唐 玲，陳貴梅，胡 志，劉 瀏，陳 任

1.安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，2.公共衛(wèi)生學(xué)院，安徽 合肥 230032

近年來(lái)，我國(guó)的老年人口急劇增加，老齡化速度也在不斷加快，2017年11月國(guó)家衛(wèi)健委等13個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題，提高老年人的健康水平，助力實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)［1-3］。老齡化的加快為我國(guó)的養(yǎng)老事業(yè)帶來(lái)了很大的壓力，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。我國(guó)面臨的“未富先老 ”局面要求我們要大力發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮非政府組織在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的作用。在老齡事業(yè)發(fā)展過(guò)程中廣泛存在政府和市場(chǎng)的雙重失靈情況，這種情形下公民社會(huì)組織的作用凸顯，成為政府和市場(chǎng)的助手和補(bǔ)充［4］。

一、概念界定

（一）健康老齡化

健康老齡化是20世紀(jì)80年代后期，由于世界人口老齡化的發(fā)展而產(chǎn)生的一個(gè)新概念。健康老齡化包括老年人個(gè)體健康、老年人群體的整體健康、人文環(huán)境健康三個(gè)方面的內(nèi)容，不僅指老年人個(gè)體和群體健康，而且指老年人生活的社會(huì)環(huán)境健康良好［5-6］。

（二）公民社會(huì)組織

公民社會(huì)組織（civil society organizations，CSOs）與非政府組織（NGOs）類似，但比非政府組織內(nèi)容更加廣泛。公民社會(huì)組織介于市場(chǎng)和政府之間，反映和滿足群眾的需求，具有非政府性、非營(yíng)利性、自愿性、公益性和民間性［7］。公民社會(huì)組織是相對(duì)獨(dú)立的民間公共組織，其基礎(chǔ)和主體是各種各樣的社會(huì)組織和民間組織［8］。

（三）SWOT分析法

態(tài)勢(shì)（strengths weakness opportunity threats，SWOT）分析法即通過(guò)對(duì)組織內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)（strengths）和劣勢(shì)（weaknesses）以及外部環(huán)境的機(jī)會(huì)（opportunities）和威脅（threats）的綜合分析來(lái)確定組織的生存和發(fā)展戰(zhàn)略，從而得出一系列相應(yīng)的結(jié)論，以幫助研究對(duì)象制定合適的策略，從而降低風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮機(jī)遇和優(yōu)勢(shì)，尋求更好的發(fā)展［9］。

二、公民社會(huì)組織參與健康老齡化的SWOT分析

（一）優(yōu)勢(shì)分析

1.能夠彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足

健康老齡化需要全社會(huì)的參與，僅靠政府或者市場(chǎng)的力量是不夠的。政府和市場(chǎng)的力量?jī)H僅能滿足健康老齡化工作中的最基本或者高層次服務(wù)的需求和需要。公民社會(huì)組織能夠吸納各種社會(huì)資源，鼓勵(lì)動(dòng)員全社會(huì)公民參與其中，具有公益性、靈活性和競(jìng)爭(zhēng)性，在降低養(yǎng)老服務(wù)成本的同時(shí)能夠?yàn)橹袊?guó)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展提供方向［10］。公民社會(huì)組織具有整合各種社會(huì)資源、為老年群體提供更加便捷的服務(wù)等一系列功能，能兼顧政府資源和市場(chǎng)資源，并且還能調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的力量。

2.具有較高的靈活性

公民社會(huì)組織或稱民間組織，可以提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等多種服務(wù)類型，可以滿足老年人多種服務(wù)需求，在提高健康養(yǎng)老服務(wù)效率的同時(shí)降低在此領(lǐng)域的成本，可以承擔(dān)消費(fèi)者、生產(chǎn)者和安排者等多種服務(wù)角色［11］。作為非政府組織，它能直接面對(duì)基層，與群眾對(duì)話，工作方式也靈活多變。近幾年來(lái)，公民社會(huì)組織一直在不斷發(fā)展壯大，他們利用自身的優(yōu)勢(shì)，積極參與到健康老齡化工作中。

3.可以提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

公民社會(huì)組織通過(guò)相互競(jìng)爭(zhēng)，在有效激勵(lì)的同時(shí)，能不斷發(fā)掘組織自身的潛能，使得健康老齡化領(lǐng)域的資源得到有效配置，養(yǎng)老的手段和方式也能在一定程度拓展公共服務(wù)的范圍，為老年群體提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，而且提高了養(yǎng)老服務(wù)的效率。不同層次和不同規(guī)模的公民社會(huì)組織既充當(dāng)著政府與老年群體之間的中介，傳遞養(yǎng)老服務(wù)政策與老年群體需求信息，同時(shí)更多地在健康老齡化領(lǐng)域直接面向老年群體，為其提供多樣化的社會(huì)服務(wù)以及對(duì)下屬單位實(shí)施全面管理，確保服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的有效落實(shí)。

4.促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系更全面發(fā)展

公民社會(huì)組織的管理富有彈性，組織具有凝聚力、高質(zhì)高效等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)促進(jìn)其在養(yǎng)老服務(wù)體系中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，致力于提供更好的養(yǎng)老服務(wù)。隨著公民社會(huì)組織的不斷壯大，老年群體從原來(lái)的接受服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇服務(wù)，由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，使得我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系日益多元化。隨著我國(guó)老齡化的不斷加快，健康老齡化領(lǐng)域的相關(guān)需求日益增多，構(gòu)建全面的養(yǎng)老服務(wù)體系是促進(jìn)健康老齡化的關(guān)鍵，而公民社會(huì)組織能夠促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系全面發(fā)展。

（二）劣勢(shì)分析

1.缺乏相關(guān)專業(yè)人才

公民社會(huì)組織成員的相關(guān)專業(yè)知識(shí)水平不高，專業(yè)素質(zhì)也較差，大部分工作人員是志愿者，沒(méi)有專業(yè)的知識(shí)背景。公民社會(huì)組織缺乏專業(yè)的老年醫(yī)學(xué)人才、管理水平較低，對(duì)于相關(guān)領(lǐng)域的信息不夠了解，不利于其組織能力的提高，導(dǎo)致公民社會(huì)組織整體能力不高，水平參差不齊。

2.組織運(yùn)作機(jī)制不健全

我國(guó)目前的公民社會(huì)組織在審定服務(wù)對(duì)象方面沒(méi)有完善的機(jī)制，服務(wù)內(nèi)容沒(méi)有明確的規(guī)定，對(duì)參與養(yǎng)老服務(wù)的志愿者少有專業(yè)的培訓(xùn)，對(duì)服務(wù)情況缺少監(jiān)督與評(píng)估。公民社會(huì)組織成員的工資待遇水平較低，相關(guān)激勵(lì)、績(jī)效制度的缺乏，導(dǎo)致服務(wù)人員隊(duì)伍人才流失。完善的運(yùn)作機(jī)制是公民社會(huì)組織運(yùn)行的有效保證，運(yùn)作機(jī)制不健全必然影響其在健康服務(wù)中的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.組織公信力不強(qiáng)

公民社會(huì)組織作為一種較新的力量，在我國(guó)健康老齡化領(lǐng)域中的發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，缺乏社會(huì)各界認(rèn)可、信任［12］。社會(huì)公眾和政府對(duì)公民社會(huì)組織的功能和作用在認(rèn)知上存在一定程度的誤解，對(duì)其未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)沒(méi)有清楚的了解，這一系列問(wèn)題導(dǎo)致公民社會(huì)組織公信力不強(qiáng)。另外各級(jí)政府和組織自身未能及時(shí)宣傳公民社會(huì)組織參與健康老齡化的作用，導(dǎo)致大眾對(duì)其了解不夠，產(chǎn)生不信任。

4.資金來(lái)源不足

公民社會(huì)組織能提供高質(zhì)高效養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)是有穩(wěn)定的資金來(lái)源。從目前養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)的發(fā)展情況來(lái)看，我國(guó)健康老齡化領(lǐng)域投入仍然不足，存在缺口。目前，我國(guó)用于健康老齡化工作的資金，主要來(lái)源是政府財(cái)政支出，這就導(dǎo)致了健康老齡化工作的資金得不到及時(shí)有效的保障。我國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老資金問(wèn)題給政府財(cái)政支出增加了很大的壓力，這也對(duì)健康老齡化的資金保障造成了一定的約束［13］。

（三）機(jī)遇分析

1.良好的政策環(huán)境為公民社會(huì)組織指明了方向

國(guó)家衛(wèi)健委、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家中醫(yī)藥局、全國(guó)老齡辦等13部門聯(lián)合印發(fā)《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》，其中提到要加強(qiáng)社會(huì)組織參與健康老齡化工作，助力早日實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)。黨的十九大報(bào)告也明確提出要著力增強(qiáng)全社會(huì)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的思想觀念。一系列的政策環(huán)境為公民社會(huì)組織創(chuàng)造了良好的機(jī)遇。

2.政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣裆鐣?huì)組織發(fā)展提供了機(jī)會(huì)

近幾年來(lái)，政府轉(zhuǎn)換職能，將其部分空間交由社會(huì)與市場(chǎng)，給了公民社會(huì)組織極大的發(fā)揮空間，公民社會(huì)組織可以進(jìn)行自我相關(guān)職責(zé)管理，發(fā)揮公民社會(huì)組織在健康老齡化領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)。公民社會(huì)組織可彌補(bǔ)單一的市場(chǎng)或政府主導(dǎo)的不足，融合多方資源，給組織在健康老齡化領(lǐng)域進(jìn)一步的發(fā)展提供了有利機(jī)會(huì)。

3.高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為社會(huì)組織提供更加堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)

高效、高質(zhì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)給我國(guó)帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也極大提高了人民的生活水平。經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、人民文化水平的顯著提高、先進(jìn)專業(yè)技術(shù)的不斷引入，都為公民社會(huì)組織注入了活力，為公民社會(huì)組織的發(fā)展壯大奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，有利于促進(jìn)公民社會(huì)組織蓬勃發(fā)展。

4.人口老齡化的加快給公民社會(huì)組織發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)

我國(guó)是世界上人口老齡化發(fā)展速度最快的國(guó)家之一，據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，1990—2020年我國(guó)老齡人口的遞增速度為3.3%，老齡人口占總?cè)丝诘谋戎貜?995年的6.1%上升至2010年的11.5%［14］。在當(dāng)今高速老齡化的中國(guó)，公民社會(huì)組織在健康老齡化領(lǐng)域的發(fā)展顯得尤為重要，也為公民社會(huì)組織在我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展，解決人口快速老齡化問(wèn)題提供了有利的契機(jī)。老年人的各種需求隨著老齡化進(jìn)度的加快在同步增長(zhǎng)，各種老年“銀色產(chǎn)業(yè)”“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”不斷興起，有利于公民社會(huì)組織參與健康老齡化，促進(jìn)老年人口健康發(fā)展［15］。

（四）威脅分析

1.缺少績(jī)效評(píng)價(jià)體系

良好的績(jī)效評(píng)價(jià)可以全面、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)健康老齡化工作的實(shí)施效果，是提高社會(huì)資源利用效率及工作質(zhì)量的有效途徑。缺少績(jī)效評(píng)價(jià)體系將會(huì)使政府和社會(huì)無(wú)法對(duì)公民社會(huì)組織在健康老齡化領(lǐng)域的工作進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，使得相關(guān)公民社會(huì)組織在提升自我管理的規(guī)范性、提高專業(yè)知識(shí)水平以及今后組織開(kāi)展工作等方面難以發(fā)揮積極有效的作用，從而減弱社會(huì)影響力。

2.缺乏主管部門的支持

政府主管部門對(duì)健康老齡化領(lǐng)域公民社會(huì)組織的一系列工作沒(méi)有清晰的了解，導(dǎo)致公民社會(huì)組織活動(dòng)開(kāi)展不順利，例如公民社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)可能會(huì)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，公民社會(huì)組織開(kāi)展活動(dòng)是為了成員個(gè)人獲得資金等，從而出現(xiàn)主管部門支持不足的現(xiàn)象。缺少主管部門的相關(guān)支持，社會(huì)組織工作的開(kāi)展有一定的困難。

3.部分政策落實(shí)不到位

健康老齡化相關(guān)政策的出臺(tái)給作為弱勢(shì)群體的老年人帶來(lái)了福音，然而相關(guān)政策出臺(tái)后，由于部分地方政府或部門執(zhí)行力度不夠，政策落實(shí)不到位，以及資源配置中管理的不完善、公平性遭到破壞等因素，導(dǎo)致公民社會(huì)組織在養(yǎng)老服務(wù)工作中的效率和效益無(wú)法達(dá)到預(yù)期，限制了其在健康老齡化領(lǐng)域的深入發(fā)展。

4.專業(yè)社會(huì)工作者缺乏

從事養(yǎng)老助老服務(wù)工作的專業(yè)社會(huì)工作者相對(duì)較少，因此在健康老齡化工作方面缺少必要的專業(yè)性指導(dǎo)。不同水平的服務(wù)人員導(dǎo)致其與服務(wù)對(duì)象之間會(huì)出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的較大差異，使得相關(guān)部門或組織無(wú)法對(duì)健康老齡化工作作出正確的評(píng)價(jià)，從而導(dǎo)致公民社會(huì)組織的工作者缺乏一定的積極性與熱情，使其在專業(yè)化方面難以進(jìn)一步提高。

三、對(duì)健康老齡化領(lǐng)域公民社會(huì)組織發(fā)展的策略分析

我國(guó)健康老齡化領(lǐng)域公民社會(huì)組織發(fā)展的SWOT分析矩陣見(jiàn)表1。內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)（strengths）為：①?gòu)浹a(bǔ)政府和市場(chǎng)的不足；②具有較高的靈活性；③可以提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量；④促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系多元化。內(nèi)部劣勢(shì)（weakness）為：①組織能力欠缺；②組織運(yùn)作機(jī)制不健全；③組織公信力不強(qiáng)；④資金來(lái)源不足。外部機(jī)會(huì)（opportunities）為：①良好的政策環(huán)境和政府方向引導(dǎo)；②政府職能轉(zhuǎn)變；③高質(zhì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；④人口老齡化的加快。外部威脅（threats）為：①缺少績(jī)效評(píng)價(jià)體制；②缺乏主管部門的支持；③部分政策落實(shí)不到位；④專業(yè)社會(huì)工作者缺乏。

表1 我國(guó)健康老齡化領(lǐng)域公民社會(huì)組織發(fā)展的SWOT分析矩陣

（一）SO策略：抓住外部機(jī)會(huì)，發(fā)展自身優(yōu)勢(shì)

在政府提供良好的政策支持環(huán)境、快速老齡化的外部環(huán)境下，公民社會(huì)組織是政府主導(dǎo)力量的有效補(bǔ)充。公民社會(huì)組織應(yīng)抓住外部機(jī)遇，充分利用和發(fā)展自身靈活多變的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)養(yǎng)老體系多元化，在健康老齡化領(lǐng)域發(fā)揮重要的作用，不斷鞏固其在應(yīng)對(duì)老齡化中的作用和地位。要不斷鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與健康老齡化建設(shè)，開(kāi)展符合老年人需求的相關(guān)醫(yī)療服務(wù)，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，以滿足不同層次的養(yǎng)老需求［16］。

（二）ST策略：發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，減輕外部壓力

建立科學(xué)有效的監(jiān)督管理體系和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，一方面既可以對(duì)公民社會(huì)組織是否將資源合理使用進(jìn)行有效監(jiān)督和考評(píng)，另一方面也可以加強(qiáng)公民社會(huì)組織自身的規(guī)范性。應(yīng)建立合理的公民社會(huì)組織參與健康老齡化工作的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)公民社會(huì)組織在健康老齡化領(lǐng)域發(fā)揮其自身靈活多變、多方參與的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)增強(qiáng)公民社會(huì)組織的公信度［17］，以獲取社會(huì)各方面的支持，減輕外界帶來(lái)的壓力，將健康老齡化領(lǐng)域的資金進(jìn)行高效利用。

（三）W0策略：利用外部機(jī)會(huì)，克服自身不足

隨著老齡化速度的加快，公民社會(huì)組織參與健康老齡化建設(shè)顯得尤為重要。公民社會(huì)組織應(yīng)利用外部機(jī)會(huì)，對(duì)于成熟的模式加以借鑒，完善健康老齡化服務(wù)體系，加強(qiáng)組織的監(jiān)督與管理 、提高專業(yè)水平和能力，尋求高層次高水平的服務(wù)。同時(shí)公民社會(huì)組織還應(yīng)不斷引入各種社會(huì)資源并且提倡多元化、福利化的供給方式，增加資金來(lái)源渠道，提高健康老齡化中資金的使用效率，從而提高自身的業(yè)務(wù)水平。

（四）WT策略：解決內(nèi)在問(wèn)題，應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)

公民社會(huì)組織應(yīng)努力解決自身存在的問(wèn)題，提高組織能力，健全組織在健康老齡化領(lǐng)域的監(jiān)督管理機(jī)制，提高社會(huì)公信度從而增加社會(huì)資金來(lái)源。面對(duì)外部一系列挑戰(zhàn)，公民社會(huì)組織還應(yīng)不斷增強(qiáng)與各部門、社會(huì)各界的交流與溝通，做好自我宣傳，提高公眾對(duì)公民社會(huì)組織的積極認(rèn)識(shí)，努力獲取政府以及社會(huì)各界的認(rèn)可，從而得到更多的支持和指導(dǎo)，為公民社會(huì)組織在健康老齡化領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造更加有利的環(huán)境，增加應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)的能力，促進(jìn)健康老齡化工作的全面發(fā)展。

總之，在老齡化的時(shí)代背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步發(fā)展，就必須解決好養(yǎng)老問(wèn)題。無(wú)論是從現(xiàn)實(shí)的需要還是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，我國(guó)公民社會(huì)組織參與健康老齡化工作都有著極其重要的意義。但是，公民社會(huì)組織參與健康老齡化建設(shè)在中國(guó)是一個(gè)研究資料較少的新命題，對(duì)于怎樣拓寬其參與渠道、如何健全其監(jiān)督管理機(jī)制等，都有待進(jìn)一步深入研究。