劉 芳，劉曉莊

（1．中共福建省委黨校，福建福州，350001；2. 福州市中級人民法院，福建福州，350005）

2015年，新《行政訴訟法》將行政協(xié)議爭議納入受案范圍。2019年，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件行政協(xié)議司法解釋》（以下簡稱《行政協(xié)議司法解釋》），對行政協(xié)議司法審查中的相關(guān)問題作出了規(guī)定，尤其是作為行政協(xié)議訴訟面對的首要問題——行政訴訟起訴條件，并在原告資格、受案范圍、訴訟請求等問題上也作出了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。但“行政協(xié)議爭議行政訴訟兼采民事訴訟法理和行政訴訟法理，程序規(guī)則尚未精致化和體系化，行政協(xié)議爭議的受案范圍、訴權(quán)產(chǎn)生的時間基準(zhǔn)、當(dāng)事人適格、訴之利益等涉及訴訟要件的規(guī)則，很難通過對制度文本進(jìn)行文義解釋就獲得”[1]。因此，仍需對行政協(xié)議的起訴條件作進(jìn)一步深入研究。

一、“行為”與“協(xié)議”雙重標(biāo)準(zhǔn)之下受案范圍的框定

《行政訴訟法》第12條規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”，屬于人民法院的受案范圍。雖然該規(guī)定成為行政協(xié)議進(jìn)入行政訴訟受案范圍最直接的依據(jù)，但行政機(jī)關(guān)的“履行、變更、解除”的行政協(xié)議行為才是立法的著力點所在。立法將行政協(xié)議行為納入受案范圍，使得依托于行政協(xié)議行為之上的行政協(xié)議“間接”地進(jìn)入了行政訴訟司法審查的范圍。

行政訴訟法選擇以“行為”為核心標(biāo)準(zhǔn)將行政協(xié)議納入受案范圍，符合行政訴訟制度對“行政行為”進(jìn)行合法性審查的定位，不會產(chǎn)生“合同審”還是“行為審”的歧義，從而達(dá)到既符合行政訴訟法“行政行為”受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)，又將行政協(xié)議間接地納入到了行政訴訟司法審查之中的目的。這樣的處理方式能夠回答行政協(xié)議進(jìn)入行政訴訟正當(dāng)性的問題，但在具體界定行政協(xié)議類案件受案范圍的問題上，仍存在行政協(xié)議在“行為”和“協(xié)議”兩個標(biāo)準(zhǔn)下如何框定的問題。

（一）“行為”標(biāo)準(zhǔn)下對行政協(xié)議受案范圍的框定

行政訴訟法并未給行政協(xié)議行為的類型留有“等行為”的擴(kuò)展空間，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，屬于行政協(xié)議受案范圍的行為類型僅包括行政機(jī)關(guān)“履行、變更、解除”三類。雖然《行政協(xié)議司法解釋》通過對原告資格的解釋，間接拓寬了行政協(xié)議行為類型，將行政機(jī)關(guān)的“訂立、終止”行為補(bǔ)充進(jìn)來①《行政協(xié)議司法解釋》第5條規(guī)定：下列與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：……（三）其他認(rèn)為行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等行為損害其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。，但整體上看，立法上對行政協(xié)議行為的可訴性仍持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。比起立法層面的謹(jǐn)慎處理，司法實踐中對“行為”類型的探索更為大膽。在蔣大玉訴重慶高新區(qū)管委會行政協(xié)議糾紛案中，法院認(rèn)定“協(xié)議訂立時的締約過失，協(xié)議成立與否，協(xié)議有效無效，撤銷、終止行政協(xié)議，請求繼續(xù)履行行政協(xié)議，采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，請求行政賠償和行政補(bǔ)償責(zé)任，以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指揮、解釋等行為產(chǎn)生的行政爭議”②參見最高人民法院（2017）最高法行再49號蔣大玉訴重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會案。該案亦被最高院評為2019年行政協(xié)議十大參考案例。，均應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍。

司法實踐這種開放的態(tài)度是否符合行政訴訟立法目的，需作進(jìn)一步分析。從行為角度來分析，行政機(jī)關(guān)運用行政協(xié)議進(jìn)行行政管理活動，實則是圍繞協(xié)議進(jìn)行一系列的行政行為。以與行政協(xié)議的緊密度為標(biāo)準(zhǔn)，這一系列的行政行為可以分為典型行政協(xié)議行為和相關(guān)行政協(xié)議行為。所謂典型行政協(xié)議行為，是指與協(xié)議的產(chǎn)生或變化（包括終止）有直接關(guān)聯(lián)的行為，即合同行為，如訂立、履行、變更、解除、終止行為。與民事合同不同，行政協(xié)議除了受到合同雙方當(dāng)事人合同行為的影響，還會受到行政機(jī)關(guān)（包括上級行政機(jī)關(guān)）相關(guān)行政行為的影響。例如，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、指揮、解釋行為，這些行為雖然并非合同行為，但對行政協(xié)議的成立、效力也產(chǎn)生重要影響。因此，蔣大玉案將典型的行政協(xié)議行為與相關(guān)的行政協(xié)議行為均納入司法審查的范圍，符合行政訴訟法“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的立法目的。

（二）“協(xié)議”標(biāo)準(zhǔn)下對行政訴訟受案范圍的框定

如果說，行政協(xié)議行為的框定是行政訴訟法對納入受案范圍縱向上的問題，那么，行政協(xié)議類型的框定則是受案范圍橫向上的問題。[2]《行政訴訟法》對行政協(xié)議類型作了開放式的列舉，開放是立法應(yīng)有的態(tài)度，司法實踐則更需要具體明確的規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)指引?！缎姓f(xié)議司法解釋》在“等協(xié)議”的隊伍中增加了3類協(xié)議類型③除了行政訴訟法列舉的政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議類別，《行政協(xié)議司法解釋》增加了3類協(xié)議類型，即礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議，政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議，符合規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié)議。，但現(xiàn)實中得到法院認(rèn)可的行政協(xié)議則遠(yuǎn)非如此寥寥。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，從2015 年《行政訴訟法》修訂生效至 2018年7月，最高人民法院行政庭識別了包括政府工程采購協(xié)議、教育委托培養(yǎng)協(xié)議、師范生免費教育協(xié)議、律師代理協(xié)議等15類無名行政協(xié)議。[3]最高人民法院法官將包括政府信貸、借款等協(xié)議，以及涉及雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的意向書、備忘錄形式存在的法律文件都認(rèn)定為行政協(xié)議，共計20余類。[4]大有將行政管理實踐中的合同類型悉數(shù)囊括進(jìn)行政訴訟司法審查范圍的趨勢。在司法實踐逐漸開放的態(tài)度下，進(jìn)入行政訴訟司法審查“等協(xié)議”的協(xié)議類型越發(fā)多樣，與此對應(yīng)，理論界和司法實務(wù)界對探尋行政協(xié)議構(gòu)成要件及核心判斷標(biāo)準(zhǔn)的研究熱情也越發(fā)高漲。

1．行政協(xié)議的構(gòu)成要件。與民事協(xié)議相比，行政協(xié)議的構(gòu)成要件在主體、內(nèi)容、職責(zé)、目的等方面存在不同，有學(xué)者根據(jù)行政協(xié)議的獨特之處對行政協(xié)議的構(gòu)成提出7要件說[5]，2要素說[6]等。根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第1條對行政協(xié)議的規(guī)定：行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第12條第1款第11項規(guī)定的行政協(xié)議。行政協(xié)議應(yīng)具備3個要素：一是主體要素，即由行政機(jī)關(guān)與相對人訂立的協(xié)議；二是內(nèi)容要素，即行政機(jī)關(guān)與相對人訂立的協(xié)議是具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議；三是目的要素，即行政機(jī)關(guān)是為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)與相對人訂立協(xié)議。相比較此前《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中對行政協(xié)議所作的界定，本次《行政協(xié)議司法解釋》將“法定職責(zé)”要素予以刪除，原因在于“若嚴(yán)格依法定職責(zé)范圍，會把部分行政協(xié)議排除在外，而行政機(jī)關(guān)會以此為由拒絕司法審查”[7]。雖然在行政協(xié)議的定義中刪除“法定職責(zé)”要素有助于避免將部分行政協(xié)議排除在行政司法審查之外，但目的要素 之“公共利益”過于泛化，內(nèi)容要素之“行政法上的權(quán)利義務(wù)”內(nèi)容又相對模糊。因此，“職責(zé)”要素本身不論是作為對行政協(xié)議其他構(gòu)成要素的判斷，還是對行政協(xié)議整體的識別，在實踐中均具有重要意義。

2．行政協(xié)議識別的核心標(biāo)準(zhǔn)。司法實踐中對行政協(xié)議的識別往往難以僅根據(jù)某一要件就下定結(jié)論，而是需要對行政協(xié)議的構(gòu)成要件進(jìn)行綜合分析和判明。在大英縣永佳紙業(yè)有限公司訴大英縣人民政府、大英縣回馬鎮(zhèn)人民政府不履行行政協(xié)議糾紛一案中④參見最高人民法院（2017）最高法行申195號。，法院認(rèn)為，對行政協(xié)議的識別需綜合考慮主體、內(nèi)容、職責(zé)、目的、意思五大要素。在與民事協(xié)議的區(qū)別上應(yīng)從形式、實質(zhì)兩大標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行判斷?！靶姓ㄉ系臋?quán)利義務(wù)”作為識別行政協(xié)議的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容需從行政職責(zé)、公共利益以及行政優(yōu)益權(quán)三方面作進(jìn)一步判斷，其中，行政職責(zé)系識別行政協(xié)議的本質(zhì)要素，只要符合該要素，所涉協(xié)議即為行政協(xié)議。該案中，法院并非僅抓其一，而是全面分析各種要素來識別行政協(xié)議，有理有據(jù)。對于將職責(zé)要素作為行政協(xié)議識別的本質(zhì)要素，也非常有說服力。主體上行政機(jī)關(guān)應(yīng)具有行政職責(zé)自不必多言，目的上行政機(jī)關(guān)出于公共管理或公共利益的目的而實施的行為，都可以視為其履行職責(zé)的行為。因此，行政職責(zé)是貫穿于行政協(xié)議各個構(gòu)成要件的主線，也是對行政協(xié)議進(jìn)行識別的核心標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，如何避免行政機(jī)關(guān)以“超越職責(zé)”為理由，拒絕司法審查，可以從對“職責(zé)”本身作進(jìn)一步解釋入手，將“職權(quán)法定”之“法”拓展到公共政策等非正式法源，從而將某些行政機(jī)關(guān)的“法外行政協(xié)議”納入到司法審查之中。畢竟，從行政機(jī)關(guān)依法行政的角度，司法法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等均構(gòu)成行政機(jī)關(guān)行為的指引規(guī)范。只要是合法有效的規(guī)范，且具有實質(zhì)拘束力，從行政法的角度就不能簡單地置之不理。從國外立法看，無論是大陸法系還是英美法系，只要在位階上優(yōu)于行政協(xié)議，都可以作為協(xié)議合法性判斷的依據(jù)。[8]“過于強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議的職權(quán)法定，結(jié)果只會是行政機(jī)關(guān)采用協(xié)議方式實施行政管理的空間越來越小，行政協(xié)議淪為執(zhí)行法定職權(quán)的方式之一?！盵9]

雖然探明了“履行行政職責(zé)”系行政協(xié)議識別的核心標(biāo)準(zhǔn)，但在具體實踐中，對行政機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”行為的認(rèn)定仍存在探明空間。在永城市友誼建筑工程有限責(zé)任公司（以下簡稱“友誼建筑公司”）訴永城市人民政府結(jié)算工程款協(xié)議糾紛一案中，永城政府為解決部隊轉(zhuǎn)業(yè)安置問題與友誼建筑公司簽訂了工程結(jié)算協(xié)議，“解決部隊轉(zhuǎn)業(yè)安置問題”顯然符合“行政管理和提供公共服務(wù)”這個目的要素，但是否屬于永城市政府的“行政職責(zé)”，難以找到明確的法律依據(jù)。法院最終以該協(xié)議系“經(jīng)雙方充分協(xié)商，本著互敬互讓的原則，在自愿的基礎(chǔ)上，達(dá)成的平等主體之間簽訂的結(jié)算協(xié)議，并非行政協(xié)議，就此引發(fā)的爭議應(yīng)是平等主體之間的民事爭議”，進(jìn)而認(rèn)定該案不屬于行政訴訟的受案范圍。⑤參見最高人民法院（2017）最高法行申3271號。

可見，想要對行政協(xié)議探索出較為統(tǒng)一的識別標(biāo)準(zhǔn)實屬困難，其原因在于行政協(xié)議本身兼具行政性與協(xié)議性之雙重屬性，該雙重屬性并非等量均衡地存在，而是根據(jù)具體運用環(huán)境的差異而呈現(xiàn)出一定的變量，即某些情況下行政性較強(qiáng)，協(xié)議性較弱，而某些情況下則正好相反。因此，雖然通過人為的界定可以勉強(qiáng)判明出行政協(xié)議的識別標(biāo)準(zhǔn)，但在復(fù)雜多樣的行政協(xié)議糾紛面前似乎仍顯蒼白無力。在行政契約制度已經(jīng)發(fā)展十余年的臺灣，亦尚未形成能夠平息眾爭議的行政協(xié)議與民事協(xié)議區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，但這并沒有阻礙臺灣行政契約法制的發(fā)展。正如學(xué)者所言：“盡管目前行政契約與私法契約之區(qū)別仍存在爭議性，但學(xué)說與實務(wù)似乎已漸漸脫離行政契約與私法契約之區(qū)別瓶頸，而能進(jìn)一步對行政契約之成立、生效要件、契約之調(diào)整與終止與契約內(nèi)容細(xì)節(jié)問題進(jìn)行探索?！盵10]雖然我國對行政契約的研究起步不久，面對政府愈加廣泛地采用行政協(xié)議進(jìn)行社會治理，以及各類行政協(xié)議案件涌入行政訴訟的現(xiàn)實，不妨可以考慮先暫時擱置分歧，以為當(dāng)事人提供最大救濟(jì)以及最有效解決爭議為目的，在理論已經(jīng)達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，研究行政協(xié)議的具體問題，解決實踐中行政協(xié)議審理中的具體難題。

二、“利害關(guān)系”下原告資格的把握

根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》，行政協(xié)議訴訟的原告資格為兩類人所享有：協(xié)議當(dāng)事人中非行政機(jī)關(guān)的一方，以及行政協(xié)議利害關(guān)系人。該規(guī)定遵循了行政訴訟“民”告“官”的基本定位，未賦予行政機(jī)關(guān)對行政協(xié)議的起訴權(quán)及反訴權(quán)?！袄﹃P(guān)系”的標(biāo)準(zhǔn)突破了行政協(xié)議的相對性，賦予了公平競爭權(quán)人、用益物權(quán)人、公房承租人原告資格，體現(xiàn)了立法拓寬原告資格、保障訴權(quán)的態(tài)度。然而“利害關(guān)系”由于概念的模糊性使得在司法審查中存在相當(dāng)?shù)慕忉尶臻g和認(rèn)定難度，在司法實踐中“呈現(xiàn)出一種盡量壓縮利害關(guān)系人憑借利害關(guān)系條款進(jìn)入行政訴訟的態(tài)勢”[11]。如何審慎把握行政協(xié)議中的“利害關(guān)系”，可從以下幾方面進(jìn)行綜合考量：

1．“利害關(guān)系”是確定的，而非可能的權(quán)利甚至利益。所謂“確定”，是指能夠明確權(quán)利的屬性和內(nèi)容，并有足夠證據(jù)證明權(quán)利的“存在”。在四川省大英縣人民政府與大英縣永佳公司不履行行政協(xié)議糾紛案中，因涉案土地、房產(chǎn)存在多次流轉(zhuǎn)，涉及多個當(dāng)事人之間的協(xié)議及人民法院生效判決的執(zhí)行問題，具體有哪個第三人同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系及同案件處理結(jié)果有什么樣的利害關(guān)系均不甚清楚，因此，法院未予追加相關(guān)人員參加訴訟。雖然本案是關(guān)于第三人參加訴訟利害關(guān)系的判斷，但對于原告資格利害關(guān)系的把握同樣具有借鑒意義。此外，在羅某榮、郭某訴被湖南省岳陽市人民政府等確認(rèn)行政協(xié)議無效一案中⑥參見最高人民法院（2019）最高法行申9411號。，雖然羅某榮持有《家庭財產(chǎn)分割協(xié)議》《信訪答復(fù)》等證據(jù)表明其與涉案房屋可能存在的關(guān)聯(lián)，但這些證據(jù)并不能證明其對所主張的建筑物實際具有物權(quán)上的權(quán)利，因此，法院認(rèn)為其與被訴的行政行為不具有利害關(guān)系。

2．利害關(guān)系是因協(xié)議本身而產(chǎn)生的?！皡f(xié)議本身”包含兩方面內(nèi)容：一是行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的“行為”，如“訂立、履行、變更、解除、終止”等合同行為；二是“協(xié)議”文本所約定的相關(guān)內(nèi)容（權(quán)利義務(wù)）。雖然“利害關(guān)系”突破了合同相對性的限制，但在利害關(guān)系具體判斷的時候，仍應(yīng)該以“合同”為核心參考，與行政協(xié)議本身沒有直接關(guān)聯(lián)的權(quán)利或利益，不應(yīng)被認(rèn)定為與行政協(xié)議有利害關(guān)系。在西充縣實驗駕校訴四川省西充縣人民政府行政協(xié)議糾紛一案中⑦參見最高人民法院（2019）最高法行申119號。，法院認(rèn)為，西充縣實驗駕校主張的案涉法律爭議，主要是針對行政協(xié)議簽訂前的行政許可、土地拍賣等相關(guān)行政行為合法性問題，并非協(xié)議本身產(chǎn)生的問題，如需獲得相應(yīng)救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)通過其他途徑依法主張。故此，西充縣實驗駕校與被訴《投資協(xié)議》之間不具有利害關(guān)系，不具備原告主體資格。在陳某訴重慶市九龍坡區(qū)人民政府行政協(xié)議糾紛一案中⑧參見最高人民法院（2017）最高法行申4724號。，陳某作為土地使用權(quán)人，與其權(quán)利行使相關(guān)聯(lián)的是土地征收決定或者限期搬遷決定、強(qiáng)制清除地上附著物的行為等，并非是案涉《集體補(bǔ)償協(xié)議》，因此，法院認(rèn)定陳某不具有原告主體資格，駁回其起訴。

3．實體上應(yīng)受保護(hù)的合法權(quán)益是否實現(xiàn)不影響利害關(guān)系的成立。利害關(guān)系是對起訴人是否享有訴權(quán)的判斷，實體上的權(quán)益是否能夠得到保護(hù)和實現(xiàn)，或者是否已經(jīng)得到保護(hù)或?qū)崿F(xiàn)，并非在起訴階段應(yīng)予以審查的內(nèi)容。在馬某冀訴梁山縣人民政府行政協(xié)議糾紛一案中⑨參見最高人民法院（2017）最高法行申829號。， 一審、二審法院均認(rèn)為，馬某冀在簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議之后，已經(jīng)接受安置方案并領(lǐng)取了相關(guān)安置補(bǔ)償費用，該安置補(bǔ)償協(xié)議已經(jīng)實際履行完畢，且涉案房屋已被拆除，故馬某冀已經(jīng)不存在可以主張的合法權(quán)益，不具備行政訴訟的原告主體資格。該案申訴至最高人民法院，最高人民法院最終認(rèn)定，馬某冀作為集體土地上房屋被征收應(yīng)獲補(bǔ)償?shù)囊环?，在簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議后對雙方簽訂的《拆遷補(bǔ)償協(xié)議》提起撤銷之訴，符合行政訴訟法關(guān)于原告主體資格的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)具有本案原告主體資格。

4．“利害關(guān)系”的判斷應(yīng)考慮“除外情況”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第13條規(guī)定：“債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)做出行政行為時依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外?！备鶕?jù)該規(guī)定，普通債權(quán)人一般情況下不具備原告主體資格，但除外情況是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時對相關(guān)債權(quán)依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮。在寧波高登控股有限公司訴泗陽縣人民政府資源行政協(xié)議糾紛一案中⑩參見最高人民法院（2017）最高法行申8467號。，一、二審法院均認(rèn)為，高登公司作為普通債權(quán)人，不具有對本案被訴行政行為提起訴訟的資格。在該案的再審中，法院則認(rèn)為，該案國有土地使用權(quán)的收回并非法定收回，而是“協(xié)議收回”，人民法院審理時可在不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的前提下適用民事法律規(guī)范。本案泗陽縣國土局在簽訂該協(xié)議、收回國有土地使用權(quán)時，應(yīng)考慮到該行為對包括高登公司在內(nèi)的所有債權(quán)人利益的影響。本案高登公司作為債權(quán)人之一，與收回國有土地使用權(quán)行為具有法律上的利害關(guān)系，依法具備原告資格?？梢?，當(dāng)行政機(jī)關(guān)以“協(xié)議”的方式履行行政職責(zé)時，行政訴訟中對“利害關(guān)系”的判斷，需對“除外情況”進(jìn)行更為彈性的把握。

三、“行為”與“協(xié)議”不同標(biāo)的下的訴訟請求

訴訟請求是指當(dāng)事人在訴訟過程中根據(jù)訴訟標(biāo)的向法院提出的具體的權(quán)益請求。行政訴訟法第49條和民事訴訟法第119條均規(guī)定“訴訟請求必須具體”，鑒于“具體”本身屬不確定性概念，因此，需對“具體”作出進(jìn)一步解釋?！哆m用解釋》第68 條規(guī)定，“具體的訴訟請求”共包括請求判決撤銷或者變更行政行為、請求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)等在內(nèi)的九種情形。民事訴訟法中的 “具體”，則一般包括以下幾類：一是請求人民法院確認(rèn)某種法律關(guān)系，即確認(rèn)之訴，比如請求確認(rèn)原被告雙方的收養(yǎng)關(guān)系，請求確認(rèn)某公民失蹤或死亡；二是請求對方當(dāng)事人履行給付義務(wù)，即給付之訴，比如請求對方賠償損失，請求對方償還貸款本息，請求對方履行合同約定的義務(wù)；三是請求變更或者消滅一定的民事法律關(guān)系，即形成之訴，比如請求離婚，請求變更或者撤銷合同。?參見全國大人常委會法制工作委員會民法室：《中華人民共和國民事訴訟法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京大學(xué)出版社2012年版，第199-200頁。

行政訴訟以明確列舉式來框定訴訟請求的具體性，而民事訴訟則以訴訟類型化為工具來概括把握訴訟請求的具體性，可謂差異明顯，究其原因，可從訴訟標(biāo)的進(jìn)行分析?！叭魏卧V訟之提起均須原告以起訴為開端，并就訴訟內(nèi)容予以具體化而提出訴訟標(biāo)的?！盵12]民事訴訟是以民事實體法上的法律關(guān)系為出發(fā)點的訴訟，而行政訴訟則是以行政行為為導(dǎo)向的訴訟。[13]“基于平等主體之間法律關(guān)系包羅萬象，民法客觀上需要盡可能多地處理社會生活中所發(fā)生的涉及平等主體之間的各類‘私權(quán)利’糾紛?！盵14]120因此，民事訴訟難以用“列舉”的方式明確訴訟請求的具體性，而是采用類型化的方式來達(dá)成共識。而行政行為所代表的“公法關(guān)系所體現(xiàn)的利益多元性與復(fù)雜性”，使得行政相對人在訴訟如何表達(dá)訴求，需得到更為明確的指引。雖然行政訴訟法司法解釋列舉“有具體的訴訟請求”的九種情形也有類型化區(qū)分?《適用解釋》規(guī)定的具體訴訟請求的九種情形中，第一項“請求判決撤銷或者變更行政行為”屬于形成之訴，第三、四項“請求判決確認(rèn)行政行為違法”“請求判決確認(rèn)行政行為無效”屬于確認(rèn)之訴，第二、五項“請求判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)”“請求行政機(jī)關(guān)予以賠償或補(bǔ)償”屬于給付之訴。，但相比較內(nèi)容豐富的民事訴訟類型化訴求，行政訴訟請求的類型化顯得更為單薄，對訴訟請求的限定也更為具體。

行政協(xié)議兼具“行政性”和“協(xié)議性”，起訴階段既要以“行政行為”為導(dǎo)向，把握訴訟請求的相對明確性，做到“一行為一訴訟”，又要關(guān)注到協(xié)議本身所代表的法律關(guān)系的復(fù)雜性，以類型化的思路包容并歸納訴訟請求的多樣性。如何在“行為”和“協(xié)議”雙重導(dǎo)向下拿捏訴訟請求的“具體性”，是行政協(xié)議類案件在起訴階段司法審查中需進(jìn)一步研究的問題。對于該問題，《行政協(xié)議司法解釋》嘗試進(jìn)行回應(yīng)與指導(dǎo)。《行政協(xié)議司法解釋》第9條將“具體的訴訟請求”的列舉為7項，其中第（一）（二）（四）（六）項訴求為與行政協(xié)議行為相關(guān)訴求，第（三）（五）兩項為與行政協(xié)議相關(guān)訴求。?《行政協(xié)議司法解釋》第9條中第一、二、四、六項訴求分別為：“請求判決撤銷行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議的行政行為，或者確認(rèn)該行政行為違法”“請求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)”“請求判決行政機(jī)關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議”“請求判決行政機(jī)關(guān)賠償或者補(bǔ)償”屬于與行政行為相關(guān)訴求，第三、五項“請求判決確認(rèn)行政協(xié)議的效力”“請求判決撤銷、解除行政協(xié)議”屬于針對協(xié)議本身提出的訴訟請求。在立法方式上，《行政協(xié)議司法解釋》采用了與行政訴訟法及司法解釋相同的列舉式，對行政協(xié)議的訴訟請求種類進(jìn)行了框定，從具體內(nèi)容看，即包括以“行政協(xié)議行為”為中心的訴求，也覆蓋了“行政協(xié)議”本身引發(fā)的訴求。雖然在立法上可以作以“行為”為中心和以“協(xié)議”為中心訴求的劃分，但在實際糾紛中，當(dāng)事人往往通過對“行為”的訴求實現(xiàn)其對“協(xié)議”本身的某種目的。例如，請求法院撤銷行政機(jī)關(guān)變更行政協(xié)議的行政行為，同時請求法院確認(rèn)行政協(xié)議的效力，這使得兩個不同的訴訟導(dǎo)向下的訴求往往交織在一起。因此，在處理行政協(xié)議類案件的訴訟請求時，法院應(yīng)當(dāng)“統(tǒng)籌考量，妥善應(yīng)對當(dāng)事人的訴求，而不宜參與鋸箭法，認(rèn)為不回應(yīng)針對撤銷、解除行為之外的其他訴求，更不宜‘以一行為一訴’等理由將其他針對協(xié)議本身的訴求置之門外”[14]140。

四、結(jié)語

行政協(xié)議行為和行政協(xié)議分屬一枚硬幣的兩面，即具有相對獨立性，又存在緊密的關(guān)系。立法層面對行政協(xié)議之行政性回應(yīng)更多，而對協(xié)議性回應(yīng)則尚顯不足。這樣的規(guī)定難以滿足司法實踐中對審理行政協(xié)議案件的多樣需求。如何靈活運用公法和私法規(guī)則來把握和審理行政協(xié)議案件，是當(dāng)下乃至未來行政協(xié)議案件審理中面臨的重要課題。因此，解決了起訴條件的問題僅是解決了行政協(xié)議進(jìn)入行政訴訟接受司法審查的門檻問題，接下來的問題將更為復(fù)雜。如何在司法審查中處理好行政協(xié)議和行政協(xié)議行為之間既緊密關(guān)聯(lián)又相對獨立的關(guān)系，處理好依約審查和依法審查的關(guān)系，處理好保障公共利益和保護(hù)私人利益的關(guān)系，不僅對訴訟規(guī)則提出了諸多新的要求，更對審理理念提出了新要求。