摘? ? ? 要：《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十一條至第十三條對(duì)于設(shè)定行政許可作了原則性規(guī)定，但實(shí)踐中卻無(wú)法有效運(yùn)用，主要原因是未能對(duì)是否需要設(shè)定行政許可進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)。從政府規(guī)制理論出發(fā)，行政許可既有正當(dāng)性基礎(chǔ)，同時(shí)也存在局限性，不能濫用。只有通過(guò)從正向上判斷設(shè)定行政許可的必要性和有效性，從反向上合理排除其它可替代方案這一套合理化分析框架的論證，才能科學(xué)評(píng)價(jià)行政許可的設(shè)定范圍。以此分析框架為出發(fā)點(diǎn)來(lái)評(píng)判網(wǎng)約車(chē)行業(yè)“三證”的行政許可可以發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)背景下的約車(chē)服務(wù)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管模式。

關(guān)? 鍵? 詞：行政許可;設(shè)定范圍;網(wǎng)約車(chē);政企合作

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）02-0099-09

作者簡(jiǎn)介：胡睿超（1988—），男，浙江金華人，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

前? 言

《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》）自2004年7月1日起施行以來(lái)，我國(guó)已依據(jù)該法對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行多次清理①。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截止2019年年底，國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批事項(xiàng)削減超過(guò)了40%，工業(yè)生產(chǎn)許可證種類(lèi)壓減了1/3以上。然而，多輪改革過(guò)后，行政許可或行政審批仍然在一定程度上存在過(guò)多過(guò)濫的現(xiàn)象。目前，學(xué)界對(duì)于這一問(wèn)題的解讀大多是從行政審批制度背后的固有管理思維、行政審批導(dǎo)致的政府自利驅(qū)動(dòng)、行政審批具體制度的制度障礙等角度探討改進(jìn)該制度②。也有學(xué)者提出不同觀點(diǎn)，認(rèn)為不應(yīng)在已有制度上“修修補(bǔ)補(bǔ)”，而是打破“不破不立，先破后立”的思維慣性，采取“以破促立”的反向思維來(lái)應(yīng)對(duì)行政審批改革中面臨的各類(lèi)問(wèn)題①。實(shí)際上，“如何劃定一條清晰的界限，將應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政許可的事項(xiàng)和不應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政許可的事項(xiàng)區(qū)分開(kāi)來(lái)”才是改革中最為迫切需要回應(yīng)和解決的問(wèn)題。[1]

《行政許可法》第十二條和第十三條列舉了行政許可的設(shè)定范圍，但規(guī)定較為原則，未能有效區(qū)分哪些事項(xiàng)是屬于“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”。[2]鑒于政府管制的領(lǐng)域及強(qiáng)度會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而變化，直接定義和列舉應(yīng)設(shè)定行政許可事項(xiàng)既不可能也不實(shí)際，因此筆者試圖從行政許可設(shè)定的考量標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，結(jié)合目前實(shí)踐狀況和理論研究，提出一個(gè)相對(duì)合理的判斷是否需要設(shè)定行政許可的方法體系。

一、行政許可設(shè)定范圍的考量因素

如果從政府規(guī)制理論出發(fā)，行政許可是一項(xiàng)政府管理工具，其并非是萬(wàn)能的，在使用過(guò)程中既可能有效實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，也可能加劇市場(chǎng)失靈。在確定是否使用且如何使用此項(xiàng)工具之前，應(yīng)當(dāng)綜合衡量和分析行政許可的特性與擬管理領(lǐng)域的特點(diǎn)。

設(shè)定行政許可的正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)至少符合兩項(xiàng)條件之一：一是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，行政許可具有信息收集和準(zhǔn)入控制功能，在向市場(chǎng)提供充分信息的同時(shí)將“劣幣”排除在市場(chǎng)之外，從而糾正市場(chǎng)機(jī)制。二是保障公共利益。在市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)但會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)使公共利益受損的情況下，政府也可能出于公共利益的考量設(shè)定行政許可。例如：病人為節(jié)約醫(yī)療費(fèi)用而在江湖游醫(yī)處購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療服務(wù)，盡管有10%的誤診可能性，他也愿意為此冒險(xiǎn)。[3]政府出于保護(hù)公眾的目的，通過(guò)行政許可限制江湖游醫(yī)從業(yè)，但同時(shí)也限制了公眾個(gè)人自由選擇服務(wù)的權(quán)利。

行政許可作為一項(xiàng)管理工具存在一定的局限性：一是限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)行政化手段抑制競(jìng)爭(zhēng)、造成利益壟斷。二是無(wú)法避免政府失靈。政府以行政許可的方式糾正市場(chǎng)失靈并不一定有效，也有可能加劇資源錯(cuò)配。三是可能“有意或無(wú)意”地偏向受管制行業(yè)，存在利益俘獲風(fēng)險(xiǎn)。

二、行政許可設(shè)定的分析框架

筆者認(rèn)為，在一個(gè)具體領(lǐng)域內(nèi)如何判斷是否需要設(shè)定行政許可，可從正反兩個(gè)方面來(lái)分析，正向上，行政許可的設(shè)定應(yīng)當(dāng)考慮其必要性和有效性;反向上，應(yīng)當(dāng)合理排除其它可替代方案。

（一）正面分析

⒈必要性。行政許可涉及的是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界問(wèn)題。這個(gè)邊界是隨著市場(chǎng)和社會(huì)的不斷發(fā)展而動(dòng)態(tài)變化的。行政許可作為事前監(jiān)管對(duì)于公民、法人和其他組織的權(quán)益影響較大，一旦設(shè)立或?qū)嵤┎划?dāng)極易打破市場(chǎng)和社會(huì)自有的運(yùn)行規(guī)則，打擊市場(chǎng)參與主體的積極性和主動(dòng)性。因此，在設(shè)立行政許可時(shí)應(yīng)當(dāng)非常慎重，只有在極其必要的情況下方可使用這種管制方式。[4]

一是行政許可所保護(hù)的利益是否符合價(jià)值考量。從《行政許可法》第十二條規(guī)定可知，行政許可獲得正當(dāng)性最主要的理由是保護(hù)公共利益和公共安全。不論是為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，還是基于公益的考量，最終都是因?yàn)樯婕暗焦怖?，所以才?huì)使用行政許可。這就涉及到利益位階的衡量問(wèn)題，即公共利益與個(gè)人利益之間的衡量。[5]需要注意的是，有些特殊利益會(huì)穿上“公共利益”的外衣，如美國(guó)就曾出現(xiàn)了一系列關(guān)于行政許可是否是為了保護(hù)公共利益的案例：亞利桑那州出臺(tái)法律要求給動(dòng)物按摩的獸醫(yī)需要另外獲取動(dòng)物按摩師資格方可執(zhí)業(yè);路易斯安那州售賣(mài)鮮花需要單獨(dú)申請(qǐng)鮮花售賣(mài)許可;猶他州維修家具需要申請(qǐng)專(zhuān)門(mén)的維修師職業(yè)資格，等等。這些行政許可的設(shè)置引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，相關(guān)法律已經(jīng)或正在被公民訴至法院進(jìn)行合憲性審查。[6]在上述案例中，以公共利益為名設(shè)置的行政許可是否真正是為了保障公共利益？就亞利桑那州的案例而言，動(dòng)物按摩師職業(yè)資格實(shí)際上是因該州獸醫(yī)委員會(huì)的游說(shuō)而設(shè)置的，其目的究竟是為了保障公共利益還是為了保障獸醫(yī)委員會(huì)成員已獲得的利益抑或是保持獸醫(yī)委員會(huì)的壟斷地位仍需要法院進(jìn)行考量。其實(shí)，美國(guó)聯(lián)邦最高法院已經(jīng)給出了答案。在美國(guó)聯(lián)邦最高法院2015年審理的N.Carolina State Bd.of Dental Examiners v.F.T.C.[135 S.Ct.1101，1108，191 L.Ed.2d 35 （2015）]一案中，原告北卡羅來(lái)納州牙醫(yī)學(xué)會(huì)（根據(jù)該州法律規(guī)定負(fù)責(zé)設(shè)置、管理和實(shí)施有關(guān)牙醫(yī)行政許可的行業(yè)組織）要求沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政許可的人不得從事牙齒美白業(yè)務(wù)，但被告聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（Federal Trade Commission，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“FTC”）認(rèn)為該州法律并沒(méi)有將牙齒美白作為“牙醫(yī)執(zhí)業(yè)”的內(nèi)容，牙醫(yī)學(xué)會(huì)限制其他人進(jìn)入牙齒美白領(lǐng)域是保護(hù)自身利益的做法，屬于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)同了FTC的觀點(diǎn)，駁回了北卡羅來(lái)納州牙醫(yī)學(xué)會(huì)的訴訟請(qǐng)求。這一判例表明，特定行業(yè)以“公共利益”為名要求設(shè)定行政許可的理由不成立。

二是若無(wú)行政許可手段公共利益是否會(huì)受到損害。公眾安全和公共利益是否真正存在風(fēng)險(xiǎn);如果存在，這種風(fēng)險(xiǎn)有多大;風(fēng)險(xiǎn)是由于行業(yè)本身性質(zhì)造成的，還是由于缺乏管理造成的;是整個(gè)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，還是僅限于某個(gè)交易環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。只有搞清楚這些問(wèn)題，才能確定是否需要通過(guò)行政許可手段來(lái)進(jìn)行控制，這也符合成本收益科學(xué)分析的要求。如美國(guó)俄克拉何馬州出臺(tái)了關(guān)于眼鏡配鏡業(yè)務(wù)的行政許可，要求配鏡師必須在眼科專(zhuān)家或眼科醫(yī)生出具處方的基礎(chǔ)上才可給患者配換眼鏡鏡片。換言之，配鏡師沒(méi)有自主更換患者眼鏡鏡片的職權(quán)。從一個(gè)普通人的角度來(lái)看，更換鏡片只是將原來(lái)舊的鏡片取下，再換上新的鏡片，整個(gè)過(guò)程并不涉及眼科專(zhuān)家或眼科醫(yī)生的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能，也沒(méi)有證據(jù)證明消費(fèi)者在此種情況下會(huì)受到損害。該州禁止配鏡師自行操作，這一行政許可自然也受到了司法挑戰(zhàn)。①

⒉有效性。即使存在市場(chǎng)失靈或出于公共利益保障的考量，需要政府介入干預(yù)，也并非一定要使用行政許可作為監(jiān)管手段。如何判斷政府所選擇的管理工具是否有效，特別是在創(chuàng)設(shè)管理工具來(lái)討論有效性時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免“假想式的因果關(guān)系”。[7]行政許可是否作為特定領(lǐng)域的管理手段，應(yīng)當(dāng)考量行政許可手段在該事項(xiàng)的管理上是否能真正發(fā)揮功效，是否能達(dá)到管理目的，這種對(duì)未來(lái)的“預(yù)測(cè)”應(yīng)當(dāng)是基于科學(xué)依據(jù)和論證基礎(chǔ)之上的。[8]如美國(guó)路易斯安那州就喪葬設(shè)置了行政許可，要求售賣(mài)骨灰盒和棺材的人員首先要獲取售賣(mài)骨灰盒的職業(yè)資格①，相關(guān)當(dāng)事人由此向法院提起訴訟，認(rèn)為該行政許可侵害了公民自由，不具有合憲性②。不僅是路易斯安那州，其它一些州類(lèi)似的行政許可也被訴至法院要求審查合憲性③。對(duì)此，設(shè)置行政許可的部門(mén)提出的抗辯理由是通過(guò)授予行政許可這種管理手段可以更好地保障公眾的人身健康和安全，但FTC通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，骨灰盒和棺材的買(mǎi)賣(mài)與交易本身并不會(huì)給消費(fèi)者造成任何健康和安全受損的風(fēng)險(xiǎn)④;設(shè)置行政許可的部門(mén)又提出對(duì)售賣(mài)骨灰盒的職業(yè)設(shè)置行政許可是為了防止疾病的傳播，但在另一個(gè)類(lèi)似的案件中法院審查了專(zhuān)家證人的意見(jiàn)，該專(zhuān)家證人的研究表明骨灰盒和棺材都不會(huì)對(duì)公眾健康和生態(tài)環(huán)境造成影響⑤。事實(shí)上，部門(mén)設(shè)置行政許可的理由只是一種假設(shè)，并沒(méi)有得到科學(xué)證明。可見(jiàn)，如果不能達(dá)到管理目的，即便是使用了行政許可手段，也只是增加行政成本而已，[9]故有效性是設(shè)立行政許可時(shí)必須考慮的因素。在我國(guó)，行政許可的設(shè)置是為了保障公共利益和公共安全，然而一些行政許可的授予工作既沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的論證，也沒(méi)有對(duì)許可事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)專(zhuān)業(yè)的調(diào)研，[10]能否達(dá)成目標(biāo)并不確定。一旦行政許可不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)又需付出大量成本時(shí)，其有效性必然會(huì)受到質(zhì)疑。

（二）反面排除

行政許可只是政府在實(shí)行管理時(shí)諸多可供選擇的工具之一，在選擇行政許可之前需要分析和比較行政許可與其替代方案的優(yōu)劣。特別是當(dāng)其它替代方案也能達(dá)到相同管理目標(biāo)時(shí)，更需要充分論證為何必須使用行政許可而不能使用替代方案。

在現(xiàn)代國(guó)家治理模式探索與改革的大背景下，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家已針對(duì)私人執(zhí)法、[11]非政府主體作為許可主體、[12]新型替代機(jī)制[13]等管理創(chuàng)新方法展開(kāi)較多的討論。理論上需要考慮的是，這些手段是否能與行政許可形成替代關(guān)系，以及是否比行政許可更為有效。

可能與行政許可形成替代關(guān)系的方案既包括其他管制方法也包括非管制方法。如果根據(jù)其功能性進(jìn)行劃分，其他管制方法包括信息監(jiān)管和事后標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)大類(lèi)，而非管制方法包括自我救濟(jì)、私法救濟(jì)、費(fèi)用、稅收和補(bǔ)貼（見(jiàn)表1）。

行政許可與其他管制方法及非管制方法的異同如表2所示。

在能獲得相同收益、達(dá)到相同目標(biāo)的情況下，選擇支出成本最小的方案是經(jīng)濟(jì)的;在支付相同成本的情況下，選擇收益最大的方案也是經(jīng)濟(jì)的。因此，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)收益是否更大、經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本支出是否更少等方面考察替代方案是否比行政許可更有效。

三、行政許可設(shè)定分析框架的適用——以網(wǎng)約車(chē)行業(yè)為例

（一）傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)管理模式

大多數(shù)國(guó)家對(duì)于出租車(chē)行業(yè)的管理都是采取行政許可手段。在英美等國(guó)，出租車(chē)司機(jī)要向交通管理部門(mén)申請(qǐng)出租車(chē)牌照，其常用的管制手段包括總量控制、準(zhǔn)入歧視以及租價(jià)管制，三者通常聯(lián)合使用。[16]在我國(guó)，1998年之前，原建設(shè)部和原交通部都認(rèn)為其對(duì)出租車(chē)行業(yè)有管理權(quán)。原建設(shè)部、公安部、原國(guó)家旅游局發(fā)布的《城市出租汽車(chē)管理暫行辦法》（[1988]建城字第35號(hào)，已失效）第八條規(guī)定：“申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)出租汽車(chē)業(yè)務(wù)的單位和個(gè)人，必須履行下列手續(xù)：（一）單位持上級(jí)主管機(jī)關(guān)證明，個(gè)人持戶(hù)籍證明和居住地街道辦事處或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的證明，向客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng);（二）憑客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)同意經(jīng)營(yíng)的證明和申請(qǐng)牌照的證件，向公安部門(mén)辦理車(chē)輛檢驗(yàn)登記手續(xù)，并登記備案;（三）按照國(guó)家登記管理法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，向工商行政管理機(jī)關(guān)申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，同時(shí)辦理稅務(wù)登記、第三者責(zé)任保險(xiǎn)和乘客意外傷害保險(xiǎn)，并報(bào)請(qǐng)物價(jià)管理部門(mén)核定所經(jīng)營(yíng)車(chē)輛的租價(jià)標(biāo)準(zhǔn);凡接待涉外旅行團(tuán)出汽車(chē)業(yè)務(wù)者，須符合涉外旅游汽車(chē)接待標(biāo)準(zhǔn)。（四）憑取得的上述證件向客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)取準(zhǔn)運(yùn)證件和服務(wù)標(biāo)志，并辦理統(tǒng)一收費(fèi)憑證。”原交通部發(fā)布的《出租汽車(chē)旅游汽車(chē)客運(yùn)管理規(guī)定》（[89]交運(yùn)字709號(hào)，已失效）第五條規(guī)定：“要求經(jīng)營(yíng)出租汽車(chē)、旅游汽車(chē)客運(yùn)的單位應(yīng)持上級(jí)機(jī)關(guān)證明、個(gè)人持居住所在地街道辦事處或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上人民政府的證明，向當(dāng)?shù)乜h以上交通主管部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)?？h以上交通主管部門(mén)對(duì)申請(qǐng)者的條件進(jìn)行審核，符合條件的，發(fā)給經(jīng)營(yíng)許可證。申請(qǐng)者憑經(jīng)營(yíng)許可證向當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T(mén)申請(qǐng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。經(jīng)核準(zhǔn)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，由縣以上交通主管部門(mén)按其注冊(cè)營(yíng)運(yùn)車(chē)輛發(fā)給單車(chē)營(yíng)運(yùn)證?！?998年6月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國(guó)辦發(fā)[1998]86號(hào)），將出租車(chē)管理權(quán)下放給地方人民政府。對(duì)于出租車(chē)行業(yè)“三證”的行政許可，2004年6月29日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》予以保留并沿用至今。所謂“三證”，指的是出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者許可、出租車(chē)車(chē)輛許可、出租車(chē)司機(jī)資格許可。三個(gè)行政許可分別對(duì)應(yīng)出租車(chē)公司、出租車(chē)車(chē)輛和出租車(chē)司機(jī)。設(shè)置“三證”的目的是為了提高出租汽車(chē)服務(wù)質(zhì)量，保障乘客、用戶(hù)和出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)及其從業(yè)人員的合法權(quán)益。但從實(shí)證研究來(lái)看，“三證”的設(shè)置額外增加了交易成本，管理效果也不理想。具言之，出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者許可證必須由出租車(chē)公司申請(qǐng)，出租車(chē)司機(jī)若要具備此項(xiàng)資格只能掛靠到出租車(chē)公司。司機(jī)的超強(qiáng)勞動(dòng)和低微報(bào)酬與出租車(chē)公司的高額利潤(rùn)形成了鮮明對(duì)比，不僅造成了雙方的激烈對(duì)抗，也影響到了出租車(chē)行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。

（二）網(wǎng)約車(chē)設(shè)定“三證”的合理化分析

網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)給傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。就消費(fèi)者而言，網(wǎng)約車(chē)給其帶來(lái)了更好的服務(wù)和更低的價(jià)格;就駕駛員而言，網(wǎng)約車(chē)不僅為其提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，也帶來(lái)了更高的收入，同時(shí)還能將空置資源（私家車(chē)空座）有效利用起來(lái)。目前，我國(guó)對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的管理模式仍然延用了傳統(tǒng)的“三證”管理模式。根據(jù)2016年7月27日發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《網(wǎng)絡(luò)約車(chē)辦法》），網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司需要獲得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》，從事網(wǎng)絡(luò)約車(chē)服務(wù)的車(chē)輛需要獲得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》，從事網(wǎng)絡(luò)約車(chē)服務(wù)的汽車(chē)駕駛員需要獲得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》。

⒈網(wǎng)約車(chē)設(shè)定“三證”是否具有必要性。就《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》而言，對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司采取行政許可手段，要求其具備開(kāi)展網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和與擬開(kāi)展業(yè)務(wù)相適應(yīng)的信息數(shù)據(jù)交互及處理能力，具備供交通、通信、公安、稅務(wù)、網(wǎng)信等相關(guān)監(jiān)管部門(mén)依法調(diào)取查詢(xún)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息的條件，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)接入出租汽車(chē)行政主管部門(mén)監(jiān)管平臺(tái)，服務(wù)器設(shè)置在中國(guó)內(nèi)地，有符合規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)安全管理制度和安全保護(hù)技術(shù)措施，有利于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為。就《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》而言，對(duì)從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)的車(chē)輛設(shè)置行政許可，要求其安裝具有行駛記錄功能的車(chē)輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報(bào)警裝置，技術(shù)性能符合運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，有利于保證運(yùn)營(yíng)安全。就《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》而言，對(duì)從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的駕駛員設(shè)置行政許可，要求其取得相應(yīng)準(zhǔn)駕車(chē)型機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷，無(wú)交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄，無(wú)吸毒記錄，無(wú)飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個(gè)記分周期內(nèi)沒(méi)有記滿(mǎn)12分記錄，無(wú)暴力犯罪記錄，有利于保證運(yùn)營(yíng)安全和乘客人身安全。當(dāng)然，對(duì)從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的駕駛員及車(chē)輛設(shè)置行政許可不應(yīng)附加無(wú)關(guān)條件。如《北京市人民政府辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（京政辦發(fā)[2016]49號(hào)）和《北京市交通委員會(huì)、北京市發(fā)展和改革委員會(huì)、北京市公安局等關(guān)于印發(fā)〈北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則〉的通知》（京交文[2016]216號(hào)）均明確規(guī)定網(wǎng)約車(chē)駕駛員須為北京市戶(hù)籍并取得本市核發(fā)的駕駛證件，且網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛須為北京市號(hào)牌。之所以設(shè)置這一門(mén)檻，恐怕更多是出于控制流量的考慮，但“京籍”與運(yùn)營(yíng)安全和乘客人身安全有多大關(guān)聯(lián)，是否經(jīng)過(guò)充分論證，答案應(yīng)是否定的。

⒉設(shè)定網(wǎng)約車(chē)“三證”是否具備有效性。網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司能夠在線上監(jiān)督網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的服務(wù)情況，避免出現(xiàn)“繞遠(yuǎn)路”“變相加錢(qián)”等現(xiàn)象，設(shè)置《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》有利于保障乘客合法權(quán)益。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，機(jī)動(dòng)車(chē)根據(jù)使用性質(zhì)不同分為“營(yíng)運(yùn)”“非營(yíng)運(yùn)”和“運(yùn)送學(xué)生”三個(gè)種類(lèi)。不同類(lèi)別向下的機(jī)動(dòng)車(chē)所需要達(dá)到的安全技術(shù)要求、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)以及司機(jī)能力要求都不盡相同。[17]營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的準(zhǔn)入門(mén)檻要明顯高于非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，如營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的強(qiáng)制報(bào)廢年限是8年，而非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的強(qiáng)制報(bào)廢年限至少是10年。只有符合營(yíng)運(yùn)車(chē)輛要求的機(jī)動(dòng)車(chē)方可申請(qǐng)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》，這樣有利于增加客運(yùn)服務(wù)的安全系數(shù)。從事?tīng)I(yíng)運(yùn)類(lèi)的駕駛員除了要獲得普通駕駛執(zhí)照外，還須經(jīng)服務(wù)所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)出租汽車(chē)行政主管部門(mén)核查并按規(guī)定考核，符合條件且考核合格方可獲得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》，有利于提高駕駛員的素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能，從而保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客人身安全。

⒊是否存在更為有效的替代方案。一般來(lái)說(shuō)，政府管理存在三種模式：以國(guó)家為唯一管理者，實(shí)行封閉式的國(guó)家管理模式;以國(guó)家與社會(huì)自治組織共同作為管理者，實(shí)施半封閉式的公共管理模式;以公眾參與和公共管理為主體的開(kāi)放性公共治理模式。[18]目前，我國(guó)對(duì)出租車(chē)行業(yè)的管理采取的是第一種模式。第二種模式是以“事中指導(dǎo)+監(jiān)管”為特點(diǎn)，政府將部分權(quán)力授予社會(huì)組織，由政府和社會(huì)組織共同管理。然而，這兩種模式都已不能很好地應(yīng)對(duì)出租車(chē)行業(yè)發(fā)生的變革，特別是對(duì)于共享經(jīng)濟(jì)背景下的網(wǎng)約車(chē)行業(yè)需要?jiǎng)?chuàng)新管理理念。筆者認(rèn)為，網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的管理應(yīng)采取第三種模式，即“政企合作”。所謂“政企合作”，是指政府相關(guān)部門(mén)更多地以網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司為抓手，利用平臺(tái)數(shù)據(jù)來(lái)監(jiān)管分散化的網(wǎng)約車(chē)。具言之，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上針對(duì)從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的車(chē)輛和駕駛員制定合理科學(xué)的安全標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的發(fā)展變化及時(shí)作出相應(yīng)的調(diào)整。網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)報(bào)送、現(xiàn)場(chǎng)檢查、信息共享與備案等方式對(duì)擬從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的車(chē)輛和駕駛員進(jìn)行審核，同時(shí)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、GPS定位技術(shù)、移動(dòng)通訊等技術(shù)對(duì)通過(guò)審核的營(yíng)運(yùn)車(chē)輛和駕駛員進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，一旦出現(xiàn)違規(guī)情況，后臺(tái)數(shù)據(jù)系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)報(bào)告。服務(wù)所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)出租汽車(chē)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司的日常管理進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司存在不達(dá)標(biāo)或不符合相關(guān)規(guī)定的情形，應(yīng)從嚴(yán)處罰。同時(shí)，指導(dǎo)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司建立先行賠付保障機(jī)制，當(dāng)乘客出現(xiàn)損失時(shí)，由賠付基金先行進(jìn)行賠付，之后再由網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司向保險(xiǎn)公司或其他相關(guān)責(zé)任人索賠。在這種管理模式下，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》可予以保留，并細(xì)化獲得許可證的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》無(wú)須設(shè)定。政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)設(shè)定網(wǎng)約車(chē)的安全標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)、司機(jī)專(zhuān)業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)等，然后由網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司實(shí)施管理，服務(wù)所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)出租汽車(chē)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)后續(xù)的監(jiān)管。實(shí)際上，這種新型管理模式的雛形已在美國(guó)一些地區(qū)開(kāi)始實(shí)行。如加利福尼亞州制定了相關(guān)政策要求網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司對(duì)其轄下的私家車(chē)及駕駛員實(shí)行嚴(yán)格的安全檢查，除了車(chē)輛技術(shù)層面的安全檢查和駕駛員駕駛能力檢查外，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司必須對(duì)駕駛員進(jìn)行背景調(diào)查。調(diào)查的內(nèi)容包括駕駛員是否曾被判處重罪（酒駕判刑、因?qū)嵤┰p騙/盜竊而判刑、曾實(shí)施暴力侵害或恐怖主義行為、性侵犯行為等）、是否年滿(mǎn)21周歲并精神狀態(tài)良好、是否有駕照等。另外，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司還應(yīng)保證網(wǎng)約車(chē)及駕駛員享有不低于100萬(wàn)美金的商業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)并進(jìn)行公示。[19]政府則通過(guò)監(jiān)督網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司的后臺(tái)信息約束其合法合規(guī)運(yùn)作?？梢哉f(shuō)，這種新型管理模式適合網(wǎng)約車(chē)“單兵作戰(zhàn)”的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，不僅大大降低了監(jiān)管成本，還能通過(guò)監(jiān)管促使網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司加強(qiáng)管理，從而保證運(yùn)營(yíng)安全和乘客人身安全。就政府相關(guān)部門(mén)而言，借助網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司的后臺(tái)數(shù)據(jù)測(cè)算和分析出行高峰、擁擠路段，有助于合理規(guī)劃城市交通，有效提升城市交通運(yùn)營(yíng)能力。就網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司而言，出于聲譽(yù)和效益的考慮，會(huì)積極配合政府落實(shí)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。就從事網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的車(chē)輛和駕駛員而言，只有符合標(biāo)準(zhǔn)并積極配合監(jiān)管，才能獲得工作機(jī)會(huì)（信息平臺(tái)發(fā)出調(diào)配指令）。就乘客而言，既能享受到方便、快捷、舒適的租約車(chē)服務(wù)，又有較高的安全性保障。如果對(duì)駕駛員的服務(wù)不滿(mǎn)意，可直接向網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司進(jìn)行投訴，投訴受理后會(huì)直接影響該名駕駛員下一次“接單”的機(jī)會(huì)。

從以上分析可知，從正向上看，網(wǎng)約車(chē)設(shè)定“三證”是有必要且有效的。從反向上看，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》無(wú)最佳替代方案，理應(yīng)保留;而《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》有最佳替代方案，建議取消。

結(jié)? 語(yǔ)

行政許可設(shè)定的背后實(shí)際上是行政法學(xué)始終關(guān)注的核心問(wèn)題：政府與市場(chǎng)的邊界。如何能夠在共享經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)浪潮的大背景下既服務(wù)好社會(huì)又有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，是擺在各國(guó)政府面前的難題。然而，要?jiǎng)澐智宄c市場(chǎng)的邊界既不容易也不現(xiàn)實(shí)，二者之間的邊界是隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷變化的。與之相應(yīng)，行政許可的設(shè)定也是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的范圍，我們只能做到將這條“分界線”畫(huà)得更加科學(xué)、更加合理?？上驳氖牵瑢?duì)于行政許可設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的研究已有越來(lái)越多的學(xué)者加入。從網(wǎng)約車(chē)行業(yè)管制等具體實(shí)例的研究當(dāng)中可以看到，學(xué)界對(duì)于行政許可這項(xiàng)政府管理工具的認(rèn)識(shí)正在不斷加強(qiáng)和加深，相信今后會(huì)有更多優(yōu)秀的研究成果出現(xiàn)以回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Abstract：The article 11 to Article 13 of the Administrative License Law of the People's Republic of China stipulates in principle the establishment of administrative license，but it can not be effectively used in practice.The main reason is that the scientific evaluation on whether the establishment of administrative license is needed is not available.Starting from the theory of government regulation，administrative license has both legitimacy basis and limitations，which can not be abused.Only by judging the necessity and effectiveness of setting up administrative license from the positive side and reasonably excluding other alternatives from the negative side，can we scientifically evaluate the setting scope of administrative license.Based on this analysis framework，we can judge the administrative license of “three licenses” in the online car Hailing industry，and find that the car Hailing service under the internet background should innovate the supervision mode.

Key words：administrative license;setting scope;online car Hailing;government enterprise cooperation