陳鵬

摘要：黨的十八大以來，地方政府改革和創(chuàng)新的熱情不斷高漲，誕生了以“最多跑一次”“街道吹哨、部門報到”等較為典型的改革模式，得到中央的認可并在全國推廣。但同時也要看到，地方自主行為空間的增大和上級對于地方政府官員績效考核指標從單純的注重經(jīng)濟增長到經(jīng)濟發(fā)展與改革創(chuàng)新并重的轉變，使得地方政府官員的行為策略發(fā)生明顯變化，相伴而生的就是政績式改革問題日漸凸顯。政績式改革的存在，使得地方治理易于陷入政府工作重心發(fā)生偏離、治理資源出現(xiàn)錯配或無效配置、公共政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性、真正干實事的干部難以獲得晉升等問題。而增加頂層設計方案的可操作性、提高居民滿意度在地方官員績效考核指標體系中的權重、幫助地方政府官員樹立正確理性的改革觀和維持地方政府政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性等是治理政績式改革的基本路徑。

關鍵詞：政績式改革;績效考核;政府政策

中圖分類號：? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：1008-2991（2020）02-005-014

行政管理體制和運行機制改革是推動行政管理效率提高、政府治理水平與能力提升的重要手段和內(nèi)在要求。在中央頂層設計的指導下不斷地變革既有的行政管理體制和運行機制，不僅是地方政府官員認真貫徹執(zhí)行頂層設計的必然選擇，也是推動地方經(jīng)濟和社會更好發(fā)展的內(nèi)在要求。改革開放以來，在經(jīng)濟體制改革快速推進的同時，我國的行政管理體制和運行機制等方面的改革也在不停地實施，為我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展提供了堅強的保障。近年來，在中央大力推行簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革過程中，不同層級的地方政府在簡化辦事流程、壓縮辦理時限和提升服務水平等方面進行了積極的變革和創(chuàng)新，誕生了以“最多跑一次”“不見面審批”“多規(guī)合一”“街道吹哨、部門報到”等為代表的改革模式。這些創(chuàng)新式的改革模式，得到了中央政府的高度認同并向全國推廣，使得政府辦事流程得到有效的精簡和優(yōu)化，行政運行效率大幅提升，民眾對政府的滿意度不斷提升，政府治理績效顯著改善。

地方政府官員是影響地方政府改革熱情的重要因素，“地方官員是被政績激勵制度塑造的理性行動者，他們在不同政治情境下，根據(jù)政績評價指標結構的變化和激勵強度的調整而選擇施政的重心和方向，尋求政績指標的最大化”[1]。黨的十八大以來，地方政府的改革創(chuàng)新能力在中央對地方官員的考核指標體系中的權重不斷上升。中央對地方官員政績考核核心指標的轉向，使得具有強烈晉升動機的地方官員的行為策略也隨之發(fā)生轉變，通過不斷地推動改革來贏得中央和上級政府的關注與肯定，并爭取更多的改革試點以獲得更多的管理權限、資金和項目，成為地方政府官員的行為取向，政績式改革現(xiàn)象也由此在地方治理中日漸凸顯。為改革而改革、為政績而改革的政績式改革問題的凸顯，不僅帶來了改革結果的不確定性，也為各地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了政策上的不穩(wěn)定性，增加了行政運行的成本和風險。尋找“政績式改革”生成的邏輯，分析“政績式改革”帶來的困境并采取相應的措施予以有效回應和治理，是當前我國政府治理中值得重視的問題。

一、“政績式改革”：一種異化的改革類型

我國地域遼闊，不同區(qū)域之間、同一區(qū)域內(nèi)部不同地區(qū)之間的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平差異較大，中央有關改革的頂層設計方案在執(zhí)行過程中很難進行“一刀切”，需要依賴各地方政府在頂層設計的框架內(nèi)，緊密結合各地區(qū)的實際來推動實施，而必要的改革創(chuàng)新是確保中央頂層設計方案得到貫徹落實并取得實效的重要保障。黨的十八大以來，中央啟動了以“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”為主要內(nèi)容的行政體制和運行機制改革，中央對地方政府下放的行政權不斷增多，地方政府行政行為的自主空間不斷增大，為地方政府實施改革和創(chuàng)新提供了更大的空間和平臺。地方政府的改革創(chuàng)新，有利于變革現(xiàn)有行政管理體制和機制中不適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的環(huán)節(jié)，推動行政效率的提升，為實現(xiàn)經(jīng)濟和社會高質量發(fā)展打下了堅實的基礎。改革的啟動和推進，不僅是對地方政府官員改革意識和改革勇氣的肯定，更是對地方政府主要官員改革能力和創(chuàng)新能力的檢驗，實施改革的數(shù)量、改革創(chuàng)新的程度、改革實施的成效等是衡量地方政府改革的基本維度。從現(xiàn)有的地方政府主要官員實施的改革動機、改革前準備情況和改革成效的呈現(xiàn)等方面來看，可以將地方政府的改革分成“政績式改革”、創(chuàng)新式改革兩類?！罢兪礁母铩迸c創(chuàng)新式改革的區(qū)別如下表所示。

政績式改革與創(chuàng)新式改革的比較改革類型改革動機改革前的準備情況 改革措施的科學性和可行性 改革成效和經(jīng)驗的總結 “政績式改革” 為獲取上級的關注或者晉升所需要的政績而推動的改革 并沒有做好充分的準備工作，對問題的癥結沒有明確的界定 改革方案和改革措施未經(jīng)過科學性和可行性論證，存在邊改邊看的問題 將預期成效當做實際成效，急于總結改革經(jīng)驗 創(chuàng)新式改革 破解行政管理體制和運行機制中制約經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的障礙 改革前對問題的表象、癥結等進行了充分的調研，改革前的準備工作比較充分 改革方案經(jīng)過精細的設計，科學性和可行性經(jīng)過了必要的論證 不僅注重實際成效和經(jīng)驗的總結，還不斷完善后續(xù)改革方案，提高改革的成功幾率 ]

1.創(chuàng)新式改革。黨的十八大以來，伴隨我國經(jīng)濟社會發(fā)展步入新時代和新常態(tài)，實現(xiàn)高質量發(fā)展成為黨、國家和全社會的共識，經(jīng)濟增長率等經(jīng)濟指標在地方官員政績考核指標體系中的權重隨之不斷下降，地方政府在貫徹落實中央的重大決策部署、在頂層設計方案的指導下推進改革創(chuàng)新等方面的情況成為中央和上級政府對地方官員的政績進行考核的重要評判標準。創(chuàng)新式改革是地方政府官員對行政管理體制和行政運行機制中存在的不適應經(jīng)濟和社會發(fā)展以及人民群眾對美好生活的向往等方面的障礙進行變革和破除，以提高行政運行效率和優(yōu)化行政運行流程，實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的目標而實施的改革類型。

創(chuàng)新性改革從改革的動機來看，是為了解決行政管理體制和行政運行機制等方面困擾經(jīng)濟和社會實現(xiàn)高質量發(fā)展的障礙，對傳統(tǒng)行政體制和運行機制的突破和創(chuàng)新。同時，“在中央統(tǒng)一領導下，中央政府對特定政策議題的介入程度，也直接影響著地方政府的創(chuàng)新方向。對于中央優(yōu)先關注的政策議題，中央提供激勵因素，央地之間就會形成府際學習機制。這種學習通過構建制度化的學習網(wǎng)絡，政策倡導者提出新思路，跟進者開展學習增進認知，并將新的認知付諸實踐，中央總結地方經(jīng)驗，形成‘滾雪球效應。對于中央關注度較低的政策議題，自上而下的激勵弱化，政策創(chuàng)新則相對遲緩?！盵2]從改革的準備情況來看，由于創(chuàng)新性改革是為了解決實質性的困擾經(jīng)濟社會發(fā)展的體制和機制難題，所以必須要對現(xiàn)有的行政管理體制存在的結構性問題和行政運行機制各環(huán)節(jié)上存在的問題進行仔細的分析、梳理和認真的歸納總結，做好相關問題的調研、改革風險的評估與應對、改革方案的設計與論證等方面的準備工作，切實保障改革措施的科學性和合理性并把握好改革切入的時機。從改革的成效來看，由于創(chuàng)新性改革是對既有行政管理體制和運行機制的變革和嘗試，改革面臨的外部環(huán)境和內(nèi)部因素的不確定性，使得改革的實際結果與預期成效之間往往會存在一定的差距甚至出現(xiàn)背離的可能。而創(chuàng)新性改革也正是通過對改革實際成效的認真總結，進而不斷優(yōu)化改革方案，以最終實現(xiàn)改革成功的目標。地方政府官員也在“創(chuàng)造性地落實任務而形成的政府改革與政策創(chuàng)新?！盵1]由于創(chuàng)新性改革的時機選擇和準備工作非常繁雜，改革的實際成效也面臨很多的不確定性，致使創(chuàng)新性改革的實施難度較大，能夠總結出經(jīng)驗并能夠向外部地區(qū)推廣的創(chuàng)新性改革類型更是非常少，這就要求我們的地方政府官員在進行改革時，既要有改革的勇氣和膽識，也要有改革的敬畏之心，不能盲目的為改革而改革，更不能陷入為政績而改革的狀態(tài)。

2.“政績式改革”?！罢兪钦J識中國縱向權力關系和地方官員行為的鎖鑰。在條塊結合的體制下，地方黨政主要官員即黨政領導人是各級政權的權力核心與責任主體，從中央到地方的政績考核，也集中體現(xiàn)為對各級黨政領導人個體的績效評價，政績自然成為左右地方官員行為的指揮棒?！盵1]政績式改革是地方政府官員為了獲得晉升所需的政績和資本，而在行政管理體制和運行機制等方面推動實施的改革類型。從改革的動機來看，主導改革的地方政府官員并非全是出于完善行政管理體制和優(yōu)化行政運行機制的目的來實施和推動相應的改革措施，有的確是為了通過改革獲取必要的政績以便于日后的晉升，或者是為了引起上級政府和領導的關注。從改革前的準備情況來看，由于政績式改革的初衷是出于政績的追尋而非真正的為了解決行政管理體制和運行機制中存在阻礙經(jīng)濟和社會高質量發(fā)展的問題，因此在改革前的準備上顯得比較匆忙，主導改革的地方政府官員為了趕在別的地區(qū)之間推出自己的改革措施，很多“政績式改革”在啟動前并沒有提前做好相關問題的調研、改革風險的評估與應對、改革方案的設計與論證等方面的準備工作，從而直接影響到改革的實際成效。從改革成效的呈現(xiàn)上來看，政績式改革的目的是為了實現(xiàn)對政績的追尋，政績最大化是政績式改革主導者的終極目標。為此，在改革成效的呈現(xiàn)上，政績式改革的主導者通常并非是等實際的改革成效出現(xiàn)后再來進行總結，而是在改革剛剛開始實施或者尚處于實施過程之中，就急于總結所謂的改革經(jīng)驗，主導者通常會將其預期的改革經(jīng)驗當做實際的改革經(jīng)驗總結上報，以獲取上級政府的關注和肯定，更有甚者改革還沒有進入實質性的實施，改革的經(jīng)驗就已經(jīng)總結出來。

“政績式改革”并非一無是處，有的“政績式改革”如果時機選擇得當、改革措施合理有效，改革的實際成效可能與預期成效相差無幾。但是，我們不能將所有的改革都寄托于這種偶合上，地方政府官員改革的動機不端正、改革的準備工作不做好、改革成效的評價不能做到客觀公正，改革將很難取得實際成效，一個地區(qū)的改革經(jīng)驗也不能被其它地區(qū)共享，實現(xiàn)政策擴散的效果?？傮w來說，“政績式改革”呈現(xiàn)出重視改革數(shù)量、突出改革的獨特性和改革經(jīng)驗的可復制性等特征，以改革的頻率、獨特性和可推廣性來贏得上級政府和領導的關注，而“政績式改革”的主導者對于改革措施的可行性和實際改革成效并不太關注，一旦實現(xiàn)了地方政府官員的晉升目標后，既有的政績式改革能否得以持續(xù)也存在很大的疑問，因為大多數(shù)后任者會通過推動新的“政績式改革”來換取自身的晉升空間。

二、政績式改革的生成邏輯

在公共選擇理論看來，地方政府官員屬于理性的行為主體，晉升動機和經(jīng)濟利益是決定地方政府官員行為策略選擇及其改變的兩大關鍵因素?！白鳛楣矙嗔Υ砣?，政府官員應當追求公共利益;但作為理性經(jīng)濟人，政府官員也在追求私人利益。這兩者之間存在著一系列矛盾，使得政府官員的行為變得非常復雜”[3]。近年來，面對績效考核核心指標的變化，擁有越來越多自主權的地方政府主要官員在晉升壓力的推動和“先試點、后推廣”政策制定路徑的引導下，從事政績式改革的熱情不斷高漲，政績式改革問題也由此不斷凸顯。

1.地方政府主要官員為獲得晉升而做出的理性選擇?！霸谝粋€自上而下的壓力型體制內(nèi)，各級政府和職能部門的行為與激勵設置有著密切關聯(lián)，在‘錦標賽體制的激勵模式下，政府各部門更注重的是短期化、外顯化的經(jīng)營化治理績效，這些績效更容易被上級政府識別出來”[4]，“政績式改革”正是地方政府官員在這種自上而下的壓力型體制下的一種較為理性的行為選擇。黨的十八大以來，隨著國家反腐力度的不斷加大和國家監(jiān)察體制重大改革的深入推進，地方政府官員的腐敗問題得到很大程度的遏制，黨風、政風明顯好轉，地方政府官員的廉潔自律意識不斷提升，逐利性在地方政府官員行為策略選擇和轉變中的影響力不斷下降。與此同時，晉升動機在地方政府官員行為策略選擇和轉變中的影響權重不斷提升，最直接的表現(xiàn)就體現(xiàn)在地方政府官員行為的轉變上。近年來，在地方政府官員行為的表現(xiàn)上，中央政府和學界關注較多的是越來越多的地方政府官員缺乏擔當、不愿作為等方面，如何激發(fā)地方政府官員的擔當和作為成為干部人事管理工作的重心。

實際上，我們在看到很多地方政府官員不擔當、不作為現(xiàn)象的同時，也不能忽視還有很多地方政府官員，特別是地方政府的主要領導干部在行為上表現(xiàn)出積極作為、勇于改革的工作狀態(tài)。不擔當、不作為和積極作為、勇于改革現(xiàn)象的并存，看似矛盾，實質上是晉升動機和經(jīng)濟利益這兩大因素綜合作用的結果。反腐制度設計和監(jiān)察體制機制的完善、黨風政風監(jiān)督力度的加大，使得地方政府官員的經(jīng)濟利益動機漸趨理性，晉升動機成為決定和影響地方政府官員行為的關鍵性因素。那些處于行政層級較低的政府和部門中的地方官員，面臨因職位有限導致晉升空間受阻或無望的困境，加之自上而下不斷加大的考核和問責，使得不愿擔當和消極作為成為一部分地方政府官員，特別是基層官員的行為常態(tài)。而對于地方政府的主要官員而言，他們的晉升空間要遠大于一般的地方政府官員，但同時他們面臨的晉升壓力和難度也要遠大于一般的地方政府官員，如何在較短的時期內(nèi)通過一定的手段來獲取上級關注的政績，成為地方政府主要官員在行為策略上的首選，也由此催生出了一般地方政府官員消極作為與地方政府主要官員積極作為并存的現(xiàn)象，而“政績式改革”也成為地方政府官員積極推動的行為之一。而且，地方政府官員在實施改革的過程中，為了降低改革的風險、提高改革的收益，通常選擇風險概率較低的行政運行機制和管理體制等技術性層面的問題來進行改革，而對行政體制中深層次的核心問題的改革基本不去觸碰。

2.地方官員績效考核核心指標的變化和地方政府自主行為空間的擴大。1978年改革開放的啟動，使得經(jīng)濟建設重新回到黨和國家工作的中心地位。中央政府為了調動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的主動性和積極性，在不斷加大給地方政府經(jīng)濟分權的同時，在對地方政府官員的考核指標上也從之前的重政治輕經(jīng)濟轉變?yōu)橐越?jīng)濟增長率等為核心指標。中央和上級政府對地方官員考核指標的變化，傳導到地方政府官員的行為策略上表現(xiàn)為盡一切可能地擴大地方經(jīng)濟規(guī)模、加快地方經(jīng)濟增長率，地方政府之間展開了激烈的政治錦標賽。這一在地方政府之間展開的以經(jīng)濟增長率為核心指標的政治錦標賽[5]，雖然在一定程度上引發(fā)了地方政府之間的產(chǎn)業(yè)同構、惡性競爭和重復建設等問題，但是對我國經(jīng)濟能夠保持長達四十年之久的高速增長貢獻很大?！爸袊?jīng)濟增長的主要源泉不是企業(yè)之間的競爭與成長，而是地方政府特別是城市政府之間的競爭，沒有地方政府的競爭，中國的經(jīng)濟成長就失去了動力機制”[6]。黨的十八大以來，我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展逐漸步入新常態(tài)，社會主要矛盾也逐漸由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，從高速增長轉向高質量發(fā)展轉變成為中央和地方政府的重要職責。為了更好地實現(xiàn)從高速增長向高質量發(fā)展的轉變，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，中央政府開啟了全面深化改革的征程，有關改革的頂層設計開始陸續(xù)出臺。與此同時，為了提升改革的有效性和精準性，中央在出臺頂層設計的同時也賦予了地方政府更大的自主行為空間，將頂層設計與地方實際緊密結合，推動地方改革取得切實成效成為中央對地方官員進行考核的重要指標，地方政府官員的行為策略也逐漸從追求經(jīng)濟增長速度轉向努力改革創(chuàng)新。地方政府官員行為策略的轉變并未改變地方政府官員內(nèi)在強烈的晉升動機，地方政府之間的政治錦標賽繼續(xù)進行，只是錦標賽的排名標準從經(jīng)濟增長率轉變?yōu)榻?jīng)濟社會發(fā)展質量與改革創(chuàng)新能力并重，而地方政府主要官員的改革創(chuàng)新能力，是實現(xiàn)地方政府經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的重要因素。因此，在實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的目標面前，地方政府主要官員的改革創(chuàng)新能力也由此成為中央對地方官員、上級對下級官員進行考核的重要指標和晉升的重要依據(jù)，地方政府官員推行“政績式改革”的熱情也由此被點燃，“政績式改革”問題日漸凸顯。

2.注重頂層設計方案的可操作性，規(guī)范地方政府權力運行空間。我國是一個單一制的社會主義國家，中央和地方關系的主導原則是確保在中央政府的統(tǒng)一領導下調動和發(fā)揮地方政府的主動性和積極性。頂層設計作為中央制定的指導黨和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略實施的方案，具有明顯的宏觀性特性，地方政府在實際執(zhí)行過程中不僅可以而且也應該認真結合各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展實際來貫徹執(zhí)行。因此，賦予地方政府一定的自主權是必須的。但是，賦予地方政府自主權的同時，并不妨礙中央不斷增強頂層設計方案的可操作性。注重頂層設計方案的可操作性，既是方便于地方政府在實踐中貫徹和執(zhí)行，也是規(guī)范地方政府權力運行空間的需要?！罢兪礁母铩眴栴}的出現(xiàn)，既與具有強烈晉升動機的地方政府官員行為策略的轉變有關，也與我們在不斷給地方政府賦權的同時忽視了對地方政府權力運行空間的規(guī)范和約束密不可分，致使地方政府主要官員能夠很輕易地推動“政績式”的改革。

3.降低改革指標在地方官員考核和晉升中的權重，通過增加居民滿意度指標權重建立自下而上的壓力型監(jiān)督體制。“政績式改革”的出現(xiàn)，與自上而下的壓力型考核體制密切關聯(lián)，“政績式改革”現(xiàn)象的消解需要構建自下而上的壓力型監(jiān)督體制予以對沖?！罢兪礁母铩眴栴}的出現(xiàn)，既與中央對地方政府賦權力度的加大帶來的自主行為空間增大有關，更與上級政府考核指標的變化聯(lián)系密切。地方政府官員是理性的行為主體，具有強烈的內(nèi)在晉升動機。要改變地方政府官員的行為策略，必須要對現(xiàn)有的地方政府官員的考核指標體系進行變革，適當降低改革指標在地方官員考核和晉升中的權重，適度增加居民滿意度在考核指標體系中的權重?！罢兪礁母铩彪m然在引起上級黨委和政府的關注度以及創(chuàng)造晉升機會上具有一定的益處，但是因過于追求政績而忽視了改革的必要性和改革措施的可行性，導致居民滿意度會隨之下降。因此，增加居民滿意度在地方政府官員考核指標體系中的權重，可以很好地起到降低地方政府官員在“政績式改革”上的熱情，實現(xiàn)治理政績式改革問題凸顯的目標?！坝捎诠姼菀鬃R別出實質性的改革舉措和‘虛而不實的改革花架子，因此當這種自下而上的壓力機制足夠大時，基層政府就有動力推動相關領域的實質性改革。”[4]

4.降低地方政府官員變動對政策的影響，保持地方政府政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。公共政策是地方政府行使行政權力、履行政府職能的重要手段和工具，保持地方政府政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性是確保地方政府經(jīng)濟和社會發(fā)展格局大體穩(wěn)定的內(nèi)在要求。但是，在現(xiàn)有的地方治理實踐中，很多“地方官員為了晉升而引發(fā)橫向和縱向不計成本的‘政績競爭，嚴重影響了政府的財政效率，而政策的不連續(xù)性是其中一個重要的原因。政策的制定者、推動者都是地方官員，政治晉升的壓力加上頻繁的職位更替，便帶來了政策的不連續(xù)性”[12]?！罢兪礁母铩钡耐癸@，使得地方政府既有政策的穩(wěn)定性極易受到主要官員變更的影響，新任的官員會推出與前任官員具有一定差異的新政策，政策的連續(xù)性會因此而中斷。對此，需要降低地方政府官員變動對政策的影響，將能夠上升到地方性法規(guī)和政府規(guī)章層面的政策予以法制化，加大法治政府建設力度，以保持地方政府政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，為地方政府經(jīng)濟、社會高質量發(fā)展實現(xiàn)的目標提供堅實的法制保障和政策供給。

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