīng)該做什么，二級學(xué)院應(yīng)該做什么。這首先需要職能部門轉(zhuǎn)變自身的傳統(tǒng)思維，從管理型部門向服務(wù)型部門轉(zhuǎn)變，從單純的命令式管理向引導(dǎo)型管理轉(zhuǎn)變；其次需要建立有效的監(jiān)督機制，對權(quán)力實施進行有效監(jiān)督，防止權(quán)力濫用；最后要注意引導(dǎo)學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會這些代表了研究人員、教師的組織，使之能有效運作，幫助學(xué)校有序發(fā)展。

(二)細(xì)化目標(biāo)管理，分類考核評價

目前目標(biāo)管理在高職院校的實施已經(jīng)比較普遍，但是如何根據(jù)不同二級學(xué)院的實際情況制定對應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，還需要深思。畢竟不同二級學(xué)院的辦學(xué)基礎(chǔ)、師資結(jié)構(gòu)、專業(yè)的社會需求等都不一樣，用同一標(biāo)準(zhǔn)進行考核看似公平，但是實際完成難度并不相同。如果不同的考核標(biāo)準(zhǔn)之間差異過大，也會引起二級學(xué)院內(nèi)部的爭議。因此，要科學(xué)有效地制定考核標(biāo)準(zhǔn)，要使工作富有挑戰(zhàn)性，促進管理者的學(xué)習(xí)，還需要從促進學(xué)校發(fā)展的大局出發(fā)，結(jié)合存量數(shù)據(jù)，制定增量目標(biāo)，并加大獎勵力度，從而有效推進學(xué)校辦學(xué)水平的整體提升。

(三)協(xié)調(diào)辦學(xué)資源，保障二級學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)

目前高職學(xué)校辦學(xué)資源相對本科院校而言仍有不足，因此，要有效協(xié)調(diào)現(xiàn)有辦學(xué)資源，還需要學(xué)校層面根據(jù)學(xué)校自身特色、發(fā)展規(guī)劃等進行資源分配，向有辦學(xué)成效、辦學(xué)特色、辦學(xué)前景的專業(yè)所在學(xué)院傾斜，打造具有學(xué)校特色的高水平專業(yè)。在此基礎(chǔ)上，有效提高二級學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)的資源使用審批權(quán)力，減少校級層面的干預(yù)，鼓勵二級學(xué)院通過辦學(xué)績效爭取更多的辦學(xué)資源，讓責(zé)、權(quán)、利這個等邊三角形的三條邊能發(fā)揮有效合力，提升二級學(xué)院的辦學(xué)績效。

隨著高職院校規(guī)模的日益增大，管理也越來越復(fù)雜，如何有效推進校院二級管理，調(diào)動二級學(xué)院的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增加他們的活力，減少學(xué)校層面的管理壓力，提高學(xué)校管理效益，還需要更多的思考和研究。