王馨怡 盧曉丹

[摘 要]文章基于委托代理理論研究了政府在扶貧公路建設(shè)中的監(jiān)管作用。通過對扶貧公路建設(shè)中所涉及的委托代理關(guān)系的分析，討論政府監(jiān)管在項目建設(shè)中的作用以及問題。并且通過實地考察，將S縣的扶貧公路建設(shè)的實際情況與理論研究相結(jié)合，對于政府監(jiān)管所存在的問題給予相應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞]政府監(jiān)管;S縣;委托代理;公路代建制;扶貧公路

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.36.140

1 引言

長期以來，國家致力于精準(zhǔn)扶貧，而加快實施交通扶貧，正是實施精準(zhǔn)扶貧、脫貧的先手棋，也是突破貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展瓶頸制約的重要舉措。隨著社會資本在國民經(jīng)濟(jì)的地位日益凸顯，公路代建制度的出現(xiàn)給予我國公路建設(shè)管理模式提供了一種新的管理方式。但由于信息不對稱造成的委托代理問題使得我國近年扶貧公路建設(shè)問題頻發(fā)，在此模式下政府監(jiān)管的存在有利于降低和預(yù)防委托代理成本，保障扶貧公路建設(shè)質(zhì)量。

目前，此模式下的政府監(jiān)管仍存在著許多問題，如政府職能轉(zhuǎn)變不到位、監(jiān)察水平較低、缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制、腐敗成本較高等問題。但是通過研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)目前分析扶貧公路建設(shè)中存在的政府監(jiān)管問題較少，因此文章以安徽省S縣扶貧公路建設(shè)為例，通過實地考察，對扶貧公路建設(shè)中政府監(jiān)管存在的問題進(jìn)行分析，提高政府監(jiān)管質(zhì)量，降低扶貧公路建設(shè)中存在的委托代理成本。

2 委托代理理論概述

委托代理理論主要探討委托人與代理人如何在信息不對稱和利益沖突的情況下處理雙方的委托代理關(guān)系和問題。該理論有三個基本假設(shè)：第一，代理人由于擁有信息優(yōu)勢，導(dǎo)致委托人不易直接觀察到其經(jīng)濟(jì)行為;第二，委托人不直接參與經(jīng)濟(jì)活動，因此與代理人之間存在信息不對稱;第三，代理人身為理性經(jīng)濟(jì)人追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化。代理關(guān)系的發(fā)生是委托人通過代理人為實現(xiàn)其利益而進(jìn)行某些行動時，通常將任務(wù)和工作委托給代理人，并賦予代理人一部分權(quán)力以便順利執(zhí)行委托的任務(wù)和工作，代理人與委托人之間的關(guān)系隨即產(chǎn)生。

委托代理理論是文章研究主題的基礎(chǔ)理論。由于存在逆向選擇和道德風(fēng)險，施工單位作為代理方獲取一部分權(quán)力并直接參與公路修建，能夠掌握政府及相關(guān)監(jiān)管人無法掌握的交易信息。而代理方為追求自身利益最大化可能會通過選擇質(zhì)量較差而價格較便宜的建設(shè)材料等行為，影響扶貧公路的建設(shè)質(zhì)量。而政府監(jiān)管人員則由于缺乏足夠的信息而處于信息劣勢地位，無法對代建單位的行為作出準(zhǔn)確判斷，從而造成對代建單位和扶貧公路建設(shè)質(zhì)量有效監(jiān)管的缺乏。因此改進(jìn)政府監(jiān)管方法，提高監(jiān)管水平，對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的激勵和約束必不可少。

3 S縣公路建設(shè)情況分析

3.1 S縣基本情況

S縣，是安徽省19個國家級貧困縣之一，貧困村落、貧困人口數(shù)量多。截至2017年年底，全縣仍有貧困村47個，貧困人口7.42萬，貧困人口絕對數(shù)、貧困人口發(fā)生率都位列全省“第一方陣”，占全市貧困人口總數(shù)的72.3%。

3.2 S縣公路建設(shè)現(xiàn)狀

2016—2018年，全縣投入資金近7億元，改造縣、鄉(xiāng)、村道路1231.93千米。據(jù)走訪調(diào)查了解到，目前S縣1231.93千米農(nóng)村道路暢通工程已經(jīng)基本完成，其中有關(guān)貧困村的項目364個，共完成475千米的建設(shè)里程，總投資2.35億元。與此同時，為更好地完成農(nóng)村公路建設(shè)，響應(yīng)“四好農(nóng)村路”和建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國的號召，2018—2020年，S縣計劃完成1345千米的農(nóng)村公路擴(kuò)面延伸工程，努力消除“末梢路”“斷頭路”，為扶貧公路的質(zhì)量建設(shè)和維護(hù)提供了較好的政策保障。

4 扶貧公路建設(shè)中政府監(jiān)管問題分析

4.1 扶貧公路建設(shè)中的政府監(jiān)管現(xiàn)狀

目前S縣的扶貧公路建設(shè)工作是采取“政府主導(dǎo)分級負(fù)責(zé)”原則，由縣政府將每年扶貧公路建設(shè)目標(biāo)分解到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府作為委托方進(jìn)行招標(biāo)、施工。而由于扶貧公路等級較低，多數(shù)由縣交通部門的下屬機(jī)構(gòu)縣鄉(xiāng)公路管理局進(jìn)行管理。建設(shè)中采取的質(zhì)量監(jiān)督方式包括市場化監(jiān)管和政府監(jiān)管，但是由于自身資金有限，大多為政府自身監(jiān)管。質(zhì)量監(jiān)管是由交通部門抽取一定數(shù)量的成員組成固定的監(jiān)察小組，每日進(jìn)行道路監(jiān)察，檢測人員基本固定。

4.2 扶貧公路建設(shè)中政府監(jiān)管問題分析

4.2.1 政府職能轉(zhuǎn)變不到位

政府職能轉(zhuǎn)變不到位的問題在扶貧公路的建設(shè)過程中是比較突出的。在公路代建制模式下，政府需從建設(shè)者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者的角色。根據(jù)交通部2006年出臺的《公路監(jiān)督建設(shè)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）可知，政府對公路監(jiān)管的職責(zé)涉及面廣且復(fù)雜，國家對政府監(jiān)管工作的水平要求較高，同時在此模式下政府的角色定位是監(jiān)督者而非管理者。并且相關(guān)文獻(xiàn)表明政府監(jiān)管仍存在政監(jiān)不分，缺乏透明、公正、專業(yè)化等問題，這些都是政府職能轉(zhuǎn)變不到位的表現(xiàn)，從而導(dǎo)致委托代理成本增高，扶貧公路建設(shè)不合格問題的存在。

4.2.2 政府監(jiān)管人員素質(zhì)不高

政府的監(jiān)管力度和執(zhí)行效果主要是由政府組成的監(jiān)管隊伍人員素質(zhì)高低影響的。由上文提到的《辦法》可知，公路代建項目監(jiān)督管理工作復(fù)雜且對人員素質(zhì)要求較高。若是沒有一支了解建設(shè)項目流程、知識和經(jīng)驗儲備較豐富的監(jiān)管隊伍，則不利于扶貧公路建設(shè)質(zhì)量的維護(hù)以及對施工單位的監(jiān)督，易損害國家和人民的利益。目前S縣政府有關(guān)扶貧公路代建項目監(jiān)管隊伍人員較固定，易產(chǎn)生腐敗成本，從而影響扶貧公路建設(shè)的質(zhì)量和安全。因此提高監(jiān)管人員的專業(yè)性，加強(qiáng)監(jiān)管隊伍的道德素養(yǎng)和防腐意識刻不容緩。

4.2.3 監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失，無獨(dú)立監(jiān)管體系

目前在農(nóng)村交通設(shè)施建設(shè)過程中政府監(jiān)管環(huán)節(jié)缺失的問題，地方政府普遍比較重視代建制模式下項目的招標(biāo)、準(zhǔn)備、采購以及建設(shè)，對于其他環(huán)節(jié)較為忽視，例如交、竣工環(huán)節(jié)。由于扶貧道路等級較低，大多采取交、竣工合一的方法，竣工之后，政府便不會再進(jìn)行檢查，無法得知公路的使用效果。并且當(dāng)前政府仍未設(shè)置獨(dú)立、專業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對公路代建項目進(jìn)行監(jiān)督管理，僅是從S縣交通部門抽選人員組成固定的監(jiān)察小組進(jìn)行項目監(jiān)督。同時對于違反監(jiān)管要求和秩序的行為也并未設(shè)有專門嚴(yán)格的懲罰制度，無系統(tǒng)的懲罰措施。但扶貧公路的建設(shè)是關(guān)乎農(nóng)村人民基礎(chǔ)生活的重要環(huán)節(jié)，是以一套完善的、系統(tǒng)的執(zhí)行制度和懲罰措施必不可少。

4.3 建議

4.3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)廉政建設(shè)

在公路代建制項目中，政府應(yīng)從管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督職能。加強(qiáng)廉政建設(shè)有助于從根本上提高政府監(jiān)管的效率和質(zhì)量，預(yù)防公路建設(shè)中的腐敗行為，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，維護(hù)人民利益。加強(qiáng)交通部門人員的思想學(xué)習(xí)工作，提高工作人員的理論專業(yè)知識基礎(chǔ)。政府應(yīng)大力宣傳黨的廉政方針、政策和要求，使廉政意識滲透到每個公務(wù)人員的心中。創(chuàng)新廉政宣傳方式，豐富廉政建設(shè)活動形式，積極開展廉政建設(shè)活動，保持廉政宣傳力度和頻率，完善違反廉政建設(shè)的懲罰方式。

4.3.2 提高監(jiān)管人員素質(zhì)，培養(yǎng)專業(yè)人才

上文已提到公路代建項目的監(jiān)督工作涉及知識面較廣而且工作繁雜，對監(jiān)督人員自身素質(zhì)要求較高。所以，政府應(yīng)加大專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，提高監(jiān)督人員的專業(yè)素質(zhì)，同時還可以在招聘時引進(jìn)一定比例的項目各個環(huán)節(jié)中所需的專業(yè)人才。交通運(yùn)輸主管部門還需定期對部門人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容不僅需涉及項目建設(shè)的相關(guān)知識，還需對人員的思想境界進(jìn)行提升，加強(qiáng)監(jiān)管隊伍思想文明建設(shè)。

4.3.3 完善監(jiān)管環(huán)節(jié)，成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前對于公路代建制項目的監(jiān)管工作，政府并未設(shè)立相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和體系，所進(jìn)行監(jiān)管的環(huán)節(jié)也不全面，相應(yīng)的懲罰措施也比較模糊。所以，隨著目前我國公路代建制項目數(shù)量越來越多，政府應(yīng)加快成立獨(dú)立的處理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不僅能夠更加專業(yè)和全面地進(jìn)行項目環(huán)節(jié)的監(jiān)管，還能更好地明確責(zé)任所屬關(guān)系，避免監(jiān)管人員內(nèi)部責(zé)任相互推諉的局面發(fā)生。同時，對于相關(guān)人員在監(jiān)管工作中的不作為或違法行為，政府應(yīng)采取更加有效的方式，如將項目發(fā)展和落實情況與監(jiān)管人員的工資、職務(wù)評定等相掛鉤，制定更加清晰的處理辦法。

4.3.4 提高監(jiān)管透明度，公眾參與監(jiān)督

在扶貧公路的建設(shè)中應(yīng)該充分發(fā)揮公眾的作用，讓公眾做好監(jiān)督者的角色。由于公眾是獨(dú)立于項目建設(shè)，且扶貧公路建設(shè)效益的直接受益人便是公眾，所以使公眾參與監(jiān)督能夠使農(nóng)村扶貧公路的建設(shè)更加透明化，有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公路建設(shè)質(zhì)量。同時，由于公眾監(jiān)督一般是自發(fā)性的，因此監(jiān)督成本較低，同時還利于委托代理成本的降低。政府應(yīng)該在扶貧公路項目建設(shè)中使公眾監(jiān)督存在合理性，并暢通公眾監(jiān)督管理渠道，提高自身對公眾的投訴及建議的處理能力。

5 結(jié)論

文章通過對農(nóng)村扶貧公路建設(shè)中政府監(jiān)管的研究，可以看出扶貧公路的建設(shè)對農(nóng)村居民生活水平的提高具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義，同時對S縣的整體社會發(fā)展也有很好的推動作用。在這其中，政府扮演的監(jiān)管角色是公路建設(shè)質(zhì)量的監(jiān)督者，從事的工作切身關(guān)乎人民利益。政府監(jiān)管有利于降低公路代建制項目中的委托代理成本，但仍存在一些問題。政府應(yīng)更好地轉(zhuǎn)變政府職能，在市場日漸完善的情況下，更好地引進(jìn)市場機(jī)制，提高建設(shè)效率。

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[作者簡介]王馨怡（1999—），女，漢族，研究方向：財務(wù)管理;盧曉丹（1999—），女，漢族，遼寧大連人，研究方向：會計學(xué)。