劉 波，袁 喆

（廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院,廣東 廣州 510006）

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

失獨家庭即獨生子女因意外事故或疾病等亡故，而父母自身亦因為年齡太大而無法再生育子女的家庭[1]。據(jù)調(diào)查，2012年我國現(xiàn)有的失獨家庭約為100萬，且同時以每年約7.6萬的速度增長[2]，未來我國失獨群體數(shù)量可破千萬。我國學(xué)者關(guān)于失獨群體研究主要遵循如下路徑：一是失獨群體現(xiàn)狀與困境。當(dāng)前我國失獨群體大多經(jīng)濟(jì)困窘、老年生活艱巨、心理敏感脆弱[3]，面臨著家庭結(jié)構(gòu)失衡與功能紊亂[4]、家庭養(yǎng)老功能缺失、社會交往困難等困境。二是失獨群體扶助對策研究。有的學(xué)者主張通過“恢復(fù)抗逆力”[5]“社會支持”[6]等方式重構(gòu)失獨家庭。有學(xué)者則針對當(dāng)下扶助制度所存在弊病進(jìn)行矯正，采取健全法律法規(guī)、提高扶助標(biāo)準(zhǔn)等措施[7]。三是失獨群體與政府關(guān)系研究。政府對于失獨群體負(fù)有“底線責(zé)任”[8]保障失獨群體養(yǎng)老生活，失獨群體采取制度化與非制度化方式向政府利益表達(dá)。

整體而言，首先在研究內(nèi)容層面，學(xué)者偏重于對失獨群體現(xiàn)狀與困境、社會保障與扶助制度等進(jìn)行研究，失獨群體利益表達(dá)與政治參與則較為缺乏。其次在研究角度層面，大部分研究皆從國家—宏觀角度或家庭—微觀角度出發(fā)，較少從中觀角度開展研究。政府與失獨群體互動關(guān)系問題與社會穩(wěn)定密切關(guān)聯(lián)，僅從政府角度或僅從失獨家庭角度出發(fā)皆不利于雙方主體間良性關(guān)系的構(gòu)建。最后，在分析框架層面，當(dāng)前失獨群體研究主要從公共政策、社會工作等視角出發(fā)進(jìn)行研究，缺少政治學(xué)等視角的研究。由于政府制度性回應(yīng)緩慢與低效，大規(guī)模集體上訪、集體靜坐成為失獨群體運(yùn)用得最為頻繁且較大影響的利益訴求表達(dá)方式[9]44-50。然而，大規(guī)模集體靜坐等非制度化利益表達(dá)手段若頻繁運(yùn)用，易對國家穩(wěn)定與社會秩序產(chǎn)生消極作用。如何化解當(dāng)前失獨群體利益表達(dá)難題，將失獨群體利益表達(dá)納入制度化框架成為學(xué)者亟需解決的問題。關(guān)于此問題，法團(tuán)主義理論給我們提供了新思路。法團(tuán)主義理論主張以層級化組織序列、壟斷性社團(tuán)建立方式將公民社會中的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)國家對失獨群體的制度吸納。

因而，在此現(xiàn)實背景下，本文以法團(tuán)主義理論為基石，并從國家與社會關(guān)系中觀角度出發(fā)，構(gòu)建失獨群體制度化利益表達(dá)渠道，以彌補(bǔ)研究不足與解決現(xiàn)實問題。

二、法團(tuán)主義：總體性理解與適切性探究

（一）基本理念與理論特征

法團(tuán)主義①有學(xué)者亦稱為“合作主義”或“社團(tuán)主義”，雖表述不同，但實質(zhì)內(nèi)涵一致。思想（corporatism）源于歐洲天主教義、民族主義與社會有機(jī)論，三者共同倡導(dǎo)“和諧一致的社會秩序”。直至20世紀(jì)以來，伴隨著社會分工與“組織化”資本主義出現(xiàn)，法團(tuán)主義將其重心轉(zhuǎn)到制度描述方面，希望通過制度安排以限制無序沖突，從而尋求適合現(xiàn)代工業(yè)社會的權(quán)力分配與運(yùn)作的結(jié)構(gòu)體系。

什么是法團(tuán)主義？施密特（Philippe C. Schmitter）認(rèn)為法團(tuán)主義是一個利益代表的系統(tǒng)，在此體系中，構(gòu)成單位被組織成一些單一的、義務(wù)的、非競爭的、層級有序的、功能有別的有限團(tuán)體；這些團(tuán)體由國家認(rèn)可并被賦予在其同行中的壟斷代表權(quán)，以此為交換，國家對其需求表達(dá)、領(lǐng)導(dǎo)人選擇和組織支持實行相對控制[10]。法團(tuán)主義具有如下結(jié)構(gòu)特征：一是國家具有重要地位，它合法參與經(jīng)濟(jì)決策，主導(dǎo)工業(yè)發(fā)展方向；而社會參與則以行業(yè)劃分的功能團(tuán)體形式存在。二是法團(tuán)主義政制的中心任務(wù)是有序地將分散的社會利益經(jīng)由組織集中傳達(dá)到國家決策體制中去，以促進(jìn)國家與社會團(tuán)體的制度化合作。三是獲批準(zhǔn)的功能團(tuán)體對相關(guān)的公共事務(wù)有建議和咨詢責(zé)任，同時在決策完成后有執(zhí)行的義務(wù)；它還應(yīng)該把本集團(tuán)成員完好地組織起來，限制他們的過激行動。四是獲批準(zhǔn)的功能團(tuán)體數(shù)量是限定的，不同團(tuán)體間是非競爭關(guān)系。五是每個行業(yè)內(nèi)的不同代表組織，以層級秩序排列。六是功能團(tuán)體在自己的領(lǐng)域內(nèi)享有壟斷性代表地位。七是作為交換，對功能團(tuán)體的若干事項，國家應(yīng)有相當(dāng)程度的控制[11]。

法團(tuán)主義者認(rèn)為，當(dāng)代社會由于利益分化而出現(xiàn)的各種矛盾與沖突的緣由并非在于個體自由化不足，而是組織化不足。對此，法團(tuán)主義的應(yīng)對方案為：一是以行業(yè)（或職業(yè)）為基礎(chǔ)組建利益團(tuán)體并使之壟斷化，從而使得原有多個利益團(tuán)體統(tǒng)合進(jìn)新的層級秩序。二是社會團(tuán)體對內(nèi)外進(jìn)行協(xié)調(diào)與管制。其中，內(nèi)部協(xié)調(diào)任務(wù)為組織自我管理控制與提供有效服務(wù)，而外部協(xié)調(diào)任務(wù)為團(tuán)體間合作與公共身份打造。三是社會團(tuán)體與國家間建立起制度化溝通渠道：行業(yè)團(tuán)體向國家提供咨詢與利益訴求；國家反過來對行業(yè)團(tuán)體進(jìn)行管制。與多元主義下強(qiáng)勢團(tuán)體在利益表達(dá)層面壓制弱勢團(tuán)體不同，法團(tuán)主義通過制度化利益表達(dá)使得每一種利益都具有平等表達(dá)的權(quán)利。

由此可見，在應(yīng)對多元化利益格局和社會沖突與矛盾時，與多元主義強(qiáng)調(diào)國家與社會分化、社會團(tuán)體競爭性與自主性不同，法團(tuán)主義政制所采取的是利益代表壟斷化、利益團(tuán)體內(nèi)部自主管理、國家與利益團(tuán)體制度化溝通渠道策略。總體而言，法團(tuán)主義理論雖歷經(jīng)波折，但極具理論活力與啟發(fā)意義。

（二）理論適切性探究

伴隨單位制解體與市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國逐步從全能主義政制中脫離出來，邁入“后全能主義”時代。當(dāng)下我國利益團(tuán)體與國家關(guān)系如何？兩者間關(guān)系是否適用于法團(tuán)主義框架？不同學(xué)者眾說紛呈。持否定者往往從法團(tuán)主義的社會基礎(chǔ)出發(fā)，認(rèn)為法團(tuán)主義學(xué)說建立于國家—社會二分基礎(chǔ)上，其所強(qiáng)調(diào)是“先分化后整合”過程[12]。我國在脫嵌于全能主義政制過程中則表現(xiàn)出“分化與整合同一”特點，若使用該學(xué)說則易產(chǎn)生“形似神不是”問題。雖然如此，法團(tuán)主義理念卻早已超越了地域范圍并被廣泛用于發(fā)展中國家與具有國家主義傳統(tǒng)的地區(qū)。同時相比其他政制而言，法團(tuán)主義則與我國歷史文化與社會實踐更具契合性與適用性。具體言之，在歷史文化層面，國家本位主義與和諧協(xié)調(diào)理念貫穿于中國傳統(tǒng)國家與社會關(guān)系，始終并潛移默化地指導(dǎo)著我國現(xiàn)代化進(jìn)程中具體實踐；在現(xiàn)實背景層面，伴隨社會轉(zhuǎn)型，我國不同群體利益分化程度隨之加劇，多元化利益格局逐步形成；在社會實踐層面，壟斷性社會組織如全國總工會、全國青聯(lián)與全國婦聯(lián)等在我國早已建立；在政治體制層面，法團(tuán)主義所倡導(dǎo)的利益集團(tuán)與政府協(xié)商合作模式契合于當(dāng)前中國的政治現(xiàn)實。因而，法團(tuán)主義理念與我國國情基本相適應(yīng)，能較好地嵌入我國社會實踐當(dāng)中。

三、失獨群體利益表達(dá)困境分析

利益表達(dá)，就是一定的利益表達(dá)主體通過一定渠道直接或間接地向利益表達(dá)客體反映情況、提出意見、主張利益,并以一定的方式努力實現(xiàn)其既定目的的一種政治參與行為[13]。當(dāng)前失獨群體在利益表達(dá)層面存在諸多困境。具體表現(xiàn)為：

（一）制度困境

伴隨著總體性社會向分化性社會轉(zhuǎn)型，我國利益表達(dá)機(jī)制從計劃經(jīng)濟(jì)時期的“替代性利益表達(dá)機(jī)制”逐步轉(zhuǎn)型為社會轉(zhuǎn)型期以“替代性利益表達(dá)機(jī)制”為主體結(jié)構(gòu)、“自主性利益表達(dá)機(jī)制”為輔助結(jié)構(gòu)的狀態(tài)[14]。在利益表達(dá)制度空間層面，我國已初步設(shè)立了包括人民代表大會制度、政治協(xié)商制度和信訪制度等制度化利益表達(dá)渠道，然而當(dāng)下利益表達(dá)制度渠道顯現(xiàn)出作用滯后性、代表性欠缺、機(jī)制低效率等特征。以信訪制度為例，在發(fā)揮民眾利益訴求與表達(dá)功能時存在如下問題：一是地方信訪部門敷衍塞責(zé)、工作低效而使上坊者被迫“越級上訪”；二是“上訪率”淪為地方官員政績考核與政治晉升的博弈場域；三是信訪機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、規(guī)模龐大與功能錯位影響群眾利益表達(dá)。在失獨群體維權(quán)過程中，信訪制度收效甚微。從2009年至2013年，失獨群體向國家計生委進(jìn)行多次信訪，通過聯(lián)名給國家領(lǐng)導(dǎo)人寫信、遞交《我們的訴求》《全國部分失獨者5.5訴求》等方式進(jìn)行利益表達(dá)，期望強(qiáng)化社會保障與獲得行政補(bǔ)償。面對失獨群體利益訴求，國家則采用“承諾性回應(yīng)”“過濾性回應(yīng)”與“偏離性回應(yīng)”方式予以反應(yīng)，在失獨群體社會保障層面主要表現(xiàn)為小幅度提高特扶金標(biāo)準(zhǔn)，而行政補(bǔ)償則予以書面與口頭方式拒絕[9]124-125。盡管失獨群體大規(guī)模上訪事件引起社會各界廣泛關(guān)注，但失獨群體所面臨問題仍未得到實質(zhì)有效解決。在此條件下，失獨群體由原先傾向制度化利益表達(dá)方式被迫轉(zhuǎn)移為非制度化利益表達(dá)方式。

（二）組織困境

除制度空間外，以社會機(jī)構(gòu)與社會組織為主的社會空間亦為失獨群體利益表達(dá)機(jī)制的重要組成部分，其中失獨自組織往往是失獨群體利益表達(dá)的主要組織載體。在利益表達(dá)過程中，失獨自組織面臨如下問題：一方面是組織結(jié)構(gòu)松散化與目標(biāo)自利化。失獨自組織產(chǎn)生方式多是在初期通過互聯(lián)網(wǎng)等方式實現(xiàn)成員聯(lián)系與聚集，比如以QQ群為組織載體進(jìn)行線上與線下聯(lián)動聚集；成員吸納則是通過“滾雪球”的方式進(jìn)行，并通過參與共同活動等方式逐漸從網(wǎng)絡(luò)虛擬共同體形成實體性組織[15]。失獨群體獨特身份特質(zhì)與共同生命歷程使得自組織往往由集體情感而非“集體共識”所聯(lián)結(jié)，組織結(jié)構(gòu)較為機(jī)械與松散。此外，自社會對失獨群體廣泛關(guān)注后，媒體采訪與社會捐助接踵而至使得失獨自組織自利性逐步增強(qiáng)，不同自組織間為此相互博弈與競爭，共同淪為游離于政府與失獨父母間的準(zhǔn)自利性組織[16]。另一方面是組織合法性欠缺與資源汲取薄弱。1989年我國《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定的“雙重管理體制”使得社會組織成立門檻提高，合法性獲得較為困難。雙重管理體制與政治風(fēng)險考量使得失獨自組織極少能獲得政治合法性而存在,活動場地與活動經(jīng)費成為組織活動的難題，社會認(rèn)可度與合作意愿亦較低。與此同時，由于失獨自組織成員絕大部分為失獨群體，在人力資源、資金、社會合作與認(rèn)同等資源占有與獲取方面處于劣勢地位，在與強(qiáng)勢群體爭取利益表達(dá)及與政府談判協(xié)作方面能力低下，往往處于政治失聲狀態(tài)。除此以外，其他社會機(jī)構(gòu)如上?！靶切歉邸钡让耖g志愿公益機(jī)構(gòu)和計生協(xié)會等半官方組織更多地關(guān)注于失獨群體生理與心理援助，對于失獨群體利益表達(dá)則關(guān)注力度不夠。

（三）群體困境

在利益表達(dá)過程中，失獨群體自身所具有特質(zhì)阻礙了其正當(dāng)、合理的利益表達(dá)。一方面，失獨群體大多疾病纏身且受教育程度不高，在利益表達(dá)過程中容易出現(xiàn)“心有余而力不足”、偏好非制度化表達(dá)現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，中國失獨父母中，90%以上的失獨老人都患有程度不一的各種疾病，其中，5%的人患有高血壓、心臟病等慢性疾病，15%的人罹患癌癥、癱瘓等重大疾病[17]。與此同時，失獨父母文化水平總體而言較低，以初中水平為主，高中、大學(xué)文化水平者較少。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國失獨婦女受教育程度為初中的比例最高，為44.3%；其次是小學(xué)，為25.6%；高中列第三，為15.9%；大學(xué)?？坪痛髮W(xué)本科及以上的比例分別為6.0%和3.1%[18]。在此條件下，失獨群體往往缺乏以法律法規(guī)等制度化表達(dá)意識而偏好上訪、鬧事等非制度化方式進(jìn)行利益表達(dá)。另一方面，在利益表達(dá)過程中，失獨群體利益訴求具有多元化與理想化的特征。計劃生育政策施行與獨生子女逝世對于失獨群體而言為生命歷程中兩處關(guān)鍵性轉(zhuǎn)折點，對不同特質(zhì)的失獨群體所留下的“社會烙印”各不相同并直接影響失獨群體利益取向。失獨家庭政策需求不僅涵蓋了經(jīng)濟(jì)方面，還有社會支持、養(yǎng)老等各方面，同時失獨家庭整體內(nèi)部也有不同的政策需求取向，例如，城市和農(nóng)村的失獨家庭政策需求不完全一致，前者更注重精神層面扶助，而后者更重視物質(zhì)層面扶助。此外，失獨群體利益訴求還具有理想性，除了提高扶助金標(biāo)準(zhǔn)、開展精神慰藉活動、提前退休等基本生活保障訴求外，還有修建失獨群體紀(jì)念墻、建立政府主管失獨管理機(jī)構(gòu)等理想性利益訴求[19]，政府往往難以實現(xiàn)這些訴求。

誠如張靜所言，合作主義的核心關(guān)懷是社會利益的集結(jié)和傳輸結(jié)構(gòu)，它力圖描述一種制度化的利益集合秩序，通過它來化解原來的結(jié)構(gòu)性沖突[20]。對于失獨群體在利益表達(dá)層面所面臨的制度、組織與群體三大困境，法團(tuán)主義理論相比其他理論更為契合與適用。具體表現(xiàn)為：

第一，法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)壟斷性社團(tuán)的建立且該社團(tuán)具有利益表達(dá)與政策建議的功能。相比于當(dāng)前利益表達(dá)制度而言，以壟斷性社團(tuán)形式向國家進(jìn)行利益表達(dá)與建言獻(xiàn)策可有效地克服過去制度化利益表達(dá)中代表性不足與作用滯后性問題，減少政治溝通過程的阻礙與噪音。此外，壟斷性社團(tuán)建立亦能克服“自主性利益表達(dá)機(jī)制”所存在的“利益表達(dá)失衡”現(xiàn)象，充分保障失獨群體利益表達(dá)機(jī)會。與此同時，相比于過去松散化、機(jī)械化組織與身心俱疲、文化程度低的組織成員而言，壟斷性社團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)干部往往由經(jīng)過民主選舉的群體精英所擔(dān)任，良好的綜合素質(zhì)與同質(zhì)的群體屬性能使其更好地代表失獨群體利益，充分發(fā)揮利益代表與政治協(xié)商功能。

第二，國家以層級化序列與合法性賦予方式吸納利益團(tuán)體為法團(tuán)主義模式的主要表現(xiàn)。與星羅棋布的失獨自組織相比，層級化組織體系自上而下的管理控制與資源賦予能有效地解決失獨自組織資金、公信力、社會合作與認(rèn)同等資源汲取薄弱與組織松散化和自利化問題，增強(qiáng)組織存在的政治合法性。此外，層級有序的利益表達(dá)、聚合、傳輸與配置機(jī)制能充分收集與整合多元化和理想化利益訴求，彌合過去“替代性利益表達(dá)機(jī)制”所造成的利益代表的宏觀統(tǒng)合性與不同社會群體利益訴求的微觀異質(zhì)性之間的斷裂。

第三，法團(tuán)主義模式有助于國家與社會相互增權(quán)與賦能的實現(xiàn)。對于國家而言，通過制度化組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建能提高政治整合的有效性，構(gòu)建開放型政治體系，從而獲取更多合法性資源。除此以外，層級化組織體系的建立能夠有效地協(xié)調(diào)與整合失獨群體利益訴求，消解失獨群體因利益表達(dá)不暢而導(dǎo)致的矛盾激化與社會沖突問題。對于失獨群體而言，法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)安排有助于失獨群體更直接、有效地傾訴自身困境與心聲，克服過去制度化表達(dá)框架所存在的代表性不足與作用滯后性難題。與此同時，國家對于社會組織管理控制與資源傳輸賦予社會組織更大的活動空間與更高的服務(wù)質(zhì)量。在此過程中，國家與社會關(guān)系亦逐步呈現(xiàn)出“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的模式形態(tài)。

綜合前文可以發(fā)現(xiàn)，法團(tuán)主義學(xué)說不僅契合中國的歷史文化與現(xiàn)實實踐，而且有助于解決失獨群體利益表達(dá)困境，化解失獨群體與國家兩者的矛盾。

四、失獨群體利益表達(dá)制度化組織體系探索

正如法團(tuán)主義者所言，當(dāng)前社會的組織化與制度化發(fā)展使得社會團(tuán)體依賴于國家的承認(rèn)，利益團(tuán)體要通過層級權(quán)威而非僅為自治結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。按照其理念，我們需構(gòu)建一個能吸納全體失獨群體、嵌入制度化框架內(nèi)并由中間團(tuán)體進(jìn)行利益整合與利益表達(dá)的縱向一體化組織體系。值得注意的是，若單獨為失獨群體設(shè)立縱向組織體系，往往帶來如下問題：一是容易引起其他弱勢群體不滿，更多法團(tuán)主義組織體系隨之建立從而增大政府管理成本與難度；二是組織仍難以擺脫“內(nèi)卷化”困境，成員強(qiáng)同質(zhì)性與資源低流動性局面持續(xù)存在；三是失獨身份“污名化”效果易使失獨群體遭受“二次傷害”，減少失獨群體走出心理危機(jī)可能。因而，在失獨群體組織體系構(gòu)建過程中，我們應(yīng)考慮失獨群體特殊身份與社會管理成本高低。本文認(rèn)為，以計劃生育困難群體為基點構(gòu)建縱向一體化組織體系能較好地克服以上問題，既能實現(xiàn)失獨群體利益表達(dá)，又能避免失獨群體特殊身份“暴露”。

計劃生育困難群體包括獨生子女傷亡而且其父母未再育且未領(lǐng)養(yǎng)的家庭、計劃生育手術(shù)并發(fā)癥家庭以及因病致貧獨生子女家庭[21]。與單一失獨群體不同，計劃生育困難家庭占有更高的人口比重，涵蓋了計劃生育政策負(fù)外部性作用下各類承受主體。相比構(gòu)建失獨群體縱向組織體系而言，以計劃生育困難群體為利益團(tuán)體構(gòu)建縱向組織體系能緩解其他弱勢群體不滿情緒，賦予自身存在合法性。與此同時，計劃生育困難群體包含獨生子女傷亡家庭、因病致貧獨生子女家庭等家庭，失獨群體特殊身份能較好地“掩飾”，原有失獨組織“內(nèi)卷化”困境亦得以解脫。故以計劃生育困難群體為基點構(gòu)建法團(tuán)主義模式組織體系是未來失獨群體實現(xiàn)利益制度化與組織化的有效選擇。在這一體系構(gòu)建過程中，以下方面值得我們關(guān)注。

（一）在屬性層面，制度化組織體系需兼顧政治屬性與社會屬性

由于法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)政治組織與社會組織之間相互協(xié)作，因而法團(tuán)主義模式下組織體系不可避免地具有政治與社會雙重屬性。其中，政治屬性包括政府嵌入性與政黨嵌入性。一方面，政府與社會團(tuán)體間資源交換使得政府嵌入組織體系當(dāng)中。另一方面，作為唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，被憲法賦予在國家生活的領(lǐng)導(dǎo)地位，實現(xiàn)黨組織嵌入社會建設(shè)并對一切工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。在此背景下，組織體系必然由政治力量與社會力量兩者互嵌而成。然而，過多政治力量的介入易致失獨群體利益限制表達(dá)，過少政治力量的參與易致失獨群體利益無序表達(dá)，如何調(diào)和政治力量與社會力量之間張力成為中國本土實踐中組織體系所必須解決的問題。事實上，我們可從兩極入手，一方為國家，另一方為社會。在國家這一端，政府應(yīng)在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下鼓勵社會團(tuán)體自身發(fā)展，為其提供合法性空間與財政支持。與此同時，政府應(yīng)以法律制度等形式保障社會團(tuán)體獨立性地位與自主性活動，兩者關(guān)系應(yīng)為由法律規(guī)范所規(guī)范的契約性關(guān)系而非行政科層關(guān)系。在社會一端，社會團(tuán)體應(yīng)在組織體系過程中建立自律機(jī)制與倡導(dǎo)統(tǒng)一化價值觀念，后者不與國家意識形態(tài)相違背。在成員構(gòu)成方面，社會團(tuán)體應(yīng)確保政治人員參與組織并區(qū)分政治人員與非政治人員的權(quán)力邊界，避免政治力量的過多卷入。

（二）在功能層面，制度化組織體系應(yīng)履行“上傳下達(dá)”與“管理監(jiān)督”兩大基本功能

法團(tuán)主義中心任務(wù)之一即是將分散化利益整合于體制內(nèi)并改變社會團(tuán)體的“多元秩序”。在整合過程中，利益集團(tuán)是否助力于公共利益實現(xiàn)與社會秩序穩(wěn)定是法團(tuán)主義所重要關(guān)切的問題。一方面，公共利益的實現(xiàn)離不開組織體系向政府進(jìn)行自下而上的利益訴求與表達(dá)（即“上傳”）?！吧蟼鳌辈⒉灰馕吨欣嬖V求都需表達(dá)，而是有選擇的、有目的地進(jìn)行利益表達(dá)。計劃生育困難群體組織體系不僅需真實、有效地自下而上傳達(dá)失獨群體當(dāng)前問題與迫切需求，還需進(jìn)行利益選擇與協(xié)調(diào)，對失獨群體不正當(dāng)、不合法利益訴求進(jìn)行“剔除”，并以心理輔導(dǎo)與思想教育等柔性化方式進(jìn)行利益協(xié)調(diào)。通過利益協(xié)調(diào)與表達(dá)雙重機(jī)制，失獨群體自身利益訴求得以表示，非正當(dāng)性利益得以扼制。另一方面，組織體系需向組織成員進(jìn)行自上而下的政策傳達(dá)與工作安排（即“下達(dá)”），確保國家政策的貫徹執(zhí)行。在政策傳達(dá)與政策執(zhí)行的過程中，組織體系應(yīng)建立完善的信息審查與工作監(jiān)督機(jī)制，防止在信息傳遞過程中由于利益團(tuán)體阻撓或者政府人員理解不當(dāng)而產(chǎn)生的“信息失真化”或“信息不對稱”以及政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)有效性欠缺問題。

為確保組織體系“上傳下達(dá)”功能充分實現(xiàn)，計生困難組織體系還需做好“管理監(jiān)督”工作。首先，組織體系應(yīng)對包括失獨群體在內(nèi)的所有計劃生育困難個人各方面狀況進(jìn)行及時登記并保持長期性、動態(tài)性追蹤觀察。通過對失獨群體等群體的基本信息、家庭成員情況、經(jīng)濟(jì)收入情況、健康及疾病信息進(jìn)行登記并建立檔案，組織體系可以大致掌握基本情況，從而有預(yù)期地開展利益協(xié)調(diào)與利益表達(dá)工作。其次，組織體系可以民主座談會、茶話會等形式鼓勵那些組織中缺乏話語權(quán)力、難以為自己發(fā)聲的群體充分表達(dá)自身需求。最后，當(dāng)困難群體自身權(quán)益受到其他組織損害或自身所在組織工作不力時，失獨群體等計生困難群體有權(quán)進(jìn)行問責(zé)。同時，組織體系自身還要接受除了困難群體以外的社會公眾的監(jiān)督，保證組織體系“上傳下達(dá)”功能在陽光下進(jìn)行。

（三）在范圍層面，制度化組織體系以省為單位、以民政廳為依托建立壟斷性社團(tuán)組織

若完全仿照全國總工會、全國婦聯(lián)等壟斷性團(tuán)體建立全國性計生困難群體組織體系，這意味著我國政府管理體制的劇烈變革與中央政府管理成本的極大增加，既缺乏可操作性又欠缺實踐性。針對該問題，“地方性法團(tuán)主義”提供了思路。“地方性法團(tuán)主義”（Local State Corporatism）概念由戴慕珍（Jean C. oi）提出，認(rèn)為20世紀(jì)80年代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展離不開地方官員“企業(yè)家”角色與地方政府的“公司化”[22]。換言之，“地方性法團(tuán)主義”強(qiáng)調(diào)地方政府自主性增強(qiáng)與中央政府作用的“退散”，地方政府以法團(tuán)主義模式嵌入與吸納商業(yè)組織并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著社會維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)等陸續(xù)成為考核政績的重要環(huán)節(jié)，地方政府開始加強(qiáng)與企業(yè)主以外的其他社會利益集團(tuán)合作，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方福利改善、社會綜合治理等方面形成推進(jìn)合力[23]，“地方法團(tuán)主義”適用范圍亦從商業(yè)組織轉(zhuǎn)移至社會組織。對于失獨群體而言，“地方性法團(tuán)主義”模式是構(gòu)建計生困難群體組織體系的有效選擇。然而，地方政府應(yīng)為哪一行政層級？根據(jù)法團(tuán)主義者觀點，功能團(tuán)體對公共事務(wù)的協(xié)調(diào)或管制角色，需要制度條件的支持，其中尤為重要的是法律授權(quán)的改進(jìn)[10]。從我國憲法規(guī)定來看，省、區(qū)與直轄市人大及其常委會可在不抵觸憲法、法律的前提下制定地方性法規(guī)，以法律形式賦予壟斷性社團(tuán)合法性與權(quán)威性，使之真正成為公共管制的實施單位。因而，以省級為單位建立壟斷性社團(tuán)組織較為切實可行。

與此同時，相比于完全獨立于政府而言，以政府部門為依托構(gòu)建壟斷性社團(tuán)可以增進(jìn)利益團(tuán)體與政府機(jī)關(guān)及其人員間親密性，促使政府部門更好地履行社會管理與保障民生職能。民政部是國務(wù)院主要負(fù)責(zé)管理社會行政事務(wù)的職能部門，具體負(fù)責(zé)社會行政事務(wù)管理、基層民主政治建設(shè)、社會救助與福利等有關(guān)民生、民權(quán)、民利等各方面與人民社會生活有關(guān)的事務(wù)。民政部日常的工作面向群眾，更加了解群眾，失獨父母作為特殊困難人群理應(yīng)劃歸民政部進(jìn)行管理[24]。落實于省級單位，壟斷性社團(tuán)則依托于各省民政廳并由各省民政廳直接負(fù)責(zé)。在此基礎(chǔ)上，壟斷性社團(tuán)可通過對失獨群體等計生困難群體實地走訪與社會調(diào)查完成計生困難群體的登記工作，使該組織成為所有計生困難群體的“聯(lián)系人”與“管理者”，及時地與失獨群體等困難群體溝通情況，了解其需求并給予必要的幫助。

（四）在關(guān)系層面，制度化組織體系需由地方政府授權(quán)并建立制度化關(guān)系

一是以制度供給方式賦予團(tuán)體壟斷性代表資格。法團(tuán)主義模式下功能團(tuán)體公共事務(wù)的協(xié)調(diào)或管制角色離不開政府在制度條件上的支持，其中尤為重要的是法律層面支持。因而，一方面地方政府應(yīng)通過制定地方性法規(guī)等制度化手段協(xié)助制度化與層級性組織體系構(gòu)建并賦予省級社會團(tuán)體壟斷性地位。在此條件下，失獨群體與政府兩者間實現(xiàn)制度化關(guān)聯(lián)，制度化渠道成為失獨群體利益表達(dá)的主要渠道。另一方面，壟斷性組織應(yīng)利用地方政府所賦予權(quán)力進(jìn)行自我規(guī)制與自我管理，在政府所設(shè)立公共規(guī)則基礎(chǔ)上進(jìn)行具體細(xì)節(jié)規(guī)定。相比于國家強(qiáng)制化介入而言，社會團(tuán)體自我規(guī)制有助于內(nèi)部消化地方政策法規(guī)，以內(nèi)生性而非外生性方式執(zhí)行政府政策。

二是進(jìn)行資源有效化投入。計劃生育困難群體大多年事已高，養(yǎng)老與醫(yī)療需消耗大量資金。相比于其他群體而言，群體自身所占有的資源極為稀缺。與此同時，計生困難群體自身脆弱性與敏感性使其資源汲取能力偏低。若使計生困難群體單獨承擔(dān)資源供給與資源汲取工作，既容易惡化計生困難群體生存處境，又不利于計生困難群體自我發(fā)展。因而，在組織體系構(gòu)建過程中，政府需在人才資源、物質(zhì)資源與資金資源方面進(jìn)行有效投入，解決計生困難群體構(gòu)建組織體系的組織成本問題。值得注意的是，政府資源的投入并非持續(xù)性的、一成不變的，而是漸進(jìn)的、有所變化的。政府在對社會團(tuán)體資源投入的同時，社會團(tuán)體還需注重自我資源汲取能力的培養(yǎng)，否則社會團(tuán)體容易形成對政府的依賴性關(guān)系，甚至淪為“準(zhǔn)政府”組織。

三是調(diào)整政府機(jī)構(gòu)、社會組織與組織體系關(guān)系，劃分職責(zé)范圍與權(quán)力界限。在組織體系構(gòu)建的過程中，如何使組織體系更好地、更順利地嵌入現(xiàn)有政府體制中并保持自身獨立性值得思考。前文指出，以各省民政廳為依托建立壟斷性社團(tuán)是當(dāng)下解決失獨群體利益表達(dá)困境的合理性選擇。在計生困難群體向上利益表達(dá)與政府向下回應(yīng)以及利益訴求轉(zhuǎn)化為社會政策的過程中，壟斷性團(tuán)體不可避免地會觸及其他政府部門利益甚至產(chǎn)生利益矛盾與糾紛。同時，各政府部門與壟斷性社團(tuán)間不可避免存在管理職能與管理事務(wù)的交叉地帶，需要合力完成計生困難群體幫扶與救助。那么，協(xié)助計生困難群體協(xié)調(diào)各部門間工作與減少各部門間利益摩擦則是壟斷性團(tuán)體的首要任務(wù)。只有超越部門自身狹隘利益，才能持續(xù)有效地推進(jìn)計生困難群體組織體系的合理健康發(fā)展。

五、結(jié) 語

國家與社會關(guān)系一直是國內(nèi)外學(xué)者研究的主題，其中法團(tuán)主義則是學(xué)者研究兩者關(guān)系的重要視角之一。邊緣群體與國家穩(wěn)定緊密相關(guān)，國家穩(wěn)定發(fā)展離不開邊緣群體支持，邊緣群體生存發(fā)展離不開國家?guī)头觥ＪИ毴后w作為邊緣群體重要組成部分，如何協(xié)調(diào)失獨群體與國家關(guān)系應(yīng)為我們重點關(guān)注。秉持法團(tuán)主義理念，本文通過構(gòu)建計生困難群體組織體系以實現(xiàn)失獨群體有效制度化利益表達(dá)，緩和失獨群體與政府間沖突。然而，該組織體系還存在如下問題：一是如何處理利益協(xié)調(diào)與表達(dá)關(guān)系以使得正當(dāng)性利益要求能實現(xiàn)充分表達(dá)？或者說，如何判定失獨群體的利益訴求是否正當(dāng)合理？二是如何調(diào)和政治力量與社會力量之間張力，對政黨成員與計生困難群眾權(quán)力邊界劃分得當(dāng)？三是如何高效率、低成本地使組織體系嵌入地方政府現(xiàn)有體制中？四是計生困難組織體系在具體實踐過程中應(yīng)如何變理想為現(xiàn)實？這些問題皆值得有關(guān)學(xué)者與政府人員繼續(xù)深入研究與實踐。