孔慶峰

【摘要】自由港與自由貿(mào)易區(qū)并無本質(zhì)區(qū)別，目前，自由港“開放水平最高”是程度上的差異，免受海關(guān)一般監(jiān)管的區(qū)域更大，獲得“自由”的范圍更廣。我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)在廣度和深度上都取得突破性進(jìn)展，但中國(guó)自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)有所不同，肩負(fù)探索可復(fù)制可推廣制度創(chuàng)新成果重任。要建成高度開放和有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的自貿(mào)區(qū)，就要對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)根據(jù)我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況和未來發(fā)展目標(biāo)，瞄準(zhǔn)帶有重大戰(zhàn)略意義和有重大引領(lǐng)作用的方面重點(diǎn)突破。在法制建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政管理方面，在稅收優(yōu)惠和負(fù)面清單管理方面作出重大改進(jìn)，以使我國(guó)在新一輪國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)? 自由貿(mào)易港? 立法? 行政管理制度? 功能定位

【中圖分類號(hào)】F720? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.02.008

自由貿(mào)易區(qū)與自由港的概念與功能辨析

國(guó)際上通行的自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Zone，F(xiàn)TZ）是在“自由區(qū)”（又稱“飛地”）概念的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，指在一國(guó)或地區(qū)的境內(nèi)設(shè)立的對(duì)關(guān)稅實(shí)行隔離的海關(guān)特殊監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，也可以稱作經(jīng)濟(jì)自由區(qū)或特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，也有的稱這類自貿(mào)區(qū)為狹義的自由貿(mào)易區(qū)，以相區(qū)別于國(guó)家之間通過簽訂自貿(mào)協(xié)定而成立的自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area， FTA）。關(guān)于這個(gè)區(qū)分，我國(guó)商務(wù)部等部門于2008年專門提出將FTZ和FTA分別譯為“自由貿(mào)易園區(qū)”和“自由貿(mào)易區(qū)”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前世界各國(guó)除美國(guó)外的自由貿(mào)易區(qū)，已有1200多個(gè)，其中15個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立了425個(gè)，占35.4%;67個(gè)發(fā)展中國(guó)家設(shè)立了775個(gè)，占65.6%。自貿(mào)區(qū)類型分散，主要是以下四類：出口加工型（129個(gè)）、貿(mào)工結(jié)合型（110個(gè)）、保稅倉儲(chǔ)型（80個(gè)）和轉(zhuǎn)口集散型（38個(gè)）。美國(guó)是設(shè)立自貿(mào)區(qū)最多的國(guó)家，共有1003個(gè)，其中單一性自由貿(mào)易區(qū)509個(gè)、綜合性自由貿(mào)易區(qū)494個(gè)。

中國(guó)自貿(mào)園區(qū)沿用了“自由貿(mào)易區(qū)”的概念，以下我們討論的自由貿(mào)易區(qū)專指“自由貿(mào)易園區(qū)”。但中國(guó)自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵與國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)有所不同，每個(gè)自貿(mào)區(qū)都包含了若干片區(qū)或園區(qū)，甚至海南全省建自由貿(mào)易區(qū)，每個(gè)自由貿(mào)易區(qū)都肩負(fù)“先行先試”探索可復(fù)制可推廣制度創(chuàng)新成果以倒逼國(guó)內(nèi)改革的重任，側(cè)重點(diǎn)也各有不同。

自貿(mào)區(qū)的功能定位是倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)自由，以零關(guān)稅和其他稅收大幅度優(yōu)惠為主要手段，以投資、貿(mào)易、資金、運(yùn)輸、人員從業(yè)五個(gè)方面的自由化、便利化為落腳點(diǎn)，促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)繁榮進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目的的多功能經(jīng)濟(jì)性特區(qū)。我國(guó)自貿(mào)區(qū)目前基本都處于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的階段，根據(jù)中央部署，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的臨港新片區(qū)將率先從試驗(yàn)區(qū)邁向成熟自貿(mào)區(qū)，作為最高標(biāo)準(zhǔn)開放的戰(zhàn)略舉措，下一步自貿(mào)港建設(shè)已經(jīng)提上日程。

世界銀行把自由港（free port）作為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的最重要的六種形式之一，[1]將自由港與自由貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、企業(yè)振興區(qū)、單一工廠出口加工區(qū)以及專業(yè)生產(chǎn)區(qū)進(jìn)行了比較，認(rèn)為它包含的面積更大、范圍更廣，如零售業(yè)、提供現(xiàn)場(chǎng)居留等，享受更高程度的減稅激勵(lì)和補(bǔ)貼。

目前，世界上尚未有公認(rèn)的對(duì)“自由港”的定義，有比較明確稱號(hào)的“自由港”大約130多個(gè)，迄今最明確和最權(quán)威的定義來自中國(guó)，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。[2]李克強(qiáng)總理在2019年的政府工作報(bào)告中指出，“賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)，增設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)，推進(jìn)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、探索建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港”。[3]時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋認(rèn)為：“自由港是設(shè)在一國(guó)境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港?！盵4]實(shí)際上，自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易區(qū)并無本質(zhì)區(qū)別，“開放水平最高”指的是程度上的兩個(gè)差異性，一是免受海關(guān)一般監(jiān)管的區(qū)域更大，另一個(gè)是獲得“自由”的范圍更廣。在中央表態(tài)支持上海和海南建設(shè)自貿(mào)港前后，上海、廣東、天津、四川等地都在謀劃建設(shè)自貿(mào)港。

我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)展及問題

2013年9月，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立后，作為對(duì)外擴(kuò)大開放戰(zhàn)略的一部分，自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)入快車道，至2019年8月，先后五批次共18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及上海臨港新片區(qū)相繼設(shè)立，實(shí)現(xiàn)了沿海省份全覆蓋，內(nèi)陸地區(qū)也多點(diǎn)開花，形成獨(dú)具特色的中國(guó)境內(nèi)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，既擴(kuò)大了中國(guó)對(duì)外開放的區(qū)域范圍，又提升了開放水平;既支撐了中國(guó)對(duì)外雙邊和多邊經(jīng)貿(mào)合作的深入開展，又適時(shí)進(jìn)行了應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的壓力測(cè)試。

我國(guó)設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)六年來，不僅數(shù)量和區(qū)域范圍不斷擴(kuò)大，而且不斷創(chuàng)新可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，近6年來，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累計(jì)形成202項(xiàng)制度創(chuàng)新成果得以復(fù)制推廣，其中投資便利化涉及81項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，貿(mào)易便利化64項(xiàng)，金融開放創(chuàng)新23項(xiàng)，事中事后監(jiān)管34項(xiàng)。既有外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單、國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”等基礎(chǔ)性的制度變革，也有“海關(guān)通關(guān)一體化”監(jiān)管模式等系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新，還有投資管理體制改革“四個(gè)一”等全流程的制度優(yōu)化，體現(xiàn)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聚焦市場(chǎng)主體關(guān)切，通過復(fù)制推廣以局部突破帶動(dòng)全局發(fā)展，推動(dòng)了貿(mào)易、投資、金融等領(lǐng)域管理制度的進(jìn)一步優(yōu)化和開放水平的不斷提升，帶動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)營(yíng)商環(huán)境市場(chǎng)化、國(guó)際化、法治化水平的持續(xù)進(jìn)步。[5]

自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)中國(guó)來說是一個(gè)全新的事物，如何在整體發(fā)展水平還不高、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未發(fā)育成熟的條件下，成功建設(shè)高度開放高度自由的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，既無先例可循，也不能照搬國(guó)外模式，尤其涉及一系列改變利益分配格局的制度創(chuàng)新，其難度可想而知，試驗(yàn)過程同時(shí)也是一個(gè)試錯(cuò)過程，不可避免地會(huì)出現(xiàn)認(rèn)識(shí)不到位、步子不大、甚至走走停停的情況，六年來出現(xiàn)的問題主要集中在以下幾個(gè)方面。

第一是立法方面的問題。國(guó)際自貿(mào)區(qū)一般在設(shè)區(qū)之前都會(huì)做好立法的工作，為自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行和管理提供法律依據(jù)和司法保障。我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在角色定位上不同于國(guó)外自貿(mào)區(qū)，并非單一的解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，還要起到輻射一大片帶動(dòng)一連串的作用，更重要的是還肩負(fù)為全國(guó)制度改革積累經(jīng)驗(yàn)的重任，牽一發(fā)而動(dòng)全身，在這個(gè)全新領(lǐng)域尚未試驗(yàn)和試驗(yàn)不到位的情況下，很難指望提前有一個(gè)完善的立法。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)過程中必然會(huì)出現(xiàn)這樣一個(gè)矛盾現(xiàn)象，中央要求各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大膽試驗(yàn)、大膽創(chuàng)新，而由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所擁有的制度設(shè)計(jì)權(quán)限缺乏法律支撐，行動(dòng)上難免畏手畏腳，盡管自貿(mào)區(qū)短期內(nèi)獲得快速發(fā)展，但由于缺乏相關(guān)立法保障，缺乏獨(dú)立性，區(qū)內(nèi)的很多政策沒有足夠權(quán)威性，透明度和實(shí)施效力都不夠，自貿(mào)區(qū)進(jìn)一步的改革甚至某些改進(jìn)，都要報(bào)請(qǐng)中央部門批準(zhǔn)才行，這就帶來了一系列問題。

例如，目前自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)只是形式上的“境內(nèi)關(guān)外”，但實(shí)際上仍然是自由度有限的特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)域。貨物到港，還是要向海關(guān)申報(bào)，仍然需要進(jìn)境備案清單，國(guó)家十幾個(gè)部委對(duì)準(zhǔn)入關(guān)的一些貨物，仍設(shè)置許可證管理。自貿(mào)區(qū)內(nèi)人、貨物、資金等要素流動(dòng)也不是完全自由，并未脫離“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的基本特征。

再如自貿(mào)區(qū)為吸引投資和人才等設(shè)立的稅收優(yōu)惠政策，并不能像國(guó)外自貿(mào)區(qū)那樣通過區(qū)內(nèi)立法設(shè)定，而是由國(guó)家所頒布的各個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)《總體方案》，以及國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門發(fā)布的相關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件等予以規(guī)定，這樣形成的區(qū)內(nèi)稅收優(yōu)惠制度，表面看起來可能優(yōu)于非自貿(mào)區(qū)，但實(shí)際效果未必就好，既有可能與國(guó)家基本稅法制度發(fā)生抵觸，各地方自貿(mào)區(qū)還有可能出于爭(zhēng)奪投資的考慮，出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致低效率資源配置。

第二是機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政管理問題。我國(guó)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行政管理體制基本是四級(jí)管理，在中央層面副總理任召集人，商務(wù)部牽頭，會(huì)同30個(gè)部級(jí)單位設(shè)立部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)工作。省市層面都有推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省市一把手任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)與國(guó)家各部門及省市相關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)的推進(jìn)，一般也由省市主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，另外各個(gè)片區(qū)都相應(yīng)設(shè)置管委會(huì)或者辦事處。例如深圳前海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)前海蛇口片區(qū)設(shè)置片區(qū)管委會(huì)（前海管理局），內(nèi)設(shè)10個(gè)處室、3家直屬企業(yè)和前海e站通服務(wù)中心。

這樣的行政管理體制有其優(yōu)點(diǎn)，可以高效率啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)，但是其缺陷也明顯，由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在原開發(fā)區(qū)或行政區(qū)屬地建立，其行政組織架構(gòu)也基本依附于開發(fā)區(qū)或行政區(qū)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及下屬各片區(qū)基本是“兩塊牌子一套人馬”，沒有正式列入行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列，缺乏法定行政資格，行政權(quán)威性不足，導(dǎo)致制度創(chuàng)新缺乏動(dòng)力。作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)最高決策組織，推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員是非專職的，其工作職能和工作范圍都不能制度化，在具體工作中還要協(xié)調(diào)各中央垂管部門，例如海關(guān)、工商、人民銀行等部門，垂管部門配合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展工作時(shí)，需要先由其當(dāng)?shù)嘏沙鰴C(jī)構(gòu)對(duì)各類需求匯總并形成工作意見上報(bào)，垂管部門高層研究配合方案，再與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)溝通并開展配合工作，這樣的流程自然降低了自貿(mào)區(qū)的影響力和行政效率。

第三是各自貿(mào)區(qū)功能定位和負(fù)面清單管理問題。我國(guó)各個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的功能定位沒有明顯的差異化，容易導(dǎo)致雷同建設(shè)，從形式上看，廣東的對(duì)外重點(diǎn)在港澳臺(tái)，天津的重點(diǎn)在津京冀，福建的著眼點(diǎn)在海峽兩岸，山東則是中日韓，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上也有了一定側(cè)重點(diǎn)的劃分，這只是解決了區(qū)位分工和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位，而沒有解決各自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在制度創(chuàng)新方面的功能錯(cuò)位問題。

目前，全世界采用負(fù)面清單管理模式的國(guó)家大約有80個(gè)，由于負(fù)面清單管理是投資自由化等國(guó)際新規(guī)則的核心內(nèi)容之一，今后實(shí)施“負(fù)面清單”管理的國(guó)家數(shù)目還會(huì)增加。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從掛牌起就開始了負(fù)面清單管理的試點(diǎn)，而且其清單項(xiàng)目幾乎每年都進(jìn)行調(diào)整和修改，從2013年版190項(xiàng)逐步減少到2019版的37項(xiàng)，但在目前世界上仍屬于負(fù)面清單最長(zhǎng)的，距離“高度開放”還有壓縮空間。目前，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定的負(fù)面清單事實(shí)上成為全國(guó)各自貿(mào)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，其他所有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都執(zhí)行2019年版37項(xiàng)負(fù)面清單管理，但各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)情況不盡相同，劃一的負(fù)面清單管理模式有可能妨礙其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新性舉措。

第四是稅收優(yōu)惠問題。我國(guó)自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策還缺乏足夠吸引力，不利于吸引國(guó)際優(yōu)質(zhì)資源。進(jìn)口環(huán)節(jié)的關(guān)稅和增值稅減免范圍和減免幅度，與國(guó)際自貿(mào)區(qū)通行做法相比都還偏小。例如，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)目前只對(duì)生產(chǎn)企業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)進(jìn)口所需的機(jī)器、設(shè)備等貨物予以免稅，在區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、加工銷往內(nèi)地的貨物進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅、消費(fèi)稅沒有優(yōu)惠。

所得稅稅率在2019年有較大幅度的減低，在上海、廣東、福建三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括上海臨港新片區(qū)所得稅稅率減低為15%，兌現(xiàn)了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)區(qū)之初設(shè)計(jì)的稅率標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)較大的進(jìn)展，不過這個(gè)較低的稅率主要針對(duì)高新技術(shù)等鼓勵(lì)類企業(yè)，且只在特定片區(qū)。盡管我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并不致力于成為稅收洼地，但通過進(jìn)一步壓縮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的行政成本等，還是有減稅空間和減稅潛力的。

此外，與國(guó)際成熟自貿(mào)區(qū)相比，我國(guó)目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是軟件建設(shè)，例如海關(guān)監(jiān)管效率、信息及數(shù)據(jù)共享性、投資及金融自由化程度、第三方中介服務(wù)水平等方面，還存在比較大的差距。

對(duì)標(biāo)國(guó)際自貿(mào)區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

目前，全球價(jià)值鏈分工更加細(xì)化、要素跨境流動(dòng)更加頻繁，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則必然適應(yīng)性地隨之向高標(biāo)準(zhǔn)和高度自由化的方向發(fā)展，未雨綢繆，對(duì)標(biāo)國(guó)際自貿(mào)區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際上就是盡快完成對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的壓力測(cè)試和適應(yīng)，以便在下一輪國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中搶占一個(gè)有利位置，在全球經(jīng)濟(jì)治理方面爭(zhēng)取和自身實(shí)力相匹配的話語權(quán)，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

根據(jù)中央的戰(zhàn)略部署，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)最終建設(shè)目標(biāo)是要達(dá)到世界最高開放水平，最具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、建成現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，形成更多可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。這就要求即便在現(xiàn)階段自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，也要有前瞻性，積極主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)際上的自由貿(mào)易區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)標(biāo)國(guó)外自貿(mào)區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)不等于盲目大干快上，應(yīng)遵循自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)規(guī)律，結(jié)合中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際和各地具體需求，循序漸進(jìn)，不斷試驗(yàn)、不斷創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步向更加開放邁進(jìn)，走出具有中國(guó)特色的自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展道路。同時(shí)，各地的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)區(qū)位不同、稟賦條件不同、功能定位不同，各自對(duì)標(biāo)也不應(yīng)追求一個(gè)速率，更不能追求一個(gè)模式，應(yīng)形成一個(gè)錯(cuò)位發(fā)展和相互補(bǔ)充的自由貿(mào)易區(qū)格局。

對(duì)標(biāo)國(guó)際自貿(mào)區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況和未來發(fā)展目標(biāo)，瞄準(zhǔn)具有重大戰(zhàn)略意義和重大引領(lǐng)作用的方面重點(diǎn)突破。

第一，對(duì)標(biāo)法治建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)和自由港一般都有專門立法，從立法上明確自由貿(mào)易區(qū)和自由港的法律地位和管理權(quán)限，在貿(mào)易、投資、金融及人員從業(yè)等方面的管理都以相應(yīng)的法律規(guī)章進(jìn)行，而且這些法律規(guī)章還會(huì)根據(jù)變化了的條件適時(shí)地進(jìn)行修改和完善。經(jīng)過六年的探索，條件逐步成熟，我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)（港）立法已經(jīng)提上日程。目前，海南自由貿(mào)易港法已經(jīng)進(jìn)入起草階段，這意味著中國(guó)特色的自由貿(mào)易區(qū)（港）在國(guó)家層面的根本性法律保障將在不久的將來實(shí)現(xiàn)。在立法內(nèi)容方面，建議除了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和側(cè)重制度創(chuàng)新外，其他方面盡量對(duì)標(biāo)國(guó)際通行做法。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，仿照經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有的地方立法權(quán)，由全國(guó)人大授權(quán)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的地方人大應(yīng)該盡快享有制定自貿(mào)區(qū)法規(guī)的權(quán)限，制定僅限自貿(mào)區(qū)內(nèi)有效的地方性法規(guī)。這方面可以先從上海臨港新片區(qū)試點(diǎn)，模仿深圳特區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，賦予新片區(qū)自主發(fā)展、自主改革和自主創(chuàng)新的權(quán)利，使新片區(qū)率先實(shí)現(xiàn)更深層次和更高水平的開放。

在民商事爭(zhēng)議解決機(jī)制方面，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)目前在與國(guó)際對(duì)標(biāo)中已經(jīng)獲得一個(gè)重大突破，即上海臨港新片區(qū)已允許境外知名仲裁及爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)在新片區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，在接受中國(guó)法律管轄和監(jiān)管的條件下，就國(guó)際商事、海事、投資等領(lǐng)域發(fā)生的民商事爭(zhēng)議開展仲裁業(yè)務(wù)，這在自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)方面具有里程碑的意義。依照國(guó)際慣例和國(guó)際規(guī)則解決民商事糾紛，一定會(huì)增強(qiáng)上海對(duì)外國(guó)投資者及其他要素所有者的吸引力。

第二，對(duì)標(biāo)高效率行政管理架構(gòu)和體制。國(guó)外發(fā)達(dá)自貿(mào)區(qū)行政管理層級(jí)基本是二級(jí)制扁平化管理，其共同特征是簡(jiǎn)化、靈活、高效。例如，美國(guó)是世界上設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)最多的國(guó)家，其對(duì)自貿(mào)區(qū)的管理體制也是簡(jiǎn)單、靈活和高效率的。在國(guó)家層面設(shè)有對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)，由商務(wù)部部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)等組成，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國(guó)的對(duì)外貿(mào)易區(qū)，制定所有自由貿(mào)易區(qū)的管理制度，委員會(huì)設(shè)專職執(zhí)行秘書作為主要官員主持日常工作，具有相當(dāng)高的權(quán)威性。在自由貿(mào)易區(qū)層面，政府委托由受讓人、經(jīng)營(yíng)者和使用者三者構(gòu)成的管理機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定負(fù)責(zé)自由貿(mào)易區(qū)的內(nèi)部管理和日常經(jīng)營(yíng)，這種管理模式的特點(diǎn)是管理機(jī)構(gòu)并非純粹的行政管理部門，而是由各方參與的、與園區(qū)內(nèi)的企業(yè)高度關(guān)聯(lián)的專業(yè)化混合式管理，貼近市場(chǎng)，直面一線需求，可以快速高效率處理園區(qū)內(nèi)的問題。美國(guó)海關(guān)作為國(guó)家垂管部門，在對(duì)外貿(mào)易區(qū)履行特殊監(jiān)管職責(zé)，其監(jiān)管重點(diǎn)放在“二線”也就是通向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的關(guān)境上，在園區(qū)內(nèi)只派駐很少的人員以審計(jì)和現(xiàn)場(chǎng)抽查的方式進(jìn)行監(jiān)管，大多數(shù)情況下則直接委托園區(qū)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)管，所有的檢查活動(dòng)都在不影響企業(yè)正常運(yùn)作的情況下完成，監(jiān)管手段充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)。

新加坡自貿(mào)區(qū)從1996年起就實(shí)行政企分離，將自貿(mào)區(qū)的管理直接交給企業(yè)，樟宜機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、PSA國(guó)際港務(wù)集團(tuán)和裕廊海港私人有限公司三家企業(yè)分別經(jīng)營(yíng)管理所有7個(gè)自貿(mào)區(qū)。各企業(yè)定期向政府相關(guān)部門匯報(bào)管理工作，但不隸屬于政府，更不是政府的派出機(jī)構(gòu)。政府的主要職能在于制定自貿(mào)區(qū)政策，實(shí)行必要的監(jiān)管。在政府與企業(yè)之間專設(shè)法定的享有高度自主權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由議員、政府官員、企業(yè)家和專家組成董事會(huì)，以充分民主的方式對(duì)各方利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。

迪拜杰貝·阿里自由區(qū)（JAFZA）管理局則是由港口、海關(guān)和自由區(qū)組成的一個(gè)聯(lián)合體，是自貿(mào)區(qū)唯一具有政府性質(zhì)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)全部的招商、服務(wù)和管理工作。

巴拿馬科隆自貿(mào)區(qū)的管理由專設(shè)理事會(huì)負(fù)責(zé)，理事會(huì)有自貿(mào)區(qū)管理的決策權(quán)，理事會(huì)的成員既有政府官員，也有大量的企業(yè)人士，能夠及時(shí)了解市場(chǎng)動(dòng)向，可以針對(duì)一線需求高效率決策。

對(duì)標(biāo)國(guó)際高效率做法，我國(guó)自貿(mào)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該向簡(jiǎn)化、專業(yè)化方向轉(zhuǎn)變。這方面其實(shí)我們已經(jīng)在深圳特區(qū)探索試點(diǎn)，并取得了不錯(cuò)的效果。深圳自貿(mào)區(qū)前海蛇口片區(qū)管委會(huì)脫胎于前海管理局，而前海管理局是深圳市直屬派出機(jī)構(gòu)，2011年由深圳市人大行使特區(qū)立法權(quán)賦予其法定權(quán)威，確認(rèn)其法定機(jī)構(gòu)管理模式為實(shí)行企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作。我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)未來的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則和管理模式應(yīng)該朝著這個(gè)方向轉(zhuǎn)變。

對(duì)標(biāo)自貿(mào)區(qū)行政管理的目標(biāo)，應(yīng)該以提升自貿(mào)區(qū)便利化和自由化程度為旨?xì)w，借鑒美國(guó)、迪拜和科隆自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提高專業(yè)化和自由化水平，比如進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批流程，對(duì)商事主體設(shè)立登記從實(shí)質(zhì)審查走向形式審查，不再實(shí)行許可審批，從事前監(jiān)管逐步過渡到事中事后監(jiān)管。在監(jiān)管方面可借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，在口岸風(fēng)險(xiǎn)有效管控的前提下，依托現(xiàn)代化信息監(jiān)控手段，取消或最大程度簡(jiǎn)化入?yún)^(qū)貨物的通關(guān)和貿(mào)易管制措施，使海關(guān)的單批貨物通關(guān)手續(xù)即時(shí)性完成。

第三，對(duì)標(biāo)稅收優(yōu)惠措施。關(guān)稅減免是國(guó)際自貿(mào)區(qū)的普遍做法。例如，我國(guó)香港地區(qū)全面零關(guān)稅及貿(mào)易不設(shè)限制，所有進(jìn)出香港的貨物除了少量受管制的特殊商品，如酒類、煙草、碳?xì)溆皖惣凹状纪?，都是零關(guān)稅，也沒有附加稅。

美國(guó)麥卡倫自貿(mào)區(qū)采取進(jìn)出口免征關(guān)稅政策，從自貿(mào)區(qū)出口的商品不需要繳納關(guān)稅;進(jìn)口到自貿(mào)區(qū)并最終在區(qū)內(nèi)消費(fèi)、報(bào)廢和銷毀的貨物也免征關(guān)稅;區(qū)對(duì)區(qū)的轉(zhuǎn)移關(guān)稅延遲征收。自貿(mào)區(qū)之間可以運(yùn)輸產(chǎn)品，商品僅在最終進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)時(shí)才需要繳納關(guān)稅，生產(chǎn)性設(shè)備的關(guān)稅繳納可以延遲到企業(yè)能夠正常運(yùn)營(yíng)并投入生產(chǎn)。

在所得稅方面，新加坡所得稅率雖為17%，但貨物由國(guó)內(nèi)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)還可以享受出口退稅政策。迪拜自貿(mào)區(qū)規(guī)定50年免征企業(yè)所得稅，沒有個(gè)人所得稅，進(jìn)口完全免稅。愛爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)規(guī)定，區(qū)內(nèi)的外商投資企業(yè)享受12.5%的所得稅優(yōu)惠。巴西瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)規(guī)定，區(qū)內(nèi)企業(yè)從開始盈利年度起10年內(nèi)免繳所得稅，此優(yōu)惠政策直到2073年一直有效。印度諾依達(dá)自貿(mào)區(qū)前五年免征所得稅，之后兩年減半征收，再之后三年對(duì)于企業(yè)利潤(rùn)再投資部分的50%免征其所得稅。

對(duì)入?yún)^(qū)企業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼政策也是重要的稅收優(yōu)惠政策，如愛爾蘭香農(nóng)自貿(mào)區(qū)在稅收優(yōu)惠方面除了一般的稅收減免政策外，還為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供多種財(cái)稅補(bǔ)貼，如政府規(guī)定，凡在區(qū)內(nèi)的外商投資，政府提供補(bǔ)助資金以及對(duì)區(qū)內(nèi)的工廠、建筑及制造設(shè)備提供折舊補(bǔ)貼;對(duì)就業(yè)、研發(fā)、培訓(xùn)也有相應(yīng)補(bǔ)貼。

稅收優(yōu)惠政策的直接結(jié)果是為企業(yè)節(jié)省成本，間接效果可以起到吸引境外資本以及優(yōu)秀人才的作用，助推自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。如前所述，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)稅收優(yōu)惠還有潛力可挖，應(yīng)該統(tǒng)籌謀劃，制訂更有吸引力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的稅收政策。

第四，對(duì)標(biāo)負(fù)面清單管理。全球價(jià)值鏈分工的內(nèi)在要求趨勢(shì)是標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的跨國(guó)界執(zhí)行，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能游離在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則之外，只會(huì)參與其中，因此，要及早在自貿(mào)區(qū)對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)和高度自由化規(guī)則，不應(yīng)有任何遲疑。建議參照TPP等高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資協(xié)定，創(chuàng)新試驗(yàn)開放水平更高、具有國(guó)際領(lǐng)先水平的新版負(fù)面清單，進(jìn)一步放寬外商投資準(zhǔn)入（目前上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在比較敏感的農(nóng)業(yè)、采礦、文化和增值電信四大領(lǐng)域采取更為開放的措施是一個(gè)明顯的推進(jìn)），在跨境服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)業(yè)以及在“一線放開”監(jiān)管模式方面也可以試驗(yàn)開放水平更高的負(fù)面清單管理。

相信經(jīng)過不懈努力，我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)前景一定是：與高水平國(guó)際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接，貿(mào)易、投資、資金、運(yùn)輸、人員等自由流動(dòng)、規(guī)則開放透明、監(jiān)管公平高效、營(yíng)商環(huán)境一流的國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)。如此，我國(guó)在新一輪國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中就會(huì)立于不敗之地。

注釋

[1]FIAS， "Special Economic Zones： Performance， Lessons Learned and Implications for Zone Development"， The World Bank， Washington DC， E3， 2008， pp. 3-5.

[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華社，2017年10月27日。

[3]李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告——2019年3月5日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，《光明日?qǐng)?bào)》，2019年3月17日。

[4]汪洋：《推動(dòng)形成全面開放新格局》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年11月10日，第4版。

[5]商務(wù)部：《自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累計(jì)202項(xiàng)制度創(chuàng)新成果得以復(fù)制推廣》，央廣網(wǎng)，2019年7月23日。

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責(zé) 編∕張 曉