我國現(xiàn)行《大氣污染防治法》第64條規(guī)定：國務院交通運輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區(qū)，進入排放控制區(qū)的船舶應當符合船舶相關(guān)排放要求。2015年交通運輸部發(fā)布《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實施方案》（以下簡稱《2015控制區(qū)方案》），劃定了珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域排放控制區(qū)并明確了排放控制區(qū)內(nèi)活動船舶的排放控制要求。[1] 雖然《2015控制區(qū)方案》的實施在減少船舶大氣污染物排放方面取得了顯著成效，但隨著國內(nèi)外環(huán)境保護形勢的發(fā)展，排放控制區(qū)政策也必須隨之完善。對此，交通運輸部在2017年和2018年采取了一系列措施，并于2018年發(fā)布了《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實施方案》（以下簡稱《2018控制區(qū)方案》）。

本文在介紹《2015控制區(qū)方案》實施所取得的成效的基礎(chǔ)上，分析《2015控制區(qū)方案》落實過程中出現(xiàn)的問題，概述交通運輸部所采取的應對措施。

1 《2015控制區(qū)方案》的落實及? 成效

1.1 政策實施

由于《大氣污染防治法》明確要求地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責，再加上經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟實力強、民眾對空氣質(zhì)量敏感程度高，因此，這些地區(qū)的地方政府推動船舶排放控制的積極性更高，一些地方政府主動在交通運輸部規(guī)定的時間之前實施排放控制區(qū)船舶大氣污染物排放控制，例如：長三角水域排放控制區(qū)核心港口區(qū)域從2016年4月1日起實施船舶大氣污染物排放控制，比交通運輸部要求的時間提前了9個月;珠三角水域排放控制區(qū)核心港口深圳港從2016年10月1日起實施船舶大氣污染物排放控制，比交通運輸部要求的時間提前了3個月;江蘇省和浙江省從2017年9月1日起實施排放控制區(qū)船舶大氣污染物排放控制，比交通運輸部要求的時間提前了4個月;上海港從2018年10月1日起實施排放控制區(qū)船舶大氣污染物排放控制，比交通運輸部要求的時間提前了4個月。

1.2 監(jiān)督管理

航運企業(yè)要使船舶符合排放控制區(qū)的排放控制要求，就會增加一定的營運成本，因此航運企業(yè)缺少這方面的主動性和積極性。在有效的違規(guī)懲罰機制下，海事部門需要具備并發(fā)揮相應的監(jiān)管能力，確保船舶進入排放控制區(qū)后按照規(guī)定控制船舶大氣污染物排放，從而獲得預期的、實質(zhì)性的船舶大氣污染物減排成效。

我國海事部門對船舶使用燃油硫含量的監(jiān)管工作主要依據(jù)國際海事組織要求和我國相關(guān)法律法規(guī)的要求進行，監(jiān)管方式主要是選擇部分進入船舶排放控制區(qū)的船舶進行文書檢查或燃油檢查，確認船舶是否切實執(zhí)行排放控制要求。

文書檢查主要檢查輪機日記、燃油供受單據(jù)和燃油轉(zhuǎn)換程序，確認記錄的真實性和完整性、燃油的合規(guī)性以及實施燃油轉(zhuǎn)換操作的適時性，如果文書檢查發(fā)現(xiàn)燃油合規(guī)性存疑，則進行燃油檢查。燃油檢查是由海事部門按照《國際防止船舶造成污染公約》（《MARPOL公約》）附則Ⅵ的規(guī)定進行燃油取樣，將燃油樣品送國家認可的檢測機構(gòu)，檢測機構(gòu)按照《MARPOL公約》附則Ⅵ規(guī)定的方法和程序進行檢測并形成檢測報告，海事部門依據(jù)檢測報告確認船舶所使用的燃油的合規(guī)性并作出處理決定。

我國實施船舶大氣污染物排放控制區(qū)政策后，截至2017年底，海事部門共檢查船舶艘，抽取燃油樣品份，處罰船舶251艘，其中國際航行船舶燃油抽樣檢查不合格率為3.2%，國內(nèi)沿海航行船舶燃油抽樣檢查不合格率為5.3%，內(nèi)河及江海直達船舶燃油抽樣檢查不合格率達25.9%。

1.3 減排成效

港區(qū)周邊環(huán)境監(jiān)測站點的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，靠港船舶使用低硫油后，港區(qū)二氧化硫濃度有顯著下降。

2016年4―12月，上海港要求靠港船舶使用低硫燃油后，離上海港船舶活動密集區(qū)較近的環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測結(jié)果顯示，二氧化硫濃度較2015年同期下降了52%;離上海港船舶活動密集區(qū)較遠的環(huán)境監(jiān)測站監(jiān)測結(jié)果顯示，二氧化硫濃度同比下降了23%。

2017年上半年，寧波鎮(zhèn)海和北侖兩地的環(huán)境監(jiān)測站測得的二氧化硫濃度同比分別下降了31%和21%。這完全是要求靠港船舶使用低硫燃油的結(jié)果。

深圳港要求從2016年10月起靠港船舶使用低硫燃油，將離鹽田港區(qū)較近的鹽田環(huán)境監(jiān)測站2016年10月―2017年8月期間的環(huán)境檢測數(shù)據(jù)與2016年1―9月期間的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)相比較，發(fā)現(xiàn)二氧化硫濃度下降了43%;離鹽田港區(qū)較遠的梅沙監(jiān)測站環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，二氧化硫濃度下降了18%。由于在這之前深圳已經(jīng)采取了各種措施減少陸源環(huán)境污染，且在這期間沒有采取其他特別的陸源減排措施，因此可以斷定，這兩個站點的二氧化硫濃度下降是靠港船舶使用低硫燃油的結(jié)果。

上述環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)對比結(jié)果表明，設(shè)立船舶排放控制區(qū)取得了改善港口城市環(huán)境空氣質(zhì)量的預期成效。

2 《2015控制區(qū)方案》實施中所面對的問題

2.1 船用燃油質(zhì)量管理和供應保障方面

2.1.1 質(zhì)量管理

我國國際航行船舶通常在境外加油或者使用我國為國際航行船舶供應的保稅油，油品質(zhì)量符合《石油產(chǎn)品燃料（F類）船用燃料規(guī)格》（ISO 8217―2012）標準要求，通常不會導致航行安全隱患或環(huán)保問題。

我國國內(nèi)航行船舶使用內(nèi)貿(mào)船用燃油，沿海航行船舶大多使用殘渣燃料油（主要是180號船用渣油）和餾分燃料油，極少數(shù)使用普通柴油;內(nèi)河船和江海直達船大多使用普通柴油，極少數(shù)使用殘渣燃料油和餾分燃料油。國內(nèi)殘渣燃料油和餾分燃料油生產(chǎn)執(zhí)行《船用燃料油》（GB 17411―2015）標準;普通柴油生產(chǎn)執(zhí)行《普通柴油》（GB 252―2015）標準。根據(jù)《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》的“實現(xiàn)車用柴油、普通柴油、部分船舶用油‘三油并軌，取消普通柴油標準”的要求，2019年1月1日，《普通柴油》標準被取消，內(nèi)河船及江海直達船燃油使用標準被補充到了《船用燃料油》標準中。

船用燃油市場供應給內(nèi)貿(mào)船的燃料油都是船用調(diào)和油（包括取代殘渣燃料油的船用調(diào)和渣油和取代餾分燃料油的船用調(diào)和柴油），品質(zhì)參差不齊。內(nèi)貿(mào)船舶使用的普通柴油被納入成品油管理，商務部依據(jù)《成品油市場管理辦法》對成品油經(jīng)營實行許可證制度，正規(guī)渠道供應的普通柴油質(zhì)量有基本保證，能滿足《船用燃料油》標準，通常不會導致航行安全隱患或環(huán)保問題，但是非正規(guī)渠道供應的普通柴油質(zhì)量難有保證，容易導致航行安全隱患或環(huán)保問題。

由于監(jiān)管缺位，非正規(guī)渠道供應的生產(chǎn)成本較低的劣質(zhì)船用調(diào)和油和劣質(zhì)普通柴油充斥內(nèi)貿(mào)船用燃油市場，這不但影響航行安全，也增加了大氣污染物排放。

2.1.2 供應保障

目前，國際航行船舶使用的燃油全部是進口保稅油，如果不改變現(xiàn)有供應渠道，船舶使用低硫燃油的供應保障仍將取決于國際保稅油市場。船舶燃油質(zhì)量要求不斷提升的歷程已經(jīng)證明，國際保稅油市場歷來是有需求就會有供應，不會出現(xiàn)因供應保障跟不上而影響船用燃油質(zhì)量提升進程的問題。長期以來，我國港口為國際航行船舶供應的船用燃油量較小，在建設(shè)航運中心的過程中，提高船用燃油質(zhì)量則是為我國改變保稅油供應現(xiàn)狀提供了機遇。政策上允許國內(nèi)煉油企業(yè)出口船用燃油，鼓勵大型煉油企業(yè)生產(chǎn)和供應船用燃油，既可以為國際航行船舶提供保稅油、進一步提高供應保障能力，又可以改善國內(nèi)船用燃油的質(zhì)量。要提高船用燃油的質(zhì)量還需要調(diào)整現(xiàn)有稅收政策，鼓勵大型煉油企業(yè)改造生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施生產(chǎn)船用低硫燃料油供應國內(nèi)市場，允許大型煉油企業(yè)出口其生產(chǎn)的船用燃料油，以利提高生產(chǎn)規(guī)模、降低生產(chǎn)成本。

2.2 合規(guī)性監(jiān)管效率方面

據(jù)統(tǒng)計，近年來每年掛靠我國港口的船舶逾萬艘次，其中：海船約占30%，內(nèi)河船約占70%;國際航行船舶約占2%，國內(nèi)航行船舶約占98%。

掛靠珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶大氣污染物排放控制區(qū)港口的海船艘次占全國海船掛靠港口艘次的48%，即每年掛靠排放控制區(qū)港口的海船逾144萬艘次。按照《中華人民共和國海事局關(guān)于加強船舶排放控制區(qū)監(jiān)督管理工作的通知》要求，即使只對其中2%的船舶實施文書檢查和燃油檢查，海事部門也得為此投入巨大的人力資源。抽取的油樣要送國家認可的檢測機構(gòu)進行檢測，等待檢測結(jié)果的時間較長，不便于實時執(zhí)法，必須引進先進技術(shù)來改變現(xiàn)行的低效費時的檢查方法。

2.3 船舶排放控制區(qū)地理范圍方面

2.3.1 影響港口競爭態(tài)勢

設(shè)立船舶排放控制區(qū)是政府行為，應盡量避免因為船舶排放控制區(qū)政策的實施而影響區(qū)域內(nèi)不同行政管轄的港航業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場競爭態(tài)勢。

我國遼寧、天津、河北和山東的沿海港口群之間存在競爭關(guān)系，大連港、天津港和青島港的發(fā)展目標都是建設(shè)成為區(qū)域內(nèi)的國際航運中心。2007年9月，交通運輸部發(fā)布的《全國沿海港口布局規(guī)劃》從加強國家對港口規(guī)劃和建設(shè)的管理，保障國家經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，將遼寧、天津、河北和山東的沿海港口群歸為環(huán)渤海地區(qū)港口群，而我國環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)未覆蓋青島港，這將改變環(huán)渤海地區(qū)港口群中不同港口及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭態(tài)勢。

2.3.2 控制區(qū)范圍劃定上的不足

《2015控制區(qū)方案》船舶排放控制區(qū)范圍是設(shè)定的各邊界點以內(nèi)海域（見圖1～圖3），以指定的行政區(qū)域管轄范圍為界，海船可以穿越珠三角水域排放控制區(qū)進入控制區(qū)外的西江內(nèi)河水域，也可以穿越長三角水域排放控制區(qū)進入處于控制區(qū)外的長江內(nèi)河水域。因此，海船在這些內(nèi)河水域使用硫含量（硫質(zhì)量分數(shù)，下同）不大于3.5%的燃油并不違規(guī)，而這顯然是有違通過設(shè)立船舶排放控制區(qū)來控制船舶大氣污染物排放、改善環(huán)境空氣質(zhì)量的初衷的。

2.3.3 制約地區(qū)實際需求

海事部門具有監(jiān)督管理和防止船舶污染的職能，基層海事部門負責監(jiān)督管理船舶執(zhí)行排放控制要求，對在《2015控制區(qū)方案》劃定的3個船舶排放控制區(qū)內(nèi)活動的船舶，按規(guī)定執(zhí)行更加嚴格的船舶大氣污染物排放控制。

管轄范圍處于排放控制區(qū)以外水域的地方政府，即使發(fā)現(xiàn)更加嚴格控制船舶大氣污染物排放是經(jīng)濟可行的選擇，但因沒有監(jiān)督管理職能，也就難以實施相應的管理措施。因此，一些面臨改善環(huán)境空氣質(zhì)量較大壓力的地方政府，特別是旅游城市（如廈門、青島等）的地方政府，特別希望將本地區(qū)納入船舶排放控制區(qū)，以期通過加強控制船舶大氣污染物排放來改善當?shù)氐沫h(huán)境空氣質(zhì)量。

2.3.4 邊界范圍描述不便于船舶適時轉(zhuǎn)換燃油操作

《MARPOL公約》認可的排放控制區(qū)都是通過修正案的形式給出船舶排放控制區(qū)邊界的經(jīng)緯度坐標以便船舶完成符合排放控制區(qū)要求的燃油轉(zhuǎn)換操作，而《2015控制區(qū)方案》只是給出了排放控制區(qū)海上邊界點示意圖，并沒有給出控制點的經(jīng)緯度坐標，這給船舶改用符合排放控制區(qū)要求的低硫油的時點選擇帶來困難。

2.4 硫氧化物排放控制要求方面

《2015控制區(qū)方案》實施后，2016年10月召開的國際海上環(huán)境保護委員會第70次會議通過決議，要求國際航行船舶從2020年1月1日起使用硫含量不大于0.5%的燃油。雖然我國船舶排放控制區(qū)要求船舶使用的低硫燃油的硫含量標準與2020年1月1日起執(zhí)行的國際標準完全相同，但是，到2020年1月1日，我國大多數(shù)港口城市的大氣主要污染物濃度值未必能達到我國現(xiàn)行《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB 3095―2012）的最低要求，即使達到其最低要求，也仍然與世界衛(wèi)生組織設(shè)定的標準值有較大差距。因此，交通運輸主管部門仍有必要按照《大氣污染防治法》的要求，利用船舶排放控制區(qū)政策為改善環(huán)境空氣質(zhì)量作出水運行業(yè)應有的貢獻。

2.5 氮氧化物排放控制要求方面

隨著我國環(huán)境保護工作的切實開展，2015―2018年各年份我國酸雨面積占國土面積分別為7.6%、7.2%、6.4%和5.5%，呈逐年下降趨勢。這表明我國在減少硫氧化物排放方面開展的工作卓有成效，但是我國的環(huán)境空氣質(zhì)量并沒有回到1990年的水平，主要原因是環(huán)境空氣中的氮氧化物濃度過高。

為切實改善環(huán)境空氣質(zhì)量，在船舶排放控制區(qū)內(nèi)只嚴格控制船舶的硫氧化物排放是不夠的，還需要進一步控制船舶的氮氧化物排放。

2.6 靠港船舶岸電使用要求方面

由于要求靠港船舶使用岸電是減少靠港船舶大氣污染物排放的最有效手段，因此，《2015控制區(qū)方案》在制定過程中曾經(jīng)提出要求靠港船舶使用岸電，如果碼頭不具備岸電供電能力或者船舶不具備岸電受電能力，則靠港船舶可以使用低硫燃油作為替代措施?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬惨虼擞辛恕按翱扛酆髴攦?yōu)先使用岸電”的規(guī)定。但是，在《2015控制區(qū)方案》后續(xù)制定過程中這一要求被否定，最后發(fā)布的方案仍然只是要求靠港船舶使用低硫油，使用岸電反而成為靠港船舶使用低硫燃油的替代措施，這與《大氣污染防治法》“船舶靠港后應當優(yōu)先使用岸電”的要求相背離，影響到我國推廣靠港船舶使用岸電的進程。

3 應對措施

3.1 發(fā)布指導意見

為落實綠色發(fā)展理念，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，維護船用燃油流通市場秩序，保障船用低硫燃油供應，交通運輸部等13個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強船用低硫燃油供應保障和聯(lián)合監(jiān)管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，通過政策引導、行業(yè)自律、強化監(jiān)管來維護公平、有序、健康的船用燃油流通市場秩序，提升我國船用低硫燃油質(zhì)量和供應能力，促進綠色交通發(fā)展?！吨笇б庖姟访鞔_了建立船用低硫燃油基本供應制度、加快船用燃油標準制修訂、加大船用燃油監(jiān)管力度、加強船用燃油監(jiān)管部門協(xié)作等4項任務。管理部門希望通過政策引導保障船用低硫燃油供應，提升船用低硫燃油供應與航運市場需求的適應性;通過強化監(jiān)管，打擊使不合規(guī)船用燃油進入流通市場的違法行為，促進船用燃油流通市場公平、有序、健康地發(fā)展。據(jù)報道，中國石油化工集團有限公司已經(jīng)從2019年起為我國沿海船舶供應重質(zhì)低硫船用燃料油，未來還將在保障我國市場供應的基礎(chǔ)上，在新加坡等“一帶一路”沿線港口供應低硫船用燃料油。

3.2 配備快速檢測儀

2017年底，交通運輸部為基層海事部門配置了109臺船用燃油硫含量快速檢測儀。據(jù)報道，這種檢測儀完成一份燃油樣品的硫含量檢測僅需10 min，解決了對靠港船舶實施燃油硫含量快速檢測的問題，有助于提高海事部門對靠港船舶燃油硫含量監(jiān)管的能力和效率。

3.3 發(fā)布《2018控制區(qū)方案》

為完善排放控制區(qū)政策，針對《2015控制區(qū)方案》落實過程中出現(xiàn)的問題，交通運輸部發(fā)布了《2018控制區(qū)方案》，擴大了船舶排放控制區(qū)范圍，提高了船舶大氣污染物排放控制標準。

3.3.1 范圍劃定

《2018控制區(qū)方案》將船舶排放控制區(qū)擴大到全國沿海（見圖4），特別將沿海排放控制區(qū)中海南省周邊海域單獨劃為海南水域;將長江干線云南水富至江蘇瀏河口，以及西江干線廣西南寧至廣東肇慶段的通航水域設(shè)立為內(nèi)河控制區(qū)。沿?？刂茀^(qū)海上邊界及其中的海南水域邊界用控制點標出，并給出了控制點的經(jīng)緯度坐標。

3.3.2 硫氧化物排放控制要求

（1）自2019年1月1日起，進入排放控制區(qū)的海船應使用硫含量不大于0.5%的燃油，相當于提前1年達到國際海事組織要求的標準。

（2）自2019年1月1日起，大型內(nèi)河船和江海直達船舶應使用符合新修訂的《船用燃料油》標準的燃油，其他內(nèi)河船應使用符合國家標準的柴油。這是對《大氣污染防治法》“內(nèi)河和江海直達船舶應當使用符合標準的普通柴油”規(guī)定的細化。

（3）自2020年1月1日起，進入內(nèi)河控制區(qū)的海船應使用硫含量不大于0.1%的燃油。這一條款解決了《2015控制區(qū)方案》控制區(qū)范圍描述中存在的問題。

（4）自2022年1月1日起，進入沿?？刂茀^(qū)海南水域的海船應使用硫含量不大于0.1%的船用燃油。這是基于海南國家生態(tài)文明試驗區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略定位而實施的特別環(huán)境空氣質(zhì)量保護措施。

3.3.3 氮氧化物排放控制要求

（1）嚴格執(zhí)行《MARPOL公約》對國際航行船舶氮氧化物排放控制的要求以及《國內(nèi)航行海船法定檢驗技術(shù)規(guī)則》對我國國內(nèi)航行船舶氮氧化物排放控制的要求，要求2015年3月1日及以后建造或進行船用柴油發(fā)動機重大改裝的我國海船應滿足《MARPOL公約》第二階段氮氧化物排放限值要求。

（2）2022年1月1日及以后所建造的或進行船用柴油發(fā)動機重大改裝的、進入沿?？刂茀^(qū)海南水域和內(nèi)河控制區(qū)的中國籍國內(nèi)航行船舶所使用的單缸排量大于或等于30 L的船用柴油發(fā)動機應符合《MARPOL公約》要求的第三階段氮氧化物排放限值標準。這是基于海南國家生態(tài)文明試驗區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略定位的要求。

3.3.4 靠港船舶使用岸電要求

（1）自2019年1月1日起，新建造的中國籍公務船、內(nèi)河船（液貨船除外）和江海直達船舶應具備岸電受電系統(tǒng);自2020年1月1日起，新建造的中國籍國內(nèi)沿海航行集裝箱船、郵船、客滾船、噸級及以上的客船和5萬噸級及以上的干散貨船應具備岸電受電系統(tǒng)。對新建船舶應具備岸電受電能力的相關(guān)要求已納入2018年修改的《內(nèi)河船舶法定檢驗技術(shù)規(guī)則》和《國內(nèi)航行海船法定檢驗技術(shù)規(guī)則》中。

（2）自2019年7月1日起，具有岸電受電系統(tǒng)的船舶（液貨船除外），在沿?？刂茀^(qū)內(nèi)具備岸電供應能力的泊位停泊超過3 h，或者在內(nèi)河控制區(qū)內(nèi)具備岸電供應能力的泊位停泊超過2 h，且不使用其他等效替代措施的，應使用岸電。這一規(guī)定部分落實了《大氣污染防治法》的船舶靠港后應當優(yōu)先使用岸電的要求。

（3）自2021年1月1日起，郵船在排放控制區(qū)內(nèi)具備岸電供應能力的泊位停泊超過3 h，且不使用其他等效替代措施的，應使用岸電。

（4）自2022年1月1日起，船舶使用單臺船用柴油發(fā)動機輸出功率超過130 kW、且不滿足《MARPOL公約》第二階段氮氧化物排放限值要求的中國籍公務船、內(nèi)河船舶（液貨船除外），以及中國籍國內(nèi)沿海航行集裝箱船、客滾船、總噸及以上的客船和5萬噸級及以上的干散貨船，應加裝船舶岸電系統(tǒng)船載裝置，其在沿?？刂茀^(qū)內(nèi)具備岸電供應能力的泊位停泊超過3 h，或者在內(nèi)河控制區(qū)內(nèi)具備岸電供應能力的泊位停泊超過，且不使用其他等效替代措施時，應使用岸電。這一規(guī)定同樣適用于部分氮氧化物排放不滿足當前排放控制要求的舊船。

3.3.5 其他控制要求

2020年1月1日及以后建造的150噸級及以上的中國籍國內(nèi)航行油船進入排放控制區(qū)應具備碼頭油氣回收條件，國際航行船舶應符合《MARPOL公約》關(guān)于揮發(fā)性有機物的排放控制要求。這一規(guī)定為控制油船在裝船碼頭排放揮發(fā)性有機氣體創(chuàng)造了條件。

參考文獻：

[1] 彭傳圣.我國船舶排放控制區(qū)的特點及存在的問題[J].水運管理，2016（4）：4-8.