吳 巖

王忠杰

楊 玲

吳 雯

當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段正處于快速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)型時(shí)期，在生態(tài)文明的大背景下，國(guó)家正在探索構(gòu)建新時(shí)代的國(guó)土空間治理和規(guī)劃體系。

十八大報(bào)告要求“促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”。2015年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出：“國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。要健全空間規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”[1]；《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出：“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系。[2]”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》)指出：“建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局。[3]”

筆者參與了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51346—2019)[4](以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綠規(guī)標(biāo)準(zhǔn)》)的編制，編制組專(zhuān)家高度重視區(qū)域?qū)用婢G色生態(tài)空間保護(hù)修復(fù)和生態(tài)服務(wù)供給。在梳理總結(jié)我國(guó)生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃理念和技術(shù)方法的基礎(chǔ)上，響應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展要求，《綠規(guī)標(biāo)準(zhǔn)》明確了市域綠色生態(tài)空間統(tǒng)籌的原則和技術(shù)要求，并對(duì)生態(tài)控制線劃定和管控原則進(jìn)行了規(guī)定。

綜上所述，生態(tài)空間治理是國(guó)土空間治理的重要內(nèi)容，圍繞生態(tài)空間的規(guī)劃研究和編制是當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，也是當(dāng)前規(guī)劃體系改革關(guān)注的重點(diǎn)之一，其理論體系和科學(xué)方法的研究，將成為國(guó)家空間規(guī)劃和治理體系構(gòu)建完善的重要支撐?？臻g規(guī)劃的探索實(shí)踐并非始于當(dāng)前，近20年來(lái)，在東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和部分特大城市開(kāi)展的生態(tài)空間規(guī)劃，其編制形式、方法理念、技術(shù)策略和實(shí)施情況差異較大，較少見(jiàn)到系統(tǒng)的梳理和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。而厘清生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃產(chǎn)生、發(fā)展的歷史脈絡(luò)和編制邏輯，結(jié)合新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的新形勢(shì)，探究其未來(lái)的歷史使命、發(fā)展定位、演變趨勢(shì)和編制要求，對(duì)于完善國(guó)土空間規(guī)劃體系、建構(gòu)生態(tài)空間規(guī)劃體系具有前瞻性和基礎(chǔ)性的價(jià)值。

本文將概要回顧我國(guó)生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃探索實(shí)踐的發(fā)展演變歷程、特征和經(jīng)驗(yàn)，闡明當(dāng)前生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃發(fā)展的背景形勢(shì)，并提出在國(guó)土空間規(guī)劃背景下對(duì)編研思路轉(zhuǎn)變的要求。

20年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的理論、理念和策略方法展開(kāi)研究[5-14]，圍繞國(guó)內(nèi)外生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的相關(guān)案例進(jìn)行了介紹、分析、評(píng)價(jià)或反思[15-34]。尚未見(jiàn)學(xué)者對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃編制專(zhuān)門(mén)撰文探討。

受制于歷史因素，本文所指的生態(tài)空間與當(dāng)前“三生空間”中生態(tài)空間的內(nèi)涵有一定差異。在過(guò)往以城鎮(zhèn)建設(shè)為重心的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，生態(tài)空間的概念是相對(duì)于“城鎮(zhèn)建設(shè)空間”而言的，顯然是包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的，在市域和省域尺度下，甚至包括村莊乃至鎮(zhèn)區(qū)和各類(lèi)建設(shè)園區(qū)。因此，早先的生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的概念則傾向于“城鎮(zhèn)外圍非建設(shè)用地”的規(guī)劃內(nèi)涵所指。所謂生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃是指對(duì)上述內(nèi)涵的“生態(tài)空間”進(jìn)行保護(hù)、管控和建設(shè)引導(dǎo)的各類(lèi)規(guī)劃，包括各地實(shí)踐中涌現(xiàn)出的生態(tài)空間規(guī)劃、生態(tài)控制線規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、禁限建區(qū)規(guī)劃等。

1 歷史回顧

生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃是在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下孕育發(fā)展起來(lái)的規(guī)劃類(lèi)型。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城市化和工業(yè)化快速發(fā)展，帶來(lái)了區(qū)域性生態(tài)退化及風(fēng)險(xiǎn)，生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃編制走上城鄉(xiāng)規(guī)劃的歷史舞臺(tái)，如《北京市限建區(qū)規(guī)劃(2006—2020年)》《深圳市基本生態(tài)控制線規(guī)劃》《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》《成都生態(tài)守護(hù)控制規(guī)劃》《武漢都市發(fā)展區(qū)1:2 000基本生態(tài)控制線規(guī)劃》等，也有相關(guān)技術(shù)內(nèi)容包含在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃類(lèi)型里，形成了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.1 發(fā)展階段劃分與特征概述

獨(dú)立編制的生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃并非從來(lái)就有。對(duì)生態(tài)空間的規(guī)劃和管控早期多體現(xiàn)在城市總體規(guī)劃或城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中，后來(lái)才逐步發(fā)展為獨(dú)立的規(guī)劃類(lèi)型，并演化出不同的規(guī)劃形式和不同的空間層次與工作深度。按照過(guò)往典型項(xiàng)目獨(dú)立編制與否、內(nèi)容和深度差異、規(guī)劃實(shí)施層次的不同，筆者認(rèn)為可以將生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃發(fā)展粗略地劃分為4個(gè)階段。

20世紀(jì)80—90年代及更早時(shí)期，可視作早期萌芽階段。該階段以1983年版和1993年版的《北京市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》[35]《合肥綠地系統(tǒng)規(guī)劃(1990)》[36]等為代表。前兩者關(guān)于市域大環(huán)境綠化的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容和后者中的環(huán)城公園帶布局，體現(xiàn)了這個(gè)時(shí)期該類(lèi)規(guī)劃的典型特點(diǎn)：1)未有獨(dú)立的規(guī)劃編制；2)相關(guān)技術(shù)內(nèi)容以綠化建設(shè)項(xiàng)目的空間布局為主，且多局限于為城區(qū)服務(wù)的近郊區(qū)域；3)尚未強(qiáng)調(diào)“生態(tài)”的理念。

20世紀(jì)90年代末—21世紀(jì)初，可視作起步探索階段。該階段以京、滬、深等城市的同期綠地系統(tǒng)規(guī)劃為代表，多有市域?qū)用婢G地系統(tǒng)規(guī)劃的專(zhuān)門(mén)章節(jié)，并具有以下典型特征：1)仍然少見(jiàn)獨(dú)立的規(guī)劃編制；2)規(guī)劃深度多止于市域?qū)用娴牟季纸Y(jié)構(gòu)和概括性目標(biāo)，也有典型項(xiàng)目類(lèi)型和重點(diǎn)項(xiàng)目的提出；3)相關(guān)內(nèi)容多納入或體現(xiàn)在同期的城市總體規(guī)劃中。在該階段也出現(xiàn)了《北京市第二道綠化隔離地區(qū)規(guī)劃》[37]，該規(guī)劃針對(duì)約束城市空間擴(kuò)張具有重要意義的局部生態(tài)空間提出了城鄉(xiāng)建設(shè)控制和綠化、生態(tài)建設(shè)要求。

21世紀(jì)初—2010年前后，可視作推廣實(shí)施階段。該階段生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃取得了跨越式的發(fā)展，并廣泛推廣。其重要背景有二：一方面，國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)日益重視；另一方面，東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和部分特大城市的城市化發(fā)展面臨規(guī)模尺度、空間格局控制等方面的巨大挑戰(zhàn)，因此亟待轉(zhuǎn)換路徑、優(yōu)化形態(tài)。本階段單獨(dú)編制的生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃事實(shí)上作為該時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的重要“補(bǔ)丁”，彌補(bǔ)著“增量規(guī)劃”的不足。該時(shí)期涌現(xiàn)出了《北京市限建區(qū)規(guī)劃(2006—2020年)》[38]《深圳市基本生態(tài)控制線規(guī)劃》《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》《武漢市全域生態(tài)空間管控行動(dòng)規(guī)劃》等一批地方探索先行的規(guī)劃項(xiàng)目。這些規(guī)劃通常具備以下特點(diǎn)：1)多以系統(tǒng)全面的生態(tài)安全格局、限建條件研究為基礎(chǔ)；2)多形成了與城鄉(xiāng)建設(shè)空間基本耦合的生態(tài)空間系統(tǒng)規(guī)劃布局；3)多形成了具備共識(shí)性的規(guī)劃方案，以及分區(qū)分類(lèi)的規(guī)劃指引；4)規(guī)劃深度一般未達(dá)到定線深度。

2010年前后至今，可總結(jié)為管控深化階段。本階段生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃又有了新的發(fā)展，以上海市郊野單元(含郊野公園和村莊)規(guī)劃、深圳市基本生態(tài)控制線劃定和城市綠線規(guī)劃、《武漢都市發(fā)展區(qū)1:2 000基本生態(tài)控制線規(guī)劃》《武漢都市發(fā)展區(qū)生態(tài)綠楔導(dǎo)則》等為代表。新的發(fā)展階段具備以下特點(diǎn)：1)多達(dá)到定線深度，多實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”，支撐規(guī)劃實(shí)施管控；2)多形成了實(shí)施層面分區(qū)、分類(lèi)的規(guī)劃控制要求；3)多有與之匹配的實(shí)施政策和地方法規(guī)，以保證實(shí)施；4)多形成或融入了新的信息管理平臺(tái)。

上述劃分過(guò)程是粗略的，各個(gè)城市發(fā)展階段的差異和生態(tài)問(wèn)題在矛盾集中出現(xiàn)的時(shí)間并不相同，應(yīng)對(duì)策略和“反應(yīng)時(shí)長(zhǎng)”亦有差別，部分城市對(duì)照上述階段劃分可能出現(xiàn)階段缺失或多期疊加的現(xiàn)象，或者有的城市同一時(shí)期出現(xiàn)不同的發(fā)展階段。但這一劃分過(guò)程整體上反映了生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃從無(wú)到有、從簡(jiǎn)到繁、從概念性到實(shí)施性、從結(jié)構(gòu)控制到定線管控的發(fā)展趨勢(shì)。

1.2 產(chǎn)生和發(fā)展的原因分析

通過(guò)對(duì)上述發(fā)展階段的梳理不難發(fā)現(xiàn)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃是作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的“補(bǔ)丁系統(tǒng)”產(chǎn)生并發(fā)展起來(lái)的。以城鎮(zhèn)空間為編研重心的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，在面對(duì)快速劇烈的城市化過(guò)程帶來(lái)的日益突出的區(qū)域性生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)下，產(chǎn)生并逐步發(fā)展出了生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃，將其作為一種專(zhuān)門(mén)的“約束手段”用以限制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的快速擴(kuò)張。生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃還與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的空間層次相匹配，吸收了城鄉(xiāng)規(guī)劃的管控模式，逐步實(shí)現(xiàn)了從“概念規(guī)劃”到“專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”“控制性詳細(xì)規(guī)劃”的發(fā)展演進(jìn)過(guò)程。

正是這種作為“補(bǔ)丁系統(tǒng)”的產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)程，從一個(gè)側(cè)面解釋了為什么生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃在東南沿海地區(qū)首先出現(xiàn)，并得以在城鎮(zhèn)群不同等級(jí)城市中發(fā)展，且隨即為一批中西部地區(qū)特大城市和超大城市所借鑒。

1.3 過(guò)往規(guī)劃編制的基本邏輯和內(nèi)容重點(diǎn)

總結(jié)過(guò)往該類(lèi)規(guī)劃的編制實(shí)踐，其核心內(nèi)容可以歸納為2個(gè)方面：1)識(shí)別劃定生態(tài)空間；2)制定以城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)管控為主體內(nèi)容的空間管控政策。基于這2個(gè)方面的核心內(nèi)容，在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的背景下，生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃體現(xiàn)出4個(gè)方面的突出特征，也是其局限性所在。

1)作為從屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，囿于“生態(tài)空間”開(kāi)展規(guī)劃編制，規(guī)劃范圍避開(kāi)城市總體規(guī)劃，甚至是各級(jí)規(guī)劃確定的集中建設(shè)用地范圍，基本上難以與城市總體規(guī)劃互饋互動(dòng)。

2)較為僵化地把各類(lèi)“生態(tài)要素”(以各類(lèi)保護(hù)地要素或限制開(kāi)發(fā)的自然要素)疊加為“生態(tài)空間”，忽略“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的系統(tǒng)性特征。

3)單純地以“約束和限制城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)”為規(guī)劃主體內(nèi)容，很少重視生態(tài)服務(wù)的發(fā)展與供給。

4)規(guī)劃管控手段單一，鮮見(jiàn)配套的實(shí)施監(jiān)督體系、政策法規(guī)和技術(shù)支撐體系，對(duì)于土地、財(cái)政、農(nóng)民等方面的綜合性“治理”體系缺乏研究和配套支撐。

2 新背景及其發(fā)展轉(zhuǎn)型的展望

2.1 當(dāng)前發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景

當(dāng)前生態(tài)空間規(guī)劃體系構(gòu)建的宏觀背景可以概括為生態(tài)文明新要求、美好生活新需要和規(guī)劃改革新形勢(shì)。

生態(tài)文明新要求。十九大報(bào)告指出：“要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)?！鄙鷳B(tài)文明理念是空間規(guī)劃體系建立的根本出發(fā)點(diǎn)，生態(tài)文明新時(shí)代是空間規(guī)劃體系的邏輯起點(diǎn)和工作基點(diǎn)[39]，以“美麗和諧”為目標(biāo)支撐生態(tài)空間治理是生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的使命。

美好生活新需要。十九大報(bào)告指出：“既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。[40]”生態(tài)空間毫無(wú)疑問(wèn)是提供“優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”的重要空間載體，而“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”是生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃和空間治理未來(lái)的根本指向之一。

規(guī)劃改革新形勢(shì)?！度舾梢庖?jiàn)》明確指出：“建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措。[3]”國(guó)土空間規(guī)劃高度重視生態(tài)保護(hù)、修復(fù)建設(shè)。

回顧過(guò)往生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的目標(biāo)、思路和具體內(nèi)容，毫無(wú)疑問(wèn)具有典型的空間規(guī)劃屬性特征，在國(guó)土空間規(guī)劃和治理體系中應(yīng)有一席之地，且應(yīng)作為其基礎(chǔ)前提和核心內(nèi)容。

2.2 基于新背景對(duì)發(fā)展趨勢(shì)的2個(gè)預(yù)判

2.2.1 地位發(fā)生躍遷

在生態(tài)文明新要求、美好生活新需要、規(guī)劃改革新形勢(shì)的背景下，建設(shè)生態(tài)文明是規(guī)劃改革和空間規(guī)劃體系建構(gòu)的根本出發(fā)點(diǎn)。生態(tài)空間的保護(hù)、建設(shè)和治理作為空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)前提和核心內(nèi)容，面臨著地位躍遷的歷史機(jī)遇。生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃將從城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的“補(bǔ)丁系統(tǒng)”地位，邁向空間規(guī)劃體系語(yǔ)境下基礎(chǔ)性、前置性的地位，成為區(qū)域空間發(fā)展和空間治理的核心政策工具，參與到“三生空間”的科學(xué)統(tǒng)籌中，落實(shí)和響應(yīng)“建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)”“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”的相關(guān)要求。

2.2.2 體系逐步建立

生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)成內(nèi)容之一，在“分級(jí)分類(lèi)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系”[3]的導(dǎo)向下，服務(wù)于空間治理體系的完善，將伴隨國(guó)土空間規(guī)劃體系的逐步建立，而逐步發(fā)展衍生出“多層次、多類(lèi)型”的規(guī)劃編制體系。

1)生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)容會(huì)體現(xiàn)在總體規(guī)劃層面生態(tài)空間保護(hù)、修復(fù)的專(zhuān)門(mén)章節(jié)，或者是設(shè)立總體層面的生態(tài)空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，如縣市級(jí)的生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃、生態(tài)控制線規(guī)劃等。

2)也可以存在針對(duì)不同保護(hù)對(duì)象或保護(hù)區(qū)域而設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃類(lèi)型。如跨區(qū)域性的流域生態(tài)保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃，或林地規(guī)劃、濕地規(guī)劃、海岸帶生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃等。

3)按照國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)“規(guī)劃傳導(dǎo)和自然資源轉(zhuǎn)用管理”的要求，生態(tài)空間規(guī)劃體系中應(yīng)該包括達(dá)到詳細(xì)規(guī)劃深度的規(guī)劃類(lèi)型，類(lèi)似于當(dāng)前已有的生態(tài)控制線定線規(guī)劃或控制性圖則。

綜上所述，生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的發(fā)展轉(zhuǎn)型面臨歷史性機(jī)遇，同時(shí)也需要響應(yīng)新的要求。

3 應(yīng)對(duì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的編制思維轉(zhuǎn)變

國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的核心要義可以簡(jiǎn)要概括為“一優(yōu)三高”：“一優(yōu)”是指生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先，“三高”為全面實(shí)現(xiàn)高水平治理、引領(lǐng)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和共同締造高品質(zhì)生活[41]。生態(tài)空間規(guī)劃體系作為空間規(guī)劃體系的一部分，其發(fā)展轉(zhuǎn)型同樣需要遵循“一優(yōu)三高”的核心要義。基于此，筆者認(rèn)為過(guò)往的編制特點(diǎn)和思維邏輯亟待調(diào)整。生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃不能再走以往“對(duì)象單純”“自上而下”“目標(biāo)單一”的道路，必須將生態(tài)空間作為空間規(guī)劃和治理體系的底圖和亮色，探索新時(shí)代的治理模式，改良創(chuàng)造與之相適應(yīng)的規(guī)劃工具。

為此，需要實(shí)現(xiàn)以下4 個(gè)方面的“思維轉(zhuǎn)變”。

3.1 從“補(bǔ)丁”思維轉(zhuǎn)向“統(tǒng)籌”思維，保障生態(tài)空間格局

以往以遵循“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、規(guī)模增量”為導(dǎo)向、以開(kāi)發(fā)建設(shè)為重心的規(guī)劃編制思路中，城市總體規(guī)劃是生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的上位規(guī)劃，生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，作為“補(bǔ)丁”系統(tǒng)，必然導(dǎo)致生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的2種路徑：“底線-扣除法”“需求-系數(shù)法”。

而國(guó)土空間規(guī)劃背景下，生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先強(qiáng)調(diào)要求規(guī)劃編制要突出生態(tài)空間格局系統(tǒng)、和諧的發(fā)展要求。生態(tài)空間是棋盤(pán)，生態(tài)空間保護(hù)、修復(fù)、建設(shè)和治理是區(qū)域發(fā)展和空間治理的前提。因此規(guī)劃編制應(yīng)以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建完整連續(xù)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，為開(kāi)發(fā)建設(shè)做好“棋盤(pán)”，把城市放在大自然中。

例如，在雄安新區(qū)相關(guān)規(guī)劃中，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，將“淀水林田草”作為一個(gè)生命共同體進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)和修復(fù)。圍繞水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、洪水調(diào)蓄、污染防治、防風(fēng)固沙與水土保持等生態(tài)功能，劃定主體生態(tài)空間，布好棋盤(pán)，確定適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)域，藍(lán)綠空間占比穩(wěn)定在70%。

3.2 從“標(biāo)準(zhǔn)”思維轉(zhuǎn)向“定制”思維，協(xié)調(diào)城綠空間布局

以往生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的基本技術(shù)思路可以概括為“生態(tài)格局研究和生態(tài)空間識(shí)別-規(guī)劃布局方案推演與確定-分級(jí)分類(lèi)管控區(qū)劃定-管控政策制定”的標(biāo)準(zhǔn)化流程。

但是在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，高質(zhì)量發(fā)展要求規(guī)劃編制遵循“先布棋盤(pán)、再落棋子”的程序邏輯。生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃作為區(qū)域空間發(fā)展和空間治理的核心政策工具，則需要有效發(fā)揮其約束、協(xié)調(diào)和優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地選址和布局的基礎(chǔ)性作用。因此，生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃應(yīng)圍繞預(yù)判和預(yù)防區(qū)域及城市的重大生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)要求，強(qiáng)化城鄉(xiāng)生態(tài)格局與山水林田湖草的銜接，著力于生態(tài)空間保護(hù)與城鎮(zhèn)空間發(fā)展的協(xié)調(diào)耦合，有效發(fā)揮其約束與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地選址和布局的基礎(chǔ)性作用。

圖1 貴安新區(qū)核心區(qū)馬場(chǎng)片區(qū)綠地結(jié)構(gòu)圖與用地布局圖(引自中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院項(xiàng)目《貴安新區(qū)總體規(guī)劃》《貴安 新區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃》)

圖2 鞍山市南部礦山工礦業(yè)大氣污染物擴(kuò)散分析與生態(tài)隔離地區(qū)控制寬度研究分析圖(引自中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院項(xiàng)目 《鞍山市生態(tài)園林城市建設(shè)規(guī)劃》)

在中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院承擔(dān)的貴安新區(qū)系列規(guī)劃中，堅(jiān)持“以綠定型，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)”的思路，在核心區(qū)用地布局規(guī)劃中，將山水資源的保護(hù)和藍(lán)綠空間系統(tǒng)的完善構(gòu)建放在首位，而后布局城市建設(shè)用地空間，塑造了“綠心＋山水生態(tài)環(huán)+綠楔”的綠色本底結(jié)構(gòu)，形成了峰塘相映、碧翠聯(lián)環(huán)、山水城景協(xié)調(diào)的綠底畫(huà)卷(圖1)。

生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判和預(yù)防，則要求生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃在基礎(chǔ)性生態(tài)研究的方向、內(nèi)容和重點(diǎn)應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從“標(biāo)準(zhǔn)化”的生態(tài)研究中跳脫出來(lái)，深入研究城市自然地理、氣候氣象、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和歷史人文等更多方面的特征。從“靜態(tài)”分析到關(guān)注生態(tài)“過(guò)程”，把握區(qū)域面臨的突出生態(tài)問(wèn)題，定制個(gè)性化的技術(shù)路線和研究重點(diǎn)。

《鞍山市生態(tài)園林城市建設(shè)規(guī)劃》中，通過(guò)對(duì)臨城采礦區(qū)排巖廠在軟輕風(fēng)條件下?lián)P塵污染情況的實(shí)地勘測(cè)和氣象模擬，得出處于下風(fēng)區(qū)域的城市粉塵濃度與距離函數(shù)關(guān)系，科學(xué)確定了排巖廠和生活類(lèi)城市用地之間的綠化隔離地帶范圍。上述研究是典型的基于風(fēng)險(xiǎn)的定制研究[42](圖2)。

3.3 從“約束”思維轉(zhuǎn)向“供給”思維，多元生態(tài)服務(wù)供給

以往生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃以約束“城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)”為核心目標(biāo)制定規(guī)劃和管控要求，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城鄉(xiāng)居民對(duì)生態(tài)空間供給“優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”的渴求日趨強(qiáng)烈。在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，“高品質(zhì)生活”的理念要求生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃引導(dǎo)“供給更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”。因此，生態(tài)空間的規(guī)劃需要堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”“以人民為中心”的理念，把“供給優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”作為生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的重要導(dǎo)向，使生態(tài)空間成為解決“人民對(duì)美好生活向往”的重要陣地。

在《鄭州市城市生態(tài)保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃》中的市域?qū)用嫦嚓P(guān)規(guī)劃中，在生態(tài)空間分級(jí)保護(hù)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)服務(wù)”的理念，系統(tǒng)研究生態(tài)空間內(nèi)風(fēng)景資源、歷史文化資源的特征和分布，構(gòu)建包括“國(guó)家公園體系＋風(fēng)景休閑體系＋美麗鄉(xiāng)村體系＋區(qū)域綠道體系＋大遺址保護(hù)利用體系”的生態(tài)休閑服務(wù)供給體系，將生態(tài)空間作為中心城區(qū)千萬(wàn)級(jí)規(guī)模人口休閑游憩服務(wù)供給的主體地區(qū)(圖3)。

3.4 從“管控”思維轉(zhuǎn)向“治理”思維，完善規(guī)劃治理模式

一直以來(lái)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)始終是生態(tài)空間保護(hù)的最大威脅，因此以往的生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃重視剛性管控，也會(huì)提出“彈性”的指引要求，但整體疏于對(duì)規(guī)劃政策及其實(shí)施機(jī)制的研究和系統(tǒng)評(píng)估。并且，由于缺少成熟適用的治理理念和政策工具，以“限制城鄉(xiāng)建設(shè)”給核心的規(guī)劃管控目標(biāo)對(duì)生態(tài)空間內(nèi)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，帶來(lái)了土地開(kāi)發(fā)權(quán)的制約，導(dǎo)致了制度設(shè)計(jì)上客觀的不公平和不可持續(xù)，矛盾日益突出。

《若干意見(jiàn)》指出：建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[3]。在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，傳統(tǒng)自上而下的單邊“管控”思維亟待調(diào)整。

圖3 鄭州市域基于生態(tài)空間的生態(tài)休閑服務(wù)供給體系構(gòu)建系列圖紙(引自中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院項(xiàng)目《鄭州市城市生態(tài)保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃》)

1)建立“多元共贏”的統(tǒng)籌思維模式。未來(lái)空間治理體系必然采取多元主體、多方角度的空間治理模式和治理手段，生態(tài)空間治理應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、引入市場(chǎng)機(jī)制、尊重土地持有者權(quán)益、發(fā)揮多方社會(huì)力量的原則，充分調(diào)動(dòng)多元主體保護(hù)、建設(shè)和參與生態(tài)空間治理的積極性。

2)打好“多管齊下”的治理組合拳。生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃編制絕不是生態(tài)空間治理的全部，僅僅是其中一部分，需要與實(shí)施監(jiān)管、法規(guī)政策、社會(huì)治理、市場(chǎng)參與等因素共同構(gòu)成生態(tài)空間治理體系的核心要件和“工具包”。所以應(yīng)按照國(guó)土空間規(guī)劃“四體系”的要求，探索構(gòu)建生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃的編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。這些核心要件的組成、特征和運(yùn)作方式，對(duì)規(guī)劃的編制審批具有“基礎(chǔ)性”和“前置性”的影響力。特別是要重視逐步建立依托“完善國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)”的生態(tài)空間信息平臺(tái)，以及逐步開(kāi)展生態(tài)空間保護(hù)和利用的地方性法律、法規(guī)建章立制工作。

4 結(jié)語(yǔ)與展望

生態(tài)文明新時(shí)代是空間規(guī)劃體系的邏輯起點(diǎn)和工作基點(diǎn)，生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃在空間規(guī)劃體系的語(yǔ)境中將從背景走向前臺(tái)，面臨著地位躍遷的機(jī)遇和編制轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃在過(guò)去二三十年的探索與實(shí)踐，毫無(wú)疑問(wèn)有著歷史性的貢獻(xiàn)和價(jià)值。但是，生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃和治理遠(yuǎn)不止于“生態(tài)學(xué)”層面的空間識(shí)別和管控。

筆者認(rèn)為，在國(guó)土空間規(guī)劃體系的背景下，未來(lái)生態(tài)空間類(lèi)規(guī)劃和治理在價(jià)值理念、理論基礎(chǔ)、編研技術(shù)和政策設(shè)計(jì)上面臨轉(zhuǎn)型。其中在理論基礎(chǔ)方面，要著力于生態(tài)空間治理的“影響動(dòng)因及其演變規(guī)律”“參與主體及多元治理”的研究探索。前者的任務(wù)在于探索和闡明國(guó)內(nèi)外生態(tài)空間治理的一般發(fā)展演變規(guī)律，以及生態(tài)空間治理的社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、文化學(xué)領(lǐng)域的規(guī)律、理論解釋及其作用機(jī)制；后者的任務(wù)在于探索和闡明影響生態(tài)空間治理的政府、市民、社會(huì)、土地持有者等不同社會(huì)主體的參與模式、價(jià)值取向和應(yīng)對(duì)策略。

在編研技術(shù)方面，則應(yīng)著力于探索“精細(xì)好用”的規(guī)劃管控工具。按照“國(guó)土空間規(guī)劃要健全用途管制制度，對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類(lèi)實(shí)施用途管制”的要求[3]，要進(jìn)一步探索空間和時(shí)間維度精細(xì)化的管控策略，圍繞生態(tài)空間的“規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制”和“自然資源轉(zhuǎn)用管理”2條主線，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和詳規(guī)規(guī)劃層面規(guī)劃工具的探索。