李博 周永雄 蔡志軍

【摘要】通過對當(dāng)前我國高校內(nèi)部督查工作開展情況進(jìn)行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)高校督查普遍存在“重結(jié)果通報，輕過程督導(dǎo)”“重督促檢查，輕督查調(diào)研”“重科學(xué)管理，輕文化管理”等突出問題。針對這些突出問題，從系統(tǒng)理論和控制理論的視角，結(jié)合高校管理的內(nèi)在規(guī)律和實踐經(jīng)驗，提出了構(gòu)建高?！按蠖讲椤惫ぷ黧w制機(jī)制的對策建議。

【關(guān)鍵詞】高校;大督查;體制機(jī)制

督查工作是管理者對當(dāng)前實際工作的落實情況是否與預(yù)期方向和目標(biāo)保持一致所進(jìn)行的衡量和校正的過程。從本質(zhì)上講，督查工作是實施科學(xué)決策中的一種領(lǐng)導(dǎo)行為，是整個科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)行為中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通常被認(rèn)為是決策落實的第一推動力。習(xí)近平總書記特別重視督查工作，在浙江工作期間曾提出“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一個重要環(huán)節(jié)。在一定意義上說，沒有督查就沒有落實，沒有督查就沒有深化”。隨著我國高等教育深化改革的不斷推進(jìn)，高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的態(tài)勢日新月異，制度環(huán)境動蕩性特征凸顯，現(xiàn)行管理理念和管理手段不能因循守舊，畏難不前，而應(yīng)該與時俱進(jìn)，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。督查工作作為組織內(nèi)部的治理機(jī)制，在高校管理工作中發(fā)揮著不可替代的監(jiān)督、控制、促進(jìn)和反饋的功能，并演變成為高校管理者對管理工作實施控制的基本手段和優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要途徑。而我國高校有別于政府部門和企業(yè)，其本質(zhì)是學(xué)術(shù)共同體，并具有多元執(zhí)行主體、多種執(zhí)行客體、多層執(zhí)行平臺的復(fù)雜性特征。那么，當(dāng)前我國高校的督查工作理念為何？督查手段和方法適應(yīng)性怎樣？體制機(jī)制構(gòu)建是否完善以及發(fā)展趨勢就成為值得探索的問題。

一、高校督查工作取得的成就

（一）對督查工作重要性的認(rèn)識不斷提高。思想認(rèn)識上重視是做好督查工作的最大前提。2017年，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下黨的督促檢查工作的意見》，就進(jìn)一步加強(qiáng)督促檢查、抓好落實作出一系列重要指示和部署。從貫徹落實情況來看，絕大多數(shù)高校從指導(dǎo)思想、組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)等方面給予了高度重視，對加強(qiáng)新形勢下高校督查工作提出了明確要求，采取了重要措施。具體來講，各高校在工作過程中切實增強(qiáng)了“一分部署、九分落實”意識，充分認(rèn)識到督查工作的極端重要性和緊迫性。以貴州省銅仁學(xué)院為例，該校在2016年設(shè)立了督查科，正式將督查工作嵌入到常規(guī)組織架構(gòu)中，明確了督促檢查工作主體責(zé)任，加強(qiáng)了督促檢查工作計劃和統(tǒng)籌，著力提高了督促檢查工作能力和水平，形成了在學(xué)校重大安排部署上作決策、抓督查、保落實、同部署、同推進(jìn)的工作思路，確保了高校政令暢通。

（二）督查工作的基本制度建設(shè)日趨完善。制度建設(shè)是組織開展工作的根本保障。構(gòu)建科學(xué)合理的督查制度是提高督促檢查工作規(guī)范化、科學(xué)化水平的基本遵循，對高校形成目標(biāo)式跟蹤落實、無縫式責(zé)任分工、流程式工作規(guī)范的工作體制機(jī)制至關(guān)重要。為此，我國高校在理論研究和實踐經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上，已經(jīng)建立起了高校督查工作的一系列基本的規(guī)章制度?？偨Y(jié)起來，當(dāng)前已經(jīng)建立的高校督查制度主要包括：立項審批報備制度、督查通報制度、領(lǐng)導(dǎo)批示督查制度、重大專項督查制度、督查考核評價制度等。這些基本督查制度的建立為高校督查工作頂層設(shè)計提供了相應(yīng)的指導(dǎo)性和規(guī)范性，為督查督辦體制機(jī)制構(gòu)建提供了根本的約束性和程序性，為督查督辦工作落地落實提供了有效的鞭策性和激勵性。

（三）督查工作的體制機(jī)制建設(shè)推陳出新。高校督查工作是一個系統(tǒng)工程，涉及學(xué)校多層次、全方位的工作。因此，體制機(jī)制建設(shè)必不可少。當(dāng)前，高校督查工作雖然普遍帶有較大的隨意性，但是在體制機(jī)制建設(shè)上仍然取得了不少實踐成果：一是強(qiáng)化了主體責(zé)任，加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)。二是明確了督查工作的主要任務(wù)和工作范圍。三是完成了督查工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。四是對督查隊伍進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)。此外，一些高校在督查體制機(jī)制建設(shè)上不斷創(chuàng)新，精準(zhǔn)制定了督查工作年度計劃和階段性任務(wù)安排，進(jìn)一步增強(qiáng)了督查工作的預(yù)見性、系統(tǒng)性和科學(xué)性;實施了現(xiàn)場暗訪、實地查閱和隨機(jī)抽查相結(jié)合的方式，著力提高督促檢查效能。還有的高校充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，嘗試建立督促檢查信息化管理平臺，實現(xiàn)了督促檢查的全過程監(jiān)控。

二、高校督查工作存在的問題及原因分析

（一）重結(jié)果通報，輕過程督導(dǎo)。一般意義上來說，高校對于督查工作的定位是通過督查督辦方式更好地保證學(xué)校各二級學(xué)院和部門及時有效地貫徹落實學(xué)校重大決策部署和重要工作安排。但是，在實際工作中，督查部門對這一定位的理解往往具有狹隘性，誤以為督查工作只看結(jié)果，從而形成完全以結(jié)果為導(dǎo)向的工作作風(fēng)，“一錘子買賣”式蓋棺定論。這嚴(yán)重有違督查工作的初心。事實上，結(jié)果督查固然重要，但是簡單粗暴式的結(jié)果督查并不可取，因為只有過程督查做得好，結(jié)果才水到渠成。只有堅持以問題導(dǎo)向，將督查過程融入執(zhí)行落實的全過程中，才能更全面地反映客觀事實，充分發(fā)揮出督查工作督促、提醒、協(xié)調(diào)和服務(wù)的效力。

（二）重痕跡檢查，輕實效督辦。通過對部分高校督查工作的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，受歷史遺留的形式主義、官僚主義作風(fēng)的影響，高校督查注重痕跡檢查，忽視實績的現(xiàn)象普遍存在。突出表現(xiàn)在兩個方面：一是督查工作缺乏計劃管理，大小名目繁多、頻率過高、重復(fù)扎堆、層層加碼，動輒興師動眾，增加了二級機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，降低了二級機(jī)構(gòu)工作的效率。二是一味要求層層準(zhǔn)備臺賬資料、級級安排填寫表格、處處必須留形留痕，簡單地以留痕多少評判工作好壞，搞花拳繡腿，做表面文章，滋生新的督查形式主義，使督查工作走了形、變了味兒，陷入勞而無功的局面。

（三）重督促檢查，輕督查調(diào)研?！皼]有調(diào)研就沒有發(fā)言權(quán)?！碑?dāng)前，高校督查工作受制于專職人員不足，時間精力有限的客觀實際的制約，導(dǎo)致督查調(diào)研的問題意識和調(diào)研協(xié)調(diào)的服務(wù)意識相對淡薄，工作手段相對單一。據(jù)不完全調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校督查大多數(shù)采用電話督查、信息督查、查閱資料等間接方式，真正深入基層、走進(jìn)師生開展督查調(diào)研的情況并不普遍，沒有將督查調(diào)研與協(xié)調(diào)、服務(wù)和參謀職能充分結(jié)合起來。顯然，不到現(xiàn)場、不見人、不見事、不關(guān)注基層滿意度就不能很好地發(fā)現(xiàn)工作落實中存在的問題，不能及時地反饋問題和協(xié)調(diào)解決問題，也就不能更好地為全校師生服務(wù)，督查實效的發(fā)揮也因此會大打折扣。

（四）重科學(xué)管理，輕文化管理。大學(xué)不是官場，而是學(xué)術(shù)場所，學(xué)術(shù)共同體和行政共同體是支撐大學(xué)運(yùn)行的基本依托，高校不可避免地帶有些許松散聯(lián)合特性。高校局部雜亂無序和整體結(jié)構(gòu)有序的復(fù)雜系統(tǒng)，使得高校治理不同于政府治理和企業(yè)管理。強(qiáng)有力的管制制度僅能規(guī)制高校正式規(guī)則范圍的義務(wù)，無法融合高校的道德秩序氛圍，甚至教條式的管理制度還容易限制高校學(xué)術(shù)自由、思想多元的文化場。因此，對于督查工作，只有整體提高高校師生關(guān)于執(zhí)行力文化認(rèn)知的基礎(chǔ)，才能夠建造一個有合法性基礎(chǔ)的高校督查秩序。但是，根據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)前高校督查工作或多或少地滲透著政府治理和企業(yè)科學(xué)管理的色彩，更多的是自上而下的垂直型管理，以及強(qiáng)制性和剛性運(yùn)作模式，而運(yùn)行多向度的、橫向互動、上下互通的、合作的、包容的督查系統(tǒng)尚沒有形成。

三、高校構(gòu)建“大督查”工作體制機(jī)制的對策建議

相對于一般意義上的高校督查體制機(jī)制而言，本文所指的“大督查”體制機(jī)制突出的內(nèi)涵特征主要體現(xiàn)在：一是督查工作主打服務(wù)牌，少念“緊箍咒”，多鋪“墊腳石”，將服務(wù)學(xué)校事業(yè)、師生發(fā)展的宗旨理念深扎在督查工作開展的全過程。二是完善激勵和約束雙重效能的督查制度，構(gòu)建上下聯(lián)動、左右協(xié)同、全員參與的大督查工作格局，運(yùn)行二級機(jī)構(gòu)內(nèi)部督查機(jī)制，催生督查工作的內(nèi)生動力。三是暢通自上而下的政策指令和自下而上的問題反饋渠道，緩解信息不對稱性，形成各司其職、共享共促、良性互動的閉環(huán)生態(tài)鏈，使得行政資源從一種固定僵化，彌散于職能部門的狀態(tài)變成能夠被靈活調(diào)控的“動能”。

（一）牢固樹立“大督查”的工作理念。1.從被動督查轉(zhuǎn)向主動督查。在實際工作中，絕大多數(shù)的督查事項都是根據(jù)校領(lǐng)導(dǎo)的批示精神開展的，在執(zhí)行過程中具有一定的被動性。但這并不代表督查工作不能主動作為。恰恰相反，督查人員應(yīng)該著力改變領(lǐng)導(dǎo)批示才督查、領(lǐng)導(dǎo)催促才督辦的慣性思維，由被動督查轉(zhuǎn)向主動督查，自覺掌握督查工作主動權(quán)，甘作領(lǐng)導(dǎo)的“馬前卒”，深入挖掘重大決策實施過程中出現(xiàn)的深層次問題，從而向領(lǐng)導(dǎo)提供更為全面、真實和準(zhǔn)確的工作信息，為進(jìn)一步完善決策提供有力支撐。這就要求督查人員具備極強(qiáng)的政治敏銳性和責(zé)任感、事業(yè)心，并能夠充分利用離領(lǐng)導(dǎo)層近、信息掌握全、聯(lián)系面更廣的優(yōu)勢，打破傳統(tǒng)思維，突破角色限制，從多角度去審時度勢，從而把工作做活、作準(zhǔn)、做主動，不斷拓寬督查工作領(lǐng)域，擴(kuò)大督查工作成效。2.從單兵作戰(zhàn)轉(zhuǎn)向協(xié)同督查。當(dāng)前，高校專門督查機(jī)構(gòu)一般設(shè)在黨委辦公室，督查工作附屬于黨委辦公室，成為秘書工作的填補(bǔ)，督查力量普遍比較薄弱。要改變這樣的現(xiàn)狀，需要創(chuàng)新工作思路，集結(jié)各方力量。比如，由校級層面牽頭建立督查工作聯(lián)系渠道，形成督查工作網(wǎng)絡(luò)，保障督查工作高效、便捷、暢通地開展。貴州省銅仁學(xué)院先行先試，成立了學(xué)校書記、校長為組長，其他班子成員為副組長，各二級學(xué)院院長、部門主要負(fù)責(zé)人為成員的校級督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，切實加強(qiáng)對督查工作的統(tǒng)籌指導(dǎo)。同時，要求各二級學(xué)院、部門相應(yīng)成立督查工作小組，明確督查聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)各二級學(xué)院、部門的內(nèi)部督查工作，以及與校級領(lǐng)導(dǎo)小組的溝通合作。這有利于充分調(diào)動和發(fā)揮各二級機(jī)構(gòu)的主觀能動性，使督查工作改變了以往單向的從上到下命令和被動式的催辦，取而代之的是一條圍繞督查工作形成的“生態(tài)循環(huán)鏈”。3.從結(jié)果督查轉(zhuǎn)向調(diào)研服務(wù)。“上情下達(dá)、下情上報”是高校督查工作應(yīng)該一以貫之的基本原則，全方位地服務(wù)好學(xué)校事業(yè)和師生發(fā)展才是高校督查工作的應(yīng)有之義。不管是督促檢查還是督查調(diào)研，其根本目標(biāo)都是推動學(xué)校重大工作落實，解決好廣大師生發(fā)展訴求。“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，沒有調(diào)查也沒有決策權(quán)?！敝挥忻芮新?lián)系師生，深入基層調(diào)研，才能真正地掌握有效信息，了解實際情況，明確工作中的問題和困難，從中找出解決問題、克服困難的辦法?！罢{(diào)查就是解決問題”，通過大量實際的、深入的和具體的調(diào)研工作，能夠很好地總結(jié)先進(jìn)典型經(jīng)驗，同時從落后典型中吸取教訓(xùn)，從而為改進(jìn)工作方法提供指導(dǎo)，也為完善決策提供依據(jù)和參考。

4.從無所不督轉(zhuǎn)向重點督查。確定督查工作事項的范圍，明確督查工作重點是實現(xiàn)有的放矢，精準(zhǔn)發(fā)力的關(guān)鍵。在這個過程中要警惕“督查萬能主義”思想，避免“督查泛化”。高校督查工作主要圍繞學(xué)校的中心工作、學(xué)校重要決策部署、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和廣大師生反映的熱點難點問題，以及一些對學(xué)校發(fā)展影響特別深遠(yuǎn)、時間跨度長、落實難度大的事項。在實際的督查中，一方面，校級層面的督查要切實轉(zhuǎn)變無所不督、大包大攬、眉毛胡子一把抓的錯誤導(dǎo)向，明確督查督辦的重點、難點和關(guān)鍵點，分清輕重緩急;另一方面，要充分帶動二級學(xué)院和職能部門有效開展內(nèi)部督查，發(fā)揮好二級學(xué)院和職能部門的自覺性和能動性，形成上下聯(lián)動和互為補(bǔ)充的督查工作機(jī)制。

（二）建立完善高?！按蠖讲椤惫ぷ髦贫取Ｒ谝延谢镜亩讲橹贫然A(chǔ)上，進(jìn)一步完善規(guī)范督查流程，明確責(zé)任分工，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，實施立項跟蹤落實等制度，從而提高督查工作的規(guī)范化、科學(xué)化水平。1.調(diào)查復(fù)核制度。對涉及全局性的重大決策事項的部署落實情況，以及影響面大、師生關(guān)注度高的重大事項，督查部門應(yīng)該進(jìn)行實地調(diào)查復(fù)核，進(jìn)一步確保工作做實落地有實績。對長期懸而不決的重大督查事項，應(yīng)該視具體情況和實際需要持續(xù)開展“回頭看”“再督查”，切實增強(qiáng)督查工作實效。2.情況通報制度。情況通報制度既是對工作推進(jìn)情況的總結(jié)反饋，也是對工作方法的審視反思。建立高校重大決策部署落實情況通報制度，一方面要對工作效率緩慢、決策落實不力的部門，要客觀公正地指出問題所在，并責(zé)成其及時整改落實;另一方面要對抓落實工作成效明顯的二級學(xué)院或部門，及時總結(jié)經(jīng)驗，廣泛地交流推廣，形成工作典型案例，更好地提升工作能力和水平。3.責(zé)任追究制度。督查結(jié)果運(yùn)用得好，能夠有力倒推工作執(zhí)行效果。一方面要按照領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、分級承辦的原則，層層落實責(zé)任，明確牽頭部門和責(zé)任領(lǐng)導(dǎo);另一方面，要更加明晰的呈現(xiàn)各二級學(xué)院、部門對學(xué)校政策法規(guī)、決策部署、領(lǐng)導(dǎo)批示等工作落實的情況，并將結(jié)果納入年終部門目標(biāo)績效考核。此外，為責(zé)任部門的領(lǐng)導(dǎo)干部建立“督辦清單檔案”，納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系，作為考核升遷的重要參考。4.督查調(diào)研制度。堅持問題導(dǎo)向原則，需要加強(qiáng)調(diào)查研究工作，緊緊圍繞學(xué)校的中心工作和重大決策部署，以及廣大師生關(guān)心關(guān)注的熱點問題、重點問題和難點問題，積極主動開展督查調(diào)研。通過深入教學(xué)和管理一線，及時發(fā)現(xiàn)問題，反饋問題，分析問題，提出行之有效的對策和方案，以督查調(diào)研報告的形式，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考，真正發(fā)揮好參謀助手作用。同時，在督查督辦過程中，加強(qiáng)與承辦部門的溝通與聯(lián)系，做好協(xié)作配合。

（三）系統(tǒng)構(gòu)建“大督查”工作運(yùn)行機(jī)制?，F(xiàn)代大學(xué)制度的重新構(gòu)建客觀上要求高校督查工作要改變以往督查督辦自上而下“催逼責(zé)問”的工作思路，構(gòu)建以服務(wù)理念為宗旨的大督查工作運(yùn)行機(jī)制。1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。高校督查工作要做好頂層設(shè)計，建立由督查領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各責(zé)任部門執(zhí)行落實、協(xié)助督查的工作體系。督查領(lǐng)導(dǎo)小組要圍繞學(xué)校中心工作，研究提出年度督查工作計劃，并發(fā)揮好校級層面資源整合優(yōu)勢和協(xié)調(diào)解決問題的職能，做好重大督查事項的統(tǒng)籌指導(dǎo)和組織實施工作。同時，在現(xiàn)代大學(xué)治理情境中，要實現(xiàn)督查工作地有效開展需要不斷對控制機(jī)制進(jìn)行調(diào)試，通過預(yù)防性督查、糾正性督查和疏漏性督查，提升整個學(xué)校的執(zhí)行力文化建設(shè)，以解決執(zhí)行環(huán)節(jié)的梗阻、變通與選擇性執(zhí)行等問題。2.分級負(fù)責(zé)機(jī)制。高校督查工作主要針對學(xué)校重大工作進(jìn)行督查督辦，因此要站在學(xué)校發(fā)展的高度，形成目標(biāo)式跟蹤落實、無縫式責(zé)任分工、流程式工作規(guī)范的工作機(jī)制。督查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)擬辦、立項、交辦、催辦、協(xié)調(diào)督查事項，各二級學(xué)院、部門負(fù)責(zé)落實承辦、協(xié)辦、自查、反饋督查事項。各二級學(xué)院、部門要相應(yīng)成立內(nèi)部督查工作小組，明確督查聯(lián)絡(luò)人員，在校級督查領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下獨立開展本學(xué)院、部門重點工作的內(nèi)部督查，催生內(nèi)在發(fā)展動力。3.協(xié)同配合機(jī)制。高校督查工作要發(fā)揮好協(xié)調(diào)解決問題的功能，必須打通科層部門間的結(jié)構(gòu)壁壘，讓二級機(jī)構(gòu)超越固定的權(quán)責(zé)分工，整合行政資源，協(xié)調(diào)好部門間的橫向關(guān)系。在督查主體上，突破常設(shè)性督查機(jī)構(gòu)，促進(jìn)多元主體共同參與，加強(qiáng)與教務(wù)處、人事處、科研處、學(xué)生處等核心部門的銜接和配合，聯(lián)合開展重大專項督查，并激發(fā)審計部門內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的職能、宣傳部門和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用以及廣大師生和社會各界的公眾監(jiān)督作用，廣結(jié)各方面的資源，形成督查工作合力。4.動態(tài)管理機(jī)制。高校督查工作要不斷規(guī)范完善工作流程，實現(xiàn)重大決策部署貫徹落實的全過程、動態(tài)化管理，以確保決策落實、政策落地。堅持嚴(yán)督實查，按照“交必辦、辦必果、果必報”的原則，主動將督查貫穿到?jīng)Q策實施的每個階段、每個環(huán)節(jié)、每個方面，適時督查，及時反饋，做到一事一查、一事一辦、一事一報，確保事事有著落、件件有回音。對辦理周期較長的督查事項制定督辦計劃，做好工作任務(wù)分解，明確階段任務(wù)，實行跟蹤督辦;對影響全局性的督辦事項，采用明察與暗訪相結(jié)合的方式，實時組織隨機(jī)抽查，確保全面真實的掌握情況，并及時給予有效的協(xié)調(diào)支持。

四、結(jié)語

督查工作并非歷久彌新的話題，而構(gòu)建一個科學(xué)合理的督查體制機(jī)制卻需要曠日持久的努力。督查工作作為高校管理工作的重要組成部分，是推動學(xué)校決策落實的關(guān)鍵手段，是促進(jìn)學(xué)校重大決策完善的重要助手，是改進(jìn)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部和教職員工作風(fēng)、保持同廣大師生緊密聯(lián)系的重要渠道，這使得研究如何構(gòu)建科學(xué)合理的高校督查體制機(jī)制問題十分必要。同時，我們也要看到，高校不同于政府部門或者其他組織機(jī)構(gòu)，高校有其特有的管理規(guī)律和文化內(nèi)涵。因此，高校督查工作必須符合自身制度結(jié)構(gòu)，探索適應(yīng)自身特點的體制機(jī)制，這需要學(xué)術(shù)界和高校管理者共同擔(dān)當(dāng)起這一重任。

【銅仁學(xué)院校本課題——銅仁學(xué)院內(nèi)部協(xié)同“大督查、大調(diào)研”體制機(jī)制建設(shè)研究的系列成果之一】

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