蔡蒙蒙，陳 任，劉 瀏，秦 俠，胡 志

1.安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，2.公共衛(wèi)生學(xué)院，安徽 合肥 230032

國家統(tǒng)計局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，我國60歲及以上人口占17.9%，其中，65歲及以上人口占11.9%。與2017年末相比，人口老齡化程度更加嚴峻，養(yǎng)老問題面臨著重大挑戰(zhàn)。隨著社會發(fā)展，老年人的需求也呈現(xiàn)出多層次化，為了完善我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，確保全體老年人老有所養(yǎng)，單純依靠政府已不能滿足我國老齡化需求［1］。所以公民社會組織（civil society organizations，CSOs）的參與是我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中不可缺少的重要力量。社會資本作為一種重要的組織資源，它所具有的建立組織間信任機制，優(yōu)化整合資源等功能，正是養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織生存和發(fā)展所迫切需要的［2］。本文從中觀社會資本理論視角，分析健康老齡化工作中公民社會組織外部社會資本要素及存在的問題，提出解決途徑，以使公民社會組織在養(yǎng)老領(lǐng)域中更好地發(fā)揮作用。

一、社會資本與養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織相關(guān)理論

1996年以前社會資本在社會學(xué)（布迪厄，1986年；科爾曼，1990年）、經(jīng)濟學(xué)（Loury，1992年）和政治學(xué)（Putnam，1993年）被廣泛討論，隨著對其理論內(nèi)涵的不斷挖掘，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域也掀起了研究熱潮。學(xué)術(shù)界一般將社會資本分為宏觀、中觀和微觀3個層次。微觀社會資本是指個體在其社會網(wǎng)絡(luò)中調(diào)動資源的能力；中觀社會資本一般以特定的組織機構(gòu)為研究對象，重視特定網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)化以及該網(wǎng)絡(luò)中要素間的相互聯(lián)系、資源在此網(wǎng)絡(luò)中的流動方式等；宏觀社會資本重點討論廣泛結(jié)構(gòu)體系中的政治經(jīng)濟體系、社會文化、政策環(huán)境等［3-4］。

公民社會組織是指各種非政府和非企業(yè)的公民組織，具有非政府性、非營利性和公益性等特點，我國也常稱之為非政府組織、非營利組織和草根組織/社區(qū)組織［5］。隨著老年人服務(wù)需求的多樣化、多層次趨勢日益顯著，單靠政府既無法滿足多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，又不利于資源的優(yōu)化整合和效率的提高，而公民社會組織在參與養(yǎng)老服務(wù)中具有實踐性、靈活度較高的優(yōu)勢，能夠有效地緩解政府的壓力，與其協(xié)同互補，為不同層次的老年人群體提供更優(yōu)質(zhì)、專業(yè)、全面的服務(wù)。因此公民社會組織是實現(xiàn)健康老齡化目標不可缺少的重要力量。養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織外部社會資本是指以特定的組織機構(gòu)為研究對象，探討特定組織與其他相關(guān)組織（政府、其他組織、廣電媒體等）之間協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)的建立，以及在此網(wǎng)絡(luò)上形成的互惠共生關(guān)系。結(jié)合我國養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織的實際發(fā)展情況，體現(xiàn)在組織之間的網(wǎng)絡(luò)參與、信任、支持、規(guī)范、共同語言和共同愿景。

二、養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織外部社會資本存在的問題

（一）網(wǎng)絡(luò)參與

網(wǎng)絡(luò)參與是指養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織與政府及市場組織間的聯(lián)系頻率，其所擁有的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和參與程度決定了它從各種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中能夠獲取的資源。良好的網(wǎng)絡(luò)參與有利于培育組織間的信任關(guān)系、優(yōu)化資源配置，在互動合作中獲得所需要的資源，使組織的發(fā)展能力得到提升［2］。我國的養(yǎng)老機構(gòu)主要由民政部門負責指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，衛(wèi)健委在養(yǎng)老領(lǐng)域的作用也舉足輕重，但與政府其他職能部門之間的溝通交流相對來說較為缺乏。老齡工作委員會作為各養(yǎng)老機構(gòu)參與的主要基層老齡工作機構(gòu)，沒有發(fā)揮出足夠的橋梁搭建作用。政府部門、行業(yè)協(xié)會、社會組織聯(lián)合會、殘聯(lián)以及各個組織之間互相割裂，沒有形成網(wǎng)狀的交織與互動。各養(yǎng)老機構(gòu)之間的發(fā)展水平也存在著較大的差距，彼此的交流合作甚少，資源分散。在這種環(huán)境下，老年群體無法獲得豐富多元、可供選擇的養(yǎng)老服務(wù)，不利于健康老齡化方案的落實。

（二）信任

信任是指公民社會組織與政府及其他組織提供養(yǎng)老服務(wù)能力的信任程度，其中包括與政府、殘聯(lián)、社會組織聯(lián)合會、社區(qū)/街道、其他養(yǎng)老服務(wù)組織間的信任以及對本組織自身的信任。組織間長期穩(wěn)定的信任關(guān)系有助于降低交易成本，提高網(wǎng)絡(luò)內(nèi)資源的利用效率，更好地為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。然而，在我國養(yǎng)老領(lǐng)域，政府對社會組織控制過多，導(dǎo)致組織的自主性喪失，運行效率低下，公眾的信任度隨之降低。此外，公民社會組織的網(wǎng)絡(luò)參與不足，阻礙了彼此之間信任機制的建立，從而無法形成健康老齡化服務(wù)中公民社會組織與政府及其他組織的良性互動。目前我國處于“未富先老”狀態(tài)，絕大多數(shù)老年人負擔不了高端化社會養(yǎng)老服務(wù)，而低端化服務(wù)只能滿足具有剛性需求的低收入老年人，從而使這兩種服務(wù)都無法吸引足夠的老年人群體，組織由于長期無法獲得合理的經(jīng)濟利益回報可能會產(chǎn)生行為異化，這種行為異化使養(yǎng)老服務(wù)類社會組織的社會形象進一步惡化，導(dǎo)致民眾信任危機［6］。

（三）支持

支持是指養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織通過其網(wǎng)絡(luò)關(guān)系獲得的各種可利用的資源，包括政策支持、物質(zhì)支持和財政支持。支持促進資源在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中交換，緩解養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨的困難。當前，我國養(yǎng)老領(lǐng)域的政策體系缺乏連續(xù)性和系統(tǒng)性，如2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）中提到的關(guān)于免征營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等稅收優(yōu)惠政策的落實存在偏差，缺乏具體的實施方案以及實施后續(xù)的追蹤檢查。在政策制定上，也沒有充分體現(xiàn)出“健康老齡化”的理念，健康老齡化戰(zhàn)略的實現(xiàn)受到制約［7］。資金是養(yǎng)老機構(gòu)運作的根本保證，對于我國養(yǎng)老服務(wù)類社會組織，政府所提供的資金支持有限，公眾的捐款熱情不高，公益組織等社會各界也沒有形成穩(wěn)定成熟的捐贈氛圍，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)缺乏長期穩(wěn)定的專項資金，可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)［8］。

（四）規(guī)范

規(guī)范是指在養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織建立起的管理規(guī)范和行為準則，通過法律法規(guī)和規(guī)則契約等方式規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)類社會組織的行為。有效的規(guī)范是公民社會組織運行發(fā)展中不可或缺的重要社會資本。目前，我國對養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管主要是以行政法規(guī)為主，且大多數(shù)停留在政策指導(dǎo)層面，缺乏具有規(guī)范效應(yīng)的行政法規(guī)和普通法律［9］，強制性和操作性較弱。鑒于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)專業(yè)性較強，對養(yǎng)老機構(gòu)的運營管理能力和行為監(jiān)管應(yīng)該提出更高的要求。我國缺乏全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的管理規(guī)范標準［10］，使相關(guān)部門在監(jiān)管時沒有一個可供參考的標準，容易出現(xiàn)“走過場”的現(xiàn)象。在這種環(huán)境下，組織的自我管理容易呈現(xiàn)出隨意性，沒有一個嚴格執(zhí)行的日常管理規(guī)范，在工作中僅僅依靠倫理道德約束，容易引發(fā)組織行為異化現(xiàn)象，嚴重阻礙養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展以及健康老齡化目標的實現(xiàn)。

（五）共同語言和共同愿景

共同語言是指養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織在工作過程中與政府、其他社會組織等各相關(guān)部門對從事健康老齡化工作所需專業(yè)知識的掌握。共同愿景是指養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織對國家制定的老齡事業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、其他組織的項目工作和發(fā)展目標的認同程度。共同語言和共同愿景的形成是組織內(nèi)各部門間的粘合劑，有助于增強凝聚力，提升工作效率，為組織的可持續(xù)發(fā)展提供強大的動力。養(yǎng)老行業(yè)是知識密集型行業(yè)，目前，行業(yè)內(nèi)缺乏熟知國家養(yǎng)老類法規(guī)政策以及專業(yè)運營管理知識的人才，且組織之間缺乏關(guān)于專業(yè)知識的探討與交流，阻礙了養(yǎng)老行業(yè)共同語言的形成發(fā)展。另外，我國公民社會組織對政府部門仍然存在較大的依賴性，自身不具備宗旨、使命和發(fā)展愿景。公民社會組織間缺乏協(xié)調(diào)機制，沒有完全建立制度化的溝通平臺［11］，對彼此的工作現(xiàn)狀溝通不足，也就無法形成朝著共同目標奮進的凝聚力和向心力，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展停滯不前。

三、培育養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織外部社會資本的途徑

（一）培育網(wǎng)絡(luò)參與型社會資本，增強互動

Sabatini［12］在一項實證分析中總結(jié)道，有兩類具有明顯差別的網(wǎng)絡(luò)，一種是紐帶，另一種是橋梁。在養(yǎng)老領(lǐng)域，紐帶網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中主要有社會組織聯(lián)合會、殘聯(lián)、社區(qū)街道以及民政等政府部門，橋梁網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中主要有廣電媒體和其他組織。為了培育網(wǎng)絡(luò)參與型社會資本，第一要建立起政府主導(dǎo)的多部門協(xié)調(diào)機制，養(yǎng)老體系的發(fā)展不僅需要主管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理，還需要其他各部門的積極協(xié)助，可以通過定期組織會議，探討?zhàn)B老服務(wù)體系建設(shè)過程中遇到的阻礙，各部門相互協(xié)調(diào)共同解決，實現(xiàn)資源的有效整合以及在部門間的充分流動。第二要積極建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)類社會組織行業(yè)協(xié)會，一方面實現(xiàn)對眾多養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)范和監(jiān)管，另一方面也為各養(yǎng)老機構(gòu)提供了一個互助合作的平臺，增加彼此之間的業(yè)務(wù)往來，有助于促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，為老年人提供更多樣化的服務(wù)，提高生活、生命質(zhì)量，最終實現(xiàn)人口的健康老齡化。另外，要充分利用廣電媒體對養(yǎng)老服務(wù)類社會組織進行宣傳，樹立良好的組織形象，深化人們對這類社會組織的理解，加速傳統(tǒng)觀念的轉(zhuǎn)變和對這類組織的接受、認可程度。

（二）培育信任型社會資本，提高社會公信力

信任是養(yǎng)老服務(wù)社會資本的核心要素，是組織在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中得以生存發(fā)展的基礎(chǔ)，因此必須要提高公民社會組織的社會公信力，才能提高組織間的信任程度［3］。培育信任型社會資本：第一，發(fā)揮媒體在塑造公共認知方面的重要作用，利益相關(guān)者對那些通過公共媒體分享更多信息的公民社會組織會投入更多信任［13］。第二，政府需要轉(zhuǎn)變對社會組織的管理方式，適度放權(quán)，激發(fā)他們的自主能動性，給予其更廣闊的發(fā)展空間，從而促進健康老齡化的實現(xiàn)。組織在此基礎(chǔ)上要自覺主動接受國家和社會公眾的監(jiān)督，提升運營管理能力，提高組織公信力。第三，有效的溝通是增進政府、社會組織、行業(yè)協(xié)會之間信任的必要前提，在參與養(yǎng)老服務(wù)的各主體之間搭建一個溝通橋梁，共享各自所掌握的信息與資源，對贏得彼此的信任發(fā)揮著重要的推動作用［14］。第四，組織要規(guī)范運營模式，加強資金的規(guī)范化管理，建立財務(wù)披露制度，以消除與其合作的其他組織的顧慮，形成穩(wěn)定的信任關(guān)系，社會資本存量隨之增加，從而更好地進行養(yǎng)老服務(wù)供給［15］。

（三）培育支持型社會資本，積極拓展支持渠道

培育支持型社會資本，首先，政府要落實對公民社會組織進入養(yǎng)老領(lǐng)域的優(yōu)惠政策，對于頒布的政策文件建立配套的實施辦法并加強對政策實施進程的監(jiān)督，調(diào)動地方政府執(zhí)行政策的積極性，提高配套政策的執(zhí)行力，為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的政策制度環(huán)境。其次，政府需要進一步加大對養(yǎng)老領(lǐng)域的財政投入力度，并嚴格執(zhí)行有關(guān)財政優(yōu)惠的政策規(guī)定，減輕社會以及家庭的養(yǎng)老負擔，推動實現(xiàn)健康老齡化目標。同時，通過政府購買、公益創(chuàng)投等政策工具使其有穩(wěn)定持續(xù)的收入。除此之外，還可以鼓勵社會公益組織及社會各界充分支持養(yǎng)老行業(yè)。最后，公民社會組織自身主動拓展支持渠道，積極與政府合作，合理利用政府給予的資源，在與其他社會組織合作時，充分吸收其公益資金，努力建立起相對固定的多元化收入渠道［16］。各機構(gòu)合作建立一個養(yǎng)老信息資源共享平臺，在該平臺上發(fā)布養(yǎng)老服務(wù)需求信息，充分利用和調(diào)動閑置資源，提高資源利用的效率。

（四）培育規(guī)范型社會資本，完善自律機制

科爾曼認為，“規(guī)范能夠促進群體內(nèi)的合作，有效的規(guī)范可以構(gòu)成極其重要的社會資本”［17］。培育規(guī)范型社會資本，首先要健全養(yǎng)老服務(wù)業(yè)法律法規(guī)，將政策文件中的相關(guān)指導(dǎo)意見性內(nèi)容上升為具有立法效應(yīng)的法律法規(guī)，使國家對養(yǎng)老類社會組織的監(jiān)管有法可依，同時也使養(yǎng)老類社會組織的合法利益有所保障，為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供一個規(guī)范的法治環(huán)境［18］。由于養(yǎng)老行業(yè)專業(yè)性較強，國家在對養(yǎng)老類社會組織的監(jiān)管立法時，還需加強對運營者資質(zhì)的規(guī)范，不斷完善監(jiān)管機制。2019年2月18日，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化管理委員會批準發(fā)布了《養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定》，填補了養(yǎng)老行業(yè)監(jiān)督評估國家標準的空白，為規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)提供了依據(jù)。其中，對養(yǎng)老機構(gòu)的運營管理提出了要求，組織的行政管理制度被當作等級評定指標之一。在此背景下，組織要積極完善自律機制，增強自我運營管理能力，構(gòu)建切實可行的組織日常管理規(guī)范以及績效考核制度和獎懲制度。

（五）培育認知型社會資本，增強組織凝聚力

培育共同語言型社會資本，首先要加強公民社會組織人才隊伍建設(shè)，在高校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)類專業(yè)和課程，并給予一定的優(yōu)惠政策［19］；針對專業(yè)技術(shù)人員，推行職業(yè)資格考試認證制度；重視養(yǎng)老護理員的職業(yè)技能培訓(xùn)。這將有效避免老年人安全和尊嚴受損害的現(xiàn)象，老年人的生命質(zhì)量得到提高，符合健康老齡化戰(zhàn)略的要求。另外，養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當定期組織工作人員進行職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)出一批熟悉國家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)政策法規(guī)、掌握專業(yè)管理知識的人才，逐漸形成養(yǎng)老領(lǐng)域公民社會組織與各相關(guān)部門間的共同語言。行業(yè)協(xié)會作為各組織的聯(lián)合體，具有個體養(yǎng)老機構(gòu)所不具備的專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，為培育共同愿景型社會資本，應(yīng)有效地承擔起溝通協(xié)調(diào)的功能，在各組織之間進行內(nèi)部資源的統(tǒng)籌和互助，幫助協(xié)調(diào)解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題［20］。各組織統(tǒng)一將國家層面的工作原則和理念內(nèi)化為自身的工作動力和工作目標［21］，在并肩發(fā)展過程中逐漸形成共同的目標和信仰，匯聚成強大的凝聚力，實現(xiàn)共同愿景。