劉俚伽

摘 要：高校內(nèi)部控制是學(xué)校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。筆者分析了高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的現(xiàn)狀以及存在的主要問題，并從內(nèi)部控制信息化建設(shè)和堅(jiān)持問題導(dǎo)向，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行兩方面闡述了高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的途徑。

關(guān)鍵詞：高校? 內(nèi)部控制體系? 建設(shè)

一、高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的含義

隨著教育體制改革的不斷深入，國家放管服政策的落實(shí)，高校業(yè)務(wù)多元化趨勢凸顯，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)日益增大。高校內(nèi)部控制體系建設(shè)也提上日程。

2012年11月財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范 （試行） 》 （財(cái)會[2012]21） ， 于2014年1月1日正式實(shí)施。2015年財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會〔2015〕24號），2016年教育部印發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳〔2016〕2號）。這些制度的頒布對高校內(nèi)部控制體系建設(shè)指明了方向，為高校進(jìn)一步提升內(nèi)部治理能力水平提供了有力支撐。根據(jù)《指南》解釋，高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。高校內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高資源配置和使用效益。

二、高校內(nèi)部控制體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制體系建設(shè)組織

X高校屬于省屬高校，從2015年起啟動(dòng)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，實(shí)行雙機(jī)制運(yùn)行。一是領(lǐng)導(dǎo)小組決策機(jī)制。成立內(nèi)部控制規(guī)范工作領(lǐng)導(dǎo)小組，決定學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的分工和職責(zé)，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作的組織協(xié)調(diào)、項(xiàng)目目標(biāo)界定以及項(xiàng)目成果驗(yàn)收與批準(zhǔn)等工作。二是相關(guān)職能部門全面協(xié)作、集體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。確定內(nèi)部控制牽頭部門，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)為項(xiàng)目建設(shè)提供資料信息、接受訪談與測試、參與擬定項(xiàng)目工作計(jì)劃、參與內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)與實(shí)施的相關(guān)工作。

（二）內(nèi)部控制體系制度建設(shè)情況

為規(guī)范學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為，X高校在預(yù)算管理、收入管理、支出管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、決策機(jī)制方面出臺了相關(guān)政策。從預(yù)算管理權(quán)限、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行與考核，決算、預(yù)算績效目標(biāo)管理等幾個(gè)方面規(guī)范學(xué)校預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束。對學(xué)校收費(fèi)管理機(jī)構(gòu)、收費(fèi)立項(xiàng)和審批、收費(fèi)組織和管理、收費(fèi)監(jiān)督檢查、票據(jù)管理、創(chuàng)收收入管理等方面進(jìn)行規(guī)范和控制。界定支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定審批權(quán)限與審批流程、報(bào)銷職責(zé)，規(guī)范支出核算。分不同類型采購方式、從采購預(yù)算和計(jì)劃、采購申請審批、采購執(zhí)行、物資驗(yàn)收入庫幾方面規(guī)范學(xué)校的物資采購行為。從建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)與審核、招投標(biāo)、工程變更、資金控制、驗(yàn)收決算等方面規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目管理。從合同訂立、合同履行、合同歸檔、合同糾紛處理幾個(gè)方法規(guī)范學(xué)校合同管理。在新形勢下從制度層面對“三重一大”集體決策、分級授權(quán)等內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步界定規(guī)范。

（三）預(yù)算業(yè)務(wù)管理控制情況

X高校預(yù)算按照“兩上兩下”程序編制。收入預(yù)算參考以前年度收入情況、年度收入增減因素和措施以及部門創(chuàng)收情況編制，學(xué)校全部收入都納入預(yù)算，應(yīng)編盡編。支出預(yù)算按照“保證重點(diǎn)、壓縮一般，貫徹勤儉節(jié)約、績效優(yōu)先”的原則，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要與財(cái)力可能編制，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出、一般運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出，重點(diǎn)支持學(xué)科和專業(yè)建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目支出。在編制方法上采用零基預(yù)算、定員定額，并實(shí)行預(yù)算績效目標(biāo)管理。學(xué)校年度預(yù)算編制方案報(bào)經(jīng)校長辦公會審議通過后執(zhí)行;學(xué)校預(yù)算草案在上報(bào)上級主管部門預(yù)算之前，需報(bào)經(jīng)學(xué)校黨委常委會集體審查通過;上級主管部門批復(fù)學(xué)校預(yù)算，由計(jì)劃財(cái)務(wù)部門根據(jù)批復(fù)要求進(jìn)行優(yōu)化完善，并細(xì)化分解到校內(nèi)各部門，并分依次送分管財(cái)務(wù)的院領(lǐng)導(dǎo)、院長、黨委常委會審查批準(zhǔn)后下達(dá)校內(nèi)各部門執(zhí)行。

（四）收支業(yè)務(wù)管理控制情況

1、收入業(yè)務(wù)管理

X高校各項(xiàng)收入都均由計(jì)劃財(cái)務(wù)處歸口管理，統(tǒng)一核算，計(jì)劃財(cái)務(wù)處是學(xué)校各項(xiàng)收入管理的職能部門。計(jì)劃財(cái)務(wù)處根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，對全校各種收費(fèi)的立項(xiàng)、報(bào)批、核定、收取、檢查、年檢等實(shí)施管理。學(xué)校計(jì)劃財(cái)務(wù)處財(cái)務(wù)部門按照規(guī)定，負(fù)責(zé)全校行政事業(yè)收費(fèi)票據(jù)、稅務(wù)發(fā)票、財(cái)政專項(xiàng)收據(jù)的購買、登記、領(lǐng)發(fā)、核銷、回收存檔等工作。學(xué)校當(dāng)年收取的行政事業(yè)性收費(fèi)和應(yīng)繳國庫款均足額上交財(cái)政專戶和國庫，做到了應(yīng)收凈收、應(yīng)繳盡繳，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。

2、支出業(yè)務(wù)管理

X高校支出分為基本支出和項(xiàng)目支出，根據(jù)支出業(yè)務(wù)的類型實(shí)行歸口管理，如學(xué)科建設(shè)支出歸口研究生部管理，專業(yè)建設(shè)支出歸口教務(wù)處管理，信息化建設(shè)支出歸口信息中心管理，人員經(jīng)費(fèi)和教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)歸口人事處管理，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)歸口科研處管理，學(xué)生資助及學(xué)生活動(dòng)經(jīng)費(fèi)歸口學(xué)生管理部門管理，固定資產(chǎn)購置經(jīng)費(fèi)歸口資產(chǎn)管理部門管理，等等。同時(shí)，對基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)及其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，分別規(guī)定了開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)以及內(nèi)部審批、審核、支付、核算和歸檔等流程和審批權(quán)限。在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷審批流程上，明確了部門負(fù)責(zé)人、分管校領(lǐng)導(dǎo)、分管財(cái)務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)、校長的審批范圍和額度，明確了各審批環(huán)節(jié)及財(cái)務(wù)審核各環(huán)節(jié)審核重點(diǎn)、工作職責(zé)、應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。學(xué)校實(shí)行國庫集中支付的，對大額資金使用實(shí)行集體審議，嚴(yán)格按照財(cái)政國庫管理制度、公務(wù)卡管理制度、政府采購制度、現(xiàn)金管理制度等有關(guān)規(guī)定使用資金，確保學(xué)校資金安全，避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）政府采購業(yè)務(wù)管理控制情況

X高校政府采購工作中嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)及學(xué)校的采購辦法。執(zhí)行采購計(jì)劃與財(cái)務(wù)預(yù)算相結(jié)合的原則，具體采購事項(xiàng)在批復(fù)的學(xué)校采購預(yù)算范圍內(nèi)，按照學(xué)校審批的采購項(xiàng)目明細(xì)申報(bào)采購計(jì)劃，批復(fù)后才實(shí)施采購流程。

（六）資產(chǎn)管理控制情況

X高校對資產(chǎn)實(shí)行分類管理。貨幣資金由計(jì)劃財(cái)務(wù)部門管理。貨幣資金支付分環(huán)節(jié)設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)，杜絕由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)全過程的現(xiàn)象，實(shí)行收款崗位與開票崗位分離，學(xué)生收費(fèi)崗位與學(xué)生退費(fèi)崗位和現(xiàn)金發(fā)放崗位分離、會計(jì)崗位與出納崗位分離、工資核算崗位與出納崗位分離、往來款核算崗位與代扣工資崗分離、檔案管理崗位與出納崗位分離，等等。同時(shí)，由財(cái)務(wù)處長、科長定期和不定期抽查盤點(diǎn)庫存現(xiàn)金，按月核對銀行存款余額，隨時(shí)抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調(diào)節(jié)表，核對是否賬實(shí)相符、賬賬相符。學(xué)校設(shè)置了銀行賬戶管理兼職崗位，學(xué)校銀行賬戶的開立、變更、撤銷都按規(guī)定審批流程辦理，并報(bào)上級主管部門批準(zhǔn)后開設(shè)。

實(shí)物資產(chǎn)按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)的配置、使用、處置。明確管理部門的權(quán)限和責(zé)任。學(xué)校建有資產(chǎn)臺賬。為加強(qiáng)資產(chǎn)的實(shí)物管理，資產(chǎn)管理處按月與財(cái)務(wù)部門核對賬務(wù)，做到賬賬相符;定期不定期對部門使用的實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行清查，確保賬實(shí)相符。

（七）建設(shè)項(xiàng)目管理控制情況

X高校建立了建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、調(diào)整、變更相關(guān)的議事決策機(jī)制，規(guī)定了每級議事決策機(jī)構(gòu)的權(quán)限。凡是政府采購的項(xiàng)目，都嚴(yán)格履行政府采購程序。事前，原則上委托社會機(jī)構(gòu)編制預(yù)算或投標(biāo)控制價(jià);事中，參與招標(biāo)前期工作的相關(guān)人員不作為業(yè)主代表參加評標(biāo)工作;事后，驗(yàn)收工作由紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)、使用部門、后勤和多方專家共同參與完成，竣工結(jié)算審計(jì)由學(xué)校審計(jì)室委托社會中介機(jī)構(gòu)審計(jì)。價(jià)款支付由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。

建設(shè)項(xiàng)目竣工后，學(xué)校及時(shí)辦理竣工決算，組織竣工決算審計(jì)，并根據(jù)批復(fù)的竣工決算和有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)項(xiàng)目檔案和資產(chǎn)移交等工作。

三、存在的問題

內(nèi)部機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分配需進(jìn)一步合理化。部分部門的職責(zé)權(quán)限不明確，存在交叉，部分職能未歸口管理。部分關(guān)鍵崗位的崗位職責(zé)需根據(jù)內(nèi)控要求合理科學(xué)制定。

內(nèi)部控制制度需進(jìn)一步完善。如，雖然學(xué)校預(yù)算管理、收支管理方面的制度比較多，但仍然缺乏預(yù)算績效考評獎(jiǎng)勵(lì)辦法、完整的收入管理制度，政府采購需求申請與審批、過程管理有待完善。

內(nèi)部控制信息化建設(shè)存在信息孤島，需進(jìn)一步打通。目前學(xué)校賬務(wù)處理、預(yù)算編報(bào)、預(yù)算管理、出納管理、工資管理、收費(fèi)管理、票據(jù)管理、資產(chǎn)管理、辦公管理雖然采用信息化管理系統(tǒng)，但內(nèi)控制度、流程未內(nèi)嵌，一體化程度不高，需建立內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺。

四、高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的途徑

（一）內(nèi)部控制信息化建設(shè)是落實(shí)內(nèi)控的關(guān)鍵

高校需加強(qiáng)建設(shè)內(nèi)控大數(shù)據(jù)平臺，覆蓋預(yù)算管理、收支管理、采購管理、合同管理、項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理等六大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。使內(nèi)控體系管控的對象不再局限于財(cái)務(wù)行為，而是各類與資金使用相關(guān)的業(yè)務(wù)行為，通過審批流程的固化、管控規(guī)則的內(nèi)嵌，實(shí)現(xiàn)單位六大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程留痕管控，并解決一直以來困擾高校的跨年項(xiàng)目、跨經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)、跨預(yù)算來源的項(xiàng)目等管理難題，構(gòu)建科學(xué)、有效的權(quán)力制衡和監(jiān)督平臺。實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管控由“人控”到“機(jī)控”的跨越，形成一個(gè)全面的管控機(jī)制，將內(nèi)控體系建設(shè)成效落到實(shí)處。

（二）進(jìn)一步健全制度，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行是高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的主要內(nèi)容

按照科學(xué)、精簡、高效、透明、制衡的原則，綜合考慮高校發(fā)展戰(zhàn)略，對組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行再梳理，針對存在職能交叉和職能缺失的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行重組和新設(shè)。按照全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性原則，完善高校內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。不斷梳理決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、協(xié)同機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)部控制制度和流程，保證內(nèi)部控制的高效、有效運(yùn)行。