周海波

郭行方

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)發(fā)布，意味著“建立國家空間規(guī)劃體系”已從基本概念落實到了系統(tǒng)化的制度層面。與原有主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林地保護(hù)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃不同，新的空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，是由黨中央站在建設(shè)生態(tài)文明、美麗中國的國家戰(zhàn)略高度進(jìn)行推進(jìn)，將成為下一時期政府提高國家治理體系和治理現(xiàn)代化的重要手段。綠地系統(tǒng)規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃“五級三類”體系中的專項規(guī)劃之一，其工作內(nèi)容與國土空間總體格局優(yōu)化的戰(zhàn)略要求密不可分。置身全新的規(guī)劃體系，必須擺脫思維桎梏，以綠色發(fā)展為導(dǎo)向，從多個角度重新審視空間規(guī)劃體系，重構(gòu)對綠地系統(tǒng)規(guī)劃產(chǎn)生的影響，厘清思維導(dǎo)向、體系地位、重點內(nèi)容等方面發(fā)生的變化，才能有的放矢調(diào)整、編制規(guī)劃，充分發(fā)揮綠地系統(tǒng)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的作用，更好體現(xiàn)“綠色發(fā)展”的理念，促進(jìn)治理現(xiàn)代化水平提升，構(gòu)建美麗城鄉(xiāng)人居環(huán)境，滿足人民日益增長的美好生活需要。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下的綠地系統(tǒng)規(guī)劃

1.1 體系地位

自1992年原建設(shè)部公布的第一版 “園林城市”評選10條標(biāo)準(zhǔn)開始，要求參評城市需編制完成 “城市綠化系統(tǒng)規(guī)劃”(1996年規(guī)范稱呼為“綠地系統(tǒng)規(guī)劃”[1])；2000年版《國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》在沿用此條標(biāo)準(zhǔn)的同時，將“城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃未編制，或未按規(guī)定獲批準(zhǔn)納入城市總體規(guī)劃的，暫緩驗收”列入特別條款；2010年版《國家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)》中，將未編制(或修編)完成城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為評選否決項，并沿用至目前正執(zhí)行的2016年修訂版《國家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)》中。

2001年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市綠化建設(shè)的通知》要求2002年底前，各市均要編制完成獨立的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃；2002年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要》，明確城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，是對城市總體規(guī)劃的深化和細(xì)化，由城市規(guī)劃行政主管部門和城市園林行政主管部門共同負(fù)責(zé)編制，本級人民政府審批，并納入城市總體規(guī)劃。在與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50137—2011)充分銜接的前提下，2010年《城市園林綠化評價標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50563—2010)、2018年新《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ/T 85—2017)、2019年《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51346—2019)陸續(xù)頒布，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制的技術(shù)支撐得到全面加強(qiáng)，為其規(guī)范編制、客觀評價和科學(xué)管理奠定了良好基礎(chǔ)。

與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部不斷出臺規(guī)章制度、完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相比，受限于行業(yè)主管領(lǐng)域不同，城鄉(xiāng)規(guī)劃法律層面對專項規(guī)劃承接不足。從目前施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2008)回溯至《城市規(guī)劃法》(1990)，兩者均將綠化用地的布局納入城市總體規(guī)劃的必備及強(qiáng)制性內(nèi)容，但都沒有將單獨編制的專項規(guī)劃納入法定規(guī)劃層級。事實上，綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃的權(quán)威性不足一直是困擾地方園林行政主管部門的難題。此外，城市總體規(guī)劃本身也存在編制和調(diào)整周期過長、審批程序復(fù)雜的問題，影響了法定規(guī)劃對城市快速發(fā)展的有效指導(dǎo)，城市綠地的依法建設(shè)與管理也難以有效開展。

在實踐中，各市特別是國家園林城市，在總體規(guī)劃編制過程中，往往同步啟動編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，并將其核心指標(biāo)與各類綠地布局納入城市總體規(guī)劃。關(guān)于城市總體規(guī)劃與綠地系統(tǒng)規(guī)劃的研究也普遍認(rèn)為，兩者應(yīng)形成相互依存、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，核心內(nèi)容保持一致，才能為規(guī)劃實施與管控提供保障[2]。

圖1 城市總體規(guī)劃與城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制層級及主要內(nèi)容對比

1.2 任務(wù)目標(biāo)及主要內(nèi)容

城市總體規(guī)劃與綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制任務(wù)與目標(biāo)不盡相同，編制重點也各有側(cè)重。前者是指導(dǎo)城市社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的綜合部署，內(nèi)容偏向?qū)Τ鞘行再|(zhì)、規(guī)模、空間發(fā)展形態(tài)及各項建設(shè)用地的統(tǒng)籌安排[3]；后者以優(yōu)化生態(tài)人居環(huán)境、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，內(nèi)容聚焦合理安排市域大環(huán)境綠化及城市各類綠地建設(shè)的空間布局[4]。兩者均在市域與城區(qū)2個層級進(jìn)行編制，主要內(nèi)容如圖1所示。

1.3 存在問題

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，城市總體規(guī)劃與綠地系統(tǒng)規(guī)劃在法定地位不對等、關(guān)注焦點不一致的情況下，雖然有相同的規(guī)劃層級，但在規(guī)劃內(nèi)容銜接、傳導(dǎo)有效性、實施建設(shè)方面仍存在諸多難以協(xié)調(diào)解決的問題。

1.3.1 市域?qū)蛹壱?guī)劃傳導(dǎo)失靈

由于“國家園林城市系列標(biāo)準(zhǔn)”和“城市園林綠化評價標(biāo)準(zhǔn)”有明確量化考核要求的指標(biāo)多限定在建成區(qū)范圍內(nèi)，多年實踐效果表明，中心城區(qū)內(nèi)凡涉及綠地總量與布局的量化指標(biāo)，如人均公園綠地、綠地率、綠化覆蓋率等，均得到了有效傳導(dǎo)，在總體規(guī)劃與綠地系統(tǒng)規(guī)劃中都有體現(xiàn)，部分重要綠地建設(shè)更通過編制綠線專項規(guī)劃得以保障，城區(qū)各類綠地總量穩(wěn)步提升。

雖然，臨澤縣近年來加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力度，但采取的維護(hù)措施存在滯后性。面對農(nóng)產(chǎn)品的安全問題，政府有關(guān)部門要予以高度重視，做好農(nóng)業(yè)綠色化發(fā)展引導(dǎo)工作。維護(hù)好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，對農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展起到重要作用。然而，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是一蹴而就的，是需要系統(tǒng)化展開的，唯有長期堅持才能獲得良好的效果。面對土壤環(huán)境、水環(huán)境、空氣環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，要求監(jiān)督管理部門要加大監(jiān)督力度，技術(shù)部門要采取有效的技術(shù)措施予以解決。要定期檢測農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，發(fā)現(xiàn)污染及時解決，避免產(chǎn)生二次污染。

綠地系統(tǒng)規(guī)劃中涉及城區(qū)及城市組團(tuán)間、市域?qū)用娴慕Y(jié)構(gòu)性綠地內(nèi)容，全域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與重構(gòu)，以及生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的制定，本應(yīng)為城市總體規(guī)劃市域“三區(qū)”劃定、制定城區(qū)空間管制政策提供重要參考和基礎(chǔ)依據(jù)，卻由于種種原因未能有效納入城市總體規(guī)劃，或在城市總體規(guī)劃編制過程中被隨意調(diào)整，傳導(dǎo)失靈(圖2)。

目前，由于缺乏對以上保護(hù)性、結(jié)構(gòu)性綠地的有效管控，城市發(fā)展形態(tài)缺乏約束，不斷蔓延的城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)已經(jīng)成為影響市域生態(tài)安全的主要因素。

1.3.2 區(qū)域綠地多頭管理缺乏協(xié)同

此外，城市建設(shè)用地之外，廣布市域的區(qū)域綠地內(nèi)涵模糊、管理部門分散，也為規(guī)劃內(nèi)容的傳導(dǎo)和實踐操作造成很大難度。

2002年版《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》 中的“其他綠地”受制于城鄉(xiāng)二元分割模式，一直扮演城市綠地的陪襯角色。直至2017年，為體現(xiàn)生態(tài)文明導(dǎo)向下建設(shè)用地以外綠地的主動性、系統(tǒng)性和區(qū)域性功能，《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》修訂時，取消“其他綠地”分類，新增“區(qū)域綠地”，即“位于城市建設(shè)用地之外，具有城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境及自然資源和文化資源保護(hù)、游憩健身、安全防護(hù)隔離、物種保護(hù)、園林苗木生產(chǎn)等功能的綠地(不含耕地)”[5]。

2018年3月自然資源部成立前，“區(qū)域綠地”大類下雖都為城市非建設(shè)用地，但細(xì)分至中類后的風(fēng)景游憩綠地、生態(tài)保護(hù)綠地、區(qū)域設(shè)施防護(hù)綠地和生產(chǎn)綠地，卻分屬城建、林業(yè)、環(huán)保、水務(wù)、交通、電業(yè)和鐵路等不同部門管理，并分頭制訂各專業(yè)專項規(guī)劃。各專項規(guī)劃審批調(diào)整信息難以共享，造成規(guī)劃空間及功能重疊交錯、多頭管理，降低了區(qū)域綠地建設(shè)的系統(tǒng)性和可操作性(圖3)，進(jìn)而造成目前區(qū)域綠色空間與城市空間融合不足的現(xiàn)狀，城市周邊風(fēng)景資源價值未得到充分利用[6]。

1.3.3 城鎮(zhèn)發(fā)展重點地區(qū)①游憩等產(chǎn)品供應(yīng)難以滿足需求

十九大指出“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這種現(xiàn)象在郊野公園、城市公園等游憩、生態(tài)、美學(xué)、安全產(chǎn)品供應(yīng)上體現(xiàn)得也較為普遍和突出。城鎮(zhèn)發(fā)展重點地區(qū)各類綠地質(zhì)的提升滯后于量的增加[7]。目前許多城市都存在非城市建設(shè)用地內(nèi)公園、游憩場所自發(fā)建設(shè)、各自為營、自生自滅的現(xiàn)象，缺乏保護(hù)與約束；城市建設(shè)用地內(nèi)綠地斑塊破碎化明顯、功能分配與空間布局合理性被忽視[8]、設(shè)施簡陋、千園一面現(xiàn)象仍普遍存在。

2 國土空間規(guī)劃體系下的綠地系統(tǒng)規(guī)劃

2.1 思維轉(zhuǎn)變

在建設(shè)“生態(tài)文明”目標(biāo)引領(lǐng)下，在資源約束倒逼下，在人民日益增長對優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境與游憩產(chǎn)品的需求下，國土空間規(guī)劃將重點著力于對全域、全要素進(jìn)行統(tǒng)一、有效的管控，劃定“三線”，統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)等功能空間[9]。綠地系統(tǒng)規(guī)劃在編制過程中，首先要與國土空間規(guī)劃統(tǒng)一價值觀與方法論，秉承“人與自然是生命共同體”理念，及時將“規(guī)劃思維”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芸厮季S”，運用底線管控、分區(qū)管控、分級分類等可操作、可傳導(dǎo)的方法，確保與市級國土空間總體規(guī)劃順暢銜接，使之有效指導(dǎo)約束其他空間類專項規(guī)劃編制，實現(xiàn)城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

圖2 城市總體規(guī)劃與城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃傳導(dǎo)效率示意

圖3 國家機(jī)構(gòu)改革前“區(qū)域綠地”管轄權(quán)分配情況

圖4 市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局組成要素

圖5 綠地系統(tǒng)規(guī)劃與市級國土空間總體規(guī)劃、綠色空間類專項規(guī)劃關(guān)系示意

2.2 體系地位

綠地系統(tǒng)規(guī)劃雖然屬于專項規(guī)劃，受國土空間規(guī)劃約束指導(dǎo)，核心內(nèi)容應(yīng)符合國土空間總體規(guī)劃，但由于其工作內(nèi)容涉及綠色生態(tài)空間格局與城區(qū)藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)，與國土空間總體格局優(yōu)化密切相關(guān)，在建設(shè)生態(tài)文明理念的指導(dǎo)下，綠地系統(tǒng)規(guī)劃實際上已成為市級國土空間總體規(guī)劃的前置性、基礎(chǔ)性工作之一，從編制的技術(shù)邏輯出發(fā)，編制順序與審批順序應(yīng)有所不同。在編制市級國土空間規(guī)劃前，關(guān)于生態(tài)戰(zhàn)略的綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)先行編制規(guī)劃綱要，作為空間規(guī)劃編制的依據(jù)之一；在市級國土空間規(guī)劃批復(fù)后，再對綠地系統(tǒng)規(guī)劃進(jìn)行法定性批復(fù)。

圖6 生態(tài)控制線與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系

2.2.1 與“雙評價”工作的關(guān)系

資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價(以下簡稱“雙評價”)屬于市級國土空間總體規(guī)劃的基礎(chǔ)工作之一，同時也是綠地系統(tǒng)規(guī)劃科學(xué)識別、梳理核心生態(tài)資源，并診斷區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的直接依據(jù)。

由于涉及較大空間尺度，一般運用景觀生態(tài)學(xué)(Landscape Ecology)原理作為市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，研究對象不僅包括重要的生態(tài)資源和生態(tài)空間，還包括維持生態(tài)要素流動和生物多樣性在內(nèi)的生態(tài)過程，涵蓋土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)和氣象氣候等方面。

如圖4所示，市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局基礎(chǔ)資料來源分屬水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)、應(yīng)急管理等多部門，“雙評價”工作先期將對以上多門類數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、分析和評價，并基于評價結(jié)果對空間布局優(yōu)化、三線劃定及相應(yīng)的空間政策措施提出相關(guān)結(jié)論建議。根據(jù)“雙評價”結(jié)論，綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)采取多專業(yè)、跨學(xué)科協(xié)作的工作模式，從生態(tài)服務(wù)、空間建設(shè)、文化發(fā)展等層面進(jìn)行考量，具體提出生態(tài)建設(shè)目標(biāo)、生態(tài)控制線劃定方案，以及構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、功能多元(生態(tài)、游憩、防護(hù)、生產(chǎn))的綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，并提出分區(qū)管控政策。

圖7 生態(tài)保育、風(fēng)景游憩網(wǎng)絡(luò)與自然保護(hù)地體系的關(guān)系

圖8 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)結(jié)構(gòu)性綠地與區(qū)域綠地的關(guān)系

2.2.2 與市級國土空間規(guī)劃的關(guān)系

在市級國土空間總體規(guī)劃方案編制階段，綠地系統(tǒng)規(guī)劃將同時從市域和城區(qū)2個層面提供重要支撐。市域?qū)用?，綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)劃定與城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)空間協(xié)調(diào)的市域綠色生態(tài)空間，與國土空間規(guī)劃的國土空間格局優(yōu)化、自然資源保護(hù)利用內(nèi)容對接；城區(qū)層面，綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)劃定內(nèi)外連通的城區(qū)結(jié)構(gòu)性和保護(hù)性藍(lán)綠空間、均衡布局的特色公園綠地、合理設(shè)置的生產(chǎn)防護(hù)綠地，與國土空間規(guī)劃的中心城區(qū)布局優(yōu)化、慢行系統(tǒng)布局、城市風(fēng)貌塑造等內(nèi)容對接。同時，綠地系統(tǒng)規(guī)劃在國土空間規(guī)劃方案編制過程中，應(yīng)輔助其進(jìn)行多情景假設(shè)與多方案比較，并同步進(jìn)行調(diào)整，不僅是不可或缺的前期工作，更是全過程的技術(shù)支撐。

2.2.3 與其他涉及綠色空間專項規(guī)劃的關(guān)系

此外，由于統(tǒng)籌要素全面、系統(tǒng)完整連續(xù)，綠地系統(tǒng)規(guī)劃與其他專項規(guī)劃已不再是簡單的、缺乏邏輯聯(lián)系的并列關(guān)系，而是涉及綠色生態(tài)空間類專項規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)之一(圖5)。在國土空間“五級三類”規(guī)劃體系下，許多城市將根據(jù)實際情況選擇編制生態(tài)廊道、城市風(fēng)廊、濕地保護(hù)、自然保護(hù)地體系、林地保護(hù)、綠道建設(shè)等規(guī)劃，此類專項規(guī)劃雖然關(guān)注對象不同，但都涉及綠色要素空間布局，均應(yīng)在市級國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)約束下，以城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃確定的網(wǎng)絡(luò)框架、主導(dǎo)功能、空間形態(tài)、指標(biāo)要求為依據(jù)進(jìn)行編制，統(tǒng)一發(fā)聲。

3 編制創(chuàng)新趨勢

針對以上變化，結(jié)合《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51346—2019)(以下簡稱“綠地標(biāo)準(zhǔn)”)相關(guān)內(nèi)容，筆者認(rèn)為國土空間規(guī)劃體系中的綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)重點體現(xiàn)以下幾方面內(nèi)容，才能有效支撐國土空間規(guī)劃技術(shù)方案編制。

3.1 工作模式創(chuàng)新

制定工作方案階段，結(jié)合未來邊界落地、分級分類精細(xì)化管理的實際需求，應(yīng)由自然資源主管部門主導(dǎo)，由水務(wù)、城建、園林、環(huán)衛(wèi)和交通等有綠地建設(shè)管理職能的部門參與，對規(guī)劃方案共同進(jìn)行研討。研討形式可提升各相關(guān)部門的參與深度與知情度，便于提升綠地建設(shè)的系統(tǒng)性與可操作性。制定技術(shù)方案階段，由于需要項目組根據(jù)“雙評價”，對自然資源、生物、人文和城鄉(xiāng)建成環(huán)境方面進(jìn)行綜合研判，并提出綠色生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)與生態(tài)要素空間分布格局，所以在技術(shù)人員構(gòu)成上也應(yīng)體現(xiàn)跨專業(yè)、多學(xué)科的融合。

3.2 市域內(nèi)容創(chuàng)新

3.2.1 科學(xué)識別生態(tài)空間

調(diào)和開發(fā)與保護(hù)的矛盾，是國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)邏輯之一[10]。綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)充分利用“雙評價”工作基礎(chǔ)，從多學(xué)科角度系統(tǒng)性審視人類活動、資源、生境之間的聯(lián)系與影響，科學(xué)有效識別核心生態(tài)資源，確定市域需要保護(hù)的生態(tài)空間要素，提出生態(tài)保育、風(fēng)景游憩、防護(hù)隔離和生態(tài)生產(chǎn)等綠色空間在分布及功能方面存在的問題與隱患。

3.2.2 劃定生態(tài)控制線

根據(jù)綠色生態(tài)空間要素及其空間分布，與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田協(xié)調(diào)，提出生態(tài)控制線劃定方案，在生態(tài)空間內(nèi)實施與分級分類管控，并提出對應(yīng)的管控策略，提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，維護(hù)城市生態(tài)安全。其中生態(tài)控制線中嚴(yán)格管控范圍與管控策略應(yīng)與生態(tài)保護(hù)紅線保持一致(圖6)。在生態(tài)控制線劃定過程中，需與市域國土空間規(guī)劃中生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作緊密銜接，以建設(shè)“生態(tài)文明”為出發(fā)點，辨證處理不一致問題，確保將生態(tài)保護(hù)紅線全部納入生態(tài)控制線范圍。

3.2.3 統(tǒng)籌構(gòu)建市域功能性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)

在生態(tài)控制線范圍內(nèi)，形成生態(tài)保育、風(fēng)景游憩和安全防護(hù)相互依存、相輔相成的三大功能體系。首先，尊重自然地理特征和生態(tài)本底，構(gòu)建“基質(zhì)-斑塊-廊道”模式的綠地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)；科學(xué)保護(hù)、合理利用自然與人文景觀資源，構(gòu)建滿足城鄉(xiāng)居民多元化休閑活動需求的綠地游憩網(wǎng)絡(luò)，生態(tài)與游憩網(wǎng)絡(luò)內(nèi)包含濕地公園、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)及其他風(fēng)景游憩綠地，以上也是國土空間規(guī)劃中生態(tài)空間主體——自然保護(hù)地體系的重要組成(圖7)。

其次，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)外圍和城鎮(zhèn)間綠化隔離地區(qū)、區(qū)域通風(fēng)廊道和區(qū)域設(shè)施防護(hù)綠地，建立城鄉(xiāng)一體的綠地防護(hù)網(wǎng)絡(luò)。三大功能網(wǎng)絡(luò)之間可相互重疊，但需注重其連通性。

3.3 城鎮(zhèn)發(fā)展重點地區(qū)內(nèi)容創(chuàng)新

3.3.1 優(yōu)先建構(gòu)結(jié)構(gòu)性綠地

塑造高水平的城區(qū)藍(lán)綠空間，除需考慮公園綠地布局均衡性與綠地總量外，還應(yīng)增加兩部分重點工作。首先要注重結(jié)構(gòu)性綠地的合理建構(gòu)與保護(hù)，結(jié)合城市資源本底與城市風(fēng)貌、歷史文化保護(hù)、城市風(fēng)廊等要素，以“帶”“環(huán)”“心”“楔”和“網(wǎng)”等形態(tài)確定城區(qū)結(jié)構(gòu)性、保護(hù)性綠色生態(tài)空間，并制定該空間內(nèi)的準(zhǔn)入建設(shè)類型，限制城市建設(shè)用地布局形態(tài)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的結(jié)構(gòu)性綠地不但包含城市建設(shè)用地中的公園綠地和防護(hù)綠地，也應(yīng)注重與區(qū)域綠地的連通，納入城市建設(shè)用地以外，具有風(fēng)景游憩功能的區(qū)域性綠地(圖8)，利用其建設(shè)森林公園、海洋公園和地質(zhì)公園等，提供可供中短途游憩、遠(yuǎn)足、自然教育的生態(tài)場所。

3.3.2 關(guān)注城市綠地分級與特色配置

公園是城市應(yīng)提供的重要公共產(chǎn)品之一，也是體現(xiàn)城市精神、培育城市文化的重要空間載體，應(yīng)按服務(wù)人口規(guī)模，分級配置具有不同規(guī)模與服務(wù)半徑的綜合公園和社區(qū)公園，并結(jié)合城市特點豐富專類公園類型。大于10hm2的綜合公園，可輔助城市發(fā)展高端文化產(chǎn)業(yè)；圍繞15min社區(qū)生活圈建設(shè)的居住區(qū)公園，可為市民提供日常游憩場所；特色專類公園體系的培育，可承載人民日益多元的精神文化需求。 因此，“綠地標(biāo)準(zhǔn)”已對綜合公園、社區(qū)公園、游園的設(shè)置規(guī)模、服務(wù)半徑、人均指標(biāo)等分級設(shè)置提出了具體規(guī)定，以指導(dǎo)不同層級公園在空間上合理、均衡分布。同時，當(dāng)前中國城市專類公園的人均用地指標(biāo)尚無標(biāo)準(zhǔn)，鑒于近年來專類公園呈發(fā)展壯大的趨勢，“綠地標(biāo)準(zhǔn)”也提出小城市、中等城市人均專類公園面積不應(yīng)小于1.0m2/人，大城市及以上規(guī)模的城市人均專類公園面積不宜小于1.5m2/人的指標(biāo)要求。

4 實踐展望

本次“綠地標(biāo)準(zhǔn)”中的系統(tǒng)規(guī)劃部分，即對當(dāng)前城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)的創(chuàng)新方向與編制重點，結(jié)合廣泛調(diào)研與多次研討，進(jìn)行了概念、方法、指標(biāo)等方面的約定與規(guī)范，如城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃人均區(qū)域綠地面積、市域規(guī)劃人均風(fēng)景游憩綠地面積、人均專類公園面積等指標(biāo)，均為首次提出。展望未來，國土空間規(guī)劃體系是對原有空間規(guī)劃的一次有機(jī)重構(gòu)，是全新的課題和嶄新的起點，此背景下的綠地系統(tǒng)規(guī)劃是值得持續(xù)關(guān)注、探討的熱點領(lǐng)域，各地還應(yīng)從實際需求出發(fā)，繼續(xù)圍繞構(gòu)建“一張藍(lán)圖”中的綠色空間網(wǎng)絡(luò)①，在體系、方法、內(nèi)容、指標(biāo)等方面進(jìn)行探索實踐，方能擔(dān)起時代賦予的重任，走出適應(yīng)國家全新治理體系要求的創(chuàng)新之路。

注：文中圖片均由郭行方繪制。

注釋：

① 來源：市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南(討論稿)，2019年8月版。