李昌庚 段東升

摘要：傳統(tǒng)封建帝制時期的鄉(xiāng)村自治是低層次自發(fā)性“鄉(xiāng)民自治”，清末民國以來鄉(xiāng)村自治則是在國家引導(dǎo)下走向“自治”現(xiàn)代化的一種探索。本文反思新中國成立以來基層社區(qū)治理歷史軌跡，以史為鑒，闡述當(dāng)前基層社區(qū)治理為何加強黨建引領(lǐng)并以此推動自治、法治、德治的“三治融合”。唯有如此，方能更好地理解和把握中國基層社區(qū)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的改革路徑依賴及其發(fā)展趨勢。中國當(dāng)代基層社區(qū)治理早先更多具有政府主導(dǎo)特點，并逐漸轉(zhuǎn)向國家引導(dǎo)，乃至在未來很長一段時期內(nèi)主要呈現(xiàn)為混合模式。

關(guān)鍵詞：基層社區(qū)治理 自治 困惑 社會轉(zhuǎn)型 國家引導(dǎo)

中圖分類號：C916? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2020）02-0056-12

習(xí)近平總書記2018年4月視察武漢時強調(diào)，“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)”。城鄉(xiāng)基層治理重心在社區(qū)，我國應(yīng)當(dāng)將社會治理所需求的人財物下沉到基層，實現(xiàn)基層社會治理主體的權(quán)責(zé)利統(tǒng)一，充分調(diào)動不同主體參與社會治理的積極性?；鶎由鐓^(qū)治理是國家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化水平。

一、我國基層社區(qū)治理的歷史鏡鑒

（一）封建帝制時期

1.管理理念及其模式

我國歷史上的中央集權(quán)封建帝制時期實行的是有限鄉(xiāng)民自治的指導(dǎo)理念。因當(dāng)時生產(chǎn)力發(fā)展水平落后、統(tǒng)治手段匱乏、地理山川阻絕以及統(tǒng)治成本等因素的制約，中央王朝對于地方的控制力較弱，尤其官府對縣域以下的控制力難以下沉，不得不允許以一些鄉(xiāng)賢、士紳和致仕官員為代表的地方精英填補縣域以下管制之不足。對此，有學(xué)者將其概括為“國權(quán)不下縣”以及“自治靠倫理”①。比如秦漢的鄉(xiāng)亭里制、魏晉南北朝的三長制、隋唐的鄰保制、宋代的保甲與鄉(xiāng)約、元代的社制、明清時期的里甲制[1]。但同時，歷代統(tǒng)治者也試圖在縣域以下實施一定約束管理，即在縣以下政區(qū)分派不同僚屬，如縣丞、主簿、巡檢司等分防鄉(xiāng)村，在地方上廣布堡、圖、社、鄉(xiāng)保等多種類型的溝通機制[2]。

可見，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理并非官府統(tǒng)治的化外之地，中央王朝對于鄉(xiāng)村自治的默許非為自愿而是不能。為此，有學(xué)者解釋為：一是前已述及的“國府控制力不足”[3];二是“社會風(fēng)險控制閥論”[4]。比如明朝朱元璋結(jié)合自身經(jīng)歷，更加重視鄉(xiāng)里自治，嚴(yán)禁官吏插手鄉(xiāng)村的日常事務(wù)[5]，等等。

因此，在傳統(tǒng)中國大一統(tǒng)政治格局下，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出一種混合型準(zhǔn)基層政區(qū)的統(tǒng)治組織體系，從而將國家意志與基層社會有機聯(lián)結(jié)起來[6]。與縣域以上中央絕對支配下層級嚴(yán)密、體系架構(gòu)治理格局相比，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村組織體系呈現(xiàn)出“半官方”的特點[3]。這種 “半官方”組織體系集中體現(xiàn)了官府引導(dǎo)與基層社群自我調(diào)整有機統(tǒng)一。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）鄉(xiāng)村管理主體多為社群體系內(nèi)部的鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳等，具有自治體內(nèi)部成員和官府認(rèn)可的雙重屬性;（2）傳統(tǒng)基層社會組織體內(nèi)部成員地位仍帶有一定等級差異;（3）鄉(xiāng)村管理往往不以“國法”而多以組織體內(nèi)部自發(fā)形成的規(guī)則作為調(diào)整手段，即通過儒家倫理、宗族宗法、鄉(xiāng)規(guī)民約等，并多以調(diào)解手段維系鄉(xiāng)民自治。

2.借鑒啟示

（1）鄉(xiāng)民自治。我國歷史上“國權(quán)不下縣，自治靠倫理”。連接這兩種秩序的主要是鄉(xiāng)紳階層，包括地方精英主導(dǎo)的宗族、商會和同鄉(xiāng)會館等，以及相應(yīng)的儒家倫理、宗族宗法、鄉(xiāng)規(guī)民約等，從而溝通皇權(quán)秩序和鄉(xiāng)土秩序?！翱h下皆自治”是由當(dāng)時特定的生產(chǎn)力落后、經(jīng)濟發(fā)展水平低下、統(tǒng)治能力和手段難以企及基層，以及統(tǒng)治者通過隔離層緩解“官民”矛盾等因素決定的。

在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，“現(xiàn)代法治及其所衍生的社會新秩序雖然對傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約生成的社會土壤帶來了極大沖擊，但在法治觀念還沒有完全內(nèi)化為鄉(xiāng)民日常生活中的一種自覺行為時，舊有的鄉(xiāng)規(guī)民約依然是規(guī)范基層社區(qū)秩序的重要途徑之一?！盵7]當(dāng)然，“在充分挖掘本土法治資源的同時，尤其要適情應(yīng)時地引導(dǎo)、促成傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)代價值轉(zhuǎn)換?！盵8]

（2）禮治或者德治。在官府主導(dǎo)控制下，我國傳統(tǒng)基層管理以儒家倡導(dǎo)的禮或德為指導(dǎo)實行有限鄉(xiāng)民自治。如“國權(quán)不下縣”“自治靠倫理”即為其真實寫照。比如《唐律疏議》所言，“德禮為政教之本，刑罰為政教之用”，即指作為國家權(quán)力的刑罰只能輔助教化民眾，要使民眾真正地發(fā)自內(nèi)心地尊禮守法，必得經(jīng)由德治。又如家族法興起于宋代。家訓(xùn)作為早期家族法規(guī)中最溫和的規(guī)約形式，其目的是以儒家仁、義、禮、智、信等倫理道德原則加強對家族成員的道德束縛和思想引導(dǎo)[9]。這對于我國當(dāng)下基層社區(qū)治理中融入“德治”這一因素具有一定啟示意義。

（3）調(diào)解制度。在傳統(tǒng)基層社會，受傳統(tǒng)上“無訟”“息訟”觀念的影響，鄉(xiāng)紳階層進(jìn)行鄉(xiāng)里自治的一種重要手段就是調(diào)解，即鄉(xiāng)里紛爭主要不通過官府，而是由鄉(xiāng)紳階層依據(jù)儒家倫理、宗族宗法、鄉(xiāng)規(guī)民約等加以調(diào)解解決。明清時期有了較為完備的調(diào)解制度，明代的鄉(xiāng)里調(diào)解人主要是老人和里甲長，比如明初朱元璋頒布《教民榜文》設(shè)立了“老人”制度，即在鄉(xiāng)里選擇多名50歲以上，有道德名望、辦事公正，具有調(diào)解、裁決能力者，擔(dān)當(dāng)“老人”角色，負(fù)責(zé)民間戶婚、田土、斗毆、相爭，一切日常糾紛事務(wù)的裁決處理[5]。清代官批民調(diào)制度是對州縣官以官批民調(diào)方式處理轄區(qū)紛爭這一重要施政選擇的固定化和程序化②。雖然案件進(jìn)入了官府訴訟程序，但在官方意志下沒有走完這一程序，而是轉(zhuǎn)向民間，通過非訴訟、非官府判決形式解決，這其中官府衙門、民間力量、民間習(xí)俗等都發(fā)揮了影響，而不僅僅只有官府衙門在起作用[10]。這對于我國當(dāng)下基層社區(qū)治理的調(diào)解手段乃至司法改革具有一定借鑒意義。

（4）社會共同體轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)基層社會是一種熟人社會，主要依據(jù)儒家倫理、宗族宗法、鄉(xiāng)規(guī)民約等所進(jìn)行的鄉(xiāng)里自治。但同時也暴露了“熟人”在近距離中的人性弱點，從而對中國傳統(tǒng)文化及其管理制度構(gòu)建產(chǎn)生了一些消極影響。自改革開放以來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)等，傳統(tǒng)熟人社會逐漸解構(gòu)，陌生人社會逐漸形成。在熟人社會秩序逐漸解構(gòu)過程中，而陌生人社會秩序又尚未成型時，容易出現(xiàn)秩序“真空”而導(dǎo)致混亂與無序狀態(tài)。因此，現(xiàn)代基層社區(qū)應(yīng)當(dāng)立足于陌生人社會基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會共同體轉(zhuǎn)型，發(fā)揮社會多元力量，促進(jìn)共同體社區(qū)回歸人性，重建“鄉(xiāng)規(guī)民約”權(quán)威、重塑“以禮求和”理念[11]，形成自治、法治、德治的“三治融合”。

（二）清末民國時期

1.清朝末期

清朝末期，隨著鴉片戰(zhàn)爭、洋務(wù)運動等一系列事件發(fā)生，在西方政治思想文化的沖擊下，晚清政府開始推行新政改革，進(jìn)入艱難的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在這一背景下，試圖在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村士紳有限自治的基礎(chǔ)上推行地方自治改革運動興起。這場運動以清直隸總督兼北洋大臣袁世凱于1906年在天津設(shè)立自治局試行地方自治為先導(dǎo)，并制定了《試辦天津縣地方自治公決草案一百一十一條》（又被稱為《試辦天津縣地方自治章程》）[12]。但是，清廷內(nèi)部對于推行地方自治持謹(jǐn)慎態(tài)度，將“練習(xí)自治事宜”列為《欽定逐年籌備事宜清單》辦理中預(yù)備自下者范圍內(nèi)“次之”位置。就縣級鄉(xiāng)村的自治，依照該清單將為期七年進(jìn)行[13]。為此，清廷專門于1909年制定《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》加以規(guī)范。

這場鄉(xiāng)村自治改革運動受制于歷史條件局限并沒有健康發(fā)展成為一項獨立制度[14]。通過清廷憲政編查館于1910年對各省鄉(xiāng)村自治情況的考察結(jié)果來看，各地對于地方自治改革的推行情況并不平衡，進(jìn)度參差不齊?？傮w來說，在省級層面執(zhí)行最好的是四川，其次為江西、湖北、山西以及廣西等[15]。后因時局動蕩，清廷為緩解國內(nèi)的政治局勢，將施政重點著眼于中央層面的憲政改革，無暇顧及地方自治等事項，允許各地在推行地方自治工作時可以不按照既有七年之規(guī)劃自行籌辦[16]。隨著辛亥革命推翻了清皇朝，該自治改革運動陷入停滯狀態(tài)，直至袁世凱當(dāng)政時下令暫緩實施而宣告結(jié)束。

2.民國時期

1919年，北洋政府啟動了新一輪地方自治改革運動，頒行了《縣自治法》，以此指導(dǎo)縣域以下的自治改革運動。但是，這場自治運動卻呈現(xiàn)出與第一次自治運動相反的面向。隨著中央集權(quán)封建帝制國家的解體，因國內(nèi)政治勢力錯綜復(fù)雜致使中央政府的權(quán)威大大削弱，特別是袁世凱去世以后北洋軍事集團內(nèi)部發(fā)生爭斗導(dǎo)致中央與地方力量對比發(fā)生重大變化。在這一背景下，推行的地方自治改革很快就成為地方軍閥擴張勢力對抗中央的道具，不僅削弱了國家整體實力，而且還造成了整個基層社會的混亂與無序。這也意味著北洋政府推行的鄉(xiāng)村自治改革運動很快就因功能發(fā)生異化而走向消亡。也就不難理解袁世凱當(dāng)政時為何暫停清末由他發(fā)起推行的地方自治改革運動。孫中山在經(jīng)歷了辛亥革命、大清帝國解體后的北洋軍閥割據(jù)、地方諸侯、民粹主義、國家動蕩、社會無序等一系列問題后，國民政府吸取北洋政府地方自治改革經(jīng)驗教訓(xùn)，根據(jù)“三民主義”的政治原則，開啟了新一波地方自治改革運動。以1929年頒行的《縣組織法》、1939年頒行的《縣各級組織綱要》等為依據(jù)，強調(diào)以黨領(lǐng)政、以黨治國，從基層來看，即由黨權(quán)和政權(quán)全面取代傳統(tǒng)士紳階層來直接管理地方事務(wù)，意味著國民黨黨國一體的政府開始全面介入基層管理。以黨治邏輯要求改造傳統(tǒng)的“皇權(quán)不下縣”和地方自治等橫向分權(quán)治理模式，建構(gòu)起一種自上而下的政權(quán)與黨權(quán)縱向雙規(guī)治理的新模式[17]，期望可以有效團結(jié)社會、凝聚國家，并通過國家引導(dǎo)以此訓(xùn)練民眾素養(yǎng)、改造基層社會，最終達(dá)致憲政下的地方自治目的。但最終因抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭以及國民黨政權(quán)垮臺而終結(jié)失敗。

3.借鑒啟示

在中國這樣一個長期奉行中央集權(quán)封建帝制的大國，推行鄉(xiāng)村自治改革實非易事。如果說傳統(tǒng)封建帝制時期是受特定條件和環(huán)境限制的低層次自發(fā)性“自治”，那么清朝末期鄉(xiāng)村自治改革則是受到西方影響以及內(nèi)生發(fā)展需求在國家引導(dǎo)下走向“自治”現(xiàn)代化方向的一種改革與探索。辛亥革命勝利和大清帝國解體后，北洋政府在清末鄉(xiāng)村自治改革的基礎(chǔ)上又啟動了新一輪以現(xiàn)代化為方向的地方自治改革運動。然而，隨著地方軍閥勢力興起，這場地方自治改革成為地方軍閥對抗中央政府的工具，造成整個基層社會的混亂與無序。同樣，也就不難理解民國時期推行的地方自治改革為何同樣以失敗告終。

二、我國當(dāng)代基層社區(qū)治理現(xiàn)狀分析

1949年新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)基層治理經(jīng)歷了從單位制（或人民公社）、街居制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變過程③。我國基層社區(qū)由傳統(tǒng)的管理逐漸向治理轉(zhuǎn)變。改革開放以前，國家對基層社區(qū)采用的是高度行政化的管理模式。改革開放以來，基層單位高度行政化的管理模式逐漸被打破，現(xiàn)代意義上的社區(qū)及其價值功能不斷彰顯。因此，新中國成立以來，我國基層治理大致經(jīng)歷了以下兩個階段。

1.1949—1978年：準(zhǔn)行政化管理體制

從農(nóng)村來看。自中華人民共和國成立至改革開放前的近三十年，廣大農(nóng)村地區(qū)先后經(jīng)歷了土地改革、互助合作化運動以及人民公社化運動三個發(fā)展階段。1953年前的土改運動在農(nóng)村確立了“區(qū)—鄉(xiāng)（村）—組”的組織結(jié)構(gòu)，標(biāo)志著在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國家權(quán)力首次正式下沉到村級政權(quán)。1953-1957年的互助合作化運動是全面土地改革之后國家權(quán)力對基層社區(qū)和農(nóng)民思想的一次重大介入[16]。對既有的“區(qū)—鄉(xiāng)（村）—組”的組織結(jié)構(gòu)作了適度調(diào)整，表現(xiàn)為“區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—組”。從 1957 年下半年開始的人民公社化運動確立了三級所有、隊為基礎(chǔ)、政社合一的農(nóng)村管理體制[17]。這種人民公社體制的成型意味著國家對農(nóng)村等基層單位的資源動員能力和控制達(dá)到了頂峰，直到改革開放之后才趨于結(jié)束[18]。

從城市來看。1954年，我國頒布了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》等規(guī)定。根據(jù)規(guī)定要求，全國各級城市都設(shè)立了街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機關(guān)，使之在基層政權(quán)建設(shè)和社會管理方面發(fā)揮作用。自此，街道辦事處和居民委員會作為城市基層社會管理的組織，正式進(jìn)入國家政治制度的視野。與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，“單位”在整合城市社會資源、行使城市管理職能上發(fā)揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充[19]。

2.改革開放以來：傳統(tǒng)管理體制逐漸解構(gòu)到多元合作共治模式

黨的十一屆三中全會以來，隨著我國改革開放推進(jìn)，商品經(jīng)濟獲得迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)基層管理也發(fā)生了巨大變革。20世紀(jì)90年代，我國引入“治理”（Governance）理念，上至國家下至基層社區(qū)不再是簡單的“管理”問題。21世紀(jì)以后，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，我國基層社區(qū)治理又有了新的發(fā)展，初步形成多元合作共治模式。

從城市來看。隨著改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展，傳統(tǒng)的二元城市基層管理結(jié)構(gòu)面臨挑戰(zhàn)，以“單位”為主體、以街居組織為輔的二元城市基層管理體制也必須改革，單位社區(qū)管理體制逐漸解構(gòu)。20世紀(jì)90年代初，在借鑒國外社區(qū)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國提出了“社區(qū)建設(shè)”的思路，即依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題。1999年，民政部開展了“全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)”工作，并制定了《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作實施方案》。2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》。其中，產(chǎn)生了一批較有代表性的城市社區(qū)治理模式，如“上海模式”“沈陽模式”“江漢模式”等。

從農(nóng)村來看。1978年改革開放至今，農(nóng)村經(jīng)歷了人民公社解體、鄉(xiāng)級政權(quán)重建以及村級自治不斷發(fā)展的三個時期。黨的十一屆三中全會以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面確立，既有的政社合一體制難以適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需求，為此，人民公社被撤銷，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會。1982年《憲法》將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）作為一級政府，同時賦予了村委會基層群眾性自治組織的法律地位。自此，我國現(xiàn)代基層社區(qū)之“鄉(xiāng)政村治”的基層管理體系初具成型④。1987年，《村民委員會組織法（試行）》的頒布將村民自治以法律形式正式確定下來。2004年，我國啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作，農(nóng)村進(jìn)入政府職能轉(zhuǎn)變時期。2006年，黨的十六屆六中全會提出減少村委會管治的任務(wù)，增加服務(wù)性與組織性任務(wù)。黨的十九大提出實施農(nóng)村振興戰(zhàn)略，對新時代農(nóng)村治理體制又提出了新的要求，加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的農(nóng)村治理體系[20]。

2017年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，要求“推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)基層黨組織建設(shè)，切實發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用;堅持依靠居民、依法有序組織居民群眾參與社區(qū)治理;堅持運用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，建立懲惡揚善長效機制，破解城鄉(xiāng)社區(qū)治理難題”等。

由此可見，以黨建為引領(lǐng)、以自治為核心、以法治為保障、以德治為靈魂已經(jīng)成為我國當(dāng)前基層社區(qū)治理的普遍做法。

三、我國當(dāng)代基層社區(qū)治理的困惑與解析

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)基層治理逐漸回歸“自治”本性。但這不同于傳統(tǒng)社會受特定條件和環(huán)境限制的低層次自發(fā)性“自治”，而是立足于市場經(jīng)濟發(fā)展以及相應(yīng)的民主法治價值取向目標(biāo)的“自治”要求。黨建引領(lǐng)并以此推動自治、法治、德治的“三治融合”已經(jīng)成為我國基層社區(qū)治理的普遍做法，并也進(jìn)行了許多卓有成效的探索與實踐，但也由此產(chǎn)生了一些困惑或歧義。比如加強黨建與基層自治的關(guān)系、基層黨組織與村（居）委會的關(guān)系、加強黨建與法治的關(guān)系等。某種意義上說，如何辯證地解析上述關(guān)系，并以此思路進(jìn)一步深化改革，直接關(guān)系到我國基層社區(qū)治理改革方向乃至推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

立足于中國國情的全面深化改革背景下，遵循歷史慣性，以史為鑒，也就不難理解新中國成立以來經(jīng)歷過高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟、農(nóng)村人民公社以及改革開放四十年，當(dāng)前基層社區(qū)治理為何加強黨建引領(lǐng)并以此推動自治、法治、德治的“三治融合”。唯有如此，方能更好地理解和把握中國基層社區(qū)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的改革路徑依賴和發(fā)展趨勢。

（一）加強黨建與基層自治的關(guān)系

改革開放以來，尤其隨著我國進(jìn)入全面深化改革的社會轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)基層社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨大變遷。一方面，農(nóng)村剩余勞動力大量流向城鎮(zhèn)以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，許多農(nóng)村尤其經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”和凋敝現(xiàn)象，村委會、基層黨建逐漸弱化。另一方面，在城市化過程中，城市人口老齡化、農(nóng)民工市民化等引發(fā)了城市兩極分化、空間隔離等諸多社會問題。我國當(dāng)前城市社區(qū)呈現(xiàn)極大的復(fù)雜性，既有歷史遺留的老街坊社區(qū)，又有計劃經(jīng)濟時代的單位社區(qū)，還有新建的商品房社區(qū)，同時還有城市化進(jìn)程中外來移民社區(qū)、村改社區(qū)以及拆遷社區(qū)等。與此同時，我國作為后發(fā)型發(fā)展中國家，既面臨著農(nóng)村及其郊區(qū)城市化過程，也面臨著發(fā)達(dá)國家正在經(jīng)歷的城市郊區(qū)化過程，處于城市郊區(qū)化和郊區(qū)城市化并進(jìn)過程，因而會產(chǎn)生一些新的城市社會問題。我國當(dāng)前社區(qū)公共問題僅靠政府主導(dǎo)的街居制一元化行政管理體制難以徹底解決，還需要更多社會主體參與，民主自治和協(xié)商共治等。

城鄉(xiāng)基層社會結(jié)構(gòu)巨大變遷及其解構(gòu)過程中，城鄉(xiāng)基層治理從高度行政化逐漸走向自治，有些黨的基層組織在市場經(jīng)濟改革中出現(xiàn)了弱化的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)基層社區(qū)出現(xiàn)了組織渙散、自治能力不足等問題，甚至引發(fā)了城鄉(xiāng)基層社會“村霸”“惡霸”、黑社會組織控制甚或與基層政權(quán)牽連等嚴(yán)重問題。而這些問題在我國社會轉(zhuǎn)型期又并非單純法治所能解決，從而直接影響到基層自治功能的實現(xiàn)。

因此，加強黨建既是中國特色社會主義制度的客觀需要，也是我國社會轉(zhuǎn)型期全面深化改革的必然要求。新時代加強黨建絕非是簡單重復(fù)過去高度行政化模式道路，也不是基層治理改革中簡單的行政化與去行政化問題，而是立足于社會轉(zhuǎn)型期黨建組織和引領(lǐng)基層治理以自治為核心、以法治為保障的改革需要。具體而言，主要包括如下幾個方面。

1.加強黨建是我國社會轉(zhuǎn)型期全面深化改革及其路徑依賴的必然要求。加強黨建有利于強化黨的政治權(quán)威，能夠一以貫之地貫徹黨的改革意圖和方略，組織和引領(lǐng)基層治理以自治為核心、以法治為保障的改革，把握正確的改革方向。有學(xué)者提出，基層治理的權(quán)威主義形態(tài)存在一個悖論： 既要加強黨政權(quán)力，提高管控和治理社會能力;又要適應(yīng)市場經(jīng)濟多元、社會文化多元與思想多元的發(fā)展態(tài)勢。此乃是當(dāng)前基層治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型所面對的結(jié)構(gòu)性障礙和難以平衡的內(nèi)在張力。并質(zhì)疑“權(quán)威主義只是實現(xiàn)民主法治化及其國家治理現(xiàn)代化的工具和手段”的可行性，認(rèn)為這是權(quán)力精英的政治運作模式[21]。筆者認(rèn)為，上述學(xué)者的某些觀點從其理論邏輯自洽來看有其合理之處，但立足中國的基本國情來看，為了以較小的成本與代價實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，遵循歷史慣性，以史為鑒，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨通過政治權(quán)威主導(dǎo)的改革則是較為理想的路徑選擇[22]。鑒于歷史慣性下的當(dāng)下中國國情，缺乏足夠權(quán)威的執(zhí)政黨及其政治精英推動的改革是非常危險的。

2.加強黨建是社會轉(zhuǎn)型期新舊秩序轉(zhuǎn)換的需要。加強黨建有利于增強組織凝聚力，強化黨的政治權(quán)威，填補改革進(jìn)程中社會轉(zhuǎn)型期基層自治能力不足和法治化水平不高所帶來的“真空”問題，從而遏制基層社會可能出現(xiàn)的“村霸”“惡霸”、黑社會組織控制甚或與基層政權(quán)牽連等嚴(yán)重問題。蘇聯(lián)當(dāng)初中亞各加盟共和國也有先例，即蘇聯(lián)共產(chǎn)黨組織和國家行政權(quán)力從基層社會退出時，中亞各國基層治理一時形成了眾多真空地帶。于是，諸如烏茲別克斯坦傳統(tǒng)的基層社會組織——馬哈拉被又一次整合進(jìn)烏茲別克斯坦正式的基層管理網(wǎng)絡(luò)中，用來作為一個社會控制與凝聚的工具。對此，應(yīng)當(dāng)引起我國高度重視[23]。

3.加強黨建是提升黨組織及其黨員素質(zhì)的需要。加強黨建有利于加強黨員自身建設(shè)，提高黨員自身素質(zhì)，從而自覺遵守憲法和法律，發(fā)揮黨組織及其黨員在“保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”以及國家深化改革中的模范帶頭作用。正如習(xí)近平總書記在2018年調(diào)研民營企業(yè)黨建工作時強調(diào)，加強企業(yè)黨建不是干擾企業(yè)正常經(jīng)營，而是加強和提高黨員職工素質(zhì)和自身修養(yǎng)，自覺遵守企業(yè)規(guī)章制度，支持和服務(wù)企業(yè)經(jīng)營管理，從中發(fā)揮模范帶頭作用。同理，其他皆不例外。

4.加強黨建是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中穩(wěn)定基石的需要。加強黨建也是為了適應(yīng)中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在未來社會發(fā)展中如何把握執(zhí)政主動權(quán)的重要措施，這是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的穩(wěn)定基石。尤其基于歷史傳統(tǒng)的后發(fā)型發(fā)展中國家社會轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定性考量，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨更應(yīng)當(dāng)有歷史擔(dān)當(dāng)。

由此可見，也就不難理解新時代要求“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，以及相應(yīng)的“共建共治共享”的提法。同樣，也就不難理解2018年頒布的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》以及在律師事務(wù)所等民營企事業(yè)單位普遍組建黨支部等歷史緣起及其重大意義。

（二）基層黨組織與居（村）委會等組織的關(guān)系

根據(jù)我國《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》等規(guī)定，居（村）委會是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。從理論上說，社區(qū)居（村）委會應(yīng)當(dāng)通過直接選舉產(chǎn)生，但在實踐中，居（村）委會成員及其主任候選人往往主要通過基層黨組織提名或推薦，以及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨工委（黨委）考察和選定，再經(jīng)居（村）民代表大會選舉確認(rèn)。尤其在加強基層黨建的社會背景下，基層黨組織對居（村）委會的影響就更為凸顯。居（村）委會常常以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為后盾，依靠國家權(quán)力來體現(xiàn)其權(quán)威性，并完成其工作任務(wù);居（村）委會有時容易延伸為街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的下級。

在實踐中，基層社區(qū)黨組織與居（村）委會通常合署辦公或存在密切關(guān)系。比如杭州創(chuàng)建社區(qū)黨組織、 社區(qū)居委會和社區(qū)工作站之間交叉任職、分工負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、合署辦公的“三位一體”社區(qū)治理復(fù)合模式。又如廣州海珠區(qū)琶洲街設(shè)立社區(qū)工作站，作為街道在基層社區(qū)的管理平臺，與社區(qū)黨組織、居委會采取“三塊牌子， 一套人馬”的模式等。

同樣，業(yè)主委員會、許多社會組織均是市場經(jīng)濟環(huán)境下基層自治的重要載體。比如政府通過社會組織購買服務(wù)的方式滿足基層社區(qū)公共產(chǎn)品供給等。但在社會轉(zhuǎn)型期，基于中國國情，基層黨組織與業(yè)主委員會、各類社會組織也或多或少存在諸多關(guān)聯(lián)。在2010年頒布的《關(guān)于加強和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》中，提倡“社區(qū)黨組織委員、居委會委員與業(yè)主委員會委員交叉任職”;根據(jù)南京市民政局印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強社會組織黨建工作的實施辦法》規(guī)定，“社區(qū)社會組織建立黨建工作指導(dǎo)站”，探索建立社會組織黨建工作考核激勵機制等。

如果準(zhǔn)確理解了前已述及的加強黨建與基層自治的關(guān)系，也就不難理解我國基層黨組織與居（村）委會等組織的關(guān)系，以及相應(yīng)的社區(qū)居（村）委會、業(yè)主委員會、許多基層社會組織等現(xiàn)有產(chǎn)生方式的多元化、靈活性。

因此，在我國社會轉(zhuǎn)型期，在社區(qū)范圍內(nèi)，居（村）委會不是要簡單追求獨立發(fā)展，而是要在中國共產(chǎn)黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)下，與各物業(yè)公司、業(yè)主委員會等開展合作，調(diào)動更多的資源參與到社區(qū)建設(shè)中。一方面，既要完善城鄉(xiāng)社區(qū)民主選舉制度，進(jìn)一步規(guī)范民主選舉程序。比如上海推行居委會直選試點，開展“議行分設(shè)”制度，即社區(qū)居委會議事層和執(zhí)行層的分設(shè)，前者民選產(chǎn)生，具有決策權(quán)，體現(xiàn)自治性;后者領(lǐng)取街道薪酬，執(zhí)行相應(yīng)決策，體現(xiàn)行政性[24]。另一方面，也要充分考慮到居（村）委會產(chǎn)生過程中協(xié)商民主的必要性，比如基層黨組織或街道的提名或推薦，以及基層黨組織與居（村）委會合署辦公及其交叉任職等。同樣，業(yè)主委員會和許多基層社會組織等也或多或少不例外。當(dāng)前，體制之內(nèi)的社會組織仍然是社會治理的重要主體。

這樣做的理由主要在于：在社會轉(zhuǎn)型期，在以加強黨建引領(lǐng)基層治理改革的大背景下，一方面，諸如居（村）委會、業(yè)主委員會、社會組織等均具有發(fā)展的階段性特征;另一方面，在當(dāng)前階段，基于中國特色社會主義的政黨制度，加強基層黨組織與居（村）委會合署辦公及其交叉任職，既有利于發(fā)揮黨組織在以自治為核心、法治為保障的基層治理改革中的主導(dǎo)作用和方向引領(lǐng)，也有利于精簡機構(gòu)、減少或避免職能交叉、重復(fù)，以及相互推諉扯皮等問題。

（三）居（村）委會與村民小組理事會、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會等組織的關(guān)系

從法律層面來看，居（村）委會是基層社區(qū)法定自治組織。但在實踐中，根據(jù)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》規(guī)定，要求“建立健全居（村）務(wù)監(jiān)督委員會，推進(jìn)居（村）務(wù)公開和民主管理”。為此，我國城鄉(xiāng)基層社區(qū)嘗試探索設(shè)立了諸多居（村）民自治議事機構(gòu)或組織形式，比如村民小組理事會、村民議事會、居（村）務(wù)監(jiān)督委員會、鄉(xiāng)賢會、居民問政議事協(xié)商會、社區(qū)服務(wù)管理委員會、社區(qū)評議會、協(xié)調(diào)會和聽證會等。這勢必造成居（村）委會與上述居（村）民自治議事機構(gòu)或組織形式在某些方面可能存在職能交叉重疊甚至沖突的問題，以及兩者之間關(guān)系如何協(xié)調(diào)的問題。

如何理解和把握兩者之間的關(guān)系顯得非常重要。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有社區(qū)居（村）委會基礎(chǔ)上，探索設(shè)立上述居（村）民自治議事機構(gòu)或組織形式是非常必要的。這樣做的理由主要在于：在社會轉(zhuǎn)型期，在加強黨建以此組織和引領(lǐng)基層治理改革的大背景下，在城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)變遷過程中農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”甚至凋敝的特定時期，勢必要求基層黨組織和居（村）委會存在諸多關(guān)聯(lián)，社會轉(zhuǎn)型期的法治回應(yīng)就不能簡單要求居（村）委會獨立發(fā)展或簡單視為基層自治組織，而要綜合多種因素進(jìn)行差異化考慮。在此背景下，為了培育和訓(xùn)練基層群眾民主法治思維及其自治能力，進(jìn)行上述居（村）民自治議事機構(gòu)或組織形式的嘗試與探索顯得很有價值。因為這些居（村）民自治議事機構(gòu)或組織形式基本上都由居（村）民自主選舉、自由協(xié)商、自主決定，真正起到了基層自治作用，從而彌補了居（村）委會在社會轉(zhuǎn)型期某些方面的不足，也符合我國基層自治的立法精神及其社會發(fā)展趨勢。

某種意義上說，在社會轉(zhuǎn)型期，居（村）委會除了承擔(dān)基層自治功能外，更多通過加強基層黨建組織和引領(lǐng)基層治理改革，以及彌補基層社區(qū)尤其農(nóng)村“空心化”等問題，在某些方面具有新老組織轉(zhuǎn)型特點。而上述居（村）民自治議事機構(gòu)或組織形式則更多承擔(dān)了居（村）民自治功能，同時也具有培育和訓(xùn)練基層群眾民主法治思維及其自治能力的功能。

四、基層社區(qū)治理的預(yù)測與展望

基于社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展方向，結(jié)合《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》等相關(guān)政策文件，立足中國國情，放眼世界，把握歷史脈絡(luò)，以史為鑒，就能夠把握基層社區(qū)治理總體發(fā)展趨勢和未來走向。

（一）基層社區(qū)治理呈現(xiàn)混合模式

從人類社會總體發(fā)展趨勢來看，基層社區(qū)以自治為核心、法治為保障則是世界各國普遍追求目標(biāo)和實踐做法。鑒于世界各國市場經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、政治模式等諸多因素，在基層社區(qū)自治總體發(fā)展趨勢的前提下，世界各國在政府與市場、政府和社區(qū)之間的權(quán)能關(guān)系等也略有差異，因而，基層社區(qū)治理也有多種模式?？傮w而言，主要有三種典型模式：美國為代表的社區(qū)自治模式、新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式、日本為代表的社區(qū)自治兼政府推動的混合模式。

從我國目前各地實踐做法來看，基層社區(qū)自治是總體改革方向和發(fā)展趨勢。全國各地基層社區(qū)治理也經(jīng)歷了行政型社區(qū)（政府主導(dǎo)型模式）、合作型社區(qū)（政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合模式）、自治型社區(qū)（社區(qū)主導(dǎo)與政府支持相結(jié)合模式）等[25]。

由此可見，基層社區(qū)治理沒有一成不變的固定模式，這也是國內(nèi)外基層社區(qū)治理的經(jīng)驗啟示。鑒于我國是悠久歷史傳統(tǒng)的最大后發(fā)型發(fā)展中國家，并正處于中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨主導(dǎo)改革的社會轉(zhuǎn)型期，雖然基層社區(qū)治理的國際經(jīng)驗值得我國學(xué)習(xí)借鑒，但不具有完全可復(fù)制性，相比較而言，改革開放一定發(fā)展階段以新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式，以及隨后以日本為代表的混合模式更值得從中得到啟示。

如果充分認(rèn)識到中國兩千多年的封建帝制、清末和民國時期的鄉(xiāng)村自治改革運動、中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制、人民公社以及改革開放四十年的歷程，就會得出中國基層社區(qū)治理必然有其自身軌跡和特色的結(jié)論，即中國當(dāng)代基層社區(qū)治理早先更多具有政府主導(dǎo)特點，并逐漸轉(zhuǎn)向國家引導(dǎo)，乃至在未來很長一段時期內(nèi)主要呈現(xiàn)為混合模式。這是基于中國歷史與現(xiàn)實的理性判斷。

（二）黨建引領(lǐng)進(jìn)一步在法治軌道內(nèi)運行

在社會轉(zhuǎn)型期，“黨建引領(lǐng)”蘊含著豐富內(nèi)涵。一方面，通過加強黨建組織和引領(lǐng)基層治理改革的頂層設(shè)計;另一方面，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)，通過加強黨建填補基層治理在社會轉(zhuǎn)型期的某些“真空地帶”需要法治支撐。黨建引領(lǐng)不是超越憲法和法律框架，而是被進(jìn)一步納入法治軌道內(nèi)運行。這也是黨建引領(lǐng)改革的方向和目標(biāo)。同時，加強黨建有利于加強黨組織自身建設(shè)，從而使黨員在基層治理中自覺主動遵守憲法和法律、尊重基層自治，發(fā)揮黨組織及黨員在“保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”中的模范帶頭作用[26]。此外，黨建引領(lǐng)在法治軌道內(nèi)運行還有深層次含義，即加強黨建也是為了適應(yīng)中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在未來社會發(fā)展中掌握執(zhí)政主動權(quán)的重要措施，而這一切均應(yīng)當(dāng)在法治軌道內(nèi)運行。

（三）街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)權(quán)責(zé)邊界更加科學(xué)合理

對于我國而言，基層治理還有一個需要解決的重要問題是厘清街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)的權(quán)責(zé)邊界。根據(jù)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》規(guī)定精神，“在基層社區(qū)管理領(lǐng)域，政府需提供社會安全、環(huán)境衛(wèi)生、應(yīng)急管理、物業(yè)管理、流動人口管理、吸毒等特殊人群管理等公共產(chǎn)品;在基層社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，政府主要承擔(dān)福利服務(wù)與基本公共服務(wù)的供給”。除此以外，就是社區(qū)自治，交給市場和社區(qū)。

根據(jù)意見要求，“應(yīng)當(dāng)由基層政府履行的法定職責(zé)，不得要求基層群眾性自治組織承擔(dān)，不得將基層群眾性自治組織作為行政執(zhí)法、拆遷拆違、環(huán)境整治、城市管理、招商引資等事項的責(zé)任主體;依法需要基層群眾性自治組織協(xié)助的工作事項，應(yīng)當(dāng)為其提供經(jīng)費和必要工作條件”。為此，應(yīng)當(dāng)取消街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與基層社區(qū)之間的行政責(zé)任書。這也是基層社區(qū)治理的發(fā)展趨勢。

（四）居（村）委會進(jìn)一步回歸自治

隨著我國全面改革的深化及國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的推進(jìn)，城鄉(xiāng)社會變遷結(jié)構(gòu)逐步完成，基層群眾性自治組織逐步成熟完善，傳統(tǒng)村落經(jīng)歷過當(dāng)前時期的“空心化”甚至凋敝現(xiàn)象后逐漸走向城鎮(zhèn)化、農(nóng)場化及其保留下來的現(xiàn)代村落等，居（村）委會將進(jìn)一步回歸自治。一方面，黨建引領(lǐng)被進(jìn)一步納入法治軌道內(nèi)運行;另一方面，現(xiàn)有嘗試探索的村民小組理事會、居（村）務(wù)監(jiān)督委員會等新型自治組織將與居（村）委會重新整合，重新整合后的若干新型自治組織將對居（村）委會在發(fā)揮基層社區(qū)自治中起到功能互補作用。

同時，根據(jù)中共中央、國務(wù)院2015 年頒布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》規(guī)定，“探索剝離村‘兩委對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實行‘政經(jīng)分開試驗， 完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟組織運行機制”。居（村）委會將實現(xiàn)“政經(jīng)分離”，即居（村）委會將純粹成為基層群眾自治組織，不再兼有經(jīng)濟組織功能，其中的經(jīng)濟組織職能通過群眾入股的股份專業(yè)合作社等產(chǎn)權(quán)改革剝離解決。

（五）社會組織成為基層社區(qū)治理的重要手段和途徑

根據(jù)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》規(guī)定，“在城鄉(xiāng)社區(qū)大力發(fā)展各類社區(qū)社會組織和其他社會組織，推進(jìn)社區(qū)、社會組織、社會工作‘三社聯(lián)動”。隨著改革開放深化、市場經(jīng)濟發(fā)展，包括非政府組織、非營利性組織等各類社會組織不斷成熟完善，各類社會組織在基層治理中將愈益發(fā)揮重要作用。政府可以在市場上通過社會組織購買服務(wù)的方式，或者通過項目制的方式為社區(qū)提供應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。包括社會工作機構(gòu)在內(nèi)的社會組織不僅成為政府購買服務(wù)提供社區(qū)的重要手段，也將成為社區(qū)自治的重要手段。因而，各類社會組織將成為基層治理的重要手段和途徑，企業(yè)參與社區(qū)治理也將成為一種發(fā)展趨勢。

（六）法治成為社區(qū)自治的根本保障

根據(jù)黨的十九大報告，到2035年左右，我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。到那時，依憲之治將成為法治的核心要素，法治化一般原理和要求將成為普遍遵循的內(nèi)在規(guī)律，內(nèi)化為一種信仰文化和主流核心價值觀[27]。這是法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。德治的道德教化功能在法治基礎(chǔ)上逐漸擺脫道德說教，成為一種自律性的精神信仰與追求，從而與法治一并保障“自治”這一核心要素。一方面，“自治”成為基層治理的核心，需要相應(yīng)的道德約束、精神信仰和法治保障;另一方面，“自治”無法或難以企及的領(lǐng)域需要法治保障，基層社區(qū)“自治”難以解決的矛盾紛爭及其群眾訴求納入法治軌道解決將成為一種內(nèi)心信仰和習(xí)慣。此即是我們常說的基層治理的自治、法治、德治的“三治融合”。

注釋：

①秦暉在《傳統(tǒng)十論》一書中所言，“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！眳⒁妬藗髡瘢骸洞迓鋬x式：鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)與反結(jié)構(gòu)—— 一項來自村莊祭祀儀式解讀基礎(chǔ)上的分析嘗試》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版）》，2009年第1期。

②所謂官批民調(diào)，是指當(dāng)案件進(jìn)入官府訴訟程序，官府認(rèn)為案件情節(jié)輕微，不值得傳訊、審判，或認(rèn)為事關(guān)親族關(guān)系、倫理道德、社會風(fēng)俗等，不便公開傳訊，就會批令保甲、宗族、鄉(xiāng)紳、行會等組織或人員進(jìn)行調(diào)處，然后把調(diào)處結(jié)果回稟官府并銷案，在這一過程中官府只進(jìn)行原則性的指導(dǎo)并對調(diào)處結(jié)果予以確認(rèn)，以使調(diào)處結(jié)果發(fā)揮效力。

③為了便于圍繞主題話語的表述，關(guān)于基層社區(qū)治理的歷史梳理有時使用了“治理”說法，但它在不同歷史時期有著不同含義。

④所謂鄉(xiāng)政村治的治理體系，是指在國家鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級設(shè)立基層政權(quán)，并依法對其進(jìn)行行政管理;對于廣大農(nóng)村，國家允許村民成立村委會依法實行村民自治。參見許宏剛：《鄉(xiāng)政村治：農(nóng)村社區(qū)管理的新模式》，《中國黨政干部論壇》，2004年第8期。

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