上海市公安局政治部警輔處課題組

（上海市公安局政治部， 上海 200042）

輔警是公安力量的重要組成部分。上海公安輔警管理工作是在全國率先推行公安文職制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，起點(diǎn)高、基礎(chǔ)厚，有著良好的工作基礎(chǔ)。以國辦《意見》和上海市《辦法》①國辦《意見》和上海市《辦法》指《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2016〕15號）和《上海公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》（滬府辦〔2017〕73號）。的頒布為標(biāo)志，上海公安輔警管理工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段。做好輔警管理制度的頂層設(shè)計至關(guān)重要，用工模式是輔警管理頂層設(shè)計中極為重要的一環(huán)，有必要對其進(jìn)行深入研究。上海公安輔警在隊伍雛形階段，便采用人事派遣的用工模式，總體運(yùn)行平穩(wěn)良好。認(rèn)真總結(jié)該用工模式的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步發(fā)揮其制度優(yōu)勢、挖掘其制度潛力，對促進(jìn)輔警隊伍規(guī)范管理和提升管理水平具有重要意義。

一、上海公安文職制度運(yùn)行效果總結(jié)

上海公安文職制度推行以來，公安文職隊伍建設(shè)效果顯著，已建成一支結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)化、職業(yè)化、穩(wěn)定性強(qiáng)和富有戰(zhàn)斗力的公安文職隊伍?？偨Y(jié)上海公安文職制度運(yùn)行成效，主要有以下三個方面：

一是釋放了非執(zhí)法崗位警力資源。針對公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)用人制度下長期存在的警力緊缺而編制不足的矛盾，在以往使用民警的“非執(zhí)法”“非涉核心機(jī)密”和“非指揮管理”崗位使用文職人員，并抓好文職人員上崗后原在崗民警必須按照1∶1置換的具體落實(shí)。通過嚴(yán)審轉(zhuǎn)崗方案、強(qiáng)化跟蹤指導(dǎo)、專項(xiàng)督導(dǎo)檢查等措施，防止民警和文職人員共崗、混崗等“形式轉(zhuǎn)崗”現(xiàn)象，確保民警轉(zhuǎn)崗工作落到實(shí)處，促進(jìn)警力下沉。全局近2200名民警置換到一線執(zhí)法崗位；通過安排文職人員在“110”接線、指紋比對等非執(zhí)法崗位上崗，節(jié)約警力1200余名。

二是激活了公安機(jī)關(guān)用人機(jī)制。在市場化勞動人事制度改革的大背景下，公安文職人員派遣制綜合體現(xiàn)了公務(wù)員制度、事業(yè)單位人事制度、企業(yè)勞動制度改革的基本趨向。一方面，實(shí)行勞動合同制，尤其是文職人員與派遣機(jī)構(gòu)簽訂勞動合同且納入統(tǒng)一的社會保險體系，文職人員由“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會人”，有助于解決“能進(jìn)不能出”的問題；另一方面，用人管理按崗位分類進(jìn)行，以崗位管理替代身份管理，崗位績效與職級晉升、工資增長和崗位調(diào)整掛鉤，有助于解決“能上不能下”的問題。同時，對執(zhí)法民警的公務(wù)員管理機(jī)制也有激活作用。文職人員配合民警從事日常工作，伴隨著二者協(xié)同感和合作度的提高，不僅有利于扼制以往一線民警與機(jī)關(guān)內(nèi)勤相互攀比的不良風(fēng)氣，而且對民警有激勵和鞭策作用，促使民警更加珍視自己的工作崗位和激發(fā)自己的工作熱情。訪談資料顯示，各用人單位對公安文職制度的認(rèn)可度近100%。

三是提升了系統(tǒng)內(nèi)部行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量。公安文職人員的工作崗位，就其職能而言分為兩大類：一是內(nèi)部輔助職能崗位，輔助民警行使執(zhí)法職能；二是公共服務(wù)職能崗位，直接面向社會提供公共服務(wù)，諸如戶籍辦理、“110”接線和轉(zhuǎn)警、出入境管理等服務(wù)工作。經(jīng)濟(jì)、社會生活的高速發(fā)展催化了市民更多的公共服務(wù)需求，公安機(jī)關(guān)的公共服務(wù)事務(wù)紛繁眾多，需要大幅補(bǔ)充人力資源。為滿足輔助民警執(zhí)法和提供公共服務(wù)的需求，緊緊抓住“崗位梳理”和“警力置換”兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過“增量配置”和“存量調(diào)整”雙管齊下，最大限度地用足文職人力資源，最大限度地解放警力資源。

二、上海公安文職派遣制的理論研判

（一）上海公安文職派遣制的制度特征

上海公安文職派遣制用工模式主要有以下三個方面特征：

一是特殊的政府購買服務(wù)方式。上海公安文職派遣制可歸類于政府購買服務(wù)用工模式，是一種有別于一般政府購買服務(wù)的特殊政府購買服務(wù)方式。公安文職派遣制就其政府購買服務(wù)的屬性而言，較之一般政府購買服務(wù)，其特點(diǎn)在于：（1）購買對象僅限于派遣機(jī)構(gòu)的人力資源管理服務(wù)和公安文職人員的人力資源，其中，派遣機(jī)構(gòu)的人力資源管理服務(wù)，是對公安文職管理機(jī)構(gòu)的輔助；公安文職人員的人力資源，則由公安機(jī)關(guān)直接使用于輔助民警履職或?qū)ν夤卜?wù)。而一般政府購買服務(wù)中，購買的是服務(wù)本身而不是人力資源。（2）派遣機(jī)構(gòu)雖然是政府購買服務(wù)的社會承接主體，卻在服務(wù)提供中不具有獨(dú)立或主導(dǎo)地位。派遣機(jī)構(gòu)提供人力資源管理服務(wù)（如招聘、培訓(xùn)等）的過程，受公安機(jī)關(guān)文職管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)；公安文職人員的工作過程由公安機(jī)關(guān)直接管理。這不同于一般政府購買服務(wù)中，所購買的服務(wù)由社會承接主體獨(dú)立經(jīng)營管理。概言之，公安文職派遣制是政府購買服務(wù)機(jī)制與公安機(jī)關(guān)用人機(jī)制的結(jié)合，是在公安領(lǐng)域引入人力資源市場配置機(jī)制的創(chuàng)新。

二是區(qū)別于傳統(tǒng)用人制度的勞動（聘用）合同制。公安文職派遣制區(qū)別于公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)用人制度的主要標(biāo)志在于實(shí)行勞動（聘用）合同制。長期以來，公安機(jī)關(guān)工作人員都具有民警和公務(wù)員身份，都是非合同人事關(guān)系，存在“能進(jìn)不能出，能上不能下”的弊端。而公安文職派遣制的基本點(diǎn)是勞動（聘用）合同制，以勞動（聘用）合同關(guān)系替代非合同人事關(guān)系，繼而使民警與文職人員不僅崗位分開，而且機(jī)制分開。尤其是公安文職崗位實(shí)行勞動（聘用）合同制，利于解決“能進(jìn)不能出、能上不能下”的難題，在公安文職崗位實(shí)現(xiàn)了由公務(wù)員管理轉(zhuǎn)向合同化管理；將文職輔警的勞動/人事關(guān)系與社會保險關(guān)系分離，使其由“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會人”，納入統(tǒng)一的社會保險體系；在統(tǒng)一實(shí)行勞動（聘用）合同制的基礎(chǔ)上，按崗位分類實(shí)施用工管理，以崗位管理替代身份管理。

三是區(qū)別于直接聘用的間接聘用制。勞動（聘用）合同制有直接聘用制與間接聘用制之區(qū)分。直接聘用制下，僅存在兩端勞動關(guān)系，由用人單位與勞動者直接簽訂勞動（聘用）合同，招聘與用工合一。在間接聘用制下，存在“三角”勞動關(guān)系，如勞動者與派遣機(jī)構(gòu)簽訂勞動（聘用）合同而向用工單位提供勞動，招聘與用工分離。公安文職派遣制屬于間接聘用制，即派遣機(jī)構(gòu)受公安機(jī)關(guān)委托與公安文職人員簽訂勞動合同，并將公安文職人員派遣到公安機(jī)關(guān)任職，公安文職人員的工作安排、崗前培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)、紀(jì)律約束、黨團(tuán)關(guān)系、考核、晉級等有關(guān)事宜由公安機(jī)關(guān)管理，而派遣機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)給公安文職人員發(fā)放工資、代為繳交社會保險、辦理工傷保險待遇申請、開具相關(guān)證明、檔案存放和管理等。

（二）與現(xiàn)行勞動立法中勞務(wù)派遣的區(qū)別

上海公安文職派遣制用工模式與現(xiàn)行勞動立法中勞務(wù)派遣用工模式相比，主要有以下四個方面區(qū)別：

一是用工單位屬性不同。依《勞動合同法》的規(guī)定，勞務(wù)派遣中的用工單位，是第2條①《勞動合同法》第2條：中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織（以下稱用人單位）與勞動者建立勞動關(guān)系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，適用本法。第1款所規(guī)定的用人單位，主要是企業(yè)。這屬于非公共部門，是典型的市場主體。而公安機(jī)關(guān)屬于公共部門，歸類于《勞動合同法》第2條第2款的用人單位，且公安文職人員是履行公安機(jī)關(guān)職能的工作人員，不屬于“工勤人員”，其勞動關(guān)系具有“人事關(guān)系”屬性。雖然其第2條第2款規(guī)定國家機(jī)關(guān)及與其建立勞動關(guān)系的勞動者之間訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同“依照本法執(zhí)行”，但其含義不同于第2條第1款規(guī)定的“適用本法”，即其適用勞動合同法的程度低于第2條第1款規(guī)定的勞動關(guān)系，亦即對勞動合同法的規(guī)定可根據(jù)需要有選擇性地適用。

二是制度目的不同。實(shí)踐中，企業(yè)熱衷于勞務(wù)派遣用工，多是為了降低用工成本和靈活用工，以提高企業(yè)效率和追求利潤最大化。而實(shí)行公安文職派遣制的目的，是將原用于非執(zhí)法崗位的警力資源置換到執(zhí)法崗位，激活公安機(jī)關(guān)用人機(jī)制，以提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法和公共服務(wù)效率。其中，激活用人機(jī)制，只是解決傳統(tǒng)機(jī)制中“能進(jìn)不能出、能上不能下”的僵化問題，并非追求文職人員的高流動性。而公安文職崗位的專業(yè)性和常設(shè)性特點(diǎn)，要求公安文職隊伍在總體上保持相對穩(wěn)定，或者說，穩(wěn)定性

國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和與其建立勞動關(guān)系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行。需求大于流動性需求，故穩(wěn)定公安文職隊伍仍然是公安文職派遣制的主要追求；在非執(zhí)法崗位以文職人員替代民警，雖然節(jié)省了一定用工成本，但降低用工成本不是主要追求。

三是用工形式定位不同。依《勞動合同法》及其配套規(guī)章的規(guī)定，在企業(yè)的用工形式中，勞動合同用工是基本用工形式，勞務(wù)派遣用工是補(bǔ)充用工形式，只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施，用工單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制勞務(wù)派遣用工數(shù)量，不得超過其用工總量的10%。而在公安機(jī)關(guān)的崗位體系和用工形式中，文職和勤務(wù)輔警崗位都是肩負(fù)重要常規(guī)性職能的常設(shè)性崗位，其與民警崗位的關(guān)系，絕不類同于企業(yè)中“臨時工”崗位與正式工崗位的關(guān)系。故公安文職派遣制與民警用人制度在公安機(jī)關(guān)職能運(yùn)行和用人制度改革中是地位并行和不可或缺的雙軌。正因?yàn)槿绱?，《勞動合同法》關(guān)于勞務(wù)派遣用工的地位、崗位范圍、數(shù)量比例的規(guī)定，不能適用于公安文職派遣制。

四是“常雇”或“常用”側(cè)重點(diǎn)不同。勞務(wù)派遣有常雇型派遣與臨時型派遣之區(qū)分，《勞動合同法》規(guī)定的勞務(wù)派遣為常雇型派遣。其特點(diǎn)是，派遣單位在派遣前根據(jù)市場需求招工并與勞動者訂立勞動合同，受到用工單位委托后才派遣勞動者到用工單位勞動；被派遣勞動者與派遣單位的勞動關(guān)系不具有臨時性（須簽2年以上勞動合同）且派遣機(jī)構(gòu)是固定的，而被派遣勞動者與用工單位的勞動關(guān)系具有臨時性且用工單位是不固定的，此即“常雇”而不“常用”。而上海公安文職派遣制中，著重點(diǎn)不在于“常雇”而在于“常用”。派遣單位根據(jù)公安機(jī)關(guān)的用工需要和招聘考核結(jié)果，與勞動者簽訂勞動合同；公安機(jī)關(guān)對公安文職人員的“常用”決定著派遣機(jī)構(gòu)對公安文職人員的“常雇”；公安文職人員的職業(yè)認(rèn)同感和歸屬感也依托于公安機(jī)關(guān)的“常用”。故可以說，這是屬于“常用型派遣”。

三、上海公安輔警用工模式選擇派遣制的理論探析

國辦《意見》指出，“警務(wù)輔助人員由縣級以上地方人民政府或者公安機(jī)關(guān)采用向社會力量購買服務(wù)、依法簽訂勞動合同或聘用合同等方式招聘使用”。在全國各地公安機(jī)關(guān)輔警人事制度改革實(shí)踐中，已形成三種用工模式，即勞動（聘用）合同制、事業(yè)編制聘用制和人事派遣制（以上海公安文職派遣制為樣本）。其中的人事派遣制可大致歸于“向社會力量購買服務(wù)”類，同時兼有勞動（聘用）合同制的屬性。在上海公安機(jī)關(guān)輔警管理改革中，有必要繼續(xù)實(shí)行人事派遣制，主要有以下三個方面理由：

（一）人事派遣制的比較優(yōu)勢

1. 三種用工模式特點(diǎn)分析

人事派遣制（向社會力量購買服務(wù)）、勞動（聘用）合同制（依法簽訂勞動或聘用合同）和事業(yè)編制聘用制三種用工模式的異同點(diǎn)，如表1所示：

表1：三種用工模式比較

2. 人事派遣制的用工優(yōu)勢

相對于勞動（聘用）合同制和事業(yè)編制聘用制而言，由公安文職派遣制改進(jìn)而來的輔警派遣制，是在融合這兩種用工模式之本質(zhì)屬性基礎(chǔ)上的用工模式創(chuàng)新。即是說，獨(dú)立且并列于民警公務(wù)員制，同時實(shí)行合同制，既擺脫了民警公務(wù)員制的僵化局限，又通過合同制確立勞動關(guān)系，以引入面向社會、雙向選擇、協(xié)商一致、能進(jìn)能出的市場機(jī)制，還可以置換輔警崗位原警力資源。不僅如此，較之勞動（聘用）合同制和事業(yè)編制聘用制，人事派遣制還有其獨(dú)到的優(yōu)勢：

其一，間接聘用制較之直接聘用制的優(yōu)勢。勞動（聘用）合同制和事業(yè)編制聘用制都是由公安機(jī)關(guān)與輔警簽訂勞動（聘用）合同的直接聘用制，而人事派遣制是派遣機(jī)構(gòu)與輔警簽訂勞動（聘用）合同的間接聘用制，在用工機(jī)制上各有其利弊。例如，就增強(qiáng)輔警對公安機(jī)關(guān)歸屬感、穩(wěn)定輔警隊伍而言，直接聘用制優(yōu)于間接聘用制；而就用工靈活性、擺脫民警公務(wù)員制影響、利用社會力量而言，間接聘用制優(yōu)于直接聘用制?；谳o警隊伍發(fā)展的需要，間接聘用制較之直接聘用制，有其不可忽視的優(yōu)越性：一是招聘與用工分離，招聘時簽訂的勞動（聘用）合同對工作內(nèi)容的約定具有概括性和不完全性，給公安機(jī)關(guān)對輔警的工作崗位安排和調(diào)整留有較大空間，以增強(qiáng)其用工靈活性。二是在民警崗位與輔警崗位的用人機(jī)制之間，不僅有合同制這一道隔離帶，而且再增加另一道隔離帶即派遣機(jī)構(gòu)，可有效地阻隔民警崗位公務(wù)員制的僵化性因素對輔警崗位用人機(jī)制的負(fù)面影響。三是利用派遣機(jī)構(gòu)的人力資源管理服務(wù)，公安機(jī)關(guān)輔警管理機(jī)構(gòu)不僅可減輕直接面向人力資源市場的人力資源管理業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)，而且可減輕直接面對輔警“出口”和勞動爭議處理的社會壓力，還可借助派遣機(jī)構(gòu)的專業(yè)化優(yōu)勢資源來提高輔警招聘和管理的效率。尤其是在組織社會上職業(yè)技能培訓(xùn)資源方面，派遣機(jī)構(gòu)較之公安機(jī)關(guān)輔警管理機(jī)構(gòu)有更多的經(jīng)驗(yàn)和渠道，可為輔警隊伍建設(shè)所利用。

其二，輔警員額（用人額度）較之事業(yè)編制的優(yōu)勢。基于民警（公務(wù)員）編制的法定限制性和置換非執(zhí)法崗位警力的需要，輔警人力資源的用人計劃只能在民警（公務(wù)員）編制之外另行設(shè)置獨(dú)立的用人定員類型，實(shí)踐中有事業(yè)編制和輔警員額（用人額度）兩種。其中，事業(yè)編制本來是法定的事業(yè)單位工作人員編制序列，但在國家機(jī)關(guān)人事制度改革中，因彌補(bǔ)公務(wù)員編制的不足而在國家機(jī)關(guān)過渡性地適用部分事業(yè)編制，且這種事業(yè)編制對公務(wù)員編制在人事制度上有一定的路徑依賴而略顯靈活性不足。從勞動人事制度改革的趨勢看，根據(jù)《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》的規(guī)定，主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，將要逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑵湫姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)，其人事制度回歸到公務(wù)員序列；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，將要逐步轉(zhuǎn)化為企業(yè)，實(shí)行企業(yè)勞動合同制度；僅在主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，沿用具有事業(yè)編制的聘用制。至于國家機(jī)關(guān)，僅可在一定條件下有限制地使用事業(yè)編制，這只是一種過渡性的權(quán)宜措施?？梢姡瑢o隊伍而言，事業(yè)編制并非符合改革趨勢的選擇。而對正需要大力發(fā)展和加強(qiáng)規(guī)范化的輔警隊伍而言，在民警（公務(wù)員）編制之外設(shè)置不同于事業(yè)編制的獨(dú)立定員序列，如上海的公安文職用人額度和其他地方的輔警員額，更便于將輔警與民警從用人機(jī)制上分開，擺脫公務(wù)員編制和事業(yè)編制的僵化因素束縛，為建立一種兼顧穩(wěn)定性與靈活性的輔警用人機(jī)制提供更寬的創(chuàng)新空間。

3. 政府公共服務(wù)機(jī)制與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合

政府購買服務(wù)作為政府公共服務(wù)機(jī)制與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合體，被《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》規(guī)定為“推進(jìn)公共資源配置市場化”“加快轉(zhuǎn)變政府職能”和“加快事業(yè)單位分類改革”的重要舉措。相較于勞動（聘用）合同制和事業(yè)編制聘用制，人事派遣制能夠發(fā)揮政府購買服務(wù)的獨(dú)特優(yōu)勢，即將市場配置機(jī)制、市場競爭機(jī)制和社會力量參與機(jī)制引入公共資源配置和公共服務(wù)供給過程，以優(yōu)化公共資源配置、轉(zhuǎn)換政府職能和提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

在公安機(jī)關(guān)人事制度改革中，將政府購買服務(wù)機(jī)制與輔警用工機(jī)制結(jié)合，可打通兩個層次的市場關(guān)聯(lián)：一是輔警人力資源與社會上同類人力資源的市場關(guān)聯(lián)；二是輔警人事管理與社會上人力資源管理服務(wù)的市場關(guān)聯(lián)。就第一個層次的市場關(guān)聯(lián)而言，將輔警人力資源配置融入統(tǒng)一的人力資源市場體系，既擴(kuò)大了輔警人力資源的供給來源，也增強(qiáng)了輔警人力資源配置的競爭度和靈活性。這有利于公安機(jī)關(guān)從更廣的人力資源市場范圍選取更高素質(zhì)的輔警人力資源，并運(yùn)用合同制等市場化手段對輔警進(jìn)行用工管理，以形成“能進(jìn)能出、能上能下”的用工機(jī)制。就第二個層次的市場關(guān)聯(lián)而言，將基于輔警崗位特殊需求的輔警人力資源管理的特殊性與社會上人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化優(yōu)勢結(jié)合，利用人力資源服務(wù)市場的競爭性，公安機(jī)關(guān)可通過選取社會上優(yōu)質(zhì)和專業(yè)的人力資源管理服務(wù)，來彌補(bǔ)輔警管理機(jī)構(gòu)的資源不足，以提高輔警管理效率。

（二）符合公安職業(yè)的需求和特點(diǎn)

上海公安文職派遣制十余年的成功實(shí)踐，有說服力地證明了人事派遣制是與公安職業(yè)需求和特點(diǎn)有高度吻合性。警務(wù)輔助人員具有較強(qiáng)的職業(yè)特殊性，這取決于公安機(jī)關(guān)的特殊職責(zé)。作為維護(hù)國家安全和社會治安秩序，保護(hù)公民的人身安全和人身自由，保護(hù)公共財產(chǎn)和公民合法財產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動的國家機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)具有武裝性質(zhì)，實(shí)行半軍事化管理，保密性要求高。輔警雖然不同于執(zhí)法民警，卻仍然是公安機(jī)關(guān)工作人員的重要組成部分，要求具有較高的整體素質(zhì)，既充滿活力，又保持隊伍穩(wěn)定，還要求輔警隊伍管理規(guī)范嚴(yán)格。以公安文職派遣制為樣本的人事派遣制，其特點(diǎn)能較好滿足這些要求，或者說，人事派遣制的特點(diǎn)取決于輔警職業(yè)的特點(diǎn)，并能與之契合。

圖：人事派遣制特點(diǎn)與輔警職業(yè)特點(diǎn)契合較

（三）人事派遣制的固有局限和現(xiàn)存問題并非根本性問題

人事派遣制下輔警因與派遣機(jī)構(gòu)簽訂勞動合同而對公安機(jī)關(guān)的歸屬感難免相對弱于直接聘用制，但這種局限性并非不可彌補(bǔ)。上海公安文職派遣制的實(shí)踐表明，公安機(jī)關(guān)對文職人員的“常用”決定著派遣機(jī)構(gòu)對文職人員的“常雇”，在事實(shí)上可保障文職人員的職業(yè)安定；公安機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)日常思想政治教育和公安文職文化建設(shè)，政治、福利等待遇上對文職人員與民警平等對待，不斷改進(jìn)文職人員的職業(yè)保障和激勵機(jī)制等得力措施，可增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)的文職人員的凝聚力，可提高文職人員對公安機(jī)關(guān)的忠誠度，以抵銷間接聘用對文職人員歸屬感的負(fù)面影響。所以，部分公安文職人員的歸屬感欠缺問題雖然還在一定程度上存在，但并未影響公安文職隊伍的整體穩(wěn)定，更未影響公安文職隊伍的工作效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

同時，公安文職派遣制實(shí)踐中雖然在用人額度配置、崗位設(shè)置、人員內(nèi)部流動等方面還存在不足和問題，但都是可以改進(jìn)和克服的，而不是足以顛覆這種用工模式的根本性缺陷。故以問題為導(dǎo)向不斷完善制度，繼續(xù)實(shí)行人事派遣制這一用工模式，有利于確保政策和制度的連續(xù)性，保持公安文職隊伍的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

四、輔警人事派遣制持續(xù)運(yùn)行的保障條件

（一）立法保障

我國立法規(guī)定的勞動人事制度體系及其適用范圍和法律適用概況，如表2所示：

表2：法定勞動人事制度體系

雖然《勞動合同法》第2條第2款規(guī)定“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體與其建立勞動關(guān)系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行”，但這不足以成為輔警人事派遣制可適用《勞動合同法》的依據(jù)。這是因?yàn)椋?/p>

第一，《勞動合同法》第2條第2款中“與國家機(jī)關(guān)與建立勞動關(guān)系的勞動者”，僅限于國家機(jī)關(guān)工作人員之外的工勤人員。公安機(jī)關(guān)的輔警仍然是工作人員而不屬于工勤人員。

第二，對于事業(yè)單位工作人員，《勞動合同法》第96條規(guī)定，事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。而對于國家機(jī)關(guān)人事制度改革中實(shí)行聘用制的工作人員是否和如何適用《勞動合同法》的問題，《勞動合同法》并未作出類似事業(yè)單位聘用制的規(guī)定。這也進(jìn)一步表明，《勞動合同法》第2條第2款的規(guī)定不宜作為輔警聘用制適用《勞動合同法》的依據(jù)。

第三，輔警人事派遣制在用工單位屬性、制度目的、用工形式定位和崗位范圍等方面都不同于企業(yè)勞務(wù)派遣制，《勞動合同法》以企業(yè)勞務(wù)派遣為樣本所設(shè)計的勞務(wù)派遣規(guī)則，當(dāng)然不宜適用于輔警人事派遣制。

可見，法律依據(jù)缺失，已成為輔警人事派遣制持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵性制度瓶頸?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求，“重大改革于法有據(jù)，立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”。為此，需要通過立法的形式給輔警人事派遣制提供法律依據(jù)。具體建議如下：（1）對輔警人事派遣制進(jìn)行專項(xiàng)立法，在法律形式上，制定行政法規(guī)最為理想；若條件不成熟，應(yīng)當(dāng)制定國家公安部規(guī)章、上海市地方性法規(guī)或政府規(guī)章。（2）在輔警人事派遣制專項(xiàng)立法中，明確其作為用人機(jī)制創(chuàng)新的制度定位，著重考慮公安職業(yè)和輔警工作的特殊性，并吸收現(xiàn)行勞動立法和公務(wù)員立法中可適用于輔警的規(guī)定。（3）通過相關(guān)法律的修改，打通輔警人事派遣制對相關(guān)法律法規(guī)選擇適用的通道。例如，在《勞動合同法》中增加類似第96條事業(yè)單位聘用制法律適用的規(guī)定。

（二）完善輔警人事派遣制的配套管理和服務(wù)

1. 依需求量、工作量確定輔警用人額度，優(yōu)化招錄機(jī)制

文職輔警用人額度不足以應(yīng)對當(dāng)前工作量的需求，是實(shí)地調(diào)研中文職人員所在部門普遍反映的問題，尤其是在部分特殊崗位體現(xiàn)更為明顯。輔警用人額度的配置受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會治安情況、人員規(guī)模以及財政經(jīng)費(fèi)使用等多方面因素的制約，難以給予各個部門以最期望的配額。并且，警務(wù)需求量和工作量是不斷變化的，需要對相應(yīng)的輔警用人額度及時作出調(diào)整。這就要求以滿足緩解警力不足的實(shí)際需求為目標(biāo)，在充分衡量當(dāng)前文職輔警所承擔(dān)的工作量和所在部門的需求量的基礎(chǔ)上進(jìn)行用人額度配置。

此外，招錄機(jī)制問題也會在一定程度上造成或加劇有關(guān)部門文職輔警用人額度不足的現(xiàn)象。主要可從以下方面加以改進(jìn)：一是針對部分離職率高、流動性大的特殊崗位，可適當(dāng)放寬相應(yīng)學(xué)歷（大專以上）和戶籍（上海本地）的要求，以擴(kuò)大符合條件的待招錄群體；或通過與大專職業(yè)院校合作，加大校園招聘力度，也可建立長期合作機(jī)制，對輔警來源進(jìn)行定向培養(yǎng)。二是針對高流動性的崗位，可考慮單列崗位，增設(shè)補(bǔ)錄環(huán)節(jié)，及時招錄新的輔警，提升缺員填補(bǔ)效率。三是讓輔警使用部門參與到招錄過程之中，充分評估待招錄人員與崗位的匹配程度，確保隊伍的穩(wěn)定性。同時，對于部分培訓(xùn)周期較長、專業(yè)性較強(qiáng)的崗位可以考慮設(shè)置最低服務(wù)期限，避免人員過早退出，致使用人需求難以滿足，并可考慮適當(dāng)增加高離職率崗位的用人額度配置，緩解人員流失的壓力。

2. 輔警崗位設(shè)置進(jìn)一步合理化，增強(qiáng)配置機(jī)制靈活性

提高輔警崗位設(shè)置的合理化程度，采用相對靈活的崗位配置方式，能夠更好實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部的人事調(diào)配，滿足公安機(jī)關(guān)用人需求和輔警的實(shí)際需要。針對崗位設(shè)置和人事配置方式存在的問題，具體可從以下幾個方面著手：

第一，強(qiáng)調(diào)工作職責(zé)、工作強(qiáng)度與收入和保障機(jī)制之間平衡。對相對其他崗位處于低洼地帶，處于一線、類執(zhí)法類的崗位，應(yīng)當(dāng)采取特殊的措施，如給予相應(yīng)的津貼等收入保障、建立更加科學(xué)和合理的特殊工時制度、適當(dāng)縮短工作時間、建立特殊崗位轉(zhuǎn)崗機(jī)制等。同時，對于存在民警和輔警處于基本相同崗位的狀況，需要強(qiáng)調(diào)民警和輔警間工作職責(zé)的區(qū)別，以便在一定程度上存在適度隔離感的同時，保證輔警的工作積極性。

第二，加強(qiáng)輔警的崗位間交流。加強(qiáng)輔警在不同崗位之間的交流，一方面，可以滿足部分輔警的實(shí)際需求，如居住地和工作地相隔過遠(yuǎn)所導(dǎo)致的通勤時間過長等問題。這類崗位交流和調(diào)整往往受用人額度的限制難以達(dá)成接收單位和移轉(zhuǎn)單位之間的匹配，因此，需在整體改進(jìn)輔警崗位間交流機(jī)制的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。另一方面，加強(qiáng)橫向的崗位間交流，可以給予輔警工作新鮮感，調(diào)動其工作的積極性，還有助于提高輔警的綜合技能，提高輔警隊伍的整體素質(zhì)和能力。

第三，針對當(dāng)前設(shè)立的助理文職主管和文職主管等管理崗位所發(fā)揮作用有限的問題，可進(jìn)行相應(yīng)的崗位調(diào)整，更加有針對性地根據(jù)文職類型設(shè)置管理崗位，并加強(qiáng)對管理崗位的業(yè)務(wù)考核，由市局牽頭，在各分局和各部門設(shè)立委員會或業(yè)務(wù)考核指導(dǎo)小組等，以文職助管和助理文職主管為連接點(diǎn)，發(fā)揮其在日常政治學(xué)習(xí)、考核管理、人事輔助工作等方面的作用。

3. 完善職業(yè)晉升機(jī)制，拓寬職業(yè)發(fā)展渠道

良好的職業(yè)晉升機(jī)制是調(diào)動輔警工作積極性，增強(qiáng)其職業(yè)歸屬感的重要保障。文職輔警的職業(yè)晉升包括兩個方面：

一是在輔警隊伍內(nèi)部的職業(yè)晉升。當(dāng)前該職業(yè)晉升渠道在文職輔警制度運(yùn)行過程中相對暢通，通過將崗位與社會認(rèn)證證書掛鉤、考試、競聘等方式作為文職輔警晉升的依據(jù)，既滿足了文職輔警晉升的需求，又提升文職輔警自身的工作素養(yǎng)。但在目前國家已取消相關(guān)證書認(rèn)證考試的情況下，該種晉升模式存在一定的不適性，同時對考試模式的重視也可能會堵塞部分文職輔警的晉升通道。因此，可考慮更加復(fù)合式的模式，增加輔警日常工作量和工作表現(xiàn)、隊伍忠誠度（工齡）的權(quán)重，給予文職輔警更多的晉升機(jī)會。

二是轉(zhuǎn)警晉升機(jī)制的建立。雖然上海公安文職制度在設(shè)立之初就采取派遣制，建立與民警存在適度隔離感的兩支隊伍，但可以確認(rèn)的是，文職輔警對轉(zhuǎn)化為民警具有強(qiáng)烈的愿望和期待。因此，建立常設(shè)的擇優(yōu)轉(zhuǎn)警機(jī)制可以成為輔警晉升的一條重要渠道，也是提高輔警工作積極性和歸屬感最重要的手段。同時對公安系統(tǒng)本身而言，優(yōu)秀的輔警不僅具備很強(qiáng)的工作能力，而且對公安工作具有深刻的認(rèn)識，直接吸收進(jìn)民警隊伍能夠更好地勝任工作。轉(zhuǎn)警晉升機(jī)制可以考慮在公務(wù)員招錄的過程中，為輔警專設(shè)定向崗位，給予符合一定工作年限和考核標(biāo)準(zhǔn)的文職輔警相應(yīng)的定向指標(biāo)。

在當(dāng)前上海公安系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立擇優(yōu)轉(zhuǎn)警晉升機(jī)制需要注意的是對新老人員的協(xié)調(diào)，受制于《公務(wù)員法》對首錄公務(wù)員的年齡限制，最早進(jìn)入上海公安文職隊伍的文職警輔多已超齡，無法被納入這一晉升渠道之中，而這些文職輔警對上海公安隊伍忠誠度最高、歸屬感最強(qiáng)。因此，需要做好工齡較長文職輔警的思想工作，同時通過內(nèi)部晉升渠道的拓展和職業(yè)保障機(jī)制的增強(qiáng)給予其應(yīng)有的待遇和榮譽(yù)。

4. 建立系統(tǒng)性保障機(jī)制及科學(xué)化培訓(xùn)機(jī)制

建立系統(tǒng)性的在職保障機(jī)制，是輔警隊伍穩(wěn)定和激勵的基本條件，也是增強(qiáng)職業(yè)歸屬感的必要手段。根據(jù)實(shí)地調(diào)研的情況，當(dāng)前文職輔警的在職保障可從以下幾個方面加以完善：一是工傷保障。文職輔警在履職過程中存在遭受工傷的風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)及時由具體所在工作部門敦促，并配合派遣機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的工傷認(rèn)定，享受工傷保險待遇，極力消除當(dāng)前派遣機(jī)構(gòu)在工傷認(rèn)定申請上的不積極態(tài)度。二是加班補(bǔ)貼落實(shí)，對特殊崗位可考慮設(shè)立單獨(dú)的加班補(bǔ)貼。三是工齡工資的適度調(diào)整，將工齡工資和工作年限掛鉤，并隨工作年限增加階梯式提高工齡工資，體現(xiàn)出工作年限長短之間的區(qū)別。四是福利待遇的提高，繼續(xù)向與民警福利標(biāo)準(zhǔn)靠齊。五是靈活配備服裝，給予輔警相對自主的選擇權(quán)。

建立科學(xué)化、合理化的培訓(xùn)機(jī)制，提高輔警隊伍素質(zhì)管理水平。具體而言，當(dāng)前可從以下幾個方面進(jìn)行優(yōu)化：第一，增強(qiáng)輔警培訓(xùn)機(jī)制設(shè)計的合理性。提高培訓(xùn)的層級和系統(tǒng)性，建立市局統(tǒng)一的，由入職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、晉升培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等組成的系統(tǒng)性培訓(xùn)機(jī)制；適度延長統(tǒng)一入職培訓(xùn)的時間，加強(qiáng)晉升培訓(xùn)的力度；協(xié)調(diào)輔警管理機(jī)構(gòu)和輔警所在單位的培訓(xùn)次序，先由輔警管理機(jī)構(gòu)為全體輔警進(jìn)行通用類以及專門化培訓(xùn)，再由輔警所在單位進(jìn)行有針對性的崗前培訓(xùn)。第二，增強(qiáng)輔警培訓(xùn)的專門化。針對不同的崗位，如出入境窗口崗位、刑偵支隊信息錄入崗位、信息化檔案管理崗位、影視攝影技術(shù)崗位等進(jìn)行符合崗位需求的專門化培訓(xùn)。人員相對較多的崗位，由市局組織脫產(chǎn)、集中的、有針對性的培訓(xùn)；相對較少的崗位，可將其納入民警相關(guān)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)之中，讓輔警同民警一起參加專門化培訓(xùn)，既滿足了輔警業(yè)務(wù)素質(zhì)提高的需求，又相對節(jié)約職業(yè)培訓(xùn)的成本。

5. 加強(qiáng)派遣機(jī)構(gòu)的作用，協(xié)助和督促派遣機(jī)構(gòu)履行職責(zé)

在當(dāng)前上海公安文職派遣制運(yùn)行過程中，作為派遣機(jī)構(gòu)的市或區(qū)人才中心作用沒有充分發(fā)揮，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)作為實(shí)際用人單位承擔(dān)幾乎全部的管理職責(zé)。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)派遣機(jī)構(gòu)在人事派遣制中的作用，并由公安機(jī)關(guān)協(xié)助和督促派遣機(jī)構(gòu)履行其應(yīng)有職責(zé)，并通過職責(zé)和作用的實(shí)際發(fā)揮來體現(xiàn)派遣機(jī)構(gòu)在人事派遣制作為“間接聘用制”中的特定主體地位，以補(bǔ)齊人事派遣制中的派遣機(jī)構(gòu)這塊“短板”。這對于繼續(xù)選擇人事派遣制作為輔警的用工模式尤為必要。

針對人事派遣制當(dāng)前的運(yùn)行機(jī)制，派遣機(jī)構(gòu)的作用和職責(zé)的發(fā)揮應(yīng)從以下幾個方面完善：第一，檔案管理職責(zé)的厘清。在派遣制運(yùn)行之初，人才中心和派遣公司屬同一單位，通常不存在檔案流轉(zhuǎn)和管理的問題，而政企分離改革后，派遣公司從人才中介分離出來，上海市及其各轄區(qū)內(nèi)派遣公司狀況不一，導(dǎo)致問題出現(xiàn)。對此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助并監(jiān)督派遣公司落實(shí)派遣公司相關(guān)檔案管理的具體方案，確保輔警檔案管理的正常運(yùn)行。第二，工傷申請職責(zé)的落實(shí)。在實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，在文職輔警遭遇工傷的情況下，派遣機(jī)構(gòu)并未很好履行工傷認(rèn)定以及工傷保險待遇申請方面的職責(zé)。對此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助派遣機(jī)構(gòu)建立正規(guī)化、簡便化的工傷認(rèn)定和待遇申請手續(xù)，避免派遣機(jī)構(gòu)為降低成本而不積極作為狀況的出現(xiàn)，監(jiān)督其切實(shí)履行應(yīng)有職責(zé)，保障輔警合法權(quán)益的及時獲取。第三，增加服務(wù)職能并提高服務(wù)質(zhì)量。派遣機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)利用其作為人力資源服務(wù)主體的專業(yè)化和社會化優(yōu)勢，彌補(bǔ)公安機(jī)關(guān)輔警管理機(jī)構(gòu)的局限，為輔警管理提供其特有和優(yōu)質(zhì)的人力資源管理服務(wù)。一方面，增加新的服務(wù)職能，如輔警的社會通用技能培訓(xùn)、社會化福利活動，輔警管理所需要的人力資源管理策略、經(jīng)驗(yàn)和方法等；另一方面，服務(wù)質(zhì)量更有提高的空間。

為督促派遣機(jī)構(gòu)積極履行職責(zé)和發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)落實(shí)和改進(jìn)政府購買服務(wù)機(jī)制，特別是其中的招投標(biāo)競爭機(jī)制和服務(wù)績效評估機(jī)制，倒逼派遣機(jī)構(gòu)主動配合公安機(jī)關(guān)輔警隊伍建設(shè)和輔警管理工作的中心任務(wù)，提供優(yōu)質(zhì)的人力資源管理服務(wù)。

6. 加大輔警制度和輔警職業(yè)的宣傳力度，強(qiáng)化對輔警的社會認(rèn)同感

上海公安輔警在協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會治安、打擊違法犯罪、開展行政管理和服務(wù)人民群眾等方面都發(fā)揮了積極的作用，得到了公安內(nèi)部和社會群眾的充分肯定，這對輔警提高自身的身份認(rèn)同感都有積極作用。但在課題研究過程中依舊發(fā)現(xiàn)，社會上對輔警職業(yè)的認(rèn)知度不高，從而對輔警自身的身份認(rèn)同感造成一定的負(fù)面影響。針對這一問題，應(yīng)當(dāng)加大輔警制度和輔警職業(yè)的宣傳力度，通過在公眾媒體上投放輔警業(yè)績的宣傳片，開展優(yōu)秀輔警人物和事跡的社會宣傳活動，擴(kuò)大輔警制度和輔警職業(yè)的社會影響，提高整個社會對輔警的認(rèn)同感。尤其是未來勤務(wù)輔警多從事一線執(zhí)法類崗位，更多接觸人民群眾，加大輔警宣傳的力度更具實(shí)際意義，可以讓人民群眾了解輔警職業(yè)，理解輔警的工作辛苦和社會貢獻(xiàn)，促進(jìn)民警、輔警和人民群眾的融合。