■廖衛(wèi)東 廖劍南

當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在逐漸優(yōu)化，但與此同時，人口老齡化問題日益突出。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為我國未來發(fā)展的重要組成部分，其產(chǎn)品、服務(wù)供給和需求方面的不匹配給老年人的生活帶來較大不便?；趨f(xié)同治理理論，通過分析目前我國PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和困境，建議在PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中實行協(xié)同治理機制，建設(shè)良好的養(yǎng)老人文環(huán)境和制度環(huán)境、發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老新模式、創(chuàng)新財政與金融政策、構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)平臺、建立國家層面的專門機構(gòu)及完善相關(guān)法律和監(jiān)管機制等來優(yōu)化PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。

一、引言

在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記強調(diào)：要積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。作為世界人口大國的中國，目前老齡人口已達2.5億，按照國際老齡化指標(biāo)，我國已經(jīng)是重度老齡化國家，在新時代背景下，雖然地方財政的收入來源逐漸優(yōu)化，但是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中地方政府的支出也在擴大，原本依靠政府兜底的養(yǎng)老設(shè)施難以滿足日益增長的老齡人口的多元化需求。公私合營模式（PPP模式）和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有諸多相同特點，同時可以和協(xié)同治理理論相融合，由此基于公私合營和協(xié)同治理理論下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也應(yīng)運而生。目前學(xué)術(shù)界對PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進行了較為深入研究，但從協(xié)同治理視角研究PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚未涉及。因此，本文以新時代為背景，對PPP模式與協(xié)同治理下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、困境進行分析，并提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

二、PPP模式和協(xié)同治理理論下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)理論與實踐

（一）PPP模式、協(xié)同治理與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)理論

E.S.Savas、賈康等學(xué)者總結(jié)到，PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫，是指政府與私人之間，基于提供產(chǎn)品和服務(wù)為出發(fā)點，達成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”三大特點的伙伴合作關(guān)系。［1］［2］因此，PPP模式的優(yōu)勢在于使合作各方達到比單獨行動預(yù)期更具有優(yōu)勢的結(jié)果，相應(yīng)地，政府的財政支出會減少，企業(yè)的投資風(fēng)險也會變小。近幾十年來，PPP模式主要應(yīng)用于交通、能源、通信及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。我國在20世紀(jì)90年代初積極開始探索和發(fā)展PPP模式，其中，最有代表性的項目是:北京地鐵四號線、深圳沙角電廠和2008年奧運會國家體育場主場館等，這些項目為探索PPP模式積累了經(jīng)驗。

協(xié)同治理理論是一門新興的交叉理論，它把屬于自然科學(xué)領(lǐng)域的協(xié)同論和屬于社會學(xué)科的治理理論相結(jié)合作為其理論基礎(chǔ)。協(xié)同論的創(chuàng)始人、理論物理學(xué)家赫爾曼·哈肯在1971年提出該理論時認(rèn)為，完全不相同性質(zhì)的大量子系統(tǒng)（比如電子、原子、細胞、光子、器官、動物以及人類）是從混沌的結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的有序有規(guī)律的結(jié)構(gòu)，它們最終構(gòu)成了有序的微觀與宏觀集體。協(xié)同論是一門研究在普遍規(guī)律下的有序的集體行為的科學(xué)，它不僅在自然科學(xué)領(lǐng)域廣泛運用，而且在社會科學(xué)領(lǐng)域也被越來越多的學(xué)者所運用。協(xié)同論的一大特點是認(rèn)識到了不同系統(tǒng)的共性。治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙提出，治理理論既包括政府機制，同時也包括非正式、非政府的機制，各類組織通過這些機制實現(xiàn)各自的需要，這些組織相互依存、競爭與合作，之間的界限逐漸變得模糊，這些自主的組織擁有更大程度管理自我的權(quán)利，雖然政府減少了管制，但是政府部門作為社會中重要的行為主體，在法律、規(guī)則和目標(biāo)的制定方面起著難以替代的作用。［3］協(xié)同治理理論尋求各子系統(tǒng)之間協(xié)商目標(biāo)的實現(xiàn)，通過構(gòu)建共同的準(zhǔn)則，達到共贏的局面。

目前學(xué)術(shù)界有關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的概念尚無公認(rèn)的定義。劉昌平、殷寶明認(rèn)為，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要是指“以市場化機制為老年人提供產(chǎn)品或者勞務(wù)，滿足老年人衣食住行用等各方面需求業(yè)態(tài)的統(tǒng)稱”［4］，它涉及生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)等領(lǐng)域。全球養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)研究中心提出:“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是針對不同個體提供的生命保障產(chǎn)業(yè)?！保?］朱建江認(rèn)為，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)也可以稱為銀發(fā)產(chǎn)業(yè)或老齡產(chǎn)業(yè)等，是“通過市場機制為老年人提供產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)總稱，是由人口老齡化的消費需求推動形成的基于第一、二、三產(chǎn)業(yè)分類細化延伸的新興產(chǎn)業(yè)”［6］。筆者認(rèn)為，能夠滿足老年人的商品與服務(wù)需求，并能夠提供各種基礎(chǔ)設(shè)施所形成的產(chǎn)業(yè)鏈就是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

PPP模式和協(xié)同治理理論可以與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)互相融合。王培培等認(rèn)為融合PPP模式的社會養(yǎng)老服務(wù)體系是指以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐，同時資金與服務(wù)保障互相匹配，基本服務(wù)與選擇性服務(wù)相結(jié)合，形成以政府為主導(dǎo)、社會各方參與、全社會共同關(guān)懷的服務(wù)體系。［7］段洪波、周迪雯和梁艦的調(diào)查表明，隨著與PPP模式相結(jié)合的融資模式的健康發(fā)展，該模式的優(yōu)勢也日益體現(xiàn)，其中，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資的長期性、穩(wěn)定性和高安全性這三大特點與PPP模式所具有的特點不謀而合。［8-10］劉金金等人的研究表明在中國傳統(tǒng)文化中，很多老年人還是傾向于在家里安度晚年，但是，PPP模式下的社區(qū)居家養(yǎng)老這種方式有效地將傳統(tǒng)居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老兩種模式相結(jié)合，滿足了眾多老年人的需要。［11］此外，日本研究養(yǎng)老問題的學(xué)者小笠原祐次認(rèn)為，隨著社會資本的加入，養(yǎng)老服務(wù)在日本已經(jīng)出現(xiàn)提供主體多元化的局面，極大地滿足了現(xiàn)實需求。［12］

（二）PPP模式與協(xié)同治理理論在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的實踐

我國具有良好的資金環(huán)境。改革開放以來，我國私人企業(yè)積累了大量可以投資的資金，特別是目前經(jīng)濟增長速度由高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)變，國內(nèi)不少行業(yè)都出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，很多資金沒有良好的投資渠道。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國在過去的十幾年時間里，城鄉(xiāng)居民的儲蓄額穩(wěn)步增長，年均增長速度達到30%，2008年全國城鄉(xiāng)居民儲蓄額約為22萬億元人民幣［13］，2017年初就達到60.65萬億元人民幣，因此，公私合營模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)能夠為廣大的投資者提供一條安全穩(wěn)定的投資渠道。

老年人具有多層次多元化的養(yǎng)老需求。隨著經(jīng)濟發(fā)展，老年人產(chǎn)生了不同層次的養(yǎng)老需求。目前，我國無論是公辦還是民營的養(yǎng)老機構(gòu)都集中在偏低端或者高端領(lǐng)域，中端層次的養(yǎng)老供給難以滿足現(xiàn)有以及未來預(yù)測的需求。［14］傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式是由政府撥款，進行政府購買或者補貼的準(zhǔn)公共物品，但是，過高的邊際成本難以支持養(yǎng)老機構(gòu)提供多層次多元化符合老年人需求的養(yǎng)老產(chǎn)品。老年人除了在基本的護理方面有需求外，在精神關(guān)愛、特殊護理照顧等方面同樣存在大量的需求。除了以傳統(tǒng)的方式滿足老年人的基本需求外，公私合營模式下的養(yǎng)老機構(gòu)更能夠提供能滿足多種需求的服務(wù)。因此，市場模式的引入，是對我國現(xiàn)有養(yǎng)老體系的改革與完善。

新模式將減少養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)綜合投入成本。通過公私合營模式和協(xié)同治理，不僅發(fā)揮了公有部門政府決策的連貫性和長遠的計劃性，而且可以積聚私人部門的資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢，此外，還可以引入第三方機構(gòu)的監(jiān)督，從而整合和提高行業(yè)的資源使用效率。比如，2014年，湖南省獲得中央財政3億元人民幣的政府專項引導(dǎo)資金，2015年8月，湖南省設(shè)立了全國第一支由省級政府引導(dǎo)設(shè)立的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金，通過募集45億元人民幣的投資撬動了超過100億元人民幣的社會資本參與。［3］這些優(yōu)勢，都是目前傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式所不能提供的。

三、新時代背景下PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀及困境

進入21世紀(jì)以來，隨著我國城市化和工業(yè)化的高速發(fā)展，居民的生活水平迅速提高。居民的生活方式也逐漸改變，由原來的大家庭模式逐漸變?yōu)樾〖彝ツＪ?，家庭子女的獨立生活，產(chǎn)生了大量不與子女生活的老年人群體。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，我國城鄉(xiāng)空巢的家庭超過50%，其中，部分大城市的數(shù)值接近70%，農(nóng)村的留守老人為農(nóng)村老年人口總數(shù)的37%，大約為4000萬。中國是世界上唯一老齡人口數(shù)過億的國家，截至2018年底，中國60歲以上的老年人口近2.5億人，約占總?cè)丝跀?shù)的17.9%，國際上通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_到10%或者65歲以上人口占總?cè)丝诒戎氐?%作為國家或地區(qū)進入老齡化的標(biāo)準(zhǔn)?；诖藰?biāo)準(zhǔn)，我國已經(jīng)進入重度老齡化時代，而且呈現(xiàn)出增速快、規(guī)模大、未富先老等特征，同時，據(jù)業(yè)內(nèi)專家預(yù)測，到2050年我國老齡人口數(shù)將達到總?cè)丝跀?shù)的三分之一左右。以上數(shù)據(jù)表明，我國的養(yǎng)老問題異常嚴(yán)重。根據(jù)民政部門的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，我國各類養(yǎng)老機構(gòu)共計3.3萬個，擁有養(yǎng)老床位577.8萬張，老年人床位數(shù)擁有率僅為2.6%左右，與發(fā)達國家5%—7%的床位擁有率數(shù)據(jù)相比差距較大。［15］目前的數(shù)據(jù)顯示，我國居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老的人數(shù)比例分別約為90%、7%和3%，但是專家的調(diào)查顯示，希望入住養(yǎng)老機構(gòu)的人數(shù)占總調(diào)查人數(shù)的24.5%，說明對于我國的機構(gòu)養(yǎng)老來說，這是一個巨大的市場。［16］從我國的現(xiàn)實情況看，養(yǎng)老業(yè)服務(wù)的供給與社會養(yǎng)老需求之間存在著巨大的差距，而且居家養(yǎng)老的成本居高不下，同時，社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老模式正在逐漸成為重要的養(yǎng)老方式，但僅僅依靠政府的財政支出難以構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)體系。

政府對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的資金來源主要有中央和地方的公共財政支出、彩票公益金的收入等，其中，地方政府負擔(dān)本地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要支出，超過了總金額的95%，因此，地方政府財政壓力巨大。［17］根據(jù)胡祖銓的相關(guān)模型推算，每年需要在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域投資約1000億元左右的人民幣，而近年公共財政支出中的老年福利支出和福利彩票支出根本無法滿足每年的實際需要。雖然“十三五”時期政府將總計投入2908億元，年均581.6億元，財政支持的力度明顯加大，年均增長18.2%。但是，公私合營下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處于起步階段,截至2016年6月30日，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資總額為1411億元，僅占公私合營模式下項目總額10.6萬億元的1.33%。［18］目前，很多的公私合營項目還處于項目的識別階段，能夠被執(zhí)行的項目數(shù)量非常少。

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和群眾需求多樣化的變遷，公共服務(wù)市場化進程日益加快，國家也相應(yīng)出臺了一系列的扶持政策，鼓勵民間資本社會資金進入公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給領(lǐng)域，形成新型公共服務(wù)供給模式，為公私合作的領(lǐng)域擴大提供切實保障。PPP模式是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，具有充分的競爭性和更高的效率，是政府體制與機制的創(chuàng)新。2015年，國家財政部、國家發(fā)改委和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，該意見指出了我國在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、水利、環(huán)境等公共領(lǐng)域采用PPP方式的必要性。2017年6月，國家發(fā)改委《關(guān)于印發(fā)〈服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展大綱（2017—2025年）〉的通知》中明確提出：全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，豐富養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給，加快發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，建立以企業(yè)和機構(gòu)為主體、社區(qū)為紐帶的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；支持社會力量舉辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，重點支持興辦面向失能、半失能、失智、高齡老年人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)，鼓勵規(guī)范化、專業(yè)化、連鎖化經(jīng)營。此外，我國法律環(huán)境也不斷完善，出臺了諸如《抵押法》《擔(dān)保法》等法律以及PPP項目的政策框架等，這些都為PPP模式穩(wěn)定運行提供了相應(yīng)的法律環(huán)境。

我國公辦養(yǎng)老機構(gòu)的改革試點工作于2014年初正式開始，旨在完善體制機制，創(chuàng)新養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展模式，豐富服務(wù)內(nèi)容以及更好地發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構(gòu)在保障基本養(yǎng)老服務(wù)中的必要功能和作用，使服務(wù)對象由保障性人群轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)人群，從而提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的服務(wù)性、專業(yè)性和社會性。［19］其試點任務(wù)之一就是優(yōu)化養(yǎng)老機構(gòu)投資結(jié)構(gòu)，拓寬服務(wù)范圍，增加社會養(yǎng)老服務(wù)供給。例如，浙江省通過4600多萬元資助資金吸引了16億元社會資金的投入，建設(shè)養(yǎng)老床位2.4萬張；安徽省合肥市民辦非企業(yè)單位“久久夕陽紅”多年來持續(xù)投入，己在3個城市興辦7所老年公寓，提供養(yǎng)老床位2000多張。［20］由此可見，社會資本參與養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)已成為社會發(fā)展的需要。

從上述政策與社會實際情況可以得出，由政府獨立建設(shè)、經(jīng)營的養(yǎng)老機構(gòu)會面臨后期財政資金緊張和服務(wù)供給有限的局面，而由社會資本獨立承擔(dān)的養(yǎng)老機構(gòu)又會面臨過高的前期投入成本，所以，政府與社會資本共同合作才是目前最符合現(xiàn)實的選擇。在PPP模式與協(xié)同治理下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)以及公辦養(yǎng)老機構(gòu)的改革中，我們必須關(guān)注新時代背景下PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的一些困境。

一是社會資本的逐利性。公私合營模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可以滿足多種層次的老年人口需求，同時也是對現(xiàn)有傳統(tǒng)養(yǎng)老模式進行補充、改革和完善，有利于解決現(xiàn)有養(yǎng)老行業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡問題。但是，如果過度地追求養(yǎng)老行業(yè)供給多元化則可能會造成忽略低收入人群的養(yǎng)老服務(wù)提供，同時，也會造成我國沿海和中西部地區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的服務(wù)供給差異過大。只有政府主導(dǎo)的公私合營模式，才能滿足既兼顧公平又提升養(yǎng)老行業(yè)供給效率的要求。

二是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中護理人員的巨大缺口。由于保守的觀念和較低的工資水平，導(dǎo)致愿意從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的人數(shù)較少。目前，從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的人員絕大多數(shù)學(xué)歷偏低，很多人不是相關(guān)行業(yè)出身，而是由農(nóng)村務(wù)工人員、下崗人員和志愿者等組成，從業(yè)人員整體素質(zhì)與該產(chǎn)業(yè)所需要的人員素質(zhì)不匹配，相關(guān)專業(yè)人員比較缺乏，難以給養(yǎng)老人群提供滿意合理的服務(wù)。根據(jù)胡祖銓在《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域政府投資規(guī)模研究》一文中的模型推算，在“十三五”期間，我國每年新增護理人員的需求高達36.6萬人，這對我國的現(xiàn)狀提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

三是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的養(yǎng)老現(xiàn)狀。近年來，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題不斷突出。城市中的老人可以選擇在家庭、社區(qū)或者養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老，但是，農(nóng)村中的空巢、失能、獨居等老人的養(yǎng)老問題尤其嚴(yán)重，由于交通不便、經(jīng)濟水平較低、信息相對落后等原因，老人無人照顧、護理、就醫(yī)不方便等是我國不少農(nóng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)象。相比較于城市居民普遍擁有養(yǎng)老保險，大部分農(nóng)村老人并未被納入養(yǎng)老保險范圍。截至2013年，我國城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的覆蓋率為36.9%，其中城市的覆蓋率為75.4%，這凸顯了城鄉(xiāng)養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展不平衡。［21］智研咨詢發(fā)布的《2017-2022年中國公共就業(yè)服務(wù)市場專項調(diào)研及投資方向研究報告》顯示，截至2016年底，城市社區(qū)服務(wù)中心（站）的覆蓋率為79.3%，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（站）的覆蓋率僅為14.3%，這些數(shù)據(jù)進一步說明了我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老水平的二元發(fā)展現(xiàn)狀。

四是政策支持力度不夠以及相關(guān)法律缺失。養(yǎng)老服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共服務(wù)，其基本屬性決定了其具有投資大、資金收益率較低和資金回收周期長等特點。但是，一些政府部門出于政績的考慮和領(lǐng)導(dǎo)的更替，有可能造成過度追求政府部門的政績和自身的利益而忽略了社會資本方的資金投入和利益，這樣的行為很可能極大程度地降低了社會資本對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投入熱情。［22］在我國，PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)管理機構(gòu)是屬于多部門交叉性管理的機構(gòu)，由財政部、發(fā)改委、民政部、人社部和老齡委等部門聯(lián)合管理，但是，在項目的實際操作中，多部門的管理容易造成互相之間推諉和難以協(xié)調(diào)，最終影響項目執(zhí)行的局面。［23］目前，我國的法律只涉及BOT模式的相關(guān)方面，而對PPP模式的規(guī)定卻沒有明確的法律規(guī)定，同時，對PPP模式下的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)方面也沒有相關(guān)法律的支撐，至今為止，我國僅有一些相關(guān)的政策性文件。

四、PPP模式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的協(xié)同治理機制

國務(wù)院2015年發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》對公私合營模式進行了準(zhǔn)確的定位，提出了“政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，堅持平等協(xié)商、互惠互利等原則，保障公眾知情權(quán)，建立政府、公眾共同參與的綜合評價體系”的要求。這意味著多元協(xié)調(diào)治理理念開始從理論層面進入實踐階段?；谖覈壳肮胶蠣I模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)研究，未來需要改變單一主體的治理方法和政策，按照跨主體的特點，從政府、企業(yè)和社會組織與民眾這三個平行的主體之間進行協(xié)同治理，建立跨主體的公私合營下的協(xié)同長效治理機制，該體系結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目的協(xié)同治理體系

（一）PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目多元協(xié)同治理的總體框架

為了更好地促進PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展，應(yīng)該從政府與企業(yè)、企業(yè)與社會以及政府與社會這三條路徑，建立協(xié)同的發(fā)展機制，將多元競爭的模式應(yīng)用到準(zhǔn)公共物品的供給中，最終形成各個系統(tǒng)間合作與競爭的協(xié)同發(fā)展局面。

在有關(guān)PPP模式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目的協(xié)同治理體系中，各地政府需要將自身的PPP項目監(jiān)督權(quán)讓渡給PPP項目跨部門監(jiān)管機構(gòu)，這個部門在具有監(jiān)管權(quán)責(zé)的同時，還具有負責(zé)建立橫跨政府、市場與社會三個部門的多元協(xié)同治理體系的權(quán)力。

多元協(xié)同治理體系中既包括政府的項目監(jiān)管人員，還包括來自企業(yè)和社會的相關(guān)行業(yè)專業(yè)人士。建立多元協(xié)同治理體系目的是為了實行政府部門的“管制分離”，以避免政府部門集決策和監(jiān)管為一體的現(xiàn)象。在完善項目體系的同時，應(yīng)該積極引入市場和社會力量的參與，提高項目的監(jiān)管力度，從而提升項目整體的效率。

（二）公共部門與私營部門的協(xié)同機制

政府應(yīng)該在多元協(xié)同體系下探索建立PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目綜合服務(wù)平臺。在市場作用的調(diào)節(jié)下，地方各級政府在該平臺上購買各種服務(wù)或者選擇合適的合作伙伴共同參與各種項目，如購買特定老年人群體的照顧護理服務(wù)，或者建立社區(qū)嵌入式的養(yǎng)老機構(gòu)。私營部門在對當(dāng)?shù)乩夏耆丝跔顩r進行實地考察和分析后，設(shè)計符合當(dāng)?shù)匦枰酿B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目，政府給予土地優(yōu)惠和各種政策上的幫助。私營部門合理的收益率是其參與項目與經(jīng)營項目的動力，如果PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目未達到市場基本收益率，政府部門需要給予私營部門一定程度上的補貼；若私營部門的收益率過高，遠超市場基本的收益率，則政府需要重新制定養(yǎng)老服務(wù)的價格，合理定價滿足老齡人口需求。在PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目綜合服務(wù)平臺上，要收集大量有關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的合作項目案例，包括成功的項目和失敗的項目，做到及時更新項目的數(shù)據(jù)，目的是為了讓政府部門和私營部門的企業(yè)共享各種項目信息，提高項目的效率和服務(wù)水平。

（三）公共部門與社會監(jiān)管部門的協(xié)同機制

公私合營的目的是為了風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，最終達到效率最高。公共部門把監(jiān)管權(quán)力部分讓渡給社會監(jiān)管部門則是對效率水平的有效保證。在將來的多元協(xié)同體系之下，公共部門應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)和社會專業(yè)人士組織參與PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目的全周期過程，在公共部門與私營部門項目的初始階段，企業(yè)和社會專業(yè)人士可以行使監(jiān)管的權(quán)利，對項目的各方面進行監(jiān)管，防止項目出現(xiàn)不合理的情況或者為項目提出更多的參考意見。為了增加企業(yè)和社會專業(yè)人士、組織的參加，政府需要提高社會組織的組成自由度及降低其組織成本，同時，通過制度手段給予這些組織合法地位并保障其行使相關(guān)權(quán)利，對于可以產(chǎn)生重要影響力的社會監(jiān)管組織，政府可以以購買服務(wù)的形式提高其監(jiān)管水平和效率。通過社會組織的參與，公共部門和私營部門的合作理念也可以更好地彰顯。社會組織通過自身的參加，可以提高其專業(yè)服務(wù)水平和組織能力。

（四）私營部門和社會組織的協(xié)同機制

社會組織作為PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目協(xié)同治理體系的重要組成部分之一，運用法律賦予的監(jiān)管權(quán)利，結(jié)合自身的專業(yè)知識，對私營部門的設(shè)計、建設(shè)、運營等過程進行全方位的監(jiān)管，積極探索可以優(yōu)化的措施，為私營部門提供智力支持。通過社會組織的參與監(jiān)督，使PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目的服務(wù)水平逐步規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，為老年人群體提供多層次多元化的養(yǎng)老服務(wù)。與此同時，優(yōu)質(zhì)的服務(wù)可以通過社會組織的宣傳讓更多有需求的老年人去了解和參與，可以緩解某些項目的低入住率現(xiàn)狀，提高床位和相關(guān)服務(wù)的利用效率，從而有利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

五、基于協(xié)同治理的PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策建議

（一）建設(shè)良好的東方文化背景下的養(yǎng)老人文環(huán)境和制度環(huán)境

自古以來，我國就有傳統(tǒng)的尊老愛幼的美德。進入新時代，習(xí)近平總書記要求大力弘揚中華民族美德，其中包含了大量對長者尊重的內(nèi)容，并身體力行尊老敬賢的傳統(tǒng)美德。無論是屬于儒家文化圈的日本還是新加坡，政府都對高齡老人在各個方面給予了全面的照顧和細致的服務(wù)。在日本，完善的護理保險法支持著居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老體系，其中大多數(shù)的養(yǎng)老機構(gòu)使用委托運營模式即公私合營的模式進行運營，具有代表性的是橫濱市的藤尺項目。新加坡政府則成立了專門管理養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的專職機構(gòu)，國會制定了《養(yǎng)老院管理法案》和《老人院法令》來規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)的行為規(guī)范。同時，作為投資主體的新加坡政府承擔(dān)了所有項目的資金并且制定了給予社會資本雙倍退稅的政策。［24］當(dāng)前中國正處于快速的社會轉(zhuǎn)型過程中，老齡化趨勢加快，政府更應(yīng)該弘揚我國傳統(tǒng)的美德，建立完善的整個社會對老年人照顧的服務(wù)體系，為營造良好的公私合營模式下的養(yǎng)老環(huán)境樹立積極的形象。同時，政府要為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供制度方面的保障，提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì)和待遇，盡可能降低養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險。

（二）構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式

當(dāng)今社會有居家、社區(qū)和機構(gòu)三種養(yǎng)老模式，但是這三種模式與醫(yī)療機構(gòu)間往往是獨立運行的，三者與醫(yī)療機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)度不夠高。比如老年人在醫(yī)院難以接受到良好的養(yǎng)老照顧服務(wù)，而在養(yǎng)老機構(gòu)中又難以接受到正規(guī)醫(yī)生的治療，現(xiàn)實中醫(yī)療機構(gòu)不能很好地與三種養(yǎng)老模式的優(yōu)勢相結(jié)合。［25］構(gòu)建三種養(yǎng)老模式與醫(yī)療機構(gòu)統(tǒng)一的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老模式，是將居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老三種模式與醫(yī)療機構(gòu)融合到一個體系中的新型模式，彼此間協(xié)同發(fā)展，提高養(yǎng)老行業(yè)的服務(wù)水平和效率。

（三）出臺與創(chuàng)新相應(yīng)的政府財政政策

政府應(yīng)該通過給予相應(yīng)的稅收減免和降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻來鼓勵社會資本積極參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，鼓勵社會資本重點發(fā)展規(guī)模化、連鎖化、護理型、醫(yī)療型的養(yǎng)老機構(gòu)。例如，在稅收和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)土地使用方面給予一定的優(yōu)惠，在稅收方面，減免增值稅、營業(yè)稅以及多種稅收的免征，水電氣等使用費按照居民生活價格收取，在土地方面可以給予行政劃撥土地或者低價出售、出租土地、對廢棄的工廠和學(xué)校進行改造利用等，同時，有條件的地方可以通過建立PPP專項扶持基金支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于老年人的收入較低且其自身具有特殊性，使得公私合營的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)難以帶來穩(wěn)定的收入，所以政府部門需要建立完善的財政補貼機制。通過合理的投資回報機制來完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資回報效益，保證社會資本基本的資本收益率。比如，通過延長合同時間、貸款貼息等方式進行幫助，必要的時候給予社會資本一定程度的補貼；財政補貼從單純補貼養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的使用者向補貼使用者、建設(shè)者和經(jīng)營者轉(zhuǎn)變。政府部門還需要對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目的建設(shè)、運營和服務(wù)進行全面的監(jiān)管，以量化的指標(biāo)衡量其硬件和服務(wù)水平，協(xié)助其提高行業(yè)效率。

（四）創(chuàng)新金融政策服務(wù)社會資本

在我國現(xiàn)有的金融體系中，民營企業(yè)的融資成本相對較高，而在PPP項目中，由于收益較低且具有不穩(wěn)定性，難以滿足金融機構(gòu)對項目的注重較高收益、土地抵押和政府擔(dān)保等要求。因此，PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目難以適應(yīng)現(xiàn)有的金融融資體系。

變革目前的融資模式。國家開發(fā)銀行等政策性銀行需要起引領(lǐng)作用，為PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目積極提供貸款，在利率上給予一定的優(yōu)惠。此外，政府也要將商業(yè)性質(zhì)的金融機構(gòu)引入?yún)⑴c相關(guān)合作項目，比如商業(yè)銀行、保險機構(gòu)和私募基金等機構(gòu)參與為PPP模式的養(yǎng)老項目提供債券融資。保險公司作為金融服務(wù)機構(gòu)，可以為相關(guān)項目提供保險，幫助其轉(zhuǎn)移項目相關(guān)風(fēng)險。政府和民間可以成立共同的PPP模式金融機構(gòu)，對具有前景的PPP項目進行融資協(xié)助。國外的PPP項目除了包括銀行貸款，還包括資本市場貸款、國際銀團貸款、租賃公司等其他方式。［26］加拿大應(yīng)用PPP模式的養(yǎng)老基金占其基礎(chǔ)設(shè)施總投資額的5%左右，大大高于國際平均水平的1%。［27］在我國，中國社會保險養(yǎng)老基金作為多元投資組合型基金，可以對PPP模式下合適的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)項目進行投資。

（五）推進“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)平臺的建立

基于互聯(lián)網(wǎng)融資的低成本、高效率優(yōu)勢，互聯(lián)網(wǎng)平臺可以將合適的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目向公眾推廣，廣泛吸納社會資本參與，還可以不斷地征求各方人士的意見，形成一個科學(xué)有效的監(jiān)督評價體系。將PPP與P2P相結(jié)合，將互聯(lián)網(wǎng)由單純的金融融資平臺轉(zhuǎn)為PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目的參與者，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺也作為項目的咨詢方和服務(wù)方，更好地為投資者提供相關(guān)信息。P2P作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目吸收資金的平臺，因為養(yǎng)老行業(yè)具有的公益性可以吸引更多人參加。同時，政府也需要建立互聯(lián)網(wǎng)融資機制，并對項目的建設(shè)、運營和服務(wù)等方面進行監(jiān)管。

以居家社區(qū)養(yǎng)老為背景，融合互聯(lián)網(wǎng)思維模式，將最新科技融入到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中來，建立老年人信息數(shù)據(jù)庫，運用大數(shù)據(jù)的思維分析老年人的情況。老年人將自己需要的服務(wù)通過手機選擇預(yù)約，攝像頭等視頻方式，將自己的情況和遠程的醫(yī)護人員進行溝通，同時，可以享受訂餐、聊天、心理咨詢、上門護理、緊急情況等多種服務(wù)。

（六）提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)水平，制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前我國養(yǎng)老機構(gòu)的從業(yè)人員整體素質(zhì)較低，持相關(guān)證書的人較少，缺少專業(yè)的從業(yè)人員，難以給老年人提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，因此，政府需要鼓勵當(dāng)?shù)氐拇髮W(xué)或者專科性學(xué)校開設(shè)與養(yǎng)老相關(guān)的老年人護理、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)文化創(chuàng)意和老年人康復(fù)等市場急需大量人才的專業(yè)。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不斷得到社會需要和認(rèn)可的演進中，從業(yè)人員的待遇也需要不斷地提高。預(yù)計“十三五”期間，我國年均對新增護理人員需求高達36.6萬人，同時政府需要承擔(dān)的年均護理人員培訓(xùn)補貼也達3.66億元。預(yù)計從2021年到2030年，每年對新增護理人員需求達到43萬人，相應(yīng)地，政府每年需承擔(dān)的培訓(xùn)費用也達4.3億元；至2030年，我國的養(yǎng)老護理市場需求相關(guān)人員高達1354萬人。［5］因此，要努力提升養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)水平，科學(xué)制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以便為老年人提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（七）發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，延伸養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

作為PPP模式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈上的重要一環(huán)，將居家社區(qū)的養(yǎng)老模式移植到養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)中，通過地產(chǎn)+養(yǎng)老服務(wù)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀蝗宋木坝^和可租可售的地產(chǎn)養(yǎng)老模式，為老年人打造一個與自然和諧共生的優(yōu)美環(huán)境，同時配備相關(guān)護理和醫(yī)療人員，滿足不同層次老年人的需要。目前，萬科、保利、遠洋等地產(chǎn)和華潤置地都對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目進行了開發(fā)，正式進軍養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)。

（八）建立中央專門機構(gòu)管理PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，完善相關(guān)法律和監(jiān)管機制

雖然財政部已經(jīng)成立中國財政學(xué)會公私合作研究專業(yè)委員會進行專業(yè)的PPP項目分析，但是我國仍然缺乏管理日益壯大的PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的國家層面的專門機構(gòu)。如果國家成立專門管理機構(gòu)勢必對PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目具有重要的推進作用，既可以對項目進行風(fēng)險監(jiān)控和管理，同時又可以更好地處理其中牽涉到各方利益的各種事項。從國際上的經(jīng)驗來看，西方發(fā)達國家基本上都建立了相關(guān)機構(gòu)管理并負責(zé)PPP養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目，比如，美國的公私合作國家委員會、英國的財政部基礎(chǔ)設(shè)施局、澳大利亞的國家公私合作組等。這些國家的相關(guān)機構(gòu)主要負責(zé)以下工作內(nèi)容：相關(guān)PPP法律法規(guī)的制定和推進、PPP項目的統(tǒng)計研究和大型PPP項目的咨詢、審核與指導(dǎo)等工作。［28］

目前，我國PPP相關(guān)法律還不完善，一定程度上造成政府與社會資本之間的互相不信任，政府部門擔(dān)心社會資本難以完成合約，而社會資本則擔(dān)心政府部門的領(lǐng)導(dǎo)換屆和政策不持續(xù)性，PPP項目面臨較大的政策風(fēng)險。［29］沒有完善的法律法規(guī)，監(jiān)管就會變得難以執(zhí)行。因此，目前急需對PPP模式下的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容進行立法，同時，需要對《政府采購法》《合同法》等與PPP模式相關(guān)的法律進行修改和完善，從而對項目產(chǎn)生實質(zhì)性的促進。

良好的監(jiān)管機制是PPP模式下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保證，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制體系，從行業(yè)項目的準(zhǔn)入門檻、項目合同管理、運營成本、服務(wù)質(zhì)量和價格等方面進行全方位的細致監(jiān)督，最后對項目完成進行反饋與評價。

總之，我國是全世界老齡人口數(shù)量最多的國家，養(yǎng)老問題是一個涉及眾多老年人獲得感幸福感的重要的社會問題。面對我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供需不平衡局面，政府積極的態(tài)度和不斷出臺的相關(guān)政策是解決此類問題的良好契機。新型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為我國的朝陽產(chǎn)業(yè)，不僅影響著相關(guān)從業(yè)者，更與每個國民有著不可分割的聯(lián)系。新時代，基于PPP模式和協(xié)同治理的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)必將迎來蓬勃發(fā)展。