（廣西民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

黨的十九大提出“要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[1]，標(biāo)志著我國由社會(huì)管理從此進(jìn)入社會(huì)治理時(shí)代。從社會(huì)管理到社會(huì)治理，公民參與在社區(qū)治理中的基層基礎(chǔ)性作用也日益凸顯，基層黨建在社區(qū)治理全局中的引領(lǐng)作用持續(xù)增強(qiáng)，黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理正在成為推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要實(shí)踐和創(chuàng)新。隨著城市社區(qū)建設(shè)中社區(qū)需求和利益主體的多樣化發(fā)展[2]，社區(qū)治理逐步由政府單一治理向政府與非政府組織、社區(qū)居民等多元治理主體共治的局面轉(zhuǎn)變[3]。當(dāng)前，黨建引導(dǎo)公民的廣泛參與已經(jīng)成為解決城市社區(qū)治理問題的必由之路。

一、文獻(xiàn)回顧

（一）公民參與社區(qū)治理

自20世紀(jì)后期以來，以社區(qū)為基礎(chǔ)的公民參與越來越成為西方研究的熱門話題，并被譽(yù)為解決政府治理危機(jī)的重要手段之一[4]。公眾參與社會(huì)治理已經(jīng)成為公民社會(huì)發(fā)育成熟的重要表現(xiàn)，其在推動(dòng)街道、城鎮(zhèn)乃至更大的地方或者區(qū)域的社會(huì)復(fù)蘇具有可行性[5]。博克斯認(rèn)為，21世紀(jì)就是美國地方治理的一個(gè)新的時(shí)代，這個(gè)時(shí)代將是以公民治理為中心和主導(dǎo)的時(shí)代，這是美國地方政府改革波浪的發(fā)展趨勢(shì)[6]。在西方，公民參與呈現(xiàn)志愿性、制度化、多樣性等特點(diǎn)[7]，公眾參與社區(qū)治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性較強(qiáng)，發(fā)展也更為成熟。

國內(nèi)學(xué)界對(duì)社區(qū)治理的研究起步較晚。1986年，國家民政部首次將“社區(qū)”概念引入城市管理，進(jìn)入21世紀(jì)后，國內(nèi)對(duì)社區(qū)治理的研究才逐步多起來，公民參與社區(qū)治理逐漸成為研究熱點(diǎn)。有學(xué)者將國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)公眾參與社區(qū)治理的研究歸納為三個(gè)視角，分別是結(jié)構(gòu)主義、制度主義和文化主義，但是，他們認(rèn)為這三個(gè)視角都帶有強(qiáng)烈的西方色彩，并不符合當(dāng)前中國國情和社區(qū)管理體制[8]。因此，在上述三個(gè)分析視角的基礎(chǔ)上，耿亞東又補(bǔ)充了社會(huì)資本理論視角，提出在未來社區(qū)治理的公眾參與研究中，我們不僅要研究自下而上的推動(dòng)力，還需要進(jìn)一步研究如何將自下而上與自上而下相結(jié)合，以更好地解決社區(qū)治理中公眾參與不足的問題[9]。

（二）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理

當(dāng)前，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新方面的研究是國內(nèi)學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)。雖然黨建引領(lǐng)是政治學(xué)術(shù)語，但是城市社區(qū)建設(shè)和治理的實(shí)踐證明，基層黨建在城市社區(qū)治理中具有政治領(lǐng)導(dǎo)、民主保障、社會(huì)協(xié)調(diào)、民生服務(wù)和文化導(dǎo)向的獨(dú)特功能，這是由中國特色社會(huì)主義政治制度和中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)所決定的，也是中國社會(huì)建設(shè)和社區(qū)治理的鮮明特色[10]。而且，新時(shí)代的中國城市社區(qū)治理是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)治理實(shí)踐，是現(xiàn)代化國家治理進(jìn)程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)[11]。因此，脫離了黨建引領(lǐng)談社區(qū)公共治理，顯然不符合當(dāng)前我國社區(qū)治理實(shí)際。因此，全國各地在既定制度框架內(nèi)都進(jìn)行了大膽且開放式的探索，北京市首創(chuàng)的“吹哨報(bào)到”和上海市以“黨建引領(lǐng)”為核心內(nèi)容的城市社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)正是當(dāng)前城市基層治理改革中的典型代表。而南京華僑路街道“公民社區(qū)”治理模式則強(qiáng)調(diào)每個(gè)成員都具有公民應(yīng)具有的公共責(zé)任意識(shí)，并承擔(dān)社區(qū)的治理責(zé)任，這其中包括以往單位體制下橫向上互不隸屬，并很少直接參與社區(qū)治理的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位[12]?！肮裆鐓^(qū)”治理模式凸顯了公民在社區(qū)治理中的責(zé)任，這與黨中央提倡社區(qū)治理中公眾參與的理念是一致的，可見公民參與在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中的基礎(chǔ)性作用也逐漸引起了政府和學(xué)界的共同關(guān)注。

綜上所述，當(dāng)前國內(nèi)外對(duì)公眾參與社區(qū)治理的研究成果有很多，給國內(nèi)公民參與社區(qū)治理實(shí)踐提供了充足的理論支撐。黨的十九大報(bào)告提出了新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，強(qiáng)調(diào)黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。這一論斷給黨建引領(lǐng)賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵，進(jìn)一步明確了黨建引領(lǐng)在社會(huì)治理各項(xiàng)事業(yè)中的關(guān)鍵性作用。城市社區(qū)治理作為我國社會(huì)治理的關(guān)鍵組成部分，如何通過黨建引領(lǐng)公民廣泛參與社區(qū)治理已經(jīng)成為當(dāng)前基層社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要課題。因此，本文以W社區(qū)“小社區(qū)+大黨委”引領(lǐng)社區(qū)治理模式為例，分析其運(yùn)轉(zhuǎn)的方式、取得的成效以及存在的問題，并提出相應(yīng)策略，以期為其他地區(qū)的社區(qū)治理提供一定的借鑒。

二、W社區(qū)黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理實(shí)踐

筆者對(duì)W社區(qū)公民參與滿意度進(jìn)行專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)不同類型的居民對(duì)W社區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)以來的工作都較為滿意，其公眾參與度呈現(xiàn)逐步提升的趨勢(shì)，參與深度與廣度都有所提升。據(jù)調(diào)查，W社區(qū)常住人口約1.5萬人，有大街小巷42條，是一個(gè)既有老城區(qū)和新城區(qū)、又有城中村和郊區(qū)農(nóng)村的混合型城市社區(qū)。近年來，W社區(qū)按照“區(qū)域化”黨建思路，大力推行“小社區(qū)+大黨委”黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式，整合駐社區(qū)單位資源，推動(dòng)黨建工作重心下移、服務(wù)居民力量下沉，破解公眾參與能力不強(qiáng)、力量分散、方式單一等瓶頸問題，有效激發(fā)在職黨員、社區(qū)居民等公民群體參與社區(qū)治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

（一）“大黨委”整合大資源，破解公眾參與能力不強(qiáng)的難題

為破解城市治理聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，駐轄區(qū)單位及其黨員干部參與社區(qū)治理平臺(tái)少、意愿低等難題，2015年3月，W社區(qū)成立社區(qū)“大黨委”，搭建駐社區(qū)單位及其黨員干部參與社區(qū)治理的平臺(tái)，逐步用活體制內(nèi)黨員干部服務(wù)城市社區(qū)治理的各類優(yōu)勢(shì)資源。一是構(gòu)建組織機(jī)構(gòu)。按照區(qū)域統(tǒng)籌，以社區(qū)黨組織為核心，將區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)單位、學(xué)校、非公單位等黨組織納入社區(qū)“大黨委”，構(gòu)建協(xié)調(diào)、協(xié)同、協(xié)作、共享議事平臺(tái)，為更好地引導(dǎo)居民參與社區(qū)治理提供組織保障。目前，W社區(qū)“大黨委”共納入13個(gè)駐轄區(qū)單位黨組織，設(shè)書記1名、副書記2名、委員10名，在社區(qū)設(shè)立“大黨委”固定辦公議事場所。二是建立“大黨委”工作機(jī)制。社區(qū)“大黨委”工作職責(zé)主要有四項(xiàng)，即貫徹落實(shí)上級(jí)黨組織決議、整合轄區(qū)資源、討論重大事項(xiàng)、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。通過推行“大黨委”機(jī)制，推動(dòng)傳統(tǒng)社區(qū)黨建與轄區(qū)單位、非公經(jīng)濟(jì)組織以及社會(huì)組織融合發(fā)展，有效破解了社區(qū)治理工作協(xié)調(diào)溝通難、服務(wù)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)難、在職黨員在社區(qū)發(fā)揮作用難等問題。2015年以來，W社區(qū)“大黨委”成員單位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部深入社區(qū)一線，為社區(qū)解決渡口候船亭建設(shè)、農(nóng)耕水利灌溉設(shè)施修建、文明城市社區(qū)創(chuàng)建中遇到的諸多問題等，共開展黨員服務(wù)活動(dòng)189次，為居民辦好事實(shí)事300多件，10多條小街小巷共6.03公里的道路硬化、亮化、綠化，新造一艘30座的鐵殼渡船等，初步形成黨建引領(lǐng)公眾參與社區(qū)治理的良性互動(dòng)機(jī)制。三是推動(dòng)黨員發(fā)揮先鋒模范作用。組織駐社區(qū)單位黨組織、黨員參與征地搬遷、掃黑除惡、綜治維穩(wěn)、文明城市創(chuàng)建等社區(qū)治理中心工作，通過設(shè)立“黨員先鋒崗”“黨員責(zé)任區(qū)”“黨員突擊隊(duì)”，增強(qiáng)黨員干部參與社區(qū)治理的示范帶動(dòng)作用，激活社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主觀意愿。例如，Q市的進(jìn)城主干道貫穿W社區(qū)，該主干道于2016年實(shí)施擴(kuò)建，但是擴(kuò)建點(diǎn)屬于人口稠密區(qū)域，涉及106戶489名居民的住房和商鋪，W社區(qū)“大黨委”牽頭動(dòng)員，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)到征拆一線廣泛宣傳，充分聽取居民意見，在打消居民疑慮的基礎(chǔ)上引導(dǎo)居民廣泛參與，最終確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

（二）“大黨委”推動(dòng)大融合，破解公眾參與力量分散的難題

面對(duì)社區(qū)治理對(duì)象“多、雜、亂”的情況，W社區(qū)推行網(wǎng)格化治理，搭建黨員和普通居民共同參與社區(qū)綜合治理的平臺(tái)。一是配強(qiáng)網(wǎng)格力量。將轄區(qū)劃分為8個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備網(wǎng)格長、黨建指導(dǎo)員、食品衛(wèi)生監(jiān)督員、民事糾紛調(diào)解員、消防員、警員、市容巡查員等“一長六員”，將社區(qū)“大黨委”黨員、退休干部、律師等具有相關(guān)專業(yè)特長或資源優(yōu)勢(shì)的170名黨員和普通居民編入網(wǎng)格，以“認(rèn)領(lǐng)服務(wù)項(xiàng)目”和“入戶+定點(diǎn)”的方式開展法規(guī)宣傳、民事調(diào)解、文明共建等志愿活動(dòng)；網(wǎng)格長和網(wǎng)格員對(duì)網(wǎng)格范圍內(nèi)實(shí)施24小時(shí)動(dòng)態(tài)的全方位管理，從社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、居民矛盾化解、社會(huì)治安維護(hù)等方面實(shí)行實(shí)時(shí)就地辦理。例如，W社區(qū)第一網(wǎng)格針對(duì)網(wǎng)格內(nèi)治安較差的問題，自發(fā)組織網(wǎng)格內(nèi)個(gè)體工商戶、公職人員、熱心居民等組成治安聯(lián)防隊(duì)開展治安巡察工作，僅2016年就協(xié)助街道民警抓獲違法犯罪嫌疑人13名，社區(qū)“兩搶一盜”案件發(fā)生率明顯降低。2018年，W社區(qū)還獲評(píng)省級(jí)“無邪教示范社區(qū)”。二是對(duì)駐社區(qū)單位實(shí)行項(xiàng)目化管理。以簽訂項(xiàng)目協(xié)議的形式，明確駐社區(qū)單位在社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)、精神文明建設(shè)、城市管理等方面的職責(zé)和任務(wù)，每季度由社區(qū)牽頭組織，在“大黨委”會(huì)議室召開一次社區(qū)治理聯(lián)席會(huì)議，討論社區(qū)治理中的重大問題和重要決定。2019年以來，W社區(qū)13家駐社區(qū)單位開展掃黑除惡、文藝匯演、知識(shí)講座、法律法規(guī)宣傳等活動(dòng)13次，實(shí)現(xiàn)公眾參與從“知曉結(jié)果”到“過程參與”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)社區(qū)治理由垂直管理向區(qū)域整合過渡。三是建立共駐共建機(jī)制。建立工作會(huì)商機(jī)制，社區(qū)黨組織把平時(shí)走訪機(jī)關(guān)單位、居民小區(qū)、商圈樓宇收集到的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，提交社區(qū)“大黨委”會(huì)議協(xié)商解決。社區(qū)黨組織定期了解駐社區(qū)單位的實(shí)際需要，抓好環(huán)境整治，優(yōu)化服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)互助共幫、良性循環(huán)。

（三）“大黨委”搭建大舞臺(tái)，破解公眾參與方式單一的難題

突出社區(qū)黨組織服務(wù)城市基層治理導(dǎo)向，以打造“六型社區(qū)”為目標(biāo)，通過完善服務(wù)陣地、優(yōu)化服務(wù)載體、創(chuàng)新黨員機(jī)制等，提升城市黨建服務(wù)居民水平。一是打造開放式服務(wù)陣地。結(jié)合社區(qū)居民服務(wù)需求，整合資源建設(shè)“開放式”社區(qū)。近年來，W社區(qū)共整合資金70多萬元建設(shè)近1000平方米的一站式服務(wù)陣地，在社區(qū)設(shè)立綜合文化活動(dòng)中心、多功能會(huì)議室、居民文化舞臺(tái)等，打造“社區(qū)媽媽文藝團(tuán)”特色品牌項(xiàng)目，定期組織豐富多彩的游園活動(dòng)、文藝活動(dòng)，滿足居民生活多樣化需求。同時(shí)，引導(dǎo)駐社區(qū)單位與社區(qū)黨組織簽訂協(xié)議，打破藩籬，定期開放球場、舞臺(tái)、圖書室等資源，進(jìn)一步緩解社區(qū)公共資源緊缺壓力。二是打造便捷化服務(wù)平臺(tái)。在社區(qū)建立網(wǎng)上“微心愿”信息平臺(tái)，按照“居民點(diǎn)單、支部派單、黨員接單、完成銷單”的方式，暢通線上線下圓夢(mèng)渠道。2017年以來，社區(qū)已收集到“微心愿”103個(gè)，愛心居民主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)圓夢(mèng)73個(gè)，圓夢(mèng)率超過80%。同時(shí)，在社區(qū)設(shè)立“慈善超市”“黨員愛心驛站”等，配備1名以上專職人員負(fù)責(zé)收集居民需求，為在職黨員到社區(qū)聯(lián)系服務(wù)居民提供便利。社區(qū)“慈善超市”內(nèi)的物品由上級(jí)民政部門、社區(qū)“大黨委”成員單位、社會(huì)愛心企業(yè)、愛心人士捐贈(zèng)，采用積分兌換制度，有勞動(dòng)能力的社區(qū)困難群體，可以參加社區(qū)的志愿服務(wù)項(xiàng)目，用服務(wù)時(shí)長換取相應(yīng)積分，再用累計(jì)的積分換取相應(yīng)的愛心物品，既體現(xiàn)了自己的價(jià)值也解決了實(shí)際困難。2019年以來，已協(xié)同駐社區(qū)單位黨組織開展溫暖幫扶活動(dòng)35次，幫扶低保、大重病、優(yōu)撫、孤寡等人員100多人。三是打造常態(tài)化服務(wù)機(jī)制。社區(qū)黨組織及時(shí)了解聽取社區(qū)居民、轄區(qū)單位需求及對(duì)街道社區(qū)意見建議，每季度至少召開一次聯(lián)席會(huì)議，共同研究解決落實(shí)措施，推動(dòng)“大事共抓、實(shí)事共做、難事共解”。2017年由“大黨委”成員單位牽頭，在社區(qū)內(nèi)發(fā)起道路硬化工程募捐和義務(wù)勞力招募活動(dòng)，共募集資金26萬，招募志愿義務(wù)勞力21名，并以此為契機(jī)成立了文明城市建設(shè)服務(wù)隊(duì)，整合各類資源最終解決了2000多名居民出行難問題。

三、黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理存在的問題

盡管W社區(qū)居民對(duì)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的現(xiàn)狀總體上是滿意的，但是在調(diào)研過程中，仍然發(fā)現(xiàn)居民參與存在一些問題。特別是在當(dāng)前城市社區(qū)治理主體已由政府和單位轉(zhuǎn)為政府、社區(qū)居民、市場組織和社區(qū)非營利組織等多元主體共同參與的情況下，各權(quán)力主體在社區(qū)決策過程中不可避免地會(huì)為了自身目標(biāo)和利益而采取競爭、合作、妥協(xié)乃至沖突等博弈策略[13]。因此，W社區(qū)黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理的初衷并未完全實(shí)現(xiàn)，與公民以主人翁的姿態(tài)參與社區(qū)治理的目標(biāo)也存著較大的現(xiàn)實(shí)差距，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中公民參與主體行政化

當(dāng)前，在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式下，政府還政于民的意愿相比于從前要趨于強(qiáng)烈，這不僅是政府主導(dǎo)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，也是公民參與社區(qū)治理的實(shí)踐需求，雖然公民參與從政府動(dòng)員不斷向自覺參與過渡，但是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的參與主體仍以行政力量為主。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，W社區(qū)“小社區(qū)+大黨委”模式是黨建引領(lǐng)城市基層治理的探索，雖然該模式強(qiáng)調(diào)黨建工作在其中發(fā)揮的是引領(lǐng)作用，但實(shí)際上仍表現(xiàn)為官方主導(dǎo)。不管是社區(qū)黨組織還是駐轄區(qū)單位抑或是他們兩者組成的“大黨委”，在參與社區(qū)治理過程中都帶有明顯的行政色彩，很容易將黨建引導(dǎo)公眾參與演變成為黨建主導(dǎo)公眾參與。W社區(qū)案例中，不管是“網(wǎng)格化”治理的實(shí)施還是“黨員愛心驛站”“慈善超市”等平臺(tái)的運(yùn)行，雖然吸引了較多普通居民參與其中，但是黨員、醫(yī)生、教師、退休干部等體制內(nèi)人員仍是發(fā)揮作用的主要力量，說明在參與決策、參與效果、參與能力上仍是官方主導(dǎo)。因此，在社區(qū)自治行政化傾向的現(xiàn)實(shí)背景下，公民參與主體不可避免地出現(xiàn)行政化傾向，最終行政力量會(huì)主導(dǎo)著普通居民參與社區(qū)治理的方向。

（二）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中公民參與認(rèn)知片面化

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市社區(qū)已經(jīng)不是傳統(tǒng)的僅用于居住的行政區(qū)域，如今的城市社區(qū)承載寬泛的社會(huì)治理職能，已經(jīng)成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要部分。但是，公民對(duì)參與城市社區(qū)治理的認(rèn)知并未同步提升，而且認(rèn)知的局限性和片面化在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實(shí)踐中逐步凸顯。W社區(qū)治理創(chuàng)新主要是依托“大黨委”平臺(tái)，“大黨委”在解決居民反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題中發(fā)揮著重要的平臺(tái)作用，這種情況下的黨建引領(lǐng)容易在短時(shí)間內(nèi)取得較好的成效，但是也容易使公眾產(chǎn)生依賴心理，導(dǎo)致其參與社區(qū)治理缺乏主動(dòng)性、創(chuàng)造性，如果處理不好黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治兩者間的關(guān)系，則容易導(dǎo)致黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理模式出現(xiàn)行政固化的現(xiàn)象。筆者走訪了20名曾接受W社區(qū)“大黨委”幫扶過的居民，其中有16人認(rèn)為“大黨委”資源多、服務(wù)好，以后有大困難都可以找“大黨委”解決，有小困難就找“微心愿”網(wǎng)上平臺(tái)和“黨員愛心驛站”。但當(dāng)筆者問及是否了解“大黨委”“微心愿”等平臺(tái)的職能時(shí)，幾乎沒有居民能夠準(zhǔn)確說出，可見，居民很大程度上只是對(duì)這些平臺(tái)的幫扶存在依賴心理。筆者還深入部分小區(qū)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的組建和運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)業(yè)主委員會(huì)同樣對(duì)“大黨委”平臺(tái)解決物業(yè)小區(qū)矛盾糾紛存在依賴心理。因此，W社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式如果缺少相應(yīng)的訴求評(píng)估和反饋機(jī)制，居民就容易陷入“有什么困難都找大黨委解決”的思想誤區(qū)，致使很多本應(yīng)該是居民自身或自發(fā)解決的困難會(huì)不自覺地往“大黨委”平臺(tái)輸送，由此可見，公民對(duì)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的認(rèn)知仍停留在較淺層面。

（三）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中公民參與行為儀式化

傳統(tǒng)的社區(qū)參與式治理主要依托基層政府和居委會(huì)的組織動(dòng)員，這種參與機(jī)制并沒有發(fā)揮社區(qū)居民的主體性，因此被學(xué)者批評(píng)為一種“儀式表演”[14]。W社區(qū)的“大黨委”在社區(qū)治理中確實(shí)起到了整合資源的作用，但是其整合資源的范圍相對(duì)局限，更多傾向體制內(nèi)的資源，因而黨建引領(lǐng)社區(qū)治理過程中不可避免地會(huì)加入一些“行政儀式”。比如，在W社區(qū)成立的“治安巡邏隊(duì)”“媽媽文藝團(tuán)”等各類自愿服務(wù)組織，其中就有政府行政動(dòng)員作用，在這種“行政儀式”的激勵(lì)下，部分居民是自愿加入其中，而部分居民則是跟隨者心態(tài)，他們更看重的是參與過程中帶來的儀式感。這也說明，在部分公民參與社區(qū)治理的過程中并未能夠超越描述性和碎片化，雖然在引導(dǎo)公民參與社區(qū)治理過程中我們應(yīng)該彰顯政府的作用，但是要謹(jǐn)防行政對(duì)社會(huì)作用的替代[15]。據(jù)調(diào)查，相比其他社區(qū)事務(wù)參與度，W社區(qū)居民對(duì)該社區(qū)的“兩委”換屆選舉工作參與度較高，參與積極性和主動(dòng)性都表現(xiàn)得比較強(qiáng)，超過80%的受訪居民表示社區(qū)“兩委”換屆是政治儀式感最強(qiáng)的活動(dòng)。顯然，儀式感無形中成為居民參與社區(qū)治理中的影響因素，成為社區(qū)居民參與社區(qū)治理的一種美好向往，特別是在政府積極動(dòng)員、宣傳氛圍濃厚等綜合影響下，儀式感越強(qiáng)的社區(qū)事務(wù)越能吸引居民參與其中。

四、黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理存在問題的原因分析

黨建引領(lǐng)作為官方推動(dòng)公眾參與的一種形式，積極倡導(dǎo)公眾參與城市社區(qū)治理，探索建立了不少公民參與城市社區(qū)治理的載體和平臺(tái)，但是公民參與的實(shí)際效果往往與預(yù)想的效果存在著一定差距?；赪社區(qū)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)主要有以下三個(gè)方面的因素造成公民參與不足。

（一）黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治融合度不夠高

雖然在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的過程中經(jīng)常強(qiáng)調(diào)要通過有效途徑提高公民參與社區(qū)自治的積極性和主動(dòng)性，但由于社區(qū)自治創(chuàng)新實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)需要還存在一定差距，黨建引領(lǐng)作為推動(dòng)社區(qū)自治的有效實(shí)踐還需要一個(gè)融合的過程。因此在黨建引領(lǐng)制度和政策執(zhí)行的過程中，難免會(huì)出現(xiàn)“黨建引領(lǐng)”偏向“黨建主導(dǎo)”的現(xiàn)象，歸根結(jié)底還是黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治有效融合度不高造成的。社區(qū)協(xié)商離不開社區(qū)居民的參與，而W社區(qū)“大黨委”實(shí)際上是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的協(xié)商平臺(tái)，由于平臺(tái)資源享有的主體是體制內(nèi)單位，而協(xié)商平臺(tái)參與群體也以體制內(nèi)人員為主，因此黨建引領(lǐng)的資源優(yōu)勢(shì)相對(duì)于社區(qū)自治的資源優(yōu)勢(shì)會(huì)更加明顯，資源優(yōu)勢(shì)的強(qiáng)弱差距也給兩者的有效融合帶來現(xiàn)實(shí)阻力。特別是在征地搬遷、綜治維穩(wěn)、重大項(xiàng)目建設(shè)等中心工作中，因?yàn)閯?dòng)員廣大居民有效參與往往花費(fèi)更多的時(shí)間精力，耗費(fèi)更多的人力物力，此時(shí)的政府就會(huì)將黨員干部的參與作為重點(diǎn)，在便捷高效的行政推力與費(fèi)時(shí)費(fèi)力的公眾引導(dǎo)兩者中，大多數(shù)情況下政府部門會(huì)選擇前者，這就容易導(dǎo)致廣泛的公民參與變成小范圍的黨員參與。W社區(qū)黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理模式，其初衷是要實(shí)現(xiàn)政府動(dòng)員參與向居民自主參與的轉(zhuǎn)變，但在實(shí)踐過程中，社區(qū)自治發(fā)展未能及時(shí)跟上黨建引領(lǐng)創(chuàng)新實(shí)踐的速度。

（二）黨建引領(lǐng)公民參與機(jī)制運(yùn)行不到位

居民作為社區(qū)治理的參與主體，參與意識(shí)的高低直接影響著社區(qū)治理的效果。W社區(qū)黨建引領(lǐng)創(chuàng)新實(shí)踐中，雖然建立了不少的參與機(jī)制，黨員干部和機(jī)關(guān)單位也積極參與其中，但是，這些機(jī)制仍未能有效吸引居民的廣泛參與。引領(lǐng)機(jī)制的初衷應(yīng)該是黨組織號(hào)召、黨員帶動(dòng)居民積極參與，但是由于機(jī)制運(yùn)行出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)偏差，導(dǎo)致黨建引領(lǐng)公民參與有時(shí)仍停留在初級(jí)階段，居民深層次的參與并未實(shí)現(xiàn)。比如，W社區(qū)“大黨委”聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，該機(jī)制雖然整合了駐W社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位資源，每季度召開會(huì)議，但是聯(lián)席會(huì)議往往只限于駐轄區(qū)單位負(fù)責(zé)人或者代表參加，未能明確將有關(guān)居民群眾作為參與的重要群體，導(dǎo)致制度執(zhí)行過程中參與范圍的局限性，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的多種途徑未能充分利用。值得注意的是，此類會(huì)議多是研究居民反饋的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，政府部門和社區(qū)黨組織成為解決問題的主要力量，雖然“官方供給”有時(shí)候會(huì)極大提高解決問題的效率，但是也容易忽視居民的參與力量和參與意愿，“居民自給”的創(chuàng)造性和主動(dòng)性容易受到影響。因此，如果黨建引領(lǐng)公民參與機(jī)制的制定和執(zhí)行不能夠?qū)ⅰ肮俜焦┙o”和“居民自給”進(jìn)行合理分配，就容易造成“官方供給”和“居民自給”發(fā)展方向不一致的現(xiàn)象，政府參與意識(shí)過高和社區(qū)居民參與意識(shí)過低會(huì)形成鮮明對(duì)比?？梢钥闯?，在黨建引領(lǐng)過程中如果不將培育公民參與意識(shí)作為出發(fā)點(diǎn)，公民參與意識(shí)培育機(jī)制的健全就會(huì)滯后于黨建引領(lǐng)機(jī)制的創(chuàng)新，因此公民對(duì)參與社區(qū)治理的認(rèn)知就難以得到質(zhì)的提升。

（三）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中公民參與的存在感缺失

公民參與社區(qū)治理的行為與其參與意識(shí)的強(qiáng)弱有著直接關(guān)系，而決定居民參與意識(shí)強(qiáng)弱的關(guān)鍵因素就是居民的社區(qū)存在感。在城市發(fā)展進(jìn)程中，大規(guī)模的建設(shè)使得原本熟悉的鄰里結(jié)構(gòu)及其氛圍遭到破壞，鄰居異質(zhì)性帶來的心理隔閡使公民參與社區(qū)治理主要集中在爭取利益上，社區(qū)參與的個(gè)人化傾向比較嚴(yán)重[16]。首先，居民已經(jīng)不處于原先的“熟人社會(huì)”，他們更多會(huì)選擇參與那些自己喜歡或者與自己切身利益相關(guān)的社區(qū)事務(wù)，如換屆選舉等。其次，由于參與能力不高，較多居民難以參與那些專業(yè)性強(qiáng)的社區(qū)事務(wù)，而那些關(guān)注度高、普適性、居民性的活動(dòng)也就成了居民參與的熱點(diǎn)，參與這些活動(dòng)的居民在社區(qū)的存在感會(huì)得到適當(dāng)?shù)奶嵘?。最后，城市社區(qū)中各類商圈樓宇、房地產(chǎn)縱橫交錯(cuò)，外來流動(dòng)人口逐漸成了社區(qū)居民中的重要組成部分，這部分的居民與土生土長的本地居民不同，他們?nèi)狈?qiáng)烈的社區(qū)情感，因而他們?cè)谏鐓^(qū)的存在感相對(duì)較低，這部分普通民眾參與社區(qū)事務(wù)存在著較大隨意性，他們的選擇大部分只是受當(dāng)時(shí)自身意識(shí)或周邊環(huán)境的影響，更多時(shí)候是“湊熱鬧式”的參與。

五、完善黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理的建議

習(xí)近平總書記在全國組織工作會(huì)議上提出新時(shí)代黨的組織路線，強(qiáng)調(diào)“以組織體系建設(shè)為重點(diǎn)”“把黨員組織起來、把人才凝聚起來、把居民動(dòng)員起來”[17]，這是城市基層黨建工作創(chuàng)新發(fā)展的方向。但是，從W社區(qū)“小社區(qū)+大黨委”黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式上來看，動(dòng)員居民以主人翁態(tài)度參與社區(qū)治理的效果并不是非常理想。因此，如何在公民參與社區(qū)治理中有效發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用仍是亟待解決的關(guān)鍵問題，本研究認(rèn)為可從以下三個(gè)方面加以改進(jìn)。

（一）強(qiáng)化黨建引領(lǐng)社區(qū)自治導(dǎo)向，提高公民在社區(qū)治理中的主體地位

社區(qū)自治力量的發(fā)育、成熟以及居民主體作用的發(fā)揮是現(xiàn)階段社區(qū)治理的關(guān)鍵所在[18]，因此在社區(qū)治理中明確公民參與的主體地位應(yīng)成為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式的基礎(chǔ)。一是理順黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治二者間的關(guān)系。在中國特色社會(huì)主義的制度框架下，我國的社區(qū)治理離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的參與，但這并不影響公民作為社區(qū)治理參與主體的定位，因?yàn)橥瑯泳哂兄袊厣纳鐓^(qū)居民自治制度也在同步發(fā)展著，說明黨建引領(lǐng)對(duì)社區(qū)自治發(fā)展有著推動(dòng)作用。在當(dāng)前黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式探索創(chuàng)新實(shí)踐中，平衡黨建引領(lǐng)的行政性行為和公民參與的自治性行為的權(quán)重，是實(shí)現(xiàn)公民有效參與社區(qū)治理的重要前提。二是拓寬黨建引領(lǐng)中公民參與社區(qū)治理的政策空間。長期以來，在我國的社區(qū)自治實(shí)踐中，社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)治理中的主體功能性作用不明顯，這與政策的設(shè)計(jì)有直接關(guān)聯(lián)[19]。因此，在進(jìn)行黨建引領(lǐng)的頂層設(shè)計(jì)時(shí)，必須為社區(qū)自治的基層預(yù)留足夠的探索空間，同時(shí)要注意在政策執(zhí)行過程中拓寬公民參與的渠道，避免出現(xiàn)公民參與社區(qū)治理的政策壁壘，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)和社區(qū)自治同頻共振。三是加強(qiáng)社區(qū)自治的制度保障。從W社區(qū)治理的實(shí)踐中可以看出，制度建設(shè)始終貫穿黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式的全過程，同理，制度的制定和有效落實(shí)是社區(qū)自治的重要保障。要抓住黨的十九屆三中全會(huì)提出“要構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”這一機(jī)遇，加快街道社區(qū)管理體制改革，建立完善的街道社區(qū)權(quán)責(zé)清單，尋求推進(jìn)管理體制改革和落實(shí)社區(qū)居民自治權(quán)的契合點(diǎn)，使黨建引領(lǐng)為居民有效參與城市社區(qū)治理保駕護(hù)航。

（二）建立健全黨建引領(lǐng)機(jī)制，增強(qiáng)公民在社區(qū)治理中的參與意識(shí)

在建立黨建引領(lǐng)機(jī)制時(shí)，應(yīng)同步配套建立公民參與意識(shí)培養(yǎng)機(jī)制，將培育公民精神與公民參與意識(shí)作為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中的重要一環(huán)。一是挖掘公民參與元素。要把握社區(qū)黨建參與文化發(fā)展趨勢(shì)，將更多公民參與元素注入社區(qū)黨建中，善于挖掘當(dāng)前多樣化的公民參與元素和形式，如將志愿服務(wù)隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、文藝隊(duì)等團(tuán)體從以往“黨員為主”逐步向“居民為主”轉(zhuǎn)型，營造黨建文化和公民參與文化共融共促的良好氛圍。二是挖掘公民參與資源。要善于依托黨建工作的有效覆蓋助推公民參與的有效覆蓋，避免黨建引領(lǐng)和公民參與社區(qū)治理“兩張皮”的現(xiàn)象，將黨建引領(lǐng)與社區(qū)公共事業(yè)緊密聯(lián)系起來，推動(dòng)黨建資源向公民關(guān)心關(guān)注的公共事業(yè)聚焦、向公民反映強(qiáng)烈且參與度高的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題聚焦，將黨建資源轉(zhuǎn)化為公民參與社區(qū)治理的資源。三是培育新時(shí)代公民公共精神。要善于在社區(qū)黨建文化陣地建設(shè)的基礎(chǔ)上，開辟新時(shí)代公民參與社區(qū)治理文化陣地，打造開放、共享的文化陣地，打破社區(qū)鄰里冷漠壁壘，以共享、開放的社區(qū)治理理念引領(lǐng)社區(qū)“熟人社會(huì)”的回歸，以黨建引領(lǐng)促使社區(qū)公民公共精神的回歸。

（三）發(fā)揮黨建引領(lǐng)平臺(tái)作用，增強(qiáng)公民在社區(qū)治理的存在感與獲得感

黨建引領(lǐng)是推動(dòng)公民有效參與社區(qū)治理的創(chuàng)新實(shí)踐，廣大在職黨員在黨建引領(lǐng)機(jī)制下主動(dòng)下沉到城市基層開展服務(wù)就是最好的證明。但是，要注重激發(fā)居民參與社區(qū)治理的內(nèi)生動(dòng)力，以居民對(duì)美好社區(qū)生活的向往為工作目標(biāo)，切實(shí)增強(qiáng)居民的存在感與獲得感。一是完善既有創(chuàng)新平臺(tái)功能。繼續(xù)依托社區(qū)“大黨委”等既有平臺(tái)，在駐轄區(qū)單位以外，要挖掘更多有經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力、社會(huì)影響力的居民進(jìn)入兼職委員行列，通過社區(qū)“名人”效應(yīng)帶動(dòng)更廣泛的居民參與，亦可增設(shè)居民監(jiān)督委員等崗位，讓更多群眾或無黨派居民通過政治協(xié)商途徑參與社區(qū)治理事務(wù)；同時(shí)，在聯(lián)席會(huì)議上對(duì)部分涉及居民的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行商討時(shí)，要有針對(duì)性地邀請(qǐng)居民代表參與。二是發(fā)揮傳統(tǒng)參與平臺(tái)功能。以社區(qū)黨組織和居委會(huì)為主體，充分發(fā)揮居務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、黨群服務(wù)中心、黨建工作站、居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)議、戶代表會(huì)議等法定平臺(tái)的作用，完善各類志愿服務(wù)隊(duì)輔助平臺(tái)，組織動(dòng)員居民廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)。三是整合社區(qū)協(xié)商平臺(tái)功能。不斷增加社區(qū)治理的財(cái)政投入，整合社區(qū)政協(xié)、人大、工會(huì)等掛牌組織資源，搭建社區(qū)聽證、民情懇談等多元化社區(qū)協(xié)商平臺(tái)，強(qiáng)化社區(qū)民主議事亭、居民協(xié)商站、社區(qū)同心圓等實(shí)體陣地建設(shè)，民主解決社區(qū)不同群體的利益訴求。