楊健 郝雙慶

[摘 要]我國個稅遞延型養(yǎng)老保險在試點實踐中面臨中高收入群體享受稅收優(yōu)惠的幅度有限、低收入群體的政策受益面狹窄等突出問題。結(jié)合德國里斯特養(yǎng)老金改革計劃的有益經(jīng)驗，提出未來時期應(yīng)理順個稅遞延型養(yǎng)老保險在多層次制度體系中的定位、政策設(shè)計應(yīng)遵循公平公益原則且注重提高低收入群體的政策覆蓋面、多途徑提高政府的財政支持力度并形成具有中國特色的激勵機制等改革建議。

[關(guān)鍵詞]個稅遞延型養(yǎng)老保險;里斯特養(yǎng)老金計劃;覆蓋面;激勵機制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.34.004

1 我國個稅遞延型養(yǎng)老保險的實踐概況及面臨的突出問題

當(dāng)前，我國人口老齡化形勢嚴(yán)峻，這體現(xiàn)在老年人口基數(shù)龐大、人口老齡化迅速、高齡人口激增等多個方面。在基本養(yǎng)老保險覆蓋面不足、繳費率偏高、替代率逐年降低、個人賬戶空賬運行等問題日益凸顯以及企業(yè)年金發(fā)展緩慢的背景下，積極發(fā)展個人儲蓄性養(yǎng)老保險已迫在眉睫。而個稅遞延型養(yǎng)老保險的出現(xiàn)有利于提高全民對個人儲蓄性養(yǎng)老保險的重視，有助于鼓勵人們提早開始養(yǎng)老資金的積累，對于緩解老齡化壓力具有積極意義。我國從2018年開始在上海市、福建省、蘇州工業(yè)園區(qū)三個區(qū)域試點個稅遞延型養(yǎng)老保險，推出了一系列稅收遞延的優(yōu)惠政策和實施方案。在此背景下，我國個稅遞延型養(yǎng)老保險作為“第三支柱”中的新興力量，逐漸吸引了社會的廣泛關(guān)注。個稅遞延型養(yǎng)老保險，是指個人在購買商業(yè)保險后，可以在當(dāng)月（年）計稅時予以稅前扣除[1]。如今我國個稅遞延型養(yǎng)老保險試點已經(jīng)兩年有余，既積累了一些經(jīng)驗和成果，也暴露出一些較為突出的問題。

1.1 中高收入群體享受稅收優(yōu)惠的幅度有限

由于個人所得稅實行累進(jìn)稅率，中高收入者成為個人所得稅征稅的主要目標(biāo)，因而面臨相對較高的稅率。在個稅遞延型養(yǎng)老保險政策實施后，中高收入者可享受的稅收優(yōu)惠限額標(biāo)準(zhǔn)為每月工資收入的6%或者1000元孰低者。無論是按照固定金額遞延，還是按照所得工資的固定比例遞延的方式，均會使中高收入群體通過稅前列支保費而節(jié)省下來一筆稅收開支。但個稅遞延型養(yǎng)老保險的第一個突出問題在于中高收入者當(dāng)期的稅收優(yōu)惠幅度仍然非常有限。尤其是在我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的背景下，全國統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠限額標(biāo)準(zhǔn)，顯然很難使公平與效率得到同時兼顧。以上海為例，2018年度社會保險的月工資繳費基數(shù)上限為21396元，如果按照現(xiàn)行稅收優(yōu)惠的限額比例標(biāo)準(zhǔn)6%計算，則優(yōu)惠定額應(yīng)為1284元。因此，當(dāng)前1000元的稅優(yōu)限額明顯偏低。

1.2 低收入群體的政策受益面狹窄

在現(xiàn)有的稅收體制下，沒有達(dá)到稅收門檻的低收入人群很少能夠享受到這種個稅遞延型養(yǎng)老保險的稅收優(yōu)惠福利。由于政府沒有相應(yīng)的補貼政策，加之低收入群體的認(rèn)知意識也相對較低，當(dāng)前的個稅遞延型養(yǎng)老保險對于低收入群體來講，吸引力較小。由此可見，我國的個稅遞延型養(yǎng)老保險的政策設(shè)計問題較大：一方面，低收入者很難從這項政策中受益;另一方面，其相當(dāng)于為中高收入者提供了一種避稅工具。兩者疊加起來，很容易產(chǎn)生稅收的“累退效應(yīng)”，導(dǎo)致養(yǎng)老金收入的逆向分配，從而有進(jìn)一步加劇不同收入群體間貧富差距的風(fēng)險。

2 德國里斯特養(yǎng)老金改革計劃的相關(guān)經(jīng)驗分析

2000年，德國勞工部長Walter Riester開始計劃實施德國養(yǎng)老金體制改革。里斯特試圖突破以往僅對現(xiàn)收現(xiàn)付制內(nèi)部改革的思維，他認(rèn)為應(yīng)發(fā)揮私人養(yǎng)老保險即個人儲蓄性養(yǎng)老保險的重要作用，以此來彌補當(dāng)前現(xiàn)收現(xiàn)付制的系統(tǒng)缺陷。里斯特的改革計劃正式提出于2001年，并于2002年1月1日開始正式實施，因此被稱為里斯特養(yǎng)老金改革計劃。德國的里斯特養(yǎng)老金改革規(guī)定，里斯特養(yǎng)老金計劃的參加者需繳納個人工資收入的一定百分比到個人賬戶中，并通過與銀行、保險公司或基金公司簽訂養(yǎng)老金合同，才能參與個人儲蓄性養(yǎng)老保險計劃。然后，政府將給予個人相應(yīng)的財政補貼。里斯特養(yǎng)老金計劃較以往的改革更加注重社會公平的因素。因此，其針對不同的收入群體提供兩種主要形式的財政補貼：主要向低收入群體傾斜的直接補貼和主要針對高收入群體的限額所得稅扣除[2]。在職人員可以自由選擇對自己更為有利的補貼方式。

2.1 提供向低收入群體傾斜的直接補貼

按照改革的相關(guān)規(guī)定，參與里斯特養(yǎng)老金計劃的個人，都能夠享受到直接的財政補貼。從改革實施的情況看，一般低收入群體選擇財政直接補貼的方式較多。這是由于低收入人群大多未能達(dá)到個人所得稅的起征點，或者即使需要納稅，稅額也較少，若選擇所得稅扣除的優(yōu)惠政策，其優(yōu)惠效果也并不明顯。根據(jù)領(lǐng)取補貼條件的不同，直接補貼分為基礎(chǔ)補貼和兒童津貼兩部分。享受基礎(chǔ)補貼的條件是具有補貼領(lǐng)取資格的個人每年按時向里斯特養(yǎng)老金計劃繳費并提交補貼申請。養(yǎng)老保險的產(chǎn)品提供商會把來自政府的直接補貼計入個人賬戶，并作為總繳費的一部分;享受兒童津貼的條件是參加者的家中撫養(yǎng)了兒童。養(yǎng)育兒童的家庭，除了享受基礎(chǔ)補貼外，還可以享受到與家中撫養(yǎng)兒童數(shù)量成正比的兒童津貼，這也是德國政府鼓勵生育的政策表現(xiàn)之一。與此同時，考慮到直接補貼會給政府帶來巨大的財政壓力，德國政府采用補貼額逐年提高的方式來降低補貼計劃的實施對當(dāng)期財政收支的影響。在2008年以后，這一直接補貼政策趨于穩(wěn)定。

2.2 提供針對高收入群體的限額所得稅扣除

除了直接補貼的方式以外，參與里斯特養(yǎng)老金計劃的人群還可以選擇采用限額所得稅扣除方式，即參與計劃所繳的費用在一定的折扣限額范圍內(nèi)免收一部分當(dāng)期應(yīng)當(dāng)繳納的個人所得稅，并且規(guī)定當(dāng)期的個人所得稅可以延期至領(lǐng)取階段繳納。選擇這種稅收優(yōu)惠遞延方式的群體一般是高收入群體，因為他們能享受的稅收折扣優(yōu)惠要大于選擇直接補貼。但本質(zhì)上，相對于直接補貼的顯性財政補貼方式，稅收遞延的方式是對高收入群體的一種隱性財政補貼。由于采用稅收遞延方式會減少政府當(dāng)期的財政收入，因此里斯特計劃還規(guī)定了不同時期的稅收折扣限額，并且在計劃實施的初期減稅力度較小，而后減稅力度逐年遞增，以便維持財政收入的可持續(xù)性。作為德國養(yǎng)老保險改革的重要組成部分，由于政策設(shè)計公平和吸引力強，里斯特養(yǎng)老金計劃的推行迅速地提高了參與者的養(yǎng)老金替代率水平，減輕了政府的養(yǎng)老金支付壓力，同時又促進(jìn)了保險業(yè)的發(fā)展。

3 關(guān)于我國個稅遞延型養(yǎng)老保險改革方向的建議

3.1 理順個稅遞延型養(yǎng)老保險在多層次制度體系中的定位

想要更好地發(fā)展個稅遞延型養(yǎng)老保險，理順我國養(yǎng)老保險體系中基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險三者之間的關(guān)系尤為重要。根據(jù)以往學(xué)界對三者關(guān)系的界定，基本養(yǎng)老保險，包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，屬于我國養(yǎng)老保險體系的第一支柱。補充養(yǎng)老保險的內(nèi)容包括企業(yè)年金和職業(yè)年金，這些屬于第二支柱。而儲蓄性養(yǎng)老保險是由個人自愿參加和自愿選擇經(jīng)辦機構(gòu)的一種補充保險形式，屬于第三支柱。結(jié)合整個養(yǎng)老保險制度體系的實際運行狀況來看，我國基本養(yǎng)老保險的覆蓋率目前已經(jīng)達(dá)到80%以上。但具體來看，待遇水平相對較高的職工基本養(yǎng)老保險在基本養(yǎng)老保險中的比重僅占比約40%，其余60%由城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險構(gòu)成，而這一養(yǎng)老保險項目的保障功能較弱，很難滿足居民老年后的基本生活需要。同時，數(shù)據(jù)顯示，我國企業(yè)年金制度的覆蓋面非常低，約為6.8%，完全不能發(fā)揮第二支柱的預(yù)期作用。在這種情況下，如果個人儲蓄性養(yǎng)老保險繼續(xù)單方面發(fā)揮保險功能，最終的后果將是退休前工作體面、工資待遇較高的群體，在退休后的生活水平依舊不錯;而退休前工資待遇低或沒有固定工作、收入不穩(wěn)定的群體，在退休之后很有可能直接陷入老年貧困。

根據(jù)以上分析，在短期內(nèi)很難改變?nèi)丝诶淆g化現(xiàn)狀的情況下，我國亟須根據(jù)當(dāng)前的實際情況改革現(xiàn)有的養(yǎng)老保障制度?，F(xiàn)階段，要建立多層次的社會養(yǎng)老保險體系，就要重新理順養(yǎng)老保險體系的內(nèi)部關(guān)系，改變傳統(tǒng)的三支柱觀念，使社會養(yǎng)老保險體系能夠提供不同的保障層次，形成養(yǎng)老保障制度功能的新格局。首先，作為第一層次的基本養(yǎng)老保險，應(yīng)為廣大群眾普遍地提供基礎(chǔ)性生活保障，其養(yǎng)老金替代率不必過高，旨在起到兜底的作用。其次，在第二層次的保障方面，國家應(yīng)鼓勵各類企業(yè)建立企業(yè)年金，盡可能減少繳費額度方面的規(guī)定。不同的企業(yè)可以根據(jù)自己的生產(chǎn)經(jīng)營狀況建立年金，并可根據(jù)不同的時期動態(tài)調(diào)整繳費標(biāo)準(zhǔn)，使得企業(yè)年金的操作更加靈活。同時，要讓企業(yè)年金可以隨著個人就業(yè)單位的變化而方便攜帶，減少就業(yè)人員的后顧之憂。如此一來，養(yǎng)老金的整體替代率水平可以又提高一些。最后，在第三層次上，由于個人儲蓄性養(yǎng)老保險在我國現(xiàn)階段發(fā)展過于薄弱，國家財政必須對其發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用，而且要適當(dāng)兼顧公平。這意味著，若想第三支柱真正發(fā)揮作用，在覆蓋人群方面，個人儲蓄性養(yǎng)老保險與基本養(yǎng)老保險必須存在著承接關(guān)系。個稅遞延型養(yǎng)老保險作為個人儲蓄性養(yǎng)老保險的重要推動力，其在設(shè)計上應(yīng)適度注重和堅持公平普惠的方向，這既可以加快第三層次保障作用的發(fā)揮，又有助于盡早減輕第一層次基本養(yǎng)老保險的壓力。雖然在近期個稅遞延型養(yǎng)老保險需要不少的財政投入，但是長期來看，財政的支持性投入必然是建立科學(xué)有效的養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)性前提。

3.2 政策設(shè)計應(yīng)遵循公平公益原則，注重提高低收入群體的政策覆蓋面

現(xiàn)階段，我國個稅遞延型養(yǎng)老保險的稅收遞延優(yōu)惠政策，對中高收入群體具有一定的激勵作用。而占人口總量大多數(shù)的低收入群體由于缺乏支持性政策，因此購買保險意愿較弱，未達(dá)到稅收門檻的大量低收入者被排除在這一養(yǎng)老金制度之外。這是公平性缺失的重要表現(xiàn)之一，也有違政策的初衷。如果不采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，會進(jìn)一步加劇不同收入的老年群體之間養(yǎng)老金分配的馬太效應(yīng)。另外，我國第二支柱補充養(yǎng)老保險發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)亟須加以吸取和重視。其實，我國很早就實行了企業(yè)年金制度，但由于有能力建立企業(yè)年金的單位，其自身的經(jīng)濟(jì)實力較強，員工待遇和福利水平也相對較高，而這類企業(yè)占我國企業(yè)總數(shù)的比例并不高，其員工數(shù)量占職工總量的比例并不大，因而造成企業(yè)年金的人群覆蓋面小，增長勢頭不明顯，遲遲無法發(fā)揮第二支柱應(yīng)有的功能作用。如果我國個稅遞延型養(yǎng)老保險仍然只是單一方面通過稅收優(yōu)惠刺激中高收入群體加入新制度，而忽略了低收入群體的需要，那么個人儲蓄性養(yǎng)老保險市場也會像企業(yè)年金一樣很難得到規(guī)模性發(fā)展，其發(fā)展速度也會相當(dāng)緩慢。德國的里斯特養(yǎng)老金計劃針對低收入群體采取了財政直接補貼的方式，而不是單一的稅收激勵，這一經(jīng)驗值得我國借鑒。所以，我國個稅遞延型養(yǎng)老保險應(yīng)該不同程度地惠及不同收入群體的利益，而絕非只是中高收入群體，其相關(guān)政策設(shè)計應(yīng)遵循公平公益原則，可以考慮通過加入財政直接補貼方式來提高政策的人群覆蓋面。

3.3 多途徑提高政府的財政支持力度，形成具有中國特色的激勵機制

德國政府綜合運用了直接補貼和限額所得稅扣除兩種方式，在政府財政負(fù)擔(dān)能夠承受的范圍內(nèi)，引導(dǎo)不同收入群體參與個人儲蓄性養(yǎng)老保險。對于我國個稅遞延型養(yǎng)老保險的激勵機制而言，政府可以運用綜合方式提高政府的財政支持力度。在具體操作中，我國的政策制定要結(jié)合國情，針對我國養(yǎng)老保險現(xiàn)行的具體規(guī)定，推出具有本國特色的個稅遞延型養(yǎng)老保險激勵方式。

第一，針對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人群，可以采取購買個稅遞延型養(yǎng)老保險直接補貼的方式。城鎮(zhèn)或農(nóng)村低收入群體在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人群中占大多數(shù)，他們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平非常低，很難維持老年生活，所以要鼓勵這類群體參加個人儲蓄性養(yǎng)老保險。由于這一群體的收入一般很低，采用稅收優(yōu)惠的激勵方式，很難起到實質(zhì)性作用。政府應(yīng)該對這一群體采取直接補貼的方式，且補貼額直接進(jìn)入其個人賬戶。由于這一人群收入狀況無法準(zhǔn)確核實，具體區(qū)分城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的意義不大且操作困難，因此對于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民可以給予統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的財政補貼。為了緩解政府直接補貼帶來的財政壓力，同時增強人們的投保意愿和預(yù)期收益，可以規(guī)定一個補貼額度的上限，并且采用補貼浮動增長機制，以適應(yīng)現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。

第二，針對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保人群，購買個稅遞延型養(yǎng)老保險時，可以自主選擇采取直接補貼方式或稅收優(yōu)惠方式。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金水平遠(yuǎn)高于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，而且參保人群都有相對固定的工作，稅收優(yōu)惠政策對于其中的中高收入群體是有激勵作用的。但由于城鎮(zhèn)職工之間收入水平差異很大，所以要給予這部分群體自主選擇的機會，讓其根據(jù)自己的收入納稅狀況選擇一個適合自己的方案，這樣才能更好地在這類群體中起到政策的激勵作用。此外，在稅收遞延政策方面，可以根據(jù)各地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)情況，選擇一個更靈活合理的稅收優(yōu)惠額度[3]。而直接補貼的額度可以與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險步調(diào)一致，以保持政策的統(tǒng)一性。同時，對于領(lǐng)取期的個稅部分，應(yīng)該予以減輕甚至免除，而僅對本金部分征收個稅。由于我國目前沒有實施資本利得稅，所以對于稅收遞延養(yǎng)老保險投資收益也不應(yīng)征稅。這樣有利于調(diào)動個人投保，也利于保險公司設(shè)計制定更加多樣合理的產(chǎn)品。

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[基金項目]國家社會科學(xué)基金一般項目“疏解首都養(yǎng)老功能背景下京津冀養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)動融合發(fā)展研究”（項目編號：18BSH169）。

[作者簡介]楊健，中共天津市委黨校副研究員，研究方向：社會保障;郝雙慶，河北工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，研究方向：社會保障。