王玥琳，施國慶

(1.河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.中國移民研究中心，江蘇 南京 210098)

一、引 言

針對中國征地拆遷的熱點(diǎn)問題，中國失地農(nóng)民總量將于2020年突破1億人次，日益引發(fā)學(xué)界對農(nóng)民失地脆弱性的關(guān)注。就城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的定義，有界定方式從失地農(nóng)民權(quán)益視角直接突出失地農(nóng)民產(chǎn)生的體制與制度起因，并將該起因細(xì)化為土地產(chǎn)權(quán)、政府管理和征地法規(guī)的不完善[1]。相較于對失地農(nóng)民弱勢性的關(guān)注，另有定義從動態(tài)視角主張突出失地農(nóng)民群體身份的臨時(shí)性，其處于農(nóng)民到非農(nóng)民(市民)的身份與職業(yè)轉(zhuǎn)換過程中，涉及到農(nóng)民職業(yè)和其身份的動態(tài)分離[2]。雖有定義缺乏對失地農(nóng)民內(nèi)部特征的綜述，但在強(qiáng)調(diào)該群體對集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)方面有獨(dú)到之處[3]。

單就脆弱性而言，針對城市化過程中人地關(guān)系錯(cuò)位與沖突的現(xiàn)實(shí)矛盾，學(xué)界更多地將脆弱性研究視角轉(zhuǎn)移到社會結(jié)構(gòu)和人類活動上。逐漸認(rèn)識到社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)中所延伸出的脆弱性問題，更為側(cè)重于探討在征地過程中會給群體帶來損害的社會、制度及經(jīng)濟(jì)因素[4]，逐步從敏感性、暴露性和適應(yīng)能力這三個(gè)自然環(huán)境系統(tǒng)脆弱性指標(biāo)中剔除暴露性維度，發(fā)展出集敏感性與適應(yīng)能力為一體的二維社會脆弱性分析體系。更多地開始關(guān)注失地農(nóng)戶基于不同區(qū)位條件、資源稟賦、家庭結(jié)構(gòu)條件下所表現(xiàn)出的脆弱性差異。

環(huán)境學(xué)科已在可持續(xù)發(fā)展視角下廣泛開辟脆弱性研究范式的新視角，社會學(xué)、自然災(zāi)害學(xué)以及生態(tài)地理學(xué)等眾多學(xué)科都開始跨學(xué)科引用脆弱性理論理念。其理論最先被自然災(zāi)害學(xué)引用，并于20世紀(jì)90年代起被廣泛應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，開始了對貧困脆弱性的探討，之后在人文因素的融合下逐漸跳出以環(huán)境為中心的傳統(tǒng)研究范式，被延伸至自然社會的耦合系統(tǒng)層面，成為人文研究系統(tǒng)中的一個(gè)重要屬性。

就方法而言，VEP、VER以及VEU是學(xué)界常用的有關(guān)脆弱性測量的研究方法，在脆弱性的類型上，Hoddinott等將脆弱性的測度劃分為可預(yù)期的貧困脆弱性、低期望效用的脆弱性以及風(fēng)險(xiǎn)暴露的脆弱性[5]。首先就貧困脆弱性而言，其定義往往在個(gè)體及家庭層面上強(qiáng)調(diào)謀生技能、社會資本等社會經(jīng)濟(jì)因素對脆弱性的緩解作用，Chaudhuri等在對印度尼西亞一組截面消費(fèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行貧困脆弱性研究的過程中，指出受教育程度的缺失與消費(fèi)水平的低下是導(dǎo)致農(nóng)村家庭脆弱性的主要因素[6]；李麗等借助VEP的脆弱性研究方法對2 638戶城鄉(xiāng)家庭數(shù)據(jù)進(jìn)行了貧困脆弱性分解，強(qiáng)調(diào)了中國農(nóng)村家庭的脆弱性程度[7]；劉紅麗在面板數(shù)據(jù)模型對農(nóng)村家庭脆弱性進(jìn)行分析時(shí)揭示年齡與受教育程度對貧困脆弱性的影響，高層次的貧困縣暗含高程度的脆弱性[8]。同時(shí)有研究從Ordered Logistic模型的角度，對甘肅與陜西省共865戶農(nóng)戶在土地經(jīng)營權(quán)和收入滿意度之間進(jìn)行了分析[9]。

現(xiàn)將農(nóng)戶由于對征地搬遷的敏感性、自身對當(dāng)前失地的應(yīng)對能力、對自我在后續(xù)生活中的恢復(fù)能力所收到的負(fù)面影響及預(yù)期受損狀態(tài)定義為農(nóng)戶的失地脆弱性，包括因城市化建設(shè)而被強(qiáng)制征地的農(nóng)民、將自有土地交予財(cái)力與設(shè)施完備的種糧大戶的農(nóng)民、因主動從事非農(nóng)職業(yè)而主動放棄自有土地的農(nóng)民，不涉及被征地后成功實(shí)現(xiàn)新市民身份轉(zhuǎn)型的失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的脆弱性程度受土地征收、政策制度的外在影響和農(nóng)戶自身精神狀態(tài)、收入多樣性及生計(jì)資本占有情況的主導(dǎo)影響，以敏感性、應(yīng)對能力及恢復(fù)能力為外在表現(xiàn)。國內(nèi)外基于敏感性與適應(yīng)能力為一體的脆弱性分析亦不多見。在農(nóng)村失地家庭已然成為極具中國特色的城市化現(xiàn)象的背景下，關(guān)注其土地持有、糧食供給、收入與消費(fèi)狀況、生活質(zhì)量等方面，不僅具有重要的理論意義，還具備豐富的實(shí)踐價(jià)值。失地農(nóng)戶個(gè)體已經(jīng)不再是新古典理論所假設(shè)的只會在快樂和痛苦之間進(jìn)行權(quán)衡選擇的機(jī)械式個(gè)體了，而是填上了一層集體選擇行動參與者的屬性，集體內(nèi)農(nóng)戶間在土地補(bǔ)償上的信任程度開始成為實(shí)地研究所需要關(guān)注的重要方面。

二、失地農(nóng)戶的脆弱性分析

(一)研究地點(diǎn)與方法概況

依據(jù)2015年3月25號國家發(fā)改委正式印發(fā)的《國家發(fā)展改革委關(guān)于報(bào)送引江濟(jì)淮工程項(xiàng)目建議書的請示》，以改善城鄉(xiāng)供水、優(yōu)化巢湖和淮河水生態(tài)環(huán)境和發(fā)展江淮航運(yùn)為目的的引江濟(jì)淮工程，工程拆遷影響居民總?cè)丝?2 094人(基準(zhǔn)年)，有AH省“南水北調(diào)”工程之稱。

本文將處于搬遷安置過程中和已經(jīng)完成搬遷安置的失地農(nóng)民作為研究對象，將AH省HF市FX縣SH鎮(zhèn)、YD鄉(xiāng)、TH工業(yè)園、SP社區(qū)、ZPS管委會和GD鄉(xiāng)作為樣本選取地點(diǎn)，在下屬的BG村、WH村、LH社區(qū)、XXP區(qū)、ZP社區(qū)、ZP社區(qū)、PH社區(qū)、CZ村、GX村、GS村以及CD社區(qū)中按比例抽取樣本共477戶，見表1。

表1 實(shí)際抽樣調(diào)查情況表

表2 調(diào)查對象的基本情況表

(二)脆弱性分析

1.顯性脆弱性。引江濟(jì)淮工程涵蓋AH省的12個(gè)市和46個(gè)縣(市、區(qū))，擬用地面積8.15萬畝，征地總面積為231 027.76畝，其中永久征地面積78 822.06畝，臨時(shí)用地面積152 205.7畝[10]?，F(xiàn)將調(diào)查地點(diǎn)所涉及的農(nóng)村失地狀況統(tǒng)計(jì)見表3，工程所涉及的永久性征地(耕地)數(shù)量之多、范圍之廣、影響之大顯而易見，對失地農(nóng)戶在該工程過程中的影響評估與研究具備重要價(jià)值。

表3 AH省HF市受引江濟(jì)淮工程影響的農(nóng)村失地狀況表

土地類型決定糧食出產(chǎn)。截至2016年末，中國全年的糧食種植面積達(dá)11 303萬公頃，糧食產(chǎn)量達(dá)61 624萬噸，其中稻谷的種植面積有3 016萬公頃，產(chǎn)量達(dá)20 693萬噸；小麥作物的種植面積達(dá)2 419萬公頃，產(chǎn)量有12 885萬噸；油料作物種植面積達(dá)1 412萬公頃[11]。其中，AH省2016年全年的糧食作物種植面積達(dá)6 644.6千公頃，糧食總產(chǎn)量為3 417.5萬噸，其中油料種植面積占731.1千公頃，產(chǎn)量達(dá)214.8萬噸[10]。HF市2016年全市糧食產(chǎn)量達(dá)310.38萬噸，其中油料產(chǎn)量29.62萬噸[12]。然而與糧食出產(chǎn)和種類直接相關(guān)的莫過于農(nóng)業(yè)之本——土地。通過對樣本地失地農(nóng)民所失土地類型的調(diào)查分析，F(xiàn)X縣農(nóng)村失地樣本村的人均耕地面積達(dá)到2.005畝，人均園地面積達(dá)到0.028畝，人均林地的面積約0.024畝，人均養(yǎng)殖水面面積計(jì)0.234畝，人均其他土地面積約有0.015畝，征地帶來的土地缺失會帶來農(nóng)民的失地脆弱性，且該脆弱性具有普遍性和顯著性。

FX縣各農(nóng)村失地樣本村的農(nóng)作物播種面積共計(jì)46 299.96畝，其中糧食作物計(jì)40 144.96畝、經(jīng)濟(jì)作物5 755畝、其他作物約400畝。同時(shí)，農(nóng)村土地年總產(chǎn)值合計(jì)約25 590.4萬元，其中大農(nóng)業(yè)的年總產(chǎn)值約7 720萬元，土地出產(chǎn)糧食總產(chǎn)量約有18 551.2噸。失地后的農(nóng)作物一去不復(fù)返是失地直觀脆弱性的主導(dǎo)因素。土地缺失意味著自給自足生活方式的一去不復(fù)返，農(nóng)戶無法繼續(xù)依賴土地播種實(shí)現(xiàn)糧食、蔬果等農(nóng)作物的自給自足與自產(chǎn)自銷，需要開始轉(zhuǎn)向從市場購買，也無法通過銷售農(nóng)作物獲得一定的農(nóng)業(yè)收入，失地直接改變了農(nóng)戶自給自足的生產(chǎn)和生活方式，從糧食銷售方到購買方的轉(zhuǎn)變加劇著失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型期的脆弱性。

2.隱性脆弱性。依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的中國農(nóng)村情況報(bào)告，基于對中國16個(gè)省、市、區(qū)合計(jì)2 760個(gè)被征地農(nóng)村樣本戶的調(diào)查，得出約46%的農(nóng)戶的家庭收入水平在失地后呈下降趨勢[13]。宏觀視角認(rèn)為失地造成農(nóng)民失去土地收入這一基本收入來源。部分人群被迫轉(zhuǎn)向第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，因各種內(nèi)因與外因因素其收入水平亦呈不穩(wěn)定的狀態(tài)，且人均年純收入有明顯下降趨勢，增大農(nóng)戶失地后的心理失衡感和未來生活的不確定性，表現(xiàn)出隱性的經(jīng)濟(jì)脆弱性。

首先，對失地前樣本地農(nóng)戶的生活用電條件、通信情況、交通狀況及家電擁有情況進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查統(tǒng)計(jì)出農(nóng)村失地樣本戶的有效通電率較高，都能達(dá)到99%以上，但交通情況差異較為顯著。除了TH、GW、CZ村距等級公路距離較短之外，其余村距等級公路較遠(yuǎn)，都在2公里及以上，SH鎮(zhèn)中的鄉(xiāng)村距市集10公里以上，搬遷安置前較為封閉，對外往來十分不便，購買力較差。并且，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院多在市集，農(nóng)戶就醫(yī)十分不便。失地前農(nóng)戶的生活狀況(譬如生活用電條件、通信情況、交通狀況及家電擁有情況等)越穩(wěn)定，生活條件越好，失地后隱性經(jīng)濟(jì)脆弱性的影響越是容易顯性化，這種顯性化主要體現(xiàn)在農(nóng)戶家庭收入金額、成分比例以及消費(fèi)項(xiàng)目、消費(fèi)能力上。

同時(shí)，土地征用直接沖擊著家庭收入與消費(fèi)形式，對一般家庭而言，家庭存有青壯年勞動力，在用征地補(bǔ)償增加當(dāng)期收入的同時(shí)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞作向新型勞動方式的轉(zhuǎn)型過程，會使得農(nóng)戶家庭的非農(nóng)業(yè)性收入顯著增加，在總收入效應(yīng)影響下，間接影響著農(nóng)戶的收入與消費(fèi)狀況。如圖1所示，折線圖的橫軸代表正常農(nóng)戶家庭依賴土地所得的農(nóng)業(yè)收入，初始收入設(shè)為N；縱軸代表依靠第二、三產(chǎn)業(yè)所得的非農(nóng)業(yè)性收入，初始收入設(shè)為F。當(dāng)土地明確被征用時(shí)，正常農(nóng)戶家庭依賴土地所得的農(nóng)業(yè)收入減少，由N向橫軸以左開始降低，為滿足消費(fèi)需要，刺激勞動方式向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，外出務(wù)工或家庭自主經(jīng)營等形式刺激非農(nóng)業(yè)性收入自F向縱軸以上上升。由于存在正常農(nóng)戶間的個(gè)體差異，存在年齡、文化程度、技能和身體素質(zhì)等變量，存在部分正常農(nóng)戶家庭在明確被征地后無法迅速實(shí)現(xiàn)收入轉(zhuǎn)型的現(xiàn)象，即無法短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)由FN向F′N′的收入轉(zhuǎn)型，但大多數(shù)存有青壯年勞動力的農(nóng)戶家庭能夠迅速達(dá)成非農(nóng)業(yè)性收入對土地征用損失的彌補(bǔ)。

圖1 征地-收入變動圖

將收入的變動細(xì)化，在FX縣的農(nóng)村失地移民樣本村中，人均可支配收入水平最高的是PH社區(qū)，具體約為人民幣17 500元；而人均可支配收入水平最低的是GX村，具體約為人民幣13 500元。同時(shí)，貧困戶比例最高的農(nóng)村失地樣本村為GD鄉(xiāng)的GS村，占比達(dá)到6.5%。具體而言，F(xiàn)X縣農(nóng)村失地農(nóng)民的人均總收入為23 767.14元，其中失地農(nóng)民的人均可支配收入達(dá)到16 512.83元，恩格爾系數(shù)為38.87%，同時(shí)工資性收入普遍在12 822.35元左右，家庭經(jīng)營性收入約9 605.45元。此外，財(cái)產(chǎn)性收入達(dá)到132.59元，轉(zhuǎn)移性收入約1 206.75元。同時(shí)，在人均工資性收入當(dāng)中，本地企業(yè)組織的收入約513.31元，占到總體的4.00%；本地非企業(yè)組織收入達(dá)到382.59元，占總體的比例約達(dá)2.97%；外出務(wù)工收入約為11 037.97元，占比達(dá)86.02%；其他收入約為888.48元，占比約達(dá)7.01%。農(nóng)村失地家庭收入來源和成分比例的變動所展現(xiàn)的不僅僅是土地問題，伴隨土地的被征用，隱藏在補(bǔ)償安置費(fèi)用下的“家庭經(jīng)濟(jì)來源是否匹配家庭日常消費(fèi)”成為農(nóng)戶所關(guān)心的切身利益問題。“征地后的生活水平是否不低于原有生活水平甚至高于原有水平”是他們評價(jià)工程好與壞的最為重要主觀標(biāo)準(zhǔn)。除去現(xiàn)有安置住房的質(zhì)量、環(huán)境、位置等固定資產(chǎn)對比之外，失地后的消費(fèi)能力高低成為衡量自身“有無從征地中受損”的重要評判指標(biāo)。

針對FX縣主要失地農(nóng)村的收入與消費(fèi)情況分析，見表4。

失地農(nóng)民在失地后直接收入的喪失，致使他們的收入在尋求可替代收入前，下降難以避免。自給自足的小農(nóng)業(yè)生活被剝奪，生理機(jī)能的下降也導(dǎo)致他們無法在補(bǔ)償安置外尋得其他獲得收入的有效途徑。其消費(fèi)水平因租房、新環(huán)境下物價(jià)較高、新房家電性支出等消費(fèi)種類增多而高出原有消費(fèi)水平，出現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)來源與家庭日常消費(fèi)匹配程度下降的現(xiàn)象，并且在短期內(nèi)無法得到緩解。此外，失地農(nóng)民，尤其是青壯年的收入水平呈現(xiàn)出先升高后降低的狀態(tài)，“貧困”脆弱性程度與收入水平呈反相關(guān)系數(shù)。先升高主要表現(xiàn)在失地之初所獲得的一次性征地補(bǔ)償費(fèi)用，一次性補(bǔ)償后的一段時(shí)間失地農(nóng)民還未尋得可替代收入來源，生活水平開始出現(xiàn)脆弱性。此后，經(jīng)濟(jì)收入水平開始出現(xiàn)因人而異的趨勢，總體呈升高態(tài)勢，主要涉及自身除農(nóng)業(yè)外的其他技能，以及是否走出農(nóng)村轉(zhuǎn)而從事第二或第三產(chǎn)業(yè)。而對局限于種植產(chǎn)業(yè)技能、無擇業(yè)就業(yè)途經(jīng)，而開始從事打零工的大部分失地農(nóng)民而言，隱性經(jīng)濟(jì)脆弱性仍呈顯著趨勢。農(nóng)業(yè)收入的喪失，第一產(chǎn)業(yè)職業(yè)的喪失以及經(jīng)營性收入(主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民因征地而導(dǎo)致的停業(yè)、歇業(yè)以及原有商圈的喪失所造成的直接與間接損失)的損失，共同加劇著失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)脆弱性，促使這種隱性脆弱性不斷出現(xiàn)顯性表征。

表4 SH鎮(zhèn)農(nóng)村失地樣本戶2017年人均可支配收入與生活消費(fèi)支出構(gòu)成表

三、農(nóng)戶失地脆弱性問題的源頭分析

集體土地征收工作背后有大量產(chǎn)權(quán)問題與利益糾葛，因此在征收過程中不可避免地引發(fā)了很多過去潛藏未爆發(fā)的歷史問題。安置補(bǔ)償政策、征收執(zhí)行方式等是影響社會穩(wěn)定的重要因素，也是問題的高發(fā)源頭，以下將深入剖析導(dǎo)致脆弱性問題的原因。

(一)公共利益的界定范圍模糊

2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，首次規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以根據(jù)法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！彪m然這一規(guī)定為土地征收工作提出“公共利益”這一大前提，但是由于《土地管理法》中并未對公共利益作出具體界定。因此，在實(shí)際實(shí)施過程中出現(xiàn)了將公共利益曲解、擴(kuò)大的現(xiàn)象。面對強(qiáng)勢的政府與開發(fā)商，作為被征收人的集體土地所有者——農(nóng)民，對于土地征收是否真正是出于公共利益并沒有多少發(fā)言權(quán)。很多與公共利益根本無關(guān)的商業(yè)開發(fā)也被納入征地范圍，違法征地、拆遷并沒有得到實(shí)質(zhì)性的約束。

什么是公共利益，什么是非公共利益，這兩者之間其實(shí)沒有涇渭分明的嚴(yán)格界限，給公共利益的界定帶來了巨大的爭議。在此背景下，如果單純地采取二元對立的方式，將商業(yè)利益與公共利益看做水火不容的兩方面，顯然對城鄉(xiāng)的發(fā)展是有損害的。肆意地?cái)U(kuò)大土地征收范圍無疑會侵犯農(nóng)民的利益。

(二)土地征收程序不合理，被征地農(nóng)民的公眾參與不足

近年來，由于土地征收所引發(fā)的群體性事件一直是影響中國社會穩(wěn)定的重要因素，國家也意識到這個(gè)問題的重要性。在2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十二條規(guī)定“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”。相應(yīng)的，HF市政府在2017年12月28日市政府第107次常務(wù)會議審議通過了《HF市被征收集體土地上房屋補(bǔ)償安置辦法》，對征收集體土地涉及宅基地上房屋補(bǔ)償有效面積和過渡期臨時(shí)安置費(fèi)等做出細(xì)化規(guī)定，在一定程度上試圖規(guī)避征地行為對農(nóng)戶利益的損害。但是，因城鄉(xiāng)建設(shè)土地征收而引發(fā)的上訪事件并沒有減少。

這從側(cè)面說明，我們的土地征收程序本身還存在著問題，相關(guān)征收程序的明文規(guī)定相較于征收機(jī)關(guān)對法定征收程序的無視態(tài)度而言，更加令當(dāng)事人寒心[14]。

1.審批程序。作為集體土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對自己的土地如何被處置并不知情，這也就意味著政府在將集體所有性質(zhì)的土地轉(zhuǎn)換成國家所有性質(zhì)的土地的過程可以借助于審批程序?qū)崿F(xiàn)[12]。無論農(nóng)民是否同意，起碼在審批程序上，政府已經(jīng)完成了土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，農(nóng)民只能選擇服從這個(gè)既定結(jié)果。

HF市被征收集體土地的房屋補(bǔ)償安置同樣存在著這個(gè)問題，農(nóng)民直到在征地公告張貼之后，才正式知道土地被征收的具體情況。農(nóng)民在公告期間只能對征地補(bǔ)償安置方案是否合理提出意見并要求舉行聽證，而對政府征地這一行為本身的合法性，是否真正出于公共利益，他們是否真的愿意被征地，沒有發(fā)言權(quán)。并且由于國土部門并沒有提高或降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，因此在聽證會中農(nóng)民提出的意見并沒有多少可以被實(shí)際采納，農(nóng)民幾乎沒有議價(jià)權(quán)。釘子戶現(xiàn)象的出現(xiàn)，固然有一部分原因是少數(shù)農(nóng)民想獲取更多利益，但是也有由于政府在征地審批前，缺少與被征收人協(xié)商環(huán)節(jié)的原因，這一環(huán)節(jié)是造成農(nóng)戶脆弱性的重要源頭之一，如果不解決，征地建設(shè)的效果會大打折扣。

2.公告程序?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定了在土地征收中必須實(shí)行土地公告，保障農(nóng)民的知情權(quán)。但是就實(shí)施情況來看，征收程序的不透明現(xiàn)象仍然是民眾反應(yīng)最為強(qiáng)烈的問題之一[14]。于中國而言，國家本位主義仍然是當(dāng)前公告程序的外在表現(xiàn)[15]，它并未給集體土地所有權(quán)人——農(nóng)民充分協(xié)商的權(quán)利。農(nóng)民在整個(gè)征地過程中，始終處于被動接受的狀態(tài)，土地所有權(quán)歸屬村集體而使用權(quán)歸屬于農(nóng)民，致使大部分項(xiàng)目主動或被動地放棄了聽證權(quán)，其中強(qiáng)勢集體通常會“代表”農(nóng)戶放棄聽證權(quán)這個(gè)媒介?！斑^場”形式的聽證會目前僅能給雙方提供一個(gè)發(fā)表言論和進(jìn)行討論的舞臺[16]。

(三)土地征收補(bǔ)償制度存在漏洞

依據(jù)上文對失地農(nóng)民隱性脆弱性的分析，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力大量進(jìn)入城市務(wù)工，純靠土地生存的農(nóng)民已經(jīng)是很小的比例，兼業(yè)農(nóng)民是主流。這部分農(nóng)民常年不在家鄉(xiāng)生活，土地或撂荒，或流轉(zhuǎn)。但是由于城市的房價(jià)高，生活成本高，加之中國社會保障體系還不完善，土地在農(nóng)民的認(rèn)知中，成為生活的最后保障。因此，農(nóng)民對于土地的補(bǔ)償期待很高，但當(dāng)前的土地征收補(bǔ)償制度主要存在以下幾個(gè)問題：

1.土地征收后農(nóng)民無法分享增值收益。同一塊土地，即使尚未進(jìn)行開發(fā)，只要土地征收完成后，其市場價(jià)值就已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過補(bǔ)償價(jià)值，更不用談進(jìn)行商業(yè)開發(fā)之后的價(jià)值。土地價(jià)值是“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸農(nóng)”，這一點(diǎn)在學(xué)界也一直存在著較大的爭議。有學(xué)者提出，采用累進(jìn)制比例稅形式的漸進(jìn)式方式，并不能在將農(nóng)地轉(zhuǎn)變成城市用地過程時(shí)，一次性把增值歸公，因此地價(jià)稅和土地增值稅會損害到失地農(nóng)戶自身的利益[17]。另有說法強(qiáng)調(diào)，輻射性增值作為土地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的一種自然增值，地價(jià)增長原則上應(yīng)該歸屬于社會所有，而非農(nóng)地所有者或土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的土地使用者所有，畢竟這種自然增值完全來自于社會整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[18]。

不管學(xué)界的爭論如何，現(xiàn)實(shí)情況是，現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償政策在執(zhí)行中引發(fā)了大量的社會矛盾，根據(jù)所做的《關(guān)于農(nóng)村土地征收中的利益沖突狀況調(diào)查報(bào)告》顯示，對被征地農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果顯示，不滿意補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶比例占到74.5%，而表示基本滿意的農(nóng)戶僅占1%[13]。由此可見，“漲價(jià)歸公”這一點(diǎn)本身是存在一定問題的，全部“漲價(jià)歸公”存在明顯不合理。

2.土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?。HF市征地補(bǔ)償安置費(fèi)用由征地區(qū)片補(bǔ)償費(fèi)、青苗和附著物綜合補(bǔ)償費(fèi)兩項(xiàng)費(fèi)用組成外，同時(shí)還有安置補(bǔ)助費(fèi)、耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、征地管理費(fèi)等，然而補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目并不能涵蓋被征地人的所有損失?！锻恋毓芾矸ā吠瑫r(shí)規(guī)定了鄰地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)，即土地征收可能導(dǎo)致鄰接地經(jīng)濟(jì)效用的減損，倘若由于土地征收導(dǎo)致鄰接地價(jià)格下跌，土地征收人應(yīng)當(dāng)對損失給予補(bǔ)償。又如，殘地?fù)p失補(bǔ)償，是指土地征收行為可能導(dǎo)致殘地價(jià)格下跌，土地征收人應(yīng)當(dāng)對于價(jià)格下跌造成的損失給予補(bǔ)償。土地因公共利益被征收，被征地者利用原有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行盈利的活動也會受到影響，例如農(nóng)家樂、休閑農(nóng)業(yè)觀光等，因此被征地者遭受了間接損失，對于這一部分間接損失也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

3.集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民利益無法得到保障。中國現(xiàn)行法律體系中農(nóng)村土地歸集體所有，實(shí)際上模糊了所有者的權(quán)利，出現(xiàn)了“人人都有權(quán)，人人都無權(quán)”的情況，為較為強(qiáng)勢的一方提供了尋租的空間。在實(shí)踐中村委會、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為了集體土地的實(shí)際支配者，行使著土地所有者的權(quán)利。同時(shí)，面對改變土地用途后的巨大增值利益，以及為了吸引更多的資本投資，地方政府有巨大的動力推動征地工作，甚至在很多地方出現(xiàn)項(xiàng)目已經(jīng)開始動工，農(nóng)民才知道土地已經(jīng)被征收的情況，加劇農(nóng)戶的失地脆弱性。

(四)利益本源：再分配失衡

征地過程作為一種非合作博弈，農(nóng)戶經(jīng)常以利己主義為目的，在追求各自目標(biāo)利益最大化的過程中忽略社會福利和他方需求，低效率均衡的結(jié)果在所難免。在征地拆遷補(bǔ)償安置的博弈過程中，不存在完全理性的當(dāng)事人，解決因征地和拆遷而遭受的經(jīng)濟(jì)脆弱性、獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益無疑是農(nóng)戶的初衷。然而，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)脆弱性暴露出“被征地拆遷戶的補(bǔ)償價(jià)格大部分未達(dá)到市場指導(dǎo)價(jià)格”的問題。這種利益調(diào)整不均衡的原因涉及到制度和預(yù)算等多個(gè)方面，對征收土地的建設(shè)與完工通常都會使附近的地段獲得一定程度的升值，主要表現(xiàn)在房價(jià)的上浮，這讓原本居住于此的被拆遷人愈發(fā)感受到自己確實(shí)屬于非自愿型的被動搬遷戶。站在機(jī)會成本的角度會認(rèn)為原有的補(bǔ)償價(jià)格與現(xiàn)在該地段的價(jià)值不匹配，利己主義進(jìn)一步?jīng)_擊著農(nóng)戶內(nèi)心所認(rèn)可的補(bǔ)償結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，這種立足于機(jī)會成本的解釋往往也可以稱之為征地拆遷后的再分配，補(bǔ)償結(jié)構(gòu)的不合理蘊(yùn)藏著結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，長期拖延發(fā)酵則會慢慢演變成社會覆蓋面甚廣的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)征地問題不只是關(guān)系著農(nóng)戶個(gè)人，房地產(chǎn)市場以及地方政府部門等都會受到波及。

四、農(nóng)戶失地脆弱性問題的源頭減生路徑

(一)公共利益的界定應(yīng)當(dāng)更加明確

在2017年5月23日國土部官網(wǎng)上發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(征求意見稿)中，將國防和外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等界定為公共利益，其他不符合公共利益范圍的事項(xiàng)將退出征地范圍。此次修訂雖有改進(jìn)，但是并沒有改變公共利益界定過于寬泛的缺漏。第四十四條所規(guī)定的第四、五、六種情形公共利益同樣不能規(guī)避非法征地的現(xiàn)象出現(xiàn)。例如，第四種情形中規(guī)定“搬遷安置工程”也算在公共利益中，這里缺乏對搬遷安置工程本身是否具有公益性的具體規(guī)定。大型水利水電工程引起的移民工程、高鐵建設(shè)而引起的搬遷等毫無疑問是公益性的，但是地方政府為了大搞工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等所進(jìn)行的搬遷工程并不是。

因此，為解決上述實(shí)際問題，并結(jié)合現(xiàn)行已有法律，針對《中華人民共和國土地管理法(修正案)》的第四十四條，可以對確需征收農(nóng)民集體所有土地的，當(dāng)其滿足：國家安全和外交的需要；政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要時(shí)，為了滿足公共利益的需要，可以依法實(shí)施征收[18]。

(二)征收程序中需增加事業(yè)認(rèn)定程序

征收程序中需增加事業(yè)認(rèn)定程序是指，需用地人所舉辦的事業(yè)是否符合土地征收的規(guī)定應(yīng)由有權(quán)機(jī)關(guān)作出判斷的行為。要判斷一個(gè)項(xiàng)目是否屬于公共利益，光靠列舉法顯然是不能窮盡的，實(shí)際情況在隨時(shí)發(fā)生變化。因此，為了盡量減少法律與實(shí)際之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)采用一般條款與類型化結(jié)合的方式立法。一般條款框定一個(gè)大概的范圍與認(rèn)定原則，而類型化則是指在征收程序中增加事業(yè)認(rèn)定程序，這一點(diǎn)我們可以借鑒日本的做法。在日本，事業(yè)認(rèn)定程序包括事業(yè)認(rèn)定前召開事業(yè)說明會，事業(yè)認(rèn)定程序中召開公聽會，聽取第三方機(jī)關(guān)的意見、公示事業(yè)認(rèn)定理由等。其主要特點(diǎn)，一是舉辦事業(yè)人與認(rèn)定機(jī)關(guān)不能同一；二是需廣泛聽取意見，對象包括土地所有權(quán)人、公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營利益受損者及獲利者、第三方機(jī)關(guān)等；三是事業(yè)認(rèn)定過程公開、透明。如此以來既保障了征收土地是真正出于公共利益的需求，又充分保障了公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，從源頭上發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，減少被征地農(nóng)戶脆弱性的發(fā)生。

(三)完善土地征收公告制度

1.增加預(yù)公告制度

建立健全征地中各個(gè)關(guān)鍵階段的“預(yù)公告”程序，尤其是一些關(guān)鍵階段的“預(yù)公告”制度，如征地前的預(yù)公告以及行政機(jī)關(guān)擬制定補(bǔ)償與安置方案前的預(yù)公告。前者是保障公眾在征地前對擬征地相關(guān)信息有所了解，后者是保障公眾能夠就征地補(bǔ)償與安置方案積極主張權(quán)利，在方案制定前就能參與到方案的制定中去。

2.增加公告內(nèi)容

在征地的不同階段應(yīng)當(dāng)有不同的公告內(nèi)容，但無論在哪一個(gè)階段，都需要把握一個(gè)原則：充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)。對于公眾表達(dá)意見的途徑?jīng)]有具體公告的，建議應(yīng)當(dāng)在預(yù)公告階段及時(shí)告知公眾征地過程中享有的權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)的方式、救濟(jì)途徑、公告期限等內(nèi)容；在征地補(bǔ)償安置方案制定前，應(yīng)當(dāng)對擬制定補(bǔ)償與安置方案的相關(guān)事宜予以公告，如參與的方式、時(shí)間、地點(diǎn)及享有的權(quán)利等，以便公眾能夠盡早參與其中、積極主張自己的權(quán)利；在征地補(bǔ)償安置方案確定后除了目前相關(guān)法律所規(guī)定的內(nèi)容之外還應(yīng)當(dāng)公告確定補(bǔ)償金額、受影響人口、受影響范圍等所依據(jù)的調(diào)查數(shù)據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

3.增加公告方式

公告除了張貼在村委會、居委會等地外，還應(yīng)當(dāng)采用多種渠道，例如廣播、電視、報(bào)紙、手機(jī)新媒體、互聯(lián)網(wǎng)等，同時(shí)建立回饋機(jī)制，確保信息投遞有效，讓更多的利益相關(guān)者了解征地以及補(bǔ)償安置信息，減少因信息不對等造成的問題。

4.增加利益相關(guān)者參與程序

政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變自身的行政思維，改變國家本位主義的思想，轉(zhuǎn)而以人民為本位。真正去傾聽、了解被征地農(nóng)民的訴求，耐心解決他們的實(shí)際問題。讓被征地農(nóng)民參與到征地全過程中來，消除雙方的信息不對稱問題。雙方作為權(quán)利對等的利益方共同商議征地以及補(bǔ)償安置事項(xiàng)，這樣才能真正減小雙方的矛盾，最大限度達(dá)成共識，消解失地農(nóng)戶脆弱性。

5.提高補(bǔ)償安置水平

(1)按照市場原則進(jìn)行公平補(bǔ)償

土地征收后的用途，無論是招拍掛，還是獲得土地后的開發(fā)，都遵循市場經(jīng)濟(jì)原則，然而在征收土地時(shí)卻使用產(chǎn)值倍數(shù)法確定補(bǔ)償費(fèi)用，不符合市場經(jīng)濟(jì)原則，否認(rèn)了農(nóng)民作為土地實(shí)際擁有者使用者對于自己合法財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)與收益權(quán)。應(yīng)當(dāng)讓市場來決定被征地農(nóng)民的補(bǔ)償水平，讓農(nóng)民得到合理的補(bǔ)償，具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地區(qū)位、土地產(chǎn)值、土地供求關(guān)系和當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定，同時(shí)為了保證標(biāo)準(zhǔn)的公平性，應(yīng)當(dāng)由專業(yè)的第三方土地價(jià)格評估機(jī)構(gòu)實(shí)施價(jià)格評估工作。

(2)賦予被征地農(nóng)民與城市居民同等的權(quán)益

城市居民享有醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保障、生育保險(xiǎn)、兒童衛(wèi)生防疫免費(fèi)服務(wù)、住房公積金等社會性權(quán)益保障，而農(nóng)民卻沒有這類保障或者處于一種低水平保障的狀態(tài)。但是長久以來社會沖突并不太強(qiáng)烈，原因在于對農(nóng)民而言，擁有土地相當(dāng)于得到了社會保障，土地保障著他們的基本生計(jì)。但是被征地農(nóng)民已經(jīng)失去土地，農(nóng)民不得不走向勞動力市場。盡管當(dāng)前農(nóng)村家庭的主要收入普遍都不是來自于農(nóng)業(yè)，但是由于他們沒有同城市居民一樣的經(jīng)濟(jì)權(quán)益與社會權(quán)益，最后還是要回到農(nóng)村來。因此，對于被征地農(nóng)民來講，必須賦予他們同城市居民同樣的經(jīng)濟(jì)權(quán)益與社會權(quán)益，才能保障他們長久的生計(jì)不受征地的影響。

(3)擴(kuò)大土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，當(dāng)前的征地補(bǔ)償安置費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。然而，修正案雖然增加了農(nóng)民宅基地及房屋補(bǔ)償、以及被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，但是可以看出的是仍然只是針對土地本身所做的補(bǔ)償，并沒有對因征地而造成的所有損失進(jìn)行全面的賠償。在實(shí)際工作中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，使之能涵蓋失地農(nóng)民的實(shí)際需求，包含領(lǐng)地?fù)p失補(bǔ)償費(fèi)、殘地?fù)p失補(bǔ)償、重新?lián)駱I(yè)的成本等，設(shè)立就業(yè)基金、創(chuàng)業(yè)基金等，幫助農(nóng)民減小被征地后的生活風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)論與討論

征地拆遷過程中的失地農(nóng)民，其顯性脆弱性程度主要取決于完全依賴耕地的比重。他們在失地后直接收入的喪失，致使他們在尋求可替代收入前收入的下降難以避免，且收入水平呈現(xiàn)出先升高后降低的整體態(tài)勢。先升高主要表現(xiàn)在失地之初所獲得的一次性征地補(bǔ)償費(fèi)用。此后，經(jīng)濟(jì)收入水平開始出現(xiàn)因人而異的趨勢，總體呈升高態(tài)勢，主要涉及自身除農(nóng)業(yè)外的其他技能，以及是否走出農(nóng)村轉(zhuǎn)而從事第二、三產(chǎn)業(yè)。而對局限于種植產(chǎn)業(yè)技能，無擇業(yè)就業(yè)途經(jīng)，從而開始從事打零工等情況的大部分失地農(nóng)民而言，隱性脆弱性仍呈顯著趨勢，且隱性脆弱性程度與收入水平呈反相關(guān)系數(shù)。尤其是在相對落后的農(nóng)村地區(qū)，“父母在不遠(yuǎn)游”的傳統(tǒng)孝道理念和“四世同堂”的家庭文化愿景，伴隨著改革開放與計(jì)劃生育的時(shí)代洪流，讓農(nóng)村失地留守老人日益成為學(xué)界對農(nóng)民失地脆弱性的關(guān)注焦點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)脆弱性會增大他們的心理失衡感和未來生活的不確定性，加劇“空心”的威脅，這也是本文后續(xù)希望聚焦探討的一個(gè)重要方面。

此外，獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益無疑是農(nóng)戶的初衷。在利己主義的驅(qū)動下，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)脆弱性暴露出“被征地拆遷戶的補(bǔ)償價(jià)格大部分未能夠達(dá)到作為指導(dǎo)的市場價(jià)格”的問題，征地拆遷后的再分配補(bǔ)償結(jié)構(gòu)的不合理蘊(yùn)藏著結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，可能會波及房地產(chǎn)市場和地方政府。在補(bǔ)償安置滿足市場價(jià)值的宏觀把控下，地方政府在眾口難調(diào)的價(jià)值取向下仍應(yīng)謹(jǐn)慎“開口”。因迫于壓力而息事寧人的增加個(gè)別被拆遷戶的利益補(bǔ)償，會引發(fā)其他已離開拆遷地農(nóng)戶的內(nèi)心失衡和仍未離開拆遷地農(nóng)戶的拖延意識。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)戶個(gè)人感知的兩極分化會導(dǎo)致農(nóng)戶對自身失地脆弱性的主觀判定失衡，認(rèn)知的脆弱性程度存在超越實(shí)際脆弱性程度的風(fēng)險(xiǎn)，繼而又回到利益糾纏的軌跡中去。

在源頭分析過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對征地行為的前期期望過高，涉地政策、制度存在不一致、難平衡的問題無疑是主要的方面。除此之外，公共利益不協(xié)調(diào)、公眾參與不足、土地征收程序不合理、再分配利益失衡等亦是導(dǎo)致失地農(nóng)戶脆弱性的重要源頭。因此，從認(rèn)識上，一是應(yīng)進(jìn)一步使公共利益的界定明確化；二是抑制、調(diào)控失地農(nóng)戶過高的期望值以及盲目的攀比心理。從政策制度上，首先要進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)政策一致性；其次在集體土地征收程序中需增加事業(yè)認(rèn)定程序等，進(jìn)一步推動房屋征收程序的標(biāo)準(zhǔn)化；此外，應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)、內(nèi)容補(bǔ)充、方式多元、補(bǔ)償提高、相關(guān)者參與等多個(gè)角度，完善農(nóng)村土地征收公告制度。從執(zhí)政手段上，一方面要有效管制對于包括越級上訪在內(nèi)的不法行為，另一方面也要為農(nóng)戶考慮，盡可能提前落實(shí)安置房的分配、劃撥等問題。