王南

摘? ?要： 通過(guò)對(duì)教師輪崗制度的相關(guān)教育政策分析發(fā)現(xiàn)，教師輪崗政策演變呈現(xiàn)“鼓勵(lì)—試點(diǎn)—正式實(shí)施”的趨勢(shì)。在教師輪崗教育政策的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了政策目標(biāo)與政策能力不符、政策相關(guān)方利益有所沖突、政策體系有待健全、監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制有待完善等問(wèn)題，使教師輪崗政策難以達(dá)到完全促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的效果。為避免教師輪崗制政策執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題，在政策實(shí)施過(guò)程中需要持續(xù)優(yōu)化政策目標(biāo)、消除利益沖突、完善政策體系及健全監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 教師輪崗? ?政策分析? ?政策建議

促進(jìn)教育公平發(fā)展是教育的重要目標(biāo)之一，但校際各種資源不平衡，尤其師資力量?jī)A斜影響教育的均衡發(fā)展。當(dāng)下促進(jìn)教師資源均衡發(fā)展的方式除了引進(jìn)高素質(zhì)人才之外，還包括校際的教師流動(dòng)，即教師輪崗。

義務(wù)教育階段的教師輪崗制主要指由縣或縣級(jí)以上教育行政部門(mén)，要求區(qū)域內(nèi)的教師在相對(duì)弱勢(shì)的學(xué)校進(jìn)行有計(jì)劃的交流任教，目的在于均衡校際師資力量，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公平[1]。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，我國(guó)的教師輪崗制度逐漸落實(shí)完善，“教師輪崗”將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)以一定數(shù)量規(guī)模在校際實(shí)施，一方面教師輪崗促進(jìn)教育均衡有積極作用，另一方面教師輪崗制度存在一定問(wèn)題。因此，解析教師輪崗制度相關(guān)教育政策具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、教師輪崗制度政策的變化

（一）義務(wù)教育均衡政策促使教師輪崗產(chǎn)生

2005年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)建立區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺專(zhuān)業(yè)教師流動(dòng)教學(xué)、城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校任教服務(wù)等項(xiàng)制度。2006年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府及教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距。從這些表述可以看出，政策實(shí)施的重點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校教育資源的合理分配，尤其是師資方面。

2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》規(guī)定從財(cái)政、硬件設(shè)施、社會(huì)保障等配套措施上對(duì)教師流動(dòng)予以跟進(jìn)。《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展意見(jiàn)》進(jìn)一步提出健全城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制，鼓勵(lì)優(yōu)秀校長(zhǎng)和骨干教師到農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校任職任教，發(fā)揮示范、輻射和帶動(dòng)作用。建立完善城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校任教服務(wù)期制度。兩份文件都進(jìn)一步將教師交流的實(shí)施細(xì)化，為之后政策落實(shí)提供了標(biāo)準(zhǔn)。

2013年十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長(zhǎng)教師輪崗。

從相關(guān)政策文件表述可以看出，國(guó)家鼓勵(lì)校際利用教師輪崗制度平衡教師資源，逐步提高教師整體水平，填補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)教育短板，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

（二）教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性均衡要求實(shí)施教師輪崗

為了維持教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性均衡，避免出現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校教師素質(zhì)與城鎮(zhèn)學(xué)校教師素質(zhì)相差過(guò)大的情況，1996年《關(guān)于“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》鼓勵(lì)教師從城市到農(nóng)村，從強(qiáng)校到薄弱學(xué)校任教，這是對(duì)教師合理流動(dòng)在政策層面的規(guī)定和方向引導(dǎo)。1999年國(guó)務(wù)院首次在《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中要求評(píng)定高級(jí)職稱(chēng)的教師原則上要有在薄弱學(xué)?；虼迓鋵W(xué)校任教一年以上的經(jīng)歷。

2006年《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村工作的意見(jiàn)》中指出推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展、解決農(nóng)村師資力量薄弱問(wèn)題具有重要現(xiàn)實(shí)意義。2008年《國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告2008—關(guān)注義務(wù)教育教師》指出，目前教師配備結(jié)構(gòu)性問(wèn)題依然突出，地方需統(tǒng)籌縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教師資源，靈活合理地配置教師。2014年《關(guān)于推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師輪崗意見(jiàn)》提出各地要充分認(rèn)識(shí)校長(zhǎng)教師輪崗工作的重要性、緊迫性，加快建立和不斷完善義務(wù)教育校長(zhǎng)教師輪崗制度，重點(diǎn)引導(dǎo)優(yōu)秀校長(zhǎng)和骨干教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)校長(zhǎng)教師輪崗的制度化、常態(tài)化。

從上述各個(gè)政策文件的表述可以看出，義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵在于城鎮(zhèn)學(xué)校與農(nóng)村薄弱學(xué)校間教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不均衡，在師資力量方面有較大落差，為了彌補(bǔ)校際師資力量的短板，實(shí)現(xiàn)教育公平目標(biāo)，國(guó)家采取教師輪崗制度平衡校際教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，保證處于弱勢(shì)地位的學(xué)校擁有一定量的優(yōu)質(zhì)教師資源，從而實(shí)現(xiàn)整體上的教育公平。

（三）擇校問(wèn)題促進(jìn)教師輪崗制進(jìn)一步發(fā)展

《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》先后頒布，我國(guó)確立了就近入學(xué)制度，且長(zhǎng)久以來(lái)人們心中存在“重點(diǎn)學(xué)?！备拍睿纱水a(chǎn)生“擇校熱”，進(jìn)一步加劇了中小學(xué)教育資源傾斜。從某種意義來(lái)說(shuō)，擇校并不符合教育公平的初衷，因此，教師輪崗成為一些地方教育行政部門(mén)調(diào)配師資、遏制“擇校熱”的新舉措。通過(guò)將城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)質(zhì)師資輪崗至薄弱學(xué)校，加強(qiáng)薄弱學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源，減少薄弱學(xué)校的生源流失，校際教師整體素質(zhì)相當(dāng)，擇校現(xiàn)象逐漸減緩，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

二、教師輪崗制政策分析

（一）政策目標(biāo)在于維持義務(wù)教育均衡發(fā)展

政策目標(biāo)是政策執(zhí)行后預(yù)計(jì)達(dá)到的目的及結(jié)果，它是政策執(zhí)行的基本條件和前提[2]。教師輪崗制及相關(guān)教育政策中有諸多“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展”類(lèi)似表述，體現(xiàn)出該政策目標(biāo)始終為“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”。城鎮(zhèn)學(xué)校與農(nóng)村薄弱學(xué)校之間的差距體現(xiàn)在教學(xué)設(shè)施、生源素質(zhì)等多方面，但制約薄弱學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵是教師資源不足且低質(zhì)量。教師輪崗制的實(shí)質(zhì)就是將城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教師資源輸送到農(nóng)村薄弱學(xué)校，持續(xù)不斷的輪崗有效提高了薄弱學(xué)校教師隊(duì)伍整體素質(zhì)，通過(guò)維持校際師資力量的平衡促進(jìn)薄弱學(xué)校發(fā)展，達(dá)到地區(qū)整體的教育平衡[2]。

（二）教師輪崗制政策演變呈現(xiàn)“鼓勵(lì)—試點(diǎn)—正式實(shí)施”的趨勢(shì)

在未明確提出關(guān)于教師輪崗制的專(zhuān)門(mén)政策時(shí)，其他相關(guān)政策對(duì)教師交流呈明顯的鼓勵(lì)導(dǎo)向。例如《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中提出“評(píng)定高級(jí)職稱(chēng)的教師原則上要有在薄弱學(xué)校或村落學(xué)校任教一年以上的經(jīng)歷”的要求，行政區(qū)域內(nèi)常有“校對(duì)校”對(duì)口支援等多種活動(dòng)。

江蘇省最早開(kāi)始關(guān)于教師輪崗制的嘗試，是在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施教師輪崗制的一個(gè)“試點(diǎn)”，江蘇省首次嘗試取得的成果為接下來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施教師輪崗制提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒。在江蘇省之后，江西、甘肅等多個(gè)地區(qū)陸續(xù)開(kāi)始嘗試教師輪崗。

經(jīng)過(guò)嘗試，2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師輪崗意見(jiàn)》，正式在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始實(shí)施教師輪崗制，由此，教師輪崗制度成為各地區(qū)教育行政部門(mén)平衡地區(qū)教師資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要手段之一。

教師輪崗制政策演變過(guò)程顯示了義務(wù)教育的發(fā)展趨勢(shì)，也凸顯了義務(wù)教育發(fā)展階段的問(wèn)題。從總體來(lái)看，隨著我國(guó)義務(wù)教育事業(yè)快速發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校難免產(chǎn)生差距，造成義務(wù)教育不夠公平的狀況。為了維持義務(wù)教育資源的均衡，教師輪崗制擴(kuò)張是一個(gè)必然趨勢(shì)。可以預(yù)見(jiàn)，在一些邊遠(yuǎn)地區(qū)及薄弱學(xué)校，教師輪崗的形式會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮重要作用。

從各項(xiàng)政策頒布的時(shí)間分布來(lái)看，教師輪崗教育政策從1996年首次出現(xiàn)到2014年逐漸完善，歷經(jīng)十幾年時(shí)間，國(guó)家頒布的相關(guān)文件逐漸增多，政策逐步具體深化。尤其是2006年、2010年及2014年頒布的三份文件，體現(xiàn)了教師輪崗政策的制度化和常態(tài)化，2006年頒布的《關(guān)于大力推進(jìn)城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村工作的意見(jiàn)》對(duì)教師輪崗工作做出了總體安排和部署;2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》細(xì)化了教師輪崗中財(cái)政、硬件設(shè)施、社會(huì)保障等配套措施。2014年出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師輪崗意見(jiàn)》，進(jìn)一步要求實(shí)現(xiàn)教師輪崗的制度化、常態(tài)化，更突出了教師輪崗政策的全國(guó)性。

三、教師輪崗制政策實(shí)施中的問(wèn)題

（一）政策目標(biāo)與政策能力不符

政策目標(biāo)是政策執(zhí)行后預(yù)計(jì)達(dá)到的結(jié)果;政策能力是指一項(xiàng)政策對(duì)問(wèn)題的解決程度，若政策目標(biāo)超過(guò)了政策能力上限，政策便難以有效執(zhí)行[2]。從與教師輪崗相關(guān)的諸多文件中可以看出，教師輪崗政策的目標(biāo)在于促進(jìn)教育公平。但實(shí)際上城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)體制、歷史上差異發(fā)展的教育傾斜政策影響、教育經(jīng)費(fèi)投入不足、政策扶持力度不足等多方原因都會(huì)導(dǎo)致義務(wù)教育傾斜，并非單單通過(guò)教師輪崗就可解決;薄弱學(xué)校缺少教師與學(xué)校環(huán)境、教師待遇、教學(xué)設(shè)備等不足有密切關(guān)系，要解決師資問(wèn)題，需要教師輪崗政策和其他政策配合實(shí)施。因此，教師輪崗政策能力并不能完全實(shí)現(xiàn)政策預(yù)計(jì)目標(biāo)，以至于教師輪崗政策執(zhí)行低效率。

（二）政策相關(guān)方利益有所沖突

政策制訂者、地方教育行政部門(mén)、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及教師群體這些政策相關(guān)者基于自身利益考量，對(duì)政策的貫徹落實(shí)程度不同。政策制定者從國(guó)家的角度出發(fā)，期望通過(guò)大力實(shí)施教師輪崗達(dá)到教育公平目的;各地區(qū)教育行政部門(mén)基于本地區(qū)教育發(fā)展角度，對(duì)地區(qū)內(nèi)學(xué)校提出具體的輪崗要求;參與輪崗的學(xué)校從自己學(xué)校利益角度出發(fā)采取相應(yīng)措施;一些教師考慮自己評(píng)定職稱(chēng)、薪資待遇等各方面福利得失決定是否參與輪崗。各方都站在自身利益最大化角度執(zhí)行政策。例如，骨干教師被推向農(nóng)村薄弱學(xué)校勢(shì)必會(huì)分散重點(diǎn)學(xué)校的優(yōu)質(zhì)師資，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者為保護(hù)自己學(xué)校的利益，將骨干教師留在校內(nèi)，把其他普通教師輪崗至薄弱學(xué)校，被選派的教師難以緩解薄弱學(xué)校的緊急問(wèn)題，教師輪崗難以將平衡教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的作用最大限度地發(fā)揮[3]（8）。

（三）政策體系有待健全

一個(gè)完整的政策體系包括總政策、基本政策和具體政策[2]。在教師輪崗相關(guān)政策的制定中，政策制定者提出了總政策及一些基本政策，鮮有制定有關(guān)輪崗教師參與要求、福利待遇、職稱(chēng)評(píng)定等具體政策，根據(jù)“縣管校用”的原則，制定具體政策的權(quán)力被下放至各地教育行政部門(mén)甚至學(xué)校，相關(guān)基礎(chǔ)政策與具體政策缺損，政策執(zhí)行者對(duì)教師輪崗政策中諸如教師福利待遇、人事管理等選擇性執(zhí)行，損害學(xué)校及教師利益，在一定程度上降低了輪崗教師的積極性，參與輪崗教師消極對(duì)待，薄弱學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量因輪崗教師的抵觸心理而下降，導(dǎo)致教師輪崗難以完全達(dá)到義務(wù)教育公平的本質(zhì)要求[4]（61-64）。

（四）監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制有待完善

教師輪崗政策是一項(xiàng)涉及多方的教育改革，政策的實(shí)施需要通過(guò)有效的監(jiān)督機(jī)制及激勵(lì)機(jī)制提高執(zhí)行效率，達(dá)到理想的政策效果。完善的監(jiān)督機(jī)制可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策制定和執(zhí)行中的問(wèn)題，進(jìn)行糾正。激勵(lì)機(jī)制是促進(jìn)教師輪崗政策高效運(yùn)行的重要方式之一，優(yōu)厚的福利待遇、考慮并解決教師實(shí)際困難及清晰的人事管理等激勵(lì)機(jī)制，提高了參與輪崗的教師的工作熱情，有利于達(dá)到預(yù)期政策效果。但在政策實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制尚有缺失，例如，部分政策執(zhí)行者根據(jù)相關(guān)文件中“評(píng)定高級(jí)職稱(chēng)的教師原則上要有在薄弱學(xué)?；虼迓鋵W(xué)校任教一年以上的經(jīng)歷”等表述，擴(kuò)大政策條規(guī)外延，將教師是否進(jìn)行過(guò)輪崗作為能否進(jìn)行職稱(chēng)評(píng)定的必要標(biāo)準(zhǔn)之一，少數(shù)參與輪崗的教師僅僅想通過(guò)輪崗獲得職稱(chēng)，并非自愿，這就違背了輪崗初衷，扭曲了政策目標(biāo)。

四、教師輪崗政策實(shí)施建議

（一）優(yōu)化政策目標(biāo)

教師輪崗制政策執(zhí)行效率低下，一部分原因在于政策目標(biāo)與政策能力不符。教師輪崗制政策想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)過(guò)于龐大，政策承載能力不足，面對(duì)難以完全實(shí)現(xiàn)的總政策目標(biāo)，政策執(zhí)行者可能缺乏動(dòng)力，消極執(zhí)行政策。教育行政部門(mén)應(yīng)正確認(rèn)識(shí)教師輪崗制政策的目標(biāo)，通過(guò)試點(diǎn)，了解教師輪崗制政策實(shí)際實(shí)施狀態(tài)，適當(dāng)調(diào)整目標(biāo)，保證政策目標(biāo)在政策能力限度內(nèi)，有效執(zhí)行教師輪崗政策。

（二）消除利益沖突

教師輪崗制政策涉及多個(gè)相關(guān)方，難以兼顧各方利益，政策相關(guān)者為了維護(hù)自身既得利益不受損害，往往會(huì)規(guī)避不利于自身的政策。為了避免各方利益沖突影響政策執(zhí)行效率，教育行政部門(mén)應(yīng)建立健全消除利益沖突機(jī)制，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)目標(biāo)群體的既得利益進(jìn)行充分了解，找到利益平衡點(diǎn)，例如針對(duì)教師不愿去薄弱學(xué)校輪崗的情況，相關(guān)部門(mén)可以通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、福利補(bǔ)貼等方式保障教師的生活質(zhì)量和工作質(zhì)量，彌補(bǔ)教師損失的利益，消除教師與教師輪崗制政策之間的沖突。

（三）完善政策體系

從國(guó)家層面上看，國(guó)家教育行政部門(mén)需自上而下確立以促進(jìn)教育公平為核心的共同教育愿景，在明確教師輪崗制的總政策基礎(chǔ)上，頒布具有共性的基礎(chǔ)政策和具體政策[5]（57-64），例如教師福利待遇的基本標(biāo)準(zhǔn)和輪崗教師人事管理基本制度;從地區(qū)層面來(lái)看，各地區(qū)應(yīng)在理解教師輪崗政策的總目標(biāo)和基本要求的基礎(chǔ)上，廣泛了解學(xué)校真實(shí)情況，組織專(zhuān)家及利益相關(guān)各方進(jìn)行調(diào)研討論，制訂符合實(shí)際的具體政策，例如，各地教育系統(tǒng)根據(jù)流入校和流出校的具體情況選拔相關(guān)輪崗人員，創(chuàng)設(shè)相關(guān)流動(dòng)機(jī)制和通道等。國(guó)家、地區(qū)共同制訂并實(shí)施政策，有利于優(yōu)化政策體系，保證執(zhí)行的有效性。

（四）健全監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制

教師輪崗制政策的有效執(zhí)行需要健全的監(jiān)督機(jī)制保障及完善的激勵(lì)機(jī)制提高效率。教師輪崗制政策執(zhí)行過(guò)程中，從國(guó)家到各地區(qū)再到具體學(xué)校和教師，需要多方共同完成，在復(fù)雜的實(shí)施過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體錯(cuò)誤解讀政策、為保自身既得利益消極執(zhí)行政策等偏離政策原有目標(biāo)要求的趨勢(shì)[6]（50）。因此，教育行政部門(mén)通過(guò)完善監(jiān)督機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)懲并舉，及時(shí)糾正出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)優(yōu)秀行為進(jìn)行宣傳鼓勵(lì)，保證教師輪崗制有效實(shí)施。

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