北京物資學(xué)院 李博雅 中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì) 肖金成 國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所 馬燕坤

一、引言

區(qū)域合作是城市群一體化發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容。新時(shí)代背景下，深化城市群各城市協(xié)同發(fā)展與合作有利于構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工合理、布局優(yōu)化的區(qū)域格局，對(duì)于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提高城市群整體競(jìng)爭(zhēng)力具有重要作用。城市群中城市協(xié)同發(fā)展是指城市之間分工合作、功能互補(bǔ)、聯(lián)系緊密、協(xié)調(diào)并進(jìn)。城市之間的合作能夠以更低的成本和更高的效率創(chuàng)造共同利益，提高城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前，我國(guó)城市群中仍存在地方保護(hù)主義嚴(yán)重、地區(qū)利益難以協(xié)調(diào)、發(fā)展差距較大等問(wèn)題，這不僅限制了區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，阻礙了城市群統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，也有悖于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢(shì)。如何促進(jìn)城市群城市的合作是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分的背景下亟待解決的重大問(wèn)題。

二、文獻(xiàn)綜述

合作是城市網(wǎng)絡(luò)中城市間的固有關(guān)系(Taylor，2001)。早在20世紀(jì)90年代，戴維·厄恩斯特和喬爾·布利克就提出了“為了競(jìng)爭(zhēng)必須合作”的想法，即在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，合作雙方通過(guò)共同努力實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)，然后參與者再進(jìn)行分配的模式(司林杰，2014)。在城市群形成初期，各城市由于集聚與擴(kuò)散效應(yīng)的重疊性，在土地管理、產(chǎn)業(yè)選擇、經(jīng)濟(jì)要素、創(chuàng)新人才等方面不可避免地存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市發(fā)展逐漸超過(guò)其所能承受的最大利用限度，這時(shí)首位城市或核心城市的功能就會(huì)向遠(yuǎn)郊區(qū)和鄰近地區(qū)擴(kuò)散，各城市之間逐漸由競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系向競(jìng)爭(zhēng)—合作轉(zhuǎn)變(黃征學(xué)，2014)。祝爾娟等(2009)將城市合作劃分為三個(gè)階段，即信息交流、專(zhuān)題合作和共同治理。靈活的信息交流和互動(dòng)使城市找到一些有著共同利益的領(lǐng)域，為開(kāi)展合作提供了先決條件；通過(guò)長(zhǎng)期的信息交流，成員城市找到了合作的方向并為了特定的目的開(kāi)始在一些領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合作；最終，為了提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力，建立共同市場(chǎng)，各城市形成了穩(wěn)固的合作關(guān)系。

在區(qū)域合作過(guò)程中，既需要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，又需要政府的宏觀調(diào)控和政策扶持對(duì)市場(chǎng)失靈的部分進(jìn)行補(bǔ)充。改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，長(zhǎng)期采用自上而下、垂直統(tǒng)一的縱向管理模式，中央政府在區(qū)域合作中占主導(dǎo)地位。改革開(kāi)放后，我國(guó)確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，部分行政權(quán)力逐步下放，各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、資源、人才、技術(shù)等方面開(kāi)始競(jìng)爭(zhēng)，伴隨著這一過(guò)程，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展(周業(yè)安，2003)。但在經(jīng)濟(jì)資源有限的約束下，城市間競(jìng)爭(zhēng)加劇，重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題比較嚴(yán)重，區(qū)域合作始終未能深入開(kāi)展。城市群內(nèi)部各城市在進(jìn)行區(qū)域協(xié)作時(shí)，往往并不積極，甚至對(duì)某些有可能雙贏的項(xiàng)目也較為冷淡(周黎安，2004)，相反，多數(shù)城市對(duì)于一些具有排他性的項(xiàng)目卻異常積極(陳釗、徐彤，2011)。羅伯森(Robson，1998)認(rèn)為，改善政府利益狀況并不一定會(huì)讓各地方政府開(kāi)展合作，特別是在一方福利水平提高較多，而另一方提升較少時(shí)，獲益較少的一方往往會(huì)進(jìn)行消極抵制，只有在雙方都能夠大幅度提高福利水平時(shí)，才能調(diào)動(dòng)起合作的積極性。馮邦彥等(2005)認(rèn)為，搜尋成本、合作談判成本、合作監(jiān)督成本等使地方政府間的合作經(jīng)常面臨困境。

隨著城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市間由競(jìng)爭(zhēng)向合作轉(zhuǎn)變是必然趨勢(shì)，除了市場(chǎng)機(jī)制的直接作用外，政府間的合作意愿和利益協(xié)調(diào)是城市群內(nèi)各城市協(xié)同發(fā)展與合作的關(guān)鍵。楊龍(2008)指出，城市群各城市協(xié)同發(fā)展，既需要中央政府的推動(dòng)，也需要地方政府之間的積極合作，而地方合作以自發(fā)的形式效果為佳。馬斌(2004)認(rèn)為，長(zhǎng)三角地區(qū)政府間已達(dá)成合作共識(shí)，但由于缺乏統(tǒng)一的合作戰(zhàn)略規(guī)劃和制度保障，具體合作沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。祝爾娟(2009)總結(jié)了三種不同模式的城市合作：科層式、自發(fā)式和混合式的城市合作(見(jiàn)表1)?？茖邮降某鞘泻献髦饕烧ㄟ^(guò)行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)出更多的上級(jí)政府意愿，缺乏一定的穩(wěn)定性；自發(fā)式的城市合作是自下而上發(fā)起的，是一種更加穩(wěn)定、緊密、有效、長(zhǎng)期的城市合作關(guān)系；混合式的城市合作指由地方政府發(fā)起，上級(jí)政府在伙伴關(guān)系建立中也存在自身利益，這種合作處于自發(fā)式和科層式之間，在自上而下和自下而上兩個(gè)方向的作用下更容易成功，且合作也更緊密。

表1 合作機(jī)理與績(jī)效分析

續(xù)表

資料來(lái)源：祝爾娟，《全新定位下京津合作發(fā)展研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第10頁(yè)。

總之，在我國(guó)城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)、城市群逐漸發(fā)育成熟的背景下，城市群內(nèi)城市之間更需要通過(guò)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)，保證資源合理配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，其中城市群規(guī)劃指引和政府作用至關(guān)重要。

三、我國(guó)城市群城市合作概況

城市群是由不同發(fā)展程度的城市緊密聯(lián)系組成的城市集合體，通常具有較高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。隨著我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略逐漸從以“條狀”的東中西三大地帶向以“塊狀”的城市群轉(zhuǎn)變，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心不斷向城市群區(qū)域轉(zhuǎn)移(張學(xué)良，2012)。目前，我國(guó)已經(jīng)形成了多個(gè)不同等級(jí)和規(guī)模的城市群，主要有長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長(zhǎng)江中游城市群、川渝城市群、中原城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、關(guān)中城市群等十大城市群(肖金成、袁朱，2009)。

這十大城市群中，位于東部地區(qū)的有5個(gè)，東北地區(qū)1個(gè)，中部地區(qū)2個(gè)，西部地區(qū)2個(gè)。2018年，十大城市群以不到12%的國(guó)土面積，承載了近一半的全國(guó)人口，創(chuàng)造了六成以上的經(jīng)濟(jì)總值(見(jiàn)表2)?？傮w來(lái)看，我國(guó)城市群的城鎮(zhèn)化水平普遍較高，城市群內(nèi)部各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也較高，城市間聯(lián)系比較密切，集聚和帶動(dòng)效應(yīng)持續(xù)增強(qiáng)、支撐和服務(wù)區(qū)域的功能較強(qiáng)，但人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的非協(xié)同集聚的問(wèn)題依然存在，城市群在吸納人口方面仍有較大空間。

表2 中國(guó)十大城市群基本情況(2018年)

續(xù)表

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2019)》及相關(guān)城市統(tǒng)計(jì)年鑒。

“十一五”以來(lái)，國(guó)家密集出臺(tái)了一系列旨在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、深化區(qū)域合作與開(kāi)放的規(guī)劃和政策文件，還專(zhuān)門(mén)規(guī)劃了一批區(qū)域合作示范區(qū)或試驗(yàn)區(qū)，區(qū)域合作全面深入地展開(kāi)，在推動(dòng)區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用(范恒山，2013)。例如，“十一五”規(guī)劃綱要提出要“把城市群作為我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)空間布局的主體形態(tài)”“加強(qiáng)城市群內(nèi)各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力”；“十二五”規(guī)劃綱要中再次提出要“以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群”；2011年，我國(guó)發(fā)布《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出在優(yōu)化提升東部沿海城市群的基礎(chǔ)上，在中西部一些資源環(huán)境承載能力較好的區(qū)域，培育形成一批新的城市群，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)空間由東向西、由南向北擴(kuò)展；黨的十七大報(bào)告指出：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶”；黨的十九大報(bào)告把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國(guó)家重大戰(zhàn)略，并提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”；黨的十九屆四中全會(huì)提出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力?！敝?018年2月，我國(guó)已出臺(tái)七個(gè)城市群發(fā)展規(guī)劃(見(jiàn)表3)，一系列規(guī)劃文件和政策反映了城市群在我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化及引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地位。

表3 我國(guó)已頒布的城市群發(fā)展規(guī)劃

續(xù)表

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家規(guī)劃文件整理。

經(jīng)過(guò)不斷實(shí)踐與改進(jìn)，現(xiàn)階段我國(guó)城市群城市間的合作領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、合作范圍不斷擴(kuò)大、合作機(jī)構(gòu)不斷增加、合作方式不斷優(yōu)化、合作手段日漸豐富(司林杰，2014)。通過(guò)梳理城市群發(fā)展規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家支持和鼓勵(lì)城市群內(nèi)各城市突破行政區(qū)劃限制，開(kāi)展跨地區(qū)合作，強(qiáng)調(diào)省際相鄰城市的合作，通過(guò)共同設(shè)立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接區(qū)、產(chǎn)業(yè)合作區(qū)等合作方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、構(gòu)建跨區(qū)域交通通道，推動(dòng)教育、科技、文化、生態(tài)等公共服務(wù)共建共享，支持城市群與國(guó)外在產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才等方面積極開(kāi)展跨國(guó)合作。

在合作領(lǐng)域方面，城市群內(nèi)各城市著力突破行政壁壘，合作領(lǐng)域由經(jīng)濟(jì)合作向文化、民生等多方面擴(kuò)展，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)對(duì)接共享。京津冀城市群以曹妃甸、廊坊、保定為重點(diǎn)地區(qū)，天津重點(diǎn)為濱海新區(qū)，以首鋼曹妃甸園區(qū)、新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、中關(guān)村科技園、張承生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等合作。哈長(zhǎng)城市群根據(jù)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)能和裝備制造合作，加快推進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、木材加工、科技和物流等各類(lèi)境外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作區(qū)建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中原城市群重點(diǎn)推動(dòng)高速公路多路聯(lián)通，加快繁忙路段增線擴(kuò)容，開(kāi)展普通干線公路瓶頸擁堵和低等級(jí)路段升級(jí)改造，實(shí)施農(nóng)村公路暢通安全工程，打造城市間、核心城市與周邊中小城市、小城鎮(zhèn)間的復(fù)合型快速通道，推動(dòng)城市群交通網(wǎng)絡(luò)化、一體化發(fā)展。公共服務(wù)合作方面，京津冀城市群在三地搭建區(qū)域性公共服務(wù)信息平臺(tái)，推進(jìn)人才資質(zhì)互認(rèn)，強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)一體化；完善社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)信息系統(tǒng)和業(yè)務(wù)流程，做好跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和權(quán)益保障、支持在京醫(yī)院通過(guò)組建京津冀醫(yī)療聯(lián)合體、整院托管等方式開(kāi)展區(qū)域醫(yī)療合作，完善重大公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。北部灣城市群重點(diǎn)加強(qiáng)教育合作，籌建北部灣大學(xué)、湛江科技大學(xué)，鼓勵(lì)開(kāi)展多種形式的跨地區(qū)教育合作，支持優(yōu)質(zhì)學(xué)校跨地區(qū)共享教育資源，建立了高校專(zhuān)家資源交流合作和教師培訓(xùn)交流合作機(jī)制。

合作方式方面，一是構(gòu)建區(qū)域間產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺(tái)，支持毗鄰城市成立園區(qū)合作聯(lián)盟，建立常態(tài)化協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共享項(xiàng)目信息，共同舉辦招商推介活動(dòng)，通過(guò)委托管理、投資合作等多種形式跨區(qū)域合作共建各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，同時(shí)也對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行提升改造，形成區(qū)域?qū)I(yè)化生產(chǎn)要素集聚高地。二是促進(jìn)區(qū)域企業(yè)合作，支持企業(yè)間戰(zhàn)略合作和跨行業(yè)、跨區(qū)域兼并重組，提高規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)水平，培育一批具有全球影響力的企業(yè)集團(tuán)?；浉郯拇鬄硡^(qū)鼓勵(lì)三地企業(yè)開(kāi)展綠地投資、實(shí)施跨國(guó)兼并收購(gòu)和共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。山東半島城市群鼓勵(lì)大企業(yè)與中小企業(yè)通過(guò)專(zhuān)業(yè)分工、服務(wù)外包、訂單生產(chǎn)等多種方式展開(kāi)合作，形成一批協(xié)同創(chuàng)新、合作共贏的產(chǎn)業(yè)集群，積極推進(jìn)國(guó)家和省級(jí)產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)。

合作機(jī)構(gòu)方面，除了各級(jí)政府職能不斷完善外，新的合作中介和交流平臺(tái)不斷涌現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等民間組織積極參與并發(fā)揮了重要作用。長(zhǎng)江中游城市群一方面鼓勵(lì)承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以委托管理、投資合作等多種形式與東部沿海地區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)；另一方面也充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的橋梁和紐帶作用，搭建城市群產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)，推進(jìn)建設(shè)邊界產(chǎn)業(yè)園區(qū)等各種形式的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)依托中國(guó)與葡語(yǔ)國(guó)家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)，辦好中國(guó)—葡語(yǔ)國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作論壇(澳門(mén))，更好發(fā)揮中葡合作發(fā)展基金作用，為內(nèi)地和香港企業(yè)與葡語(yǔ)國(guó)家之間的貿(mào)易投資、產(chǎn)業(yè)及區(qū)域合作、人文及科技交流等活動(dòng)提供金融、法律、信息等專(zhuān)業(yè)服務(wù)，聯(lián)手開(kāi)拓葡語(yǔ)國(guó)家和其他地區(qū)市場(chǎng)。海峽西岸城市群加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)、相關(guān)國(guó)際組織和國(guó)家的聯(lián)系，在維護(hù)生態(tài)安全、應(yīng)對(duì)全球氣候變化、發(fā)展低碳技術(shù)和綠色經(jīng)濟(jì)等重大領(lǐng)域廣泛開(kāi)展交流合作。哈長(zhǎng)城市群加強(qiáng)沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、綜合保稅區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)等園區(qū)建設(shè)，加快推進(jìn)中俄、中德、中韓、中新等產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)建設(shè)。

合作手段方面，不斷創(chuàng)新，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)科技手段助力區(qū)域合作。長(zhǎng)三角城市群運(yùn)用信息化手段提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇資格協(xié)助認(rèn)證效率，推進(jìn)城市群內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，推進(jìn)省際醫(yī)療保險(xiǎn)合作，實(shí)現(xiàn)退休異地安置人員就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)結(jié)算，推進(jìn)數(shù)據(jù)信息交易，促進(jìn)數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，建立安全可信、公正透明的隱私保護(hù)與定價(jià)交易規(guī)則，推動(dòng)數(shù)據(jù)信息交易有序開(kāi)展。粵港澳大灣區(qū)通過(guò)“一帶一路”共用項(xiàng)目庫(kù)強(qiáng)化內(nèi)地與港澳駐海外機(jī)構(gòu)的信息交流，聯(lián)合開(kāi)展投資貿(mào)易環(huán)境推介和項(xiàng)目服務(wù)，助力三地聯(lián)合開(kāi)展“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”工作。中原城市群推進(jìn)信息資源與服務(wù)共享合作，建設(shè)國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，開(kāi)展大數(shù)據(jù)應(yīng)用示范，建成國(guó)家交通物流大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用示范區(qū)和糧食大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用先行區(qū)，推進(jìn)鄭州、洛陽(yáng)國(guó)家級(jí)大型數(shù)據(jù)樞紐建設(shè)，布局電信、互聯(lián)網(wǎng)、金融、證券、保險(xiǎn)、物流等國(guó)家和區(qū)域后臺(tái)服務(wù)中心，共建中部數(shù)據(jù)匯聚交互基地，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享和社會(huì)化開(kāi)發(fā)應(yīng)用。

四、促進(jìn)城市群內(nèi)城市協(xié)同發(fā)展與合作的建議

我國(guó)以行政區(qū)為單元的地方管理模式仍沒(méi)有根本改變，地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、行政壁壘等問(wèn)題仍制約著城市群內(nèi)城市合作的開(kāi)展與落實(shí)，合作的法制環(huán)境仍不健全。未來(lái)城市群內(nèi)各城市應(yīng)順應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要，堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的配置作用，加強(qiáng)溝通交流、對(duì)話合作，構(gòu)建高效順暢的協(xié)同發(fā)展與合作模式，深化合作領(lǐng)域，以更低的成本和更高的效率實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。

(一)堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)作用，發(fā)揮上級(jí)政府的引導(dǎo)調(diào)控作用

市場(chǎng)主導(dǎo)、政府推動(dòng)是當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的必由之路(孫久文等，2008)。二者應(yīng)有機(jī)結(jié)合，相輔相成。城市群的形成與發(fā)展本身就是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的結(jié)果，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，人口、資本不斷在城市集聚，使城市之間要素流動(dòng)并產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，在集聚和聯(lián)系達(dá)到一定程度后城市群才有了形成的條件。因此城市群中各城市協(xié)同發(fā)展，必須堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)值規(guī)律對(duì)資源的配置作用，但同時(shí)各級(jí)政府的推動(dòng)和協(xié)調(diào)力量也必不可少。各級(jí)政府尤其是上級(jí)政府應(yīng)更好地發(fā)揮調(diào)控作用，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，合理引導(dǎo)市場(chǎng)力量，促進(jìn)功能分工、共同發(fā)展，通過(guò)構(gòu)筑城市群合作發(fā)展的總體框架，構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域市場(chǎng)，促進(jìn)城市關(guān)系由競(jìng)爭(zhēng)向合作轉(zhuǎn)變，為城市群協(xié)同發(fā)展提供不竭動(dòng)力。

(二)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺(tái)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接

城市群內(nèi)城市之間的合作關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)合作，區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建是合作的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接是優(yōu)化城市群產(chǎn)業(yè)分工格局的必然要求，應(yīng)積極構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺(tái)，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接。一是鼓勵(lì)毗鄰城市成立園區(qū)合作聯(lián)盟，建立常態(tài)化協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共享項(xiàng)目信息，共同舉辦招商推介活動(dòng)，打造雙向承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移平臺(tái)，以聯(lián)合出資、項(xiàng)目合作、資源互補(bǔ)、技術(shù)支持等多種方式共建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)。同時(shí)也對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)行提升改造，形成區(qū)域?qū)I(yè)化生產(chǎn)要素集聚高地。二是加強(qiáng)對(duì)城市群整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，支持各地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，以大都市為核心發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，建立產(chǎn)業(yè)鏈上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷深化各城市產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接的重點(diǎn)領(lǐng)域、適宜地區(qū)和操作路徑。三是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的橋梁和紐帶作用，搭建城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺(tái)，推進(jìn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等各種形式的跨區(qū)域合作。

(三)探索各種合作方式，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制

盡管行政力量主導(dǎo)下可以建立較為有效的區(qū)域合作關(guān)系，但區(qū)域合作如果沒(méi)有內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)，則會(huì)影響合作的深度與廣度。鼓勵(lì)探索各種合作方式：一是完善各城市利益分配機(jī)制?？缧姓^(qū)布局的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益由合作各方分享，探索建設(shè)項(xiàng)目稅收分配辦法，研究在企業(yè)注冊(cè)地和投資地之間合理分配地方稅，項(xiàng)目投產(chǎn)后產(chǎn)生的增值稅、所得稅地方留成部分，合作雙方可在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上按一定比例分成。二是探索建立跨市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目成本分擔(dān)機(jī)制。建設(shè)統(tǒng)一的科技資源開(kāi)放共享平臺(tái)，建立科技創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)科技創(chuàng)新政策一體化。三是充分發(fā)揮行業(yè)組織在城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化中的積極作用，突破行政區(qū)障礙，形成跨市行業(yè)聯(lián)盟，共同制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)規(guī)則，推進(jìn)市場(chǎng)秩序建立，探索各類(lèi)市場(chǎng)資源的連接和整合。四是鼓勵(lì)建立各類(lèi)半官方及民間的跨地區(qū)的民間組織，自下而上地推進(jìn)政府間合作，建立以經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家為主體的智庫(kù)機(jī)構(gòu)，為政府決策提供咨詢，或組建跨行政區(qū)股份制集團(tuán)公司，打破封閉格局，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力(陳剩勇、馬斌，2004)。五是建立城市群合作基金。城市群各城市雖有合作需求、合作意愿，但不愿付出、不愿意承擔(dān)更多的責(zé)任。從根本上改變合作難以持續(xù)和深化的有效途徑就是建立區(qū)域合作基金，用于公共事務(wù)支出?？筛鶕?jù)各市GDP或財(cái)政收入的一定比例繳納，由市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議決定支出事項(xiàng)，如果成員市不主動(dòng)繳納可由中央財(cái)政扣繳。

(四)統(tǒng)籌公共設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)公共服務(wù)共享

城市之間的合作離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的支撐，推動(dòng)公共事務(wù)協(xié)同治理是城市群發(fā)展的必備條件，特別是協(xié)調(diào)處理好核心城市與其他城市、大城市與中小城市的關(guān)系，加強(qiáng)城市群各城市管理部門(mén)之間的協(xié)作，全面推進(jìn)跨市基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和公共服務(wù)均等化發(fā)展。第一，完善城際交通網(wǎng)絡(luò)。以核心城市和相鄰城市互聯(lián)互通為重點(diǎn)，發(fā)展城際鐵路，打造以軌道交通和城市快速路為主體的交通圈，形成網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、集約型的區(qū)域空間。第二，推進(jìn)基本公共服務(wù)合作。促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)、公共服務(wù)對(duì)接，可統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)合共建一批重要能源儲(chǔ)備基地，健全跨市能源基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)共享機(jī)制，提高資源配置效率。第三，加強(qiáng)教育科技交流。推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源區(qū)域共享，開(kāi)展聯(lián)合辦學(xué)、課程互選、學(xué)分互認(rèn)、教師互聘等多種形式的校際交流與合作，推進(jìn)義務(wù)教育、特殊教育交流合作，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等就學(xué)，加強(qiáng)科技合作協(xié)同創(chuàng)新，深化產(chǎn)教融合、校企合作。第四，推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生合作。完善綜合醫(yī)院、專(zhuān)科醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等醫(yī)療服務(wù)體系，共享醫(yī)療衛(wèi)生資源，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生信息化建設(shè)，完善區(qū)域醫(yī)療業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的互聯(lián)互通和業(yè)務(wù)協(xié)同。第五，推動(dòng)公共事務(wù)協(xié)同治理。統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境管理，協(xié)同流動(dòng)人口管理和服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)治理由單個(gè)城市向城市群協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，探索多個(gè)城市聯(lián)合資助第三方開(kāi)展跨區(qū)域環(huán)境治理的新模式，形成全覆蓋的社會(huì)管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

(五)完善發(fā)展合作規(guī)劃，構(gòu)建有利于區(qū)域合作的政策體系

科學(xué)制定城市群發(fā)展合作規(guī)劃可以有效指導(dǎo)城市群發(fā)展，確定城市群功能定位，明確城市群在世界與全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所處的地位。當(dāng)前，我國(guó)諸多規(guī)劃大多缺乏約束力，一是規(guī)劃缺乏前瞻性，規(guī)劃往往落后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展，例如，某一城市的規(guī)劃剛被批準(zhǔn)，其實(shí)際人口規(guī)模便已超過(guò)規(guī)劃期末的人口目標(biāo)。二是規(guī)劃缺乏約束力，規(guī)劃中充滿了大力、加強(qiáng)、促進(jìn)、加快、跨越、實(shí)現(xiàn)、支持這樣的字眼，讓人讀起來(lái)熱血沸騰，激情蕩漾，做起來(lái)無(wú)所適從。三是制定規(guī)劃時(shí)缺乏相互協(xié)調(diào)，規(guī)劃與規(guī)劃之間存在諸多矛盾沖突。城市群規(guī)劃的主要功能是合作而非發(fā)展，應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的約束作用。應(yīng)根據(jù)各市資源稟賦、地理區(qū)位、交通狀況、經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展?jié)摿?，因地制宜地編制城市群發(fā)展合作規(guī)劃，明確各城市在城市群內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，明確城市群各城市的主體功能和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、低效率重復(fù)建設(shè)的情況。同時(shí)，要著力打破行政壟斷和市場(chǎng)壁壘，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，促進(jìn)資源要素自由流動(dòng)。加快推進(jìn)區(qū)域合作法制建設(shè)，對(duì)有利于深化區(qū)域合作的環(huán)節(jié)建立法律保障，對(duì)妨礙區(qū)域合作的各個(gè)環(huán)節(jié)形成法律管控，構(gòu)建促進(jìn)區(qū)域要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)合作和技術(shù)創(chuàng)新的制度保障。還應(yīng)積極推進(jìn)法治合作平臺(tái)建設(shè)，建立協(xié)調(diào)處理跨地區(qū)糾紛制度。