[摘 要] 粵港澳大灣區(qū)是繼美國(guó)紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)及日本東京灣區(qū)之后的世界第四大灣區(qū)，是我國(guó)建設(shè)世界城市群和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要空間載體。紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)等三大世界知名灣區(qū)的跨界治理舉措與經(jīng)驗(yàn)對(duì)粵港澳大灣區(qū)的構(gòu)建具有一定的借鑒意義?？梢酝ㄟ^(guò)設(shè)立中央級(jí)別的大灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及跨界政策體系，構(gòu)筑地方化、雙層次橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，積極嘗試跨界功能區(qū)建設(shè)，制訂粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展基金或特別行動(dòng)基金，加快跨區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)程，構(gòu)筑跨界司法協(xié)助與仲裁機(jī)制等措施搭建具有中國(guó)特色的跨界協(xié)調(diào)機(jī)制，為灣區(qū)跨界整合發(fā)展提供制度保障。

[關(guān)鍵詞] 知名大灣區(qū);粵港澳;跨界治理

[中圖分類號(hào)] F127? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1673-8616（2020）01-0025-09

從地理概念上來(lái)看，灣區(qū)是由一個(gè)海灣或相連的若干個(gè)海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，全球60%的經(jīng)濟(jì)總量集中在入海口區(qū)域，世界75%的大城市、70%的工業(yè)資本和人口集中在距海岸100公里的地區(qū)。東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)是世界公認(rèn)的知名三大灣區(qū)，它們是世界500強(qiáng)、創(chuàng)新公司、研發(fā)資源和專利密集區(qū)，借助其開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、高效的資源配置能力、強(qiáng)大的集聚外溢功能和發(fā)達(dá)的國(guó)際交往網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮著引領(lǐng)創(chuàng)新、聚集輻射的核心功能，已成為帶動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極和引領(lǐng)技術(shù)變革的領(lǐng)頭羊。2017年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中提出：“要推動(dòng)內(nèi)地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃（由廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶9市和香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)構(gòu)成），發(fā)揮港澳獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，提升其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放中的地位和作用?！?2017年7月，《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》在香港正式簽署，2019年2月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。目前，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，成為政界、學(xué)界高度關(guān)注和熱烈討論的一個(gè)重大議題 [1]?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為一個(gè)跨越“三個(gè)省級(jí)行政區(qū)、兩種經(jīng)濟(jì)制度、三個(gè)獨(dú)立法系和稅區(qū)”的特殊單元，所涉政治制度、法律體系、行政體系都不一樣[2]，因此，積極借鑒世界著名灣區(qū)的跨界治理經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建由中央政府參與的跨省市協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，處理好地方與中央、地方與地方政府之間的關(guān)系，是大灣區(qū)世界級(jí)城市群發(fā)展面臨的首要戰(zhàn)略任務(wù)。

一、跨界治理的內(nèi)涵及行動(dòng)邏輯

跨界治理是近年來(lái)國(guó)內(nèi)外比較流行、具有多重內(nèi)涵的一個(gè)跨學(xué)科概念。通常而言，跨界治理，是指跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。本文所指的跨界治理，主要是指從地理學(xué)視角出發(fā)，針對(duì)不同區(qū)域范圍內(nèi)多個(gè)行政區(qū)單元之間因受行政區(qū)劃的剛性約束而導(dǎo)致在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)體系建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、社會(huì)公共治理等領(lǐng)域出現(xiàn)的分割化、碎片化（畫地為牢、地方保護(hù)、行政阻隔等）問(wèn)題，也就是針對(duì)不同層面的一些跨區(qū)域公共問(wèn)題（包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域），搭建跨行政區(qū)邊界的橫向協(xié)調(diào)體制機(jī)制，協(xié)同解決集體行動(dòng)困境的組織、協(xié)調(diào)、管理與服務(wù)過(guò)程。

那么，一個(gè)具有明確管轄范圍的政府，為什么要跨越行政空間邊界而尋求跨界治理呢？主要有以下行動(dòng)邏輯：一是自然要素本身的屬性或者說(shuō)自然系統(tǒng)的內(nèi)在連續(xù)性要求我們?cè)谝恍┛鐓^(qū)域問(wèn)題上必須采取跨界治理的方法。最為典型的當(dāng)屬跨界流域、水資源、空氣污染等，因?yàn)樗?、空氣是流?dòng)的，自成一體，沒(méi)有邊界，行政區(qū)劃作為政府行使權(quán)力的空間邊界，各自為政的治理從根本上無(wú)法解決空氣、河流、地下水等在流動(dòng)中產(chǎn)生的污染和保護(hù)等問(wèn)題。二是經(jīng)濟(jì)的全球化和社會(huì)的流動(dòng)性，迫使采取跨行政區(qū)邊界的治理方法。尤其是當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下的全球化發(fā)展，使得整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于流動(dòng)之中，大量的人流、物流、資金流、信息流等，突破原有的空間范圍，不斷移動(dòng)、擴(kuò)散、蔓延、重組（虛擬網(wǎng)絡(luò)空間）。各類跨邊界公共問(wèn)題層出不窮，典型的如跨界犯罪、傳染病、網(wǎng)絡(luò)犯罪、貿(mào)易爭(zhēng)端、核污染、恐怖主義等，面對(duì)這些問(wèn)題，單靠某一個(gè)政府或地方行政單元是沒(méi)有辦法解決的，只有打破行政區(qū)劃的界限，走跨界聯(lián)動(dòng)治理的路子，才能有效治理困擾全球、次區(qū)域、國(guó)家、區(qū)域、大都市區(qū)等不同尺度層面上的諸多跨區(qū)域公共問(wèn)題。

因此，跨界治理的本質(zhì)包括三個(gè)方面：一是處理好經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)、功能區(qū)與行政區(qū)、自然區(qū)與行政區(qū)之間的關(guān)系;二是處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與政府之間的關(guān)系;三是對(duì)多個(gè)行政單元政府擁有的權(quán)力、資源、利益進(jìn)行重新配置和重組，旨在搭建跨界公共問(wèn)題得以解決的區(qū)域治理新體系。

二、世界著名灣區(qū)的跨界治理模式與舉措

上文表明，因行政區(qū)級(jí)別的不同，在多個(gè)地理空間尺度上均存在跨界治理的議題，如在全球最高層面上，為了協(xié)調(diào)處理好國(guó)家與國(guó)家之間的跨域公共問(wèn)題（如氣候變化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、跨國(guó)犯罪、傳染病疫情、跨國(guó)流域等），就會(huì)有全球治理、次區(qū)域治理（歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)、東盟等），以此類推，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，相應(yīng)也會(huì)有跨越不同層級(jí)行政區(qū)單元的各類跨界治理需求，如區(qū)域治理、大都市區(qū)治理等。而本文所說(shuō)的灣區(qū)跨界治理，主要是指在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，借助沿海重要港口而發(fā)展起來(lái)的特定城市密集區(qū)（灣區(qū)），為了協(xié)同解決港口群之間、城市群之間在交通運(yùn)輸、物流貿(mào)易、要素流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)合作、生態(tài)保護(hù)、公共服務(wù)等方面的地域間阻隔、碎片化問(wèn)題，搭建跨界管理組織和機(jī)構(gòu)，健全跨邊界協(xié)調(diào)合作機(jī)制，促進(jìn)灣區(qū)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，提升資源配置效率和整合競(jìng)爭(zhēng)力。綜觀全球三大灣區(qū)的跨界治理模式，具有不同的做法和舉措。

（一） 東京灣區(qū)的跨界治理模式

東京灣（Tokyo Bay）是一個(gè)處于日本本州島中東部沿太平洋之?？凇⑽挥谌毡娟P(guān)東地區(qū)南邊的海灣，因日本首都東京位于灣邊而得名。東京灣被西面的神奈川縣三浦半島和東面的千葉縣房總半島所包圍，僅南面以浦賀水道與太平洋接壤。從地形上來(lái)看，東京灣延伸進(jìn)關(guān)東平原之中，它橫跨東京、神奈川縣和千葉縣的海岸，通過(guò)烏拉加海峽與太平洋相連。東京灣區(qū)通常指東京、千葉、埼玉、神奈川和周邊四縣，統(tǒng)稱“一都七縣”，土地面積僅占全國(guó)十分之一，卻擁有35%的人口，占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）近40%。狹義的東京灣區(qū)涵蓋東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣等“一都三縣”，面積13562平方公里，占全國(guó)總面積的3.5%，常住人口為3800萬(wàn)。依靠現(xiàn)代化的港口、機(jī)場(chǎng)、新干線等基礎(chǔ)設(shè)施及京濱工業(yè)地帶（灣區(qū)西部）、京葉工業(yè)帶（灣區(qū)東部）和東京的金融、總部、研發(fā)等功能緊密互動(dòng)合作，政治與經(jīng)濟(jì)、文化與商業(yè)、商品與研發(fā)等各種功能交織在一起，大規(guī)模人口集聚和產(chǎn)業(yè)交流，使得灣區(qū)經(jīng)濟(jì)充滿了生機(jī)和活力，促使其成為世界上富有活力的大灣區(qū)超級(jí)城市群。

而東京灣作為人工規(guī)劃而形成的灣區(qū)城市群，境內(nèi)擁有“一都三縣”和廣大的中小城市，如何構(gòu)筑有效的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)協(xié)商模式，整合區(qū)域要素，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，成為東京灣共同市場(chǎng)的形成和超級(jí)城市群崛起的一個(gè)重要支撐條件。當(dāng)前，東京灣超級(jí)城市群主要有三個(gè)層面的跨界協(xié)調(diào)機(jī)制。

一是中央層面的正式制度，包括中央集權(quán)性質(zhì)的首都建設(shè)委員會(huì)（1950年）、首都圈整備委員會(huì)（1956年）和國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)廳（1974年），統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)項(xiàng)目和政策的落實(shí)。

二是首都圈層面的非正式制度，有專業(yè)化的區(qū)域協(xié)議會(huì)，如東京都市圈交通規(guī)劃協(xié)議會(huì)（1968年），由埼玉縣、神奈川縣、東京都、橫濱市、川崎市的知事和市長(zhǎng)組成的“七都縣首腦會(huì)議”（1997年），設(shè)有廢棄物問(wèn)題委員會(huì)、防災(zāi)對(duì)策委員會(huì)、環(huán)境問(wèn)題對(duì)策委員會(huì)。首腦會(huì)議每年召開(kāi)一次，由各成員輪流舉辦[3]。

三是東京灣區(qū)層面，整個(gè)東京灣區(qū)開(kāi)發(fā)管理有一個(gè)協(xié)商機(jī)構(gòu)——東京灣港灣聯(lián)協(xié)推進(jìn)協(xié)議會(huì)，這個(gè)協(xié)議會(huì)由日本政府的國(guó)土交通省關(guān)東地方整備局港灣空港部牽頭，東京灣所有的地方政府一起參加，協(xié)議會(huì)事務(wù)局設(shè)置在橫濱市。還有一個(gè)由各海運(yùn)公司和港區(qū)開(kāi)發(fā)公司、沿港工廠企業(yè)共同參與的東京都港灣振興協(xié)會(huì)，其作為灣區(qū)唯一的綜合性港灣振興團(tuán)體，通過(guò)對(duì)外交流、港務(wù)研討、信息數(shù)據(jù)整合等手段，促進(jìn)灣區(qū)的整合發(fā)展。

（二）紐約灣區(qū)的跨界治理模式

紐約灣區(qū)地處美國(guó)東北部大西洋西岸，灣區(qū)總面積達(dá)33484平方公里，是涵蓋了紐約州、新澤西州和康涅狄格州內(nèi)共計(jì)31個(gè)郡縣的一個(gè)跨州大都市區(qū)。灣區(qū)內(nèi)居民達(dá)2370萬(wàn)人，占美國(guó)總?cè)丝诘?20%;GDP總量達(dá)16575億美金，相當(dāng)于北京、上海、廣州、深圳四座城市GDP的總和。其中，在2016年的GDP中，來(lái)自金融、保險(xiǎn)、地產(chǎn)和租賃產(chǎn)業(yè)的GDP達(dá)5473.71億美金，占紐約灣區(qū)GDP總量的33%左右，是全球著名的“金融服務(wù)灣區(qū)”。紐約灣區(qū)能獲得如此成功的發(fā)展，主要得益于自1920年以來(lái)在高度自治的地方政府管轄下，紐約面對(duì)跨越邊界的繁榮城市化進(jìn)程，積極探索通過(guò)區(qū)域性規(guī)劃來(lái)滿足區(qū)域公共利益需求，最終建立健全了多方參與、共同助力的大都市區(qū)跨界規(guī)劃協(xié)調(diào)制度體系，為灣區(qū)整合發(fā)展提供了重要組織保障。

一是1921年專門成立了跨州合作機(jī)構(gòu)——紐約新澤西港務(wù)局，這是一個(gè)得到州授權(quán)的跨州準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。其董事會(huì)由12名成員組成，由兩個(gè)州的州長(zhǎng)各任命6名董事，經(jīng)州議會(huì)批準(zhǔn)。根據(jù)雙州協(xié)定，港務(wù)局主要負(fù)責(zé)管理紐約新澤西地區(qū)的機(jī)場(chǎng)設(shè)施，海港和商業(yè)設(shè)施，隧道、橋梁和車站，跨哈德森河輕軌系統(tǒng)等[4]，有權(quán)規(guī)劃、制訂出臺(tái)紐約大都市區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)港區(qū)發(fā)展，旨在促進(jìn)紐約經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力。這一機(jī)構(gòu)的成立開(kāi)創(chuàng)了紐約灣區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的新模式。

二是積極設(shè)立大都市區(qū)規(guī)劃組織，如紐約大都市交通委員會(huì)（NYMTC）負(fù)責(zé)評(píng)估區(qū)域內(nèi)整體的交通建設(shè)方案，建立統(tǒng)一的規(guī)劃項(xiàng)目，維持長(zhǎng)期交通規(guī)劃，發(fā)展交通改善項(xiàng)目等。

三是設(shè)立私人化的非營(yíng)利規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)——紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)（RPA），旨在通過(guò)規(guī)劃來(lái)協(xié)調(diào)整個(gè)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的整合發(fā)展。自1929年成立以來(lái)，該協(xié)會(huì)成員主要由紐約杰出的商業(yè)和專業(yè)人士組成，相繼對(duì)紐約灣區(qū)制定過(guò)《紐約及其周邊的區(qū)域規(guī)劃》（1929年）、《危機(jī)下的區(qū)域發(fā)展》（1996年）、《共同區(qū)域建設(shè)》（2017年）等規(guī)劃方案，不斷發(fā)現(xiàn)并破解灣區(qū)發(fā)展面臨的問(wèn)題，不斷引導(dǎo)紐約灣區(qū)從貿(mào)易港到金融中心，未來(lái)朝向宜居灣區(qū)發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)。

（三） 舊金山灣區(qū)的跨界治理模式

舊金山灣區(qū)（San Francisco Bay Area），簡(jiǎn)稱灣區(qū)（The Bay Area），位于美國(guó)西海岸加利福尼亞州北部薩克拉門托河（Sacarmento River）下游出海口的舊金山灣四周，由9個(gè)縣、101個(gè)市鎮(zhèn)組成，陸地面積18040平方公里，人口超過(guò)760萬(wàn)，2015年GDP總量約7210億美元。克服政府間橫向關(guān)系的碎片化問(wèn)題，健全城市之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，這是舊金山灣區(qū)一體化發(fā)展的重要議題。其跨界治理舉措有以下兩個(gè)特征。

第一個(gè)特征，在1961年，當(dāng)?shù)氐逆?zhèn)、縣、市等政府聯(lián)合成立了一個(gè)政府間聯(lián)合機(jī)構(gòu)——灣區(qū)政府協(xié)會(huì)（ABAG）。這是一個(gè)聯(lián)合多個(gè)地方政府的區(qū)域規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)和處理灣區(qū)土地利用、住房、環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的跨界規(guī)劃治理工作。該機(jī)構(gòu)具有健全的運(yùn)作組織體系，包括全體會(huì)議、執(zhí)行委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，其中常務(wù)委員會(huì)由行政委員會(huì)、金融和人事委員會(huì)和區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)組成，整個(gè)機(jī)構(gòu)是在全體會(huì)議主席的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作。在1975—1977年間，灣區(qū)政府協(xié)會(huì)成立了區(qū)域性廢棄物處理規(guī)劃局和大氣質(zhì)量控制規(guī)劃局[5]。

第二個(gè)特征，設(shè)立專業(yè)化的州級(jí)跨界協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如1970年依法成立了灣區(qū)區(qū)域交通規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)——“大都市交通委員會(huì)（the Metropolitan Transportation Commission，MTC）”，主要負(fù)責(zé)灣區(qū)9個(gè)縣的交通規(guī)劃（涉及全區(qū)街道、公路、高速公路、公交系統(tǒng)和其他運(yùn)輸資源）、交通融資、交通協(xié)調(diào)等事宜。針對(duì)汽車污染防治，1960年加州政府依法設(shè)立了“加州汽車污染控制委員會(huì)”（the California Motor Vehicle Pollution Control Board，簡(jiǎn)稱MVPCB），由13名人員組成，其中9名由州長(zhǎng)任命，4名來(lái)自相關(guān)州級(jí)機(jī)構(gòu)。針對(duì)灣區(qū)海岸線地區(qū)的保護(hù)開(kāi)發(fā)，加州政府在1965年成立了一個(gè)擁有舊金山灣、海灣海岸線和蘇順濕地（Suisun Marsh）的區(qū)域管轄權(quán)的州級(jí)法定規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)——舊金山灣區(qū)保護(hù)和發(fā)展委員會(huì)，確保灣區(qū)岸線資源的合理開(kāi)發(fā)利用和有效保護(hù)。圍繞大氣環(huán)境污染，設(shè)立有一個(gè)專門治理灣區(qū)污染源的區(qū)域特別機(jī)構(gòu)——灣區(qū)空氣質(zhì)量管理區(qū)（the Bay Area Air Quality Management District，BAAQMD） [6]，區(qū)域范圍包括6個(gè)縣。這是全美國(guó)第一個(gè)空氣質(zhì)量管理區(qū)，它是一個(gè)公共機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是調(diào)查整個(gè)灣區(qū)的污染源，研究氣候變化的情況，制訂和執(zhí)行污染防治計(jì)劃，降低污染水平，提高區(qū)域空氣清潔程度，改善居民的健康水平。

三、世界知名灣區(qū)跨界治理的主要經(jīng)驗(yàn)

世界知名大灣區(qū)既是經(jīng)濟(jì)高度集聚的超級(jí)城市群，又是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要引擎，建立健全有效的跨界協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好成員城市之間的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)跨界整合發(fā)展的必要條件。世界三大知名灣區(qū)的跨界協(xié)商機(jī)制不盡一致，但也存在一些值得我們學(xué)習(xí)借鑒的共同經(jīng)驗(yàn)。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）地方自治和中央宏觀協(xié)調(diào)相結(jié)合

盡管美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家屬于資本主義社會(huì)，地方政府擁有較大程度的自主權(quán)和自治權(quán)，但由于灣區(qū)跨越多個(gè)一級(jí)政區(qū)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的作用，使得在灣區(qū)城市群空間整合發(fā)展與跨界協(xié)調(diào)上，不僅地方政府自己不懈努力，中央政府也給予高度關(guān)注以及必要的政策支持。如針對(duì)東京灣區(qū)的振興發(fā)展，日本政府通過(guò)發(fā)揮具有中央集權(quán)性質(zhì)的首都建設(shè)委員會(huì)（1950年）、首都圈整備委員會(huì)（1956年）和國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)廳等機(jī)構(gòu)，采取自上而下、集中管理的做法，盡量確保首都圈均衡增長(zhǎng)，全國(guó)資源有效分配。同時(shí)，該區(qū)域各地方當(dāng)局建立了聯(lián)合委員會(huì)等機(jī)制，促進(jìn)彼此的協(xié)調(diào)和溝通，并確保區(qū)域發(fā)展政策能順利有效地實(shí)施。

（二）總體協(xié)調(diào)與專業(yè)協(xié)調(diào)相結(jié)合

除了注重整個(gè)灣區(qū)層面各地方政區(qū)單元之間的政府協(xié)調(diào)協(xié)商，從促進(jìn)灣區(qū)一體化發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)事務(wù)出發(fā)，建立健全專業(yè)化的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制是世界著名灣區(qū)跨界治理的一個(gè)基本方法和經(jīng)驗(yàn)。例如，東京灣1951年制定出臺(tái)了專門協(xié)調(diào)港口關(guān)系的法律——《港灣法》，港口管理由地方政府或地方政府設(shè)立的港口管理局負(fù)責(zé)，列明各類港口、各種業(yè)務(wù)分類及各種港口設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)費(fèi)用如何在中央政府和港口管理局之間分擔(dān);港口管理機(jī)構(gòu)為各港口制訂具體規(guī)劃;各港口管理機(jī)構(gòu)建立聯(lián)合委員會(huì)，以加強(qiáng)彼此的溝通和協(xié)調(diào)。1961年制定了新的《東京港修訂港灣計(jì)劃》，1967年又提出《東京灣港灣計(jì)劃的基本構(gòu)思》，將東京港、千葉港、川崎港、橫濱港、橫須賀港、木更津港等有機(jī)整合，各司其職。合理的規(guī)劃避免了東京灣六大港口的同質(zhì)化和惡性競(jìng)爭(zhēng)，使之分工明確、合作有力。2008年，東京都、川崎市和橫濱市的地方政府同意推動(dòng)進(jìn)一步合作，以提高3個(gè)港口（統(tǒng)稱京濱港）的全球競(jìng)爭(zhēng)力。京濱港連攜協(xié)議會(huì)于2009年成立，這是一個(gè)聯(lián)合委員會(huì)，旨在改善三者之間的合作，并于2011年制定《京濱港綜合規(guī)劃》，這一構(gòu)想實(shí)施后，東京灣區(qū)的各大港口吞吐量長(zhǎng)期居于世界前十以內(nèi)①。

（三）政府與社會(huì)相結(jié)合

灣區(qū)跨界發(fā)展在各自規(guī)劃難以有效銜接的情況下，當(dāng)?shù)刂菐?kù)機(jī)構(gòu)的參與具有十分重要的推動(dòng)作用。如東京港灣的港灣計(jì)劃調(diào)查檢討委員會(huì)、由經(jīng)濟(jì)企劃廳和國(guó)土廳共同管理的日本開(kāi)發(fā)構(gòu)想研究所等智庫(kù)，既為中央政府制訂國(guó)土規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)，又為東京灣區(qū)的各級(jí)政府制訂規(guī)劃服務(wù)，各級(jí)政府的不同要求在智庫(kù)這里得到調(diào)和與反饋，實(shí)現(xiàn)了灣區(qū)地方政府之間各類規(guī)劃的不斷調(diào)整、協(xié)調(diào)和落實(shí)，促進(jìn)了灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)性和靈活性。

四、粵港澳大灣區(qū)跨界治理的啟示性策略

與世界著名的幾大灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)最大的特點(diǎn)就是跨越三個(gè)省市、分屬兩種社會(huì)制度，使其呈現(xiàn)“一國(guó)兩制三個(gè)關(guān)稅區(qū)三法系”的格局，法律、制度、政策上的差異，給協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)和難度 [7]。黨的十九大報(bào)告提出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要戰(zhàn)略之一。因此，以港珠澳大橋建成通車為契機(jī)，充分發(fā)揮“一國(guó)兩制”的制度優(yōu)勢(shì)，加快建立健全有效的跨界治理模式，打破行政區(qū)劃阻隔，形成創(chuàng)新資源高度集聚、創(chuàng)新要素高效流動(dòng)的一體化新體制，對(duì)打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群具有決定性作用。根據(jù)世界三大著名大灣區(qū)的跨界治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)粵港澳大灣區(qū)的跨界治理提出一些策略。

（一）頂層設(shè)計(jì)：設(shè)立中央級(jí)別的大灣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及跨界政策體系

粵港澳大灣區(qū)作為全球規(guī)模最大的城市群是中國(guó)改革開(kāi)放最前沿和鏈接世界經(jīng)濟(jì)體系的重要樞紐，在推動(dòng)國(guó)家“一帶一路”倡議、改革創(chuàng)新引領(lǐng)等方面承擔(dān)著國(guó)家門戶和全球使命的重要功能，但“一國(guó)兩制”的根本性制度差異，大大增加了三地政府橫向自我協(xié)調(diào)的成本。因此，從中央政府高度出發(fā)，對(duì)其跨界協(xié)調(diào)、政策體系、治理體系等做出頂層設(shè)計(jì)，更高層次上推進(jìn)香港、澳門和廣東省之間深度一體化的跨界融合發(fā)展，顯得非常必要。具體而言，建議國(guó)家在中央政府層面，組建由國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)、多部委參與的“粵港澳大灣區(qū)發(fā)展國(guó)家部際聯(lián)席會(huì)議”，在國(guó)家發(fā)改委設(shè)立聯(lián)席會(huì)議辦公室，負(fù)責(zé)聯(lián)席會(huì)議的日常工作。部際聯(lián)席會(huì)議主要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等職能，包括研究決定粵港澳大灣區(qū)重大跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，形成基礎(chǔ)設(shè)施線上線下全方位互聯(lián)互通的超級(jí)連接新版圖;制訂粵港澳大灣區(qū)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，明確分工、統(tǒng)一愿景，一張規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)三地整體發(fā)展;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)粵港澳大灣區(qū)市場(chǎng)貿(mào)易規(guī)則和重大差異性政策，打造無(wú)差異性、無(wú)縫對(duì)接的最優(yōu)營(yíng)商環(huán)境，打造全球最佳投資區(qū)域。在實(shí)施有針對(duì)性的重大決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事宜的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)三地政府開(kāi)展形式多樣的跨界區(qū)域融合發(fā)展的實(shí)踐和創(chuàng)新，努力形成統(tǒng)分結(jié)合、上下一體的有效跨界區(qū)域治理新模式。

（二）地方主導(dǎo)：構(gòu)筑地方化、雙層次橫向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)

在中央的指導(dǎo)和幫助下，重點(diǎn)還得依靠粵港澳大灣區(qū)三地政府的力量，積極構(gòu)筑多層次、多類型的跨界治理新機(jī)構(gòu)、新載體，開(kāi)創(chuàng)點(diǎn)、線、面相結(jié)合的跨界協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。具體而言，構(gòu)筑雙層、多類型的跨界治理體系，第一層為重大議題協(xié)商層，主要由香港、澳門、廣東省三地主要領(lǐng)導(dǎo)定期召開(kāi)“粵港澳大灣區(qū)省長(zhǎng)—特首主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”，就跨區(qū)域融合發(fā)展面臨的重大制度、機(jī)制、政策等問(wèn)題進(jìn)行商議，并就相關(guān)議題按照難易程度進(jìn)行分類，需要中央出面協(xié)調(diào)的，上報(bào)給“部際聯(lián)席會(huì)議”進(jìn)行協(xié)調(diào)處置。第二層為協(xié)調(diào)執(zhí)行層，主要由粵港澳大灣區(qū)（三省區(qū)）成員城市政府抽調(diào)人員，組建一個(gè)松散型、協(xié)調(diào)型的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具體可以參照長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室的模式，可以稱之為粵港澳大灣區(qū)合作辦公室，主要職能為配合國(guó)家粵港澳發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議，編制粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)城市群戰(zhàn)略規(guī)劃、粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃、年度區(qū)域跨界合作計(jì)劃等實(shí)施方案，著力協(xié)調(diào)解決交通、能源、信息、科技、環(huán)保、信用、社保、金融、涉外服務(wù)、城市合作、產(chǎn)業(yè)、食品安全等跨省際合作重大問(wèn)題，開(kāi)展協(xié)同創(chuàng)新路徑研究，推動(dòng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制共享等，協(xié)力打造發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)接、交通設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合互動(dòng)、生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、公共服務(wù)對(duì)接互認(rèn)的粵港澳命運(yùn)共同體、利益共同體和責(zé)任共同體。

（三）功能整合：積極嘗試跨界功能區(qū)建設(shè)

從全球范圍來(lái)看，在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，隨著跨區(qū)域要素流動(dòng)與全球經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展，傳統(tǒng)的地緣政治邏輯將會(huì)發(fā)生從政治地理向功能地理的轉(zhuǎn)變，供應(yīng)鏈、功能鏈接等要比政治邊界具有更重要的功能和作用，資金流、資源流、知識(shí)流、人才流的跨界無(wú)縫流動(dòng)、融合，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的必然選擇。實(shí)際上，這也是粵港澳大灣區(qū)“統(tǒng)一行動(dòng)、整體發(fā)力”，全面參與全球供應(yīng)鏈競(jìng)爭(zhēng)的客觀需要。據(jù)此，粵港澳大灣區(qū)在全面創(chuàng)建跨界治理體系的進(jìn)程中，可以從功能區(qū)建設(shè)的視角出發(fā)，積極借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家“特別區(qū)政府”治理的經(jīng)驗(yàn)，圍繞交通、科技、文化、貿(mào)易、人才、生態(tài)等功能要素，設(shè)立跨越三地行政區(qū)劃邊界的“科技文化區(qū)”“粵港澳人才特區(qū)”“粵港澳港區(qū)” “粵港澳交通區(qū)”“粵港澳學(xué)區(qū)”“跨界水污染治理區(qū)”“粵港澳空氣質(zhì)量控制區(qū)”“粵港澳濱海旅游區(qū)”“粵港澳服務(wù)貿(mào)易區(qū)”等跨界公共服務(wù)區(qū)或跨界功能區(qū)，組建相對(duì)獨(dú)立、單一功能的“跨界功能區(qū)委員會(huì)”或“地方政府協(xié)會(huì)”，進(jìn)行單一功能、單一目的的跨界協(xié)調(diào)，制定相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)則和政策，打造要素自由流動(dòng)、市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的跨界一體化特殊整合區(qū)域。與此同時(shí)，粵港澳三地之間還可以積極嘗試在交界地區(qū)共建“特別合作區(qū)”“異地共建園區(qū)”“跨界科學(xué)城”“稅收共享區(qū)域”等形式多樣的新型跨界融合單元，力求在邊界區(qū)域?qū)で笠惑w化發(fā)展的突破點(diǎn)。

（四）規(guī)劃對(duì)接：制訂粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃

世界三大灣區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，由政府部門制訂出臺(tái)中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，是推動(dòng)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)整合發(fā)展的重要手段和關(guān)鍵所在。如紐約大灣區(qū)有紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)，分別于1929年、1968年、1996年、2017年發(fā)表了對(duì)紐約大都市地區(qū)的規(guī)劃研究報(bào)告，在跨界協(xié)調(diào)中不斷促進(jìn)紐約金融灣區(qū)的形成和發(fā)展。舊金山灣區(qū) 5 年做一次城市規(guī)劃，既高密度開(kāi)發(fā)城市用地，又保留農(nóng)田、林地，以優(yōu)質(zhì)的自然、文化環(huán)境吸引高端人才及一流企業(yè)。日本東京灣區(qū)從 1959年起，先后5次制定基本規(guī)劃，明確城市功能定位，緩解住房緊張、交通擁擠和環(huán)境污染等諸多問(wèn)題[7]。據(jù)此，粵港澳大灣區(qū)需要在中央的指導(dǎo)下，由地方政府、市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織、公民、專家學(xué)者等多利益主體協(xié)同參與，加快制訂具有權(quán)威性的港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃（2020—2035），對(duì)大灣區(qū)發(fā)展愿景、各成員城市的功能定位、跨邊界合作項(xiàng)目、跨界協(xié)調(diào)體制機(jī)制、社會(huì)共享體系等做出頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排，在尋求最大公約數(shù)、各省市取得共識(shí)的基礎(chǔ)上，打破行政壁壘，促進(jìn)要素自由流動(dòng)，形成合力，實(shí)現(xiàn)1+1+1大于3的效應(yīng)。同時(shí)，要配套制訂包括交通（大交通）、產(chǎn)業(yè)（制造業(yè)、金融、貿(mào)易等服務(wù)業(yè)）、環(huán)境、社會(huì)（養(yǎng)老、教育、文化等）、創(chuàng)新（科技人才、文化創(chuàng)意等）等方面的專項(xiàng)規(guī)劃方案，并且依靠政府間協(xié)調(diào)機(jī)制，確保各項(xiàng)規(guī)劃得到落實(shí)。

（五）基金引導(dǎo)：設(shè)立粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展基金或特別行動(dòng)基金

在跨界治理和跨界協(xié)調(diào)中，除了發(fā)揮政府的作用，還應(yīng)該充分吸納市場(chǎng)力量，發(fā)揮市場(chǎng)資本對(duì)區(qū)域跨界發(fā)展的杠桿作用，構(gòu)筑政府和市場(chǎng)協(xié)同參與的跨界治理新格局。一方面，可以借鑒歐盟結(jié)構(gòu)基金和凝聚基金的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立以政府出資為主的粵港澳城市群一體化發(fā)展基金或特別行動(dòng)基金，?？顚Ｓ糜诳缃鐓f(xié)作型的、服從灣區(qū)發(fā)展總目標(biāo)的改善項(xiàng)目，并采用 PPP 等方式，逐步滾動(dòng)式地規(guī)劃、監(jiān)督和落實(shí)這些項(xiàng)目，重點(diǎn)解決區(qū)域一體化發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)問(wèn)題。另一方面，發(fā)揮灣區(qū)雄厚的產(chǎn)業(yè)資本優(yōu)勢(shì)，借鑒長(zhǎng)三角協(xié)同優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基金的經(jīng)驗(yàn)，動(dòng)員香港、澳門、深圳、廣州等核心城市有實(shí)力的大型國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等各類企業(yè)主體參與，共同設(shè)立粵港澳產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展基金，按照市場(chǎng)化方式，對(duì)灣區(qū)內(nèi)生物技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等前瞻性、創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)投資，培育灣區(qū)產(chǎn)業(yè)能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（六）法律保障：加快跨區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)程，構(gòu)筑跨界司法協(xié)助與仲裁體制

粵港澳大灣區(qū)在“一國(guó)兩制三法系”的格局下，國(guó)家法律與香港、澳門的法律不是隸屬關(guān)系，這必然造成跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的諸多區(qū)際法律沖突或矛盾。因此，采取政府推進(jìn)為主、社會(huì)演進(jìn)為輔的緊密型區(qū)域立法合作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中區(qū)域協(xié)同立法問(wèn)題的研究，深化司法體制和機(jī)制改革，加強(qiáng)司法應(yīng)對(duì)和區(qū)際司法協(xié)助，破解整合發(fā)展中的法律障礙，是健全粵港澳大灣區(qū)跨界治理體系的重要內(nèi)容，也是構(gòu)筑世界級(jí)超級(jí)城市群的必然選擇。具體而言，在中央政府和地方政府的共同推動(dòng)下，選擇粵港澳大灣區(qū)某些具體的跨界性公共事務(wù)，如針對(duì)港珠澳大橋的三地共管問(wèn)題等，先行開(kāi)展三地協(xié)同立法的探索和實(shí)驗(yàn)，等獲得經(jīng)驗(yàn)以后，再向一般性公共事務(wù)立法拓展，形成規(guī)范、有效的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，形成一套相對(duì)一致為大灣區(qū)內(nèi)各地政府的重大合作項(xiàng)目規(guī)劃提供一個(gè)系統(tǒng)完善的法律框架，打破制度壁壘，為港澳同胞融入內(nèi)地減少阻力[8]。要建設(shè)粵港澳大灣區(qū)國(guó)際法律及解決爭(zhēng)議服務(wù)中心，加強(qiáng)三地司法機(jī)關(guān)解決糾紛的合作機(jī)制。在充分發(fā)揮好“第一國(guó)際商事法庭”作用的基礎(chǔ)上，適時(shí)設(shè)立粵港澳大灣區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法院等專業(yè)性司法機(jī)構(gòu)，進(jìn)行跨地域統(tǒng)一審判和裁決。

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[責(zé)任編輯：丁浩芮]