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完善廣西義務教育經費保障機制的研究

2020-05-04 08:46:46廣西財政廳課題組
經濟研究參考 2020年4期
關鍵詞:事權市縣保障機制

廣西財政廳課題組

一、研究背景

習近平總書記指出“發(fā)展是第一要務,人才是第一資源,創(chuàng)新是第一動力”,創(chuàng)新需要依靠人才,發(fā)展離不開人才,人才在實現(xiàn)我國“兩個一百年”奮斗目標中有著舉足輕重的意義。義務教育作為培養(yǎng)人才的基礎,提高國民素質的重要平臺,世界各國都高度重視。教育的投入需要巨額的資金支持,義務教育經費是辦學的物質基礎,經費的保障情況直接影響義務教育的發(fā)展質量。因此,建立和完善義務教育經費保障機制是十分必要的。

2019年3月,中共中央、國務院印發(fā)《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》指出,義務教育質量事關億萬少年兒童健康成長,事關國家發(fā)展,事關民族未來。新形勢下進一步完善義務教育經費保障制度,也是深入貫徹黨的十九大精神和全國教育大會部署,加快推進教育現(xiàn)代化、強化基礎教育、建設教育強國、提升國家基礎研究能力的現(xiàn)實要求。

近年來,在中央的支持下,廣西積極調整支出結構,持續(xù)加大對義務教育經費投入,使得義務教育辦學條件、師資隊伍、教育經費、教育質量以及普及程度上都有了巨大的提升。2016年,根據中央的統(tǒng)一部署,廣西同步實施城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制改革,在整合農村義務教育經費保障機制和城市義務教育獎補政策的基礎上,建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農村的義務教育經費保障機制,對推動政府統(tǒng)籌教育改革、優(yōu)化教育布局、實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育在更高層次的均衡發(fā)展、促進教育公平、提高教育質量起到了十分重要的作用。

但是由于人口多,底子薄,發(fā)展相對落后,在義務教育經費的保障水平上,廣西與周圍一些兄弟省份相比還有差距。因此,結合廣西社會經濟發(fā)展實際,進一步完善義務教育經費保障機制,對于深化教育教學改革、全面提高義務教育質量具有重要的現(xiàn)實意義。

二、相關理論概述

(一)公共產品理論

保羅·薩繆爾森在其所作的《公共支出的純理論》一文中認為:每個人消費這種物品不會導致別人對該種物品消費的減少的就是純粹的公共產品。公共產品在消費中具有非競爭性,效用上具有不可分割性,收益中具有非排他性,只有同時具有這三個特征的產品才是公共物品,現(xiàn)實中具有非競爭性和非排他性的公共產品并不是很多,義務教育就算是其中的一類,每個適齡的社會成員都能享受到國家提供的義務教育政策照顧,并且不會因為其他人的使用而使自己的效用減少。

公共產品的效用外溢性效益明顯,無排他性的消費,任何人都可以獲得外溢的好處,免費“搭便車”的現(xiàn)象便由此產生,公共產品供應全部依靠市場作用和價格機制不能得以有效提供,所以需要政府介入,在市場失靈的范圍內保障公共產品的供給,公共產品理論為政府教育投入尤其是義務教育的投入規(guī)模和方式提供了理論基礎。

(二)新制度經濟學理論

新制度經濟學的核心要義就是用經濟學的研究方法研究某項制度,強調用新古典經濟學的理論,闡釋政府、市場、企業(yè)、社會傳統(tǒng)等政治、歷史、經濟和社會制度。斯諾認為,良好的制度能夠最大限度地降低交易成本,為合作創(chuàng)造條件,提供有效的激勵機制,使得外部效益內部化。制度創(chuàng)新是制度結構和制度變遷影響經濟效率的主要因素,為了贏得較高的社會回報率,鑒于市場作用的局限性和私人投資回報率太低的特點,各級政府就應該在基礎教育方面給予更多的投入支持。

義務教育投資作為一種戰(zhàn)略性、全局性投資,其經費管理制度安排體現(xiàn)了一個國家的發(fā)展要求。對于義務教育的重視是推行和普及義務教育制度的核心因素,義務教育的產品屬性和經濟外部性及其社會效益,使得其具備顯著的“外部利潤”,為了盡可能充分地獲取這一利潤,就需要創(chuàng)新變革期包括經費管理制度在內的相關制度,實現(xiàn)義務教育的高水平發(fā)展。

三、廣西義務教育經費保障機制的現(xiàn)狀

(一)義務教育經費保障機制

為了保障義務教育經費的充足投入、公平分配和高效應用,通過一系列的政策制度安排,按照事權、財權劃分原則,對于義務教育經費的投入主體、投入方式、分配使用、管理規(guī)制和法律監(jiān)督等一體的綜合制度。義務教育經費保障機制具有穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和適應性的特征。

國務院印發(fā)《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制的通知》,公共財政保障范圍覆蓋到了城市地區(qū)義務教育階段各項支出,全面涵蓋城鄉(xiāng)義務教育,即通過整合既有的農村義務教育經費保障機制和城市義務教育獎補政策,建立起統(tǒng)一的中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制。新的保障制度沿襲了分東、中、西部地區(qū)根據經濟發(fā)展水平和人均財力狀況,在中央和地方之間分項目、按不同比例承擔支出責任的基本思路。支出范圍主要涵蓋公用經費、免費提供教科書、補助寄宿生活費、校舍維修改造(學校校舍安全保障機制)以及落實城鄉(xiāng)義務教育教師工資政策等領域。

根據黨中央、國務院以及自治區(qū)黨委、政府關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制相關政策要求,自治區(qū)各級政府按照政策要求構建起與之相適應的城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制,積極籌措資金,不斷加大財政投入力度,確保經費落實,保障力度不斷增強,有力地促進了廣西城鄉(xiāng)義務教育持續(xù)健康均衡發(fā)展。

(二)義務教育事權與支出責任制度劃分

在依照國家政策規(guī)定的基礎上,2014年自治區(qū)人民政府發(fā)布《關于加快改革創(chuàng)新全面振興教育的決定》,在總體上明確了各級政府的教育投入責任:“強化縣級政府學前教育、義務教育和高中階段教育投入責任;強化設區(qū)市政府統(tǒng)籌發(fā)展高中階段教育投入責任,通過安排相關教育專項資金支持和引導市、縣推動教育協(xié)調發(fā)展?!边@一規(guī)定充分遵循了我國“分級管理”的義務教育管理體制,也是進一步推動我區(qū)義務教育財政事權與支出責任劃分改革所應遵循的基本思路與基本原則。

1.2018年以前廣西義務教育經費分擔機制。

2016年4月,自治區(qū)人民政府發(fā)布《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制的通知》,要求進一步推進廣西城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置,推動義務教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。自治區(qū)政策進一步明確了自治區(qū)本級和市縣財政的義務教育經費分擔比例。一是明確確定家庭困難寄宿生生活費補助資金地方承擔部分,自治區(qū)本級和市縣財政按照8∶2的比例分擔,貧困面為義務教育寄宿生總量的65%。二是明確確定校舍維修改造(學校校舍安全保障機制)地方承擔部分自治區(qū)本級和市縣財政的分擔比例:農村與貧困地區(qū)自治區(qū)本級和市縣財政按照8∶2的比例分擔;其他地區(qū)自治區(qū)本級和市縣財政按照6∶4的比例分擔;設區(qū)市人民政府建立城市地區(qū)公辦義務教育學校校舍安全保障長效機制,自治區(qū)采取“以獎代補”方式適當獎勵(見表1)。

表1 2016~2018年廣西義務教育經費比例分擔

續(xù)表

自治區(qū)當前已經構筑起“分級管理”的義務教育管理體制,并在此基礎上建立起中央和地方分項目、按不同比例承擔支出責任的義務教育經費保障機制,較為科學規(guī)范地劃分了政府間的義務教育事權與支出責任,為推動政府統(tǒng)籌教育改革,優(yōu)化教育布局,實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育在更高層次的均衡發(fā)展提供了政策和經費保障。

2.2019年基本公共服務領域改革后部分事項分擔機制。

2019年,根據《國務院辦公廳關于印發(fā)基本公共服務領域中央與地方公共財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》精神,結合廣西實際,自治區(qū)研究出臺了《基本公共服務領域自治區(qū)以下財政事權和支出責任劃分改革實施方案》,對義務教育中的公用經費保障、免費提供教科書、家庭經濟困難學生生活補助及貧困地區(qū)營養(yǎng)膳食補助等四項公共服務事項明確了支出責任和分擔比例。

(1)公用經費保障。自治區(qū)所屬學校,中央、自治區(qū)按8∶2比例分擔;市所屬學校,中央、自治區(qū)、市按8∶1∶1比例分擔;縣所屬學校,中央、自治區(qū)、非貧困縣按8∶1∶1比例分擔,中央、自治區(qū)、48個貧困縣按8∶1.5∶0.5比例分擔。

(2)免費提供教科書。廣西地方財政事權部分明確為自治區(qū)財政事權,支出責任由自治區(qū)財政承擔。中央財政全額承擔國家規(guī)定課程教科書和免費為小學一年級新生提供正版學生字典所需要的全部經費。自治區(qū)確定地方課程免費教科書課程目錄,同時,根據成本制定補助標準,所需經費由自治區(qū)財政全額承擔。

(3)家庭經濟困難學生生活補助。自治區(qū)所屬學校,中央、自治區(qū)按5∶5比例分擔;市所屬學校,中央、自治區(qū)、市按5∶4∶1比例分擔;縣所屬學校,中央、自治區(qū)、非貧困縣按5∶4∶1比例分擔,中央、自治區(qū)、貧困縣按5∶4.5∶0.5比例分擔。

(4)貧困地區(qū)學生營養(yǎng)膳食補助。國家試點縣所需經費由中央財政全額承擔;地方試點縣所需經費按以下比例分擔:自治區(qū)確定的試點縣,中央、自治區(qū)、縣按5∶4∶1比例分擔;市縣自行確定的試點縣,中央、自治區(qū)、縣按5∶3.5∶1.5比例分擔。

此項改革的實施,進一步理順了自治區(qū)與市縣教育領域財政事權和投入責任,明確了自治區(qū)、市、縣教育領域財政的支出負擔比例,深化了教育投入保障機制改革,為推進全區(qū)教育基本公共服務均等化提供了制度保障??梢?,“地方負責、分級管理”的義務教育管理體制將隨著財政事權和支出責任劃分的不斷規(guī)范和完善而得以進一步強化和鞏固。

(三)義務教育經費的籌措情況

廣西多方籌集財政性教育經費,確保義務教育經費來源保障有力。例如,2014年制定出臺的《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于進一步加大教育投入加快教育發(fā)展的意見》明確規(guī)定:(1)依法足額征收教育費附加和地方教育附加。教育費附加統(tǒng)一按增值稅、消費稅、營業(yè)稅實際繳納稅額的3%征收;地方教育附加按增值稅、消費稅、營業(yè)稅實際繳納稅額的2%征收。(2)按照當年實際繳入地方國庫的招標、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入,扣除當年從地方國庫中實際支付的征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、計提農業(yè)土地開發(fā)資金支出、補助被征地農民社會保障支出、保持被征地農民原有生活水平補貼支出、支付破產或改制企業(yè)職工安置費支出、支付土地出讓業(yè)務費、繳納新增建設用地土地有償使用費等相關支出項目后,作為計提教育資金的土地出讓收益口徑,嚴格按照10%的比例計提教育資金。(3)福利彩票公益金和體育彩票公益金除按比例上繳中央外,從留成中安排一定比例支持教育事業(yè)發(fā)展。(4)各級人民政府應從國有資本經營預算中安排一定資金用于支持教育發(fā)展。各地可探索通過校區(qū)土地置換等方式,盤活學校土地資源,籌集學校發(fā)展資金。(5)學校通過校園土地置換取得的土地出讓收入,納入政府性基金收支管理,在符合國家明確的資金使用范圍內,優(yōu)先安排用于學校建設。

(四)義務教育資金總體投入情況

持續(xù)加大義務教育資金的投入。根據統(tǒng)計,2014~2018年五年間,廣西義務教育財政支出共計2301.2億元;義務教育財政支出占同期全區(qū)教育財政支出總額的55%;義務教育財政支出占全區(qū)公共財政支出總額的10.45%。

表2 2014~2018年廣西義務教育財政經費投入

資料來源:2014~2018年教育經費統(tǒng)計表。

如表2所示,2013年以來,廣西義務教育財政支出總體呈持續(xù)增長的基本態(tài)勢,尤其是2013年、2014年和2015年三年增速明顯,增長速度在2015年達到15.44%的峰值,此后開始小幅回落,但五年平均增長速度也高達10.84%。義務教育財政支出占全區(qū)教育財政支出的比重非常平穩(wěn),基本維持在55%的水平,即義務教育支出占據廣西教育各層次、各類型教育財政投入總額的一半以上,充分體現(xiàn)了重點保障義務教育的原則。義務教育財政支出占全區(qū)公共財政支出的比重也非常平穩(wěn),常年維持在10%左右,充分表明義務教育是我區(qū)公共財政最為重要的保障領域之一。

2014~2018年五年間,廣西義務教育財政支出共計2301.2億元,其中自治區(qū)本級財政支出共計40.1億元,占全區(qū)義務教育財政支出總額的1.74%;市縣義務教育財政支出共計2261.1億元,占全區(qū)義務教育財政支出總額的98.25%。廣西全區(qū)義務教育財政投入年均增速達10.84%。

綜合圖1、表1可以看出,2014~2018年廣西社會生產總值年均增速約7.5%,而同期義務教育財政投入年均增速達10.84%。雖然近兩年隨著經濟增速的降低,義務教育財政投入增速放緩較大,但是近五年來平均水平保持了高速增長。

圖1 2014~2018年廣西社會生產總值(GDP)增速情況

以2017年為例,據統(tǒng)計,廣西居民人均可支配收入為19904.8元,為全國平均水平的76.63%,在全國排第26位(倒數第6位);人均地區(qū)生產總值38102元,在全國排第28位(倒數第4位);按常住人口計算的人均一般公共預算支出僅為10155元,居全國第26位(倒數第6位),約為全國平均水平的81%,西部地區(qū)平均水平的75.8%和民族地區(qū)平均水平的69%。但是2017年一般公共預算教育經費支出占全區(qū)公共財政支出的比例為18.56%,占比排全國6位。由此可見,在當前財力水平下,廣西已盡了最大努力保障財政教育支出。但是由于廣西人口多,經濟發(fā)展水平低,使得教育支出總量與其他省份相比還有較大差距。

如表3所示,自治區(qū)本級義務教育財政經費支出及其占全區(qū)義務教育財政支出的比重整體上均呈現(xiàn)出逐漸下降的基本態(tài)勢。與之相反,市縣義務教育財政經費投入及其占全區(qū)義務教育財政支出的比重整體上則呈現(xiàn)出逐漸走高的基本態(tài)勢。這一走勢表明,在義務教育事權與責任劃分改革的大背景下,“以市縣為主”的義務教育管理體制及中央與地方分項目、按比例承擔的義務教育經費保障機制得到了較好的貫徹執(zhí)行。但需要說明的是,市縣義務教育財政支出包括了中央和自治區(qū)的上級一般和專項轉移支付,表3中自治區(qū)本級義務教育財政支出并沒有完全反映出自己實際承擔的支出責任。在省本級教育事權總體劃分基本相同的情況下,同重慶、貴州等省市相比,自治區(qū)本級的義務教育財政經費投入還有較大空間。

表3 2014~2018年廣西各級政府義務教育財政經費支出

資料來源:2014~2018年教育經費統(tǒng)計表。

(五)廣西義務教育經費保障機制

1.提高城鄉(xiāng)義務教育學校生均公用經費基準定額標準。

目前,廣西生均公用經費基準定額為:普通小學每生每年600元、普通初中每生每年800元。在此基礎上,對寄宿制學校按照寄宿生年生均200元標準增加公用經費補助。2018年,廣西籌措下達城鄉(xiāng)義務教育經費保障機制中央和自治區(qū)資金98.33億元,其中:公用經費補助資金54.16億元,家庭經濟困難寄宿生生活費補助資金14.99億元。

2.統(tǒng)一全區(qū)城鄉(xiāng)義務教育學生“兩免一補”政策。

從2017年春季學期開始,在繼續(xù)落實好農村學生“兩免一補”和城市義務教育學校生均公用經費基準定額政策的同時,向城市學生免費提供教科書并大力推行部分教科書循環(huán)使用制度,對城市家庭經濟困難寄宿生給予生活費補助。中央和自治區(qū)財政適時提高國家規(guī)定課程和地方教材免費教科書補助標準。2018年廣西下達免費教科書資金7.71億元。

3.全面推進落實農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃工作。

截至2016年底,全區(qū)農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃試點工作已覆蓋63個縣,其中國家試點縣29個,受益學校4989所,受益學生868804人;自治區(qū)試點縣13個,受益學校1412所,受益學生282765人;自治區(qū)獎補資金扶持的市、縣試點縣21個,受益學校2255所,受益學生537813人。2018年,自治區(qū)財政共籌措13.26億元,支持推進農村義務教育營養(yǎng)改善計劃實施,全區(qū)170多萬名農村義務教育學校學生享受了該項政策。所有試點縣應納入營養(yǎng)改善范圍的學校和學生全部納入,覆蓋率100%。

4.支持校舍安全基礎建設。

近年來,自治區(qū)財政統(tǒng)籌各項資金,不斷加大各項義務教育基礎設施建設投入,根據國家義務教育學校標準化建設的各項要求,為農村義務教育學校配齊教育教學實驗儀器設備、音體美器材以及相應圖書,使得多媒體遠程教學設備覆蓋到農村義務教育薄弱學校的每個班級。同時,按照農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃要求,有計劃地推動農村學校就餐條件的改善;根據現(xiàn)有財力水平和教育規(guī)劃目標,改善特殊困難地區(qū)農村學校寄宿設施條件,逐步使縣鎮(zhèn)學校達到國家規(guī)定的班額標準。2016~2018年累計投入薄弱學校改造資金114.50億元。義務教育的學校辦學條件有了較大的改善,尤其是農村中小學和薄弱學校的校舍情況有了較大的改善。

5.制定細化經費落實政策。

中央和自治區(qū)義務教育公用經費補助資金下達后,各地按照中央和自治區(qū)規(guī)定的基準定額標準的中小學公用經費財政補助標準和在校生人數,細化并下達到學校的時間不超過30日,根據有關規(guī)定,學校統(tǒng)籌安排使用,并且嚴禁用于人員經費、基本建設投資和償還債務等支出。在免費提供教科書方面,為做好循環(huán)科目教科書使用,自治區(qū)政府要求各學校根據實際情況,安排專人負責,集中管理教科書。在安排家庭經濟困難學生生活費補助資金上,根據“重點傾斜、統(tǒng)籌使用”的原則,針對特殊貧困地區(qū)以及接受外來務工子女較多的學校和薄弱學校,自治區(qū)政府給予傾斜支持,把建檔立卡子女學生、非建檔立卡的家庭經濟困難殘疾學生、農村低保家庭學生等五類學生的生活費補助資金納入財政優(yōu)先保障。

(六)鄉(xiāng)村義務教育教師生活保障情況

廣西積極落實中央特崗教師、鄉(xiāng)村教師生活補助與“三區(qū)”人才支持計劃等一系列政策,在鄉(xiāng)村教師隊伍建設方面取得較大效果。根據中央政策要求,廣西按照3.46萬元每年核撥中央特崗教師工資性補助資金,縣級財政負責管理發(fā)放。為進一步規(guī)范使用中央特崗教師補助專項資金,自治區(qū)政府要求各設崗縣按政策規(guī)定核定特設崗位教師的工資,保障特設崗位教師在工資待遇和津貼補貼方面,享受當地同等條件公辦教師相同的待遇。同時,特設崗位教師工資性年收入由當地縣級財政承擔,其標準應高于中央補助額度,當中央專項補助資金有剩余時,剩余部分將繼續(xù)全部用于特設崗位教師,主要用于特崗教師的體檢費、交通補助以及其他相關社會保障待遇等費用。

當前,廣西已把集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村學校和教學點教師以及全區(qū)所有縣(市、區(qū))所有教學點的教師都納入了生活補助范圍。鄉(xiāng)村教師生活補助計劃從2014年開始實施,其所包含的鄉(xiāng)村學校和教學點逐漸增多,人均補助金額也逐年提高。2018年,廣西統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村教師生活補助計劃獎補資金2.9億元,獲得補助的鄉(xiāng)村學校及教學點共有12337個,補助鄉(xiāng)村教師105059名,人均月補助231.74元。全區(qū)29個連片特困縣獲得補助的學校共有4338所(含教學點),獲得補助的鄉(xiāng)村教師共4.7萬名,發(fā)放補助資金1.6億元,人均月補助279.19元。2018年,自治區(qū)財政籌措8.54億元,支持實施農村義務教育教師特設崗位計劃、全科教師定向培養(yǎng)計劃、壯漢雙語教師定向培養(yǎng)計劃、“國培計劃”、“區(qū)培計劃”、鄉(xiāng)村教師生活補助計劃、“三區(qū)”人才支持計劃教師專項計劃等,進一步加強了教師隊伍建設,提升了教師整體素質,一定程度上緩解了農村教師不足問題。

四、當前廣西義務教育經費保障機制存在的主要問題

廣西義務教育經費投入雖然得到了較快增長,義務教育經費保障機制已基本確立,并在逐步完善,但與發(fā)達省份相比,依然還有很大的提升空間,對新形勢深化義務教育改革的保障能力還較低。當前廣西義務教育經費管理主要存在義務教育總經費投入不足、校舍基建規(guī)劃不科學、縣級主體責任落實不到位、自治區(qū)本級財政承擔的義務教育支出責任超出既定的事權范圍、義務教育經費保障制度中的監(jiān)管、激勵機制缺失等幾個方面的問題。

(一)義務教育經費總投入仍然不足

1.廣西人均財力不足。

廣西作為集老、少、邊、山、窮、庫為一體的西部欠發(fā)達地區(qū),社會經濟發(fā)展水平不高,人均財力水平較低。據統(tǒng)計,2018年,廣西居民人均可支配收入為21485元,為全國平均水平的76.12%,在全國排第26位(倒數第6位);人均地區(qū)生產總值41489元,在全國排第28位(倒數第4位)。2018年廣西義務教育財政支出為522.49億元,占全區(qū)財政支出的10.17%,雖然占全區(qū)財政收入的比重較高,但是義務教育財政支出的絕對量相比周邊省份還是較低,貴州2018年義務教育總投入為684.78億元,比廣西多162.29億元。以義務教育“全面改薄”為例,2014~2018年期間資金需求677億元,但預計可籌措資金僅為296億元,還有381億元的資金需求缺口,學校營養(yǎng)改善計劃還有41個市縣沒有普及。

2.廣西獲中央支持在政策上不占優(yōu)勢。

廣西經濟發(fā)展水平低,靠自身財力難以保障教育基本投入,仍高度依賴中央財政轉移支付。但中央財政在分配各地教育經費時,廣西不占優(yōu)勢。

從圖2中可以看出,廣西在獲得關于義務教育的主要中央轉移支付中,與云南、貴州兩省的差距比較大,三項主要轉移支付廣西總計比云南少30.24億元,比貴州少3.74億元。

圖2 2018年廣西獲得中央義務教育轉移支付對比情況

2018年,教育部、國務院扶貧辦印發(fā)《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018-2020年)》,以“三區(qū)三州”為重點,提出了一系列支持深度貧困地區(qū)教育脫貧的政策措施,推動教育新增資金、新增項目、新增舉措進一步向“三區(qū)三州”傾斜。但廣西未納入國家“三區(qū)三州”政策支持范圍,得到中央財政的支持力度相對偏少。同時,當前廣西確定的精準扶貧縣(市、區(qū))共54個,其中未納入集中連片特困地區(qū)的縣區(qū)有25個。這25個縣與納入集中連片特困地區(qū)的29個縣地理位置相鄰,社會經濟發(fā)展水平相似,義務教育財政投入上都比較困難,但由于目前國家多項教育專項資金均與集中連片特困地區(qū)(680個縣)待遇捆綁,因此這25個未納入集中連片特困地區(qū)的精準扶貧縣因未能列入中央政策的保障范圍,從而與集中連片特困地區(qū)在國家投入的差距上不斷拉大,僅靠自治區(qū)及其自身解決教育發(fā)展問題難度更大。

從圖3中可以看出,廣西享受中央政策保障的集中連片特困縣不僅在全國占比低,而且與云南、貴州周邊省份的占比差距大。

圖3 廣西集中連片特困縣占全國集中連片特困縣的比重

2019年6月,國務院最新出臺的《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》基本沿襲了現(xiàn)行義務教育經費保障機制的總體框架,涵蓋公用經費保障、家庭經濟困難學生生活補助以及貧困地區(qū)學生營養(yǎng)膳食補助等義務教育事權,中小學教師工資仍然由市縣承擔相應的支出責任。從長期來看,這一現(xiàn)狀應該隨著我國綜合國力和經濟實力的逐步增強以及財政體制的日益完善加以改變,應著手論證并逐步考慮將中小學教師基本工資納入中央與地方共同事權。

(二)縣級主體責任落實不到位

1.市縣財政教育投入的主動性不強。

現(xiàn)行分項目、按比例分擔的義務教育經費保障機制,具有很強的兜底性和基礎性的特征,主要是保障義務教育,尤其是中西部農村地區(qū)和貧困地區(qū)的義務教育能夠正常運轉?;诒U闲再|的制度設計自然未充分考慮或者充分兼顧政策的激勵作用。未能引入激勵因子的現(xiàn)有分擔機制導致地方政府出現(xiàn)“等、靠、要”思想,尤其是一些發(fā)展水平不高、財力薄弱的市縣,對上級轉移支付形成了嚴重依賴,自身主動承擔義務教育主體責任的積極性不高。同時,隨著各個市縣的社會經濟發(fā)展,財政收入提高,市縣投入到義務教育領域的支出增長水平缺乏細化要求,致使其主動加大義務教育財政投入的力度較小,現(xiàn)有機制不能對市縣的義務教育的投入形成良好的約束管理。

2.現(xiàn)行義務教育投入獎勵機制不健全。

義務教育作為公共物品,其發(fā)展具有一定的遲效性,投資的短期效益不明顯,各級政府在進行公共財政投資決策時大多會優(yōu)先考慮經濟效益顯著的大型基建、工業(yè)等領域,基層政府的義務教育投入的積極性不高。同時,現(xiàn)行的義務教育經費保障制度中獎勵機制不健全,義務教育發(fā)展情況在政績考核中所占的權重不足,例如,中央對于教育機制改革中表現(xiàn)優(yōu)秀的獎勵,只下發(fā)到省級政府,基層政府所獲得的獎勵并無明確規(guī)定,自治區(qū)層面也并沒有制度性對地方義務教育發(fā)展進步的獎勵政策,容易讓基層政府產生吃力不討好的心態(tài),影響義務教育投入的主動性、積極性。

3.現(xiàn)行經費分擔機制缺乏約束力度。

盡管形式上,中央和自治區(qū)提供給地方的每一項義務教育專項資金(中央地方共同事權)均需要地方分擔,但在制度設計上并未對地方落實分擔資金制定約束措施。實際運作過程中,只要地方提供承諾落實應分擔資金的書面證明,中央就足額安排專項資金,至于地方得到上級資金后是否真正兌現(xiàn)了承諾,目前尚無具體的考核約束措施。由此可能會導致如某項義務教育經費投入出現(xiàn)缺口或某項工作未能完成,地方往往會以財政困難為由倒逼中央和自治區(qū)安排專項或加大補助力度。

(三)本級財政承擔的義務教育支出責任超出既定的事權范圍

雖然現(xiàn)行政策規(guī)定“義務教育實行國務院領導,省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施,縣級人民政府為主的管理體制”,并明確確定了政府間分項目、按比例承擔城鄉(xiāng)義務教育所需經費的具體比例,但是目前廣西各級實際執(zhí)行比例卻并沒有很好地遵循“分級財政、分級負責”的原則以及義務教育屬于市縣事權的規(guī)定,自治區(qū)本級財政承擔義務教育經費支出的比例過高。主要體現(xiàn)在兩個方面:一是生均公用經費地方承擔部分全部由自治區(qū)本級財政承擔,市縣不用分擔。二是家庭困難寄宿生生活費補助資金、農村地區(qū)公辦義務教育學校維修改造、抗震加固、改擴建校舍及其附屬設施所需資金由地方承擔部分,自治區(qū)本級財政承擔80%,市縣僅承擔20%。這顯然與自治區(qū)級財政主要負責地方性高等教育的教育事權與指出責任范圍不相匹配。

(四)市縣義務教育專項資金的使用管理不規(guī)范

根據2019年開展的部分縣(市)基礎教育階段學校建設補助資金的專項核查工作發(fā)現(xiàn),全區(qū)部分市縣義務教育專項資金使用不規(guī)范。一是部分縣挪用專項資金,把義務教育薄弱學校改造專項資金挪用到其他項目或償還債務、發(fā)放人員工資。二是義務教育專項資金支出進度慢。據核查,市縣的資金支出進度普遍偏慢,2018年度的教育資金,截至2019年9月底,部分市縣的支出進度小于50%,結余資金多達1.3億元。如那坡縣進度為34.68%、田東縣進度為39.61%。

(五)義務教育經費保障制度中的監(jiān)管、獎懲機制弱化

根據《預算法》《會計法》等相關法律制度的規(guī)定,按照“以縣為主”的管理運行體制,應通過“兩上兩下”的程序編制年度義務教育經費預算,合理分配義務教育資源,提升教育經費的使用效益,但是實際操作過程中,很多中小學預算管理不完善,由于對預算工作認識不到位、財會人員的業(yè)務能力不強等諸多因素,使得預算編制內容不完整、程序不規(guī)范,沒有能充分反映學校發(fā)展的需要。

制度性的監(jiān)督缺失,雖然自治區(qū)組織教育督導團檢查各地的義務教育工作情況,但是缺乏長效的監(jiān)督機制,教育財政監(jiān)督機制滯后,機構設置不健全,對于市縣是否按照規(guī)定落實義務教育資金的情況不能形成有效監(jiān)督,對于義務教育經費保障到位的市縣獎勵政策不夠,義務教育經費被挪用侵占的懲罰力度也不足。

五、其他省份義務教育經費投入保障機制的借鑒

山東省財政廳已經在教育、計生、衛(wèi)生等公共服務領域開展省與市縣事權和支出責任劃分改革。云南同廣西都處于我國的西南地區(qū),社會經濟發(fā)展有諸多相似之處,其在義務教育經費保障領域的制度,也有廣西可以借鑒、參考的地方。

(一)山東省的義務教育經費保障制度經驗

1.明確指導思想。

堅持立足全局、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、重點突破,在科學界定政府與市場、社會邊界的基礎上,通過實施清單式管理和動態(tài)調整機制,逐項梳理確定省與市縣主要教育事權項目,探索理順劃分省與市縣相關領域事權和支出責任,實現(xiàn)教育事權和支出責任在省、市、縣各級的科學、清晰、合理配置,為全面推進省以下事權和支出責任劃分積累經驗、探索路子,為提高公共服務供給效率和質量,加快形成法制規(guī)范、分工合理、職責明確、運轉高效的政府間事權縱向配置和運行機制創(chuàng)造有利條件。

2.強化責任劃分。

山東省將義務教育事權作為教育事權的二級事權,并將義務教育二級事權進一步細分為教師工資,日常公用經費(含免雜費),師資培訓,教師交流支教,免除義務教育課本費,校舍新建、改擴建、維修改造,教學、生活設施設備購置,以及義務教育家庭經濟困難寄宿生生活費補助八個三級事權。事權劃分較為清晰明了。

從事權的具體劃分來看,如表4所示,教師工資,師資培訓,教師交流支教,校舍新建、改擴建、維修改造,以及教學、生活設施設備購置五個三級事權均由市縣負責,體現(xiàn)出對“以縣為主”的義務教育管理體制的充分遵循。日常公用經費和義務教育家庭經濟困難寄宿生生活費補助由省市縣共同負責。免除義務教育課本費由省級負責。

表4 山東義務教育事權與支出責任劃分

續(xù)表

從支出責任的具體劃分來看,免除義務教育課本費由省財政全額負擔;日常公用經費(含免雜費)以及義務教育家庭經濟困難寄宿生生活費補助由省市縣財政按比例分擔;教師工資支出由市縣財政全額負擔;師資培訓由市縣負擔,但省級分擔骨干教師培訓及全員遠程培訓;教師交流支教由市縣負擔,跨市域、縣域交流支教省級給予引導支持;市縣負擔校舍新建、改擴建、維修改造以及教學、生活設施設備購置等費用,省級給予引導支持。

同廣西現(xiàn)行的政策相比,山東省的義務教育事權與支出責任劃分更突出體現(xiàn)市縣的主體責任。首先,生均公用經費、學雜費由省市縣按比例共同承擔,廣西則完全由自治區(qū)本級財政承擔。其次,其校舍新建、改擴建、維修改造等完全屬于市縣事權,由市縣政策承擔,廣西則主要由自治區(qū)本級財政承擔。山東省基于義務教育屬于省以下事權的清晰、合理、規(guī)范責任劃分值得廣西在推進義務教育事權與支出責任劃分改革時加以借鑒。

(二)云南省的義務教育經費保障制度經驗

1.細化政策標準。

為了使各項義務教育工作有序推進,云南省制定了多條細化標準,要求各級政府按照細化標準,逐一抓好落實。在落實“全面改薄”政策中,云南省不僅加大了資金投入,還根據辦學情況,制定了《全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?;巨k學條件“20條底線”細化標準》,把國家要求的“20條底線”逐一進行細化分解,明確各市縣需按“20條底線”指標的標準逐校推進學校達標建設工作,要求時間期限,要求各個地市都要保質保量地完成既定目標。在學生營養(yǎng)改善項目中,印發(fā)了《云南省人民政府辦公廳關于農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的實施意見》,要求為農村義務教育食堂配備合格的工作人員,對于工作人員要有專業(yè)培訓,保障其工資待遇,義務教育學校食堂由外包經營的,一律改由學校直接經營管理,要求零利潤經營,確保每一分國家補助金都用于學生伙食上。

2.落實監(jiān)督問責。

云南省對于教育經費的使用、教育專項工程的建設情況有較為明確的監(jiān)督管理機制,使得地方能夠按照要求落實好教育資金撥付和項目建設工作。省教育廳對部分推進“全面改薄”工作緩慢的地區(qū)隨時進行約談,項目實施進展較慢的州市教育局局長和地區(qū)分管領導都是約談的對象,對于約談后任不能按期完成整改的,或整改效果不明顯的,將進行問責。同時不定期對各地教育專項工程進展情況進行全省通報,針對部分州市下發(fā)督辦通知,多措并舉督促各地保障教育經費的專項運用和教育工程的建設進度。

2016年云南省對于在“全面改薄”工作中進度緩慢,資金落實不到位,進度排名全省后四位的昭通市、大理州、紅河州、普洱市的分管教育負責同志進行了約談,2017年云南省教育廳再次對“薄改工作”進度中進度落后的保山市、普洱市、西雙版納州、怒江州分管教育負責同志約談問責,將約談監(jiān)督機制落在了實處,對于地方落實義務教育主體責任起到了較強的督促作用。

六、完善廣西義務教育經費保障機制的對策建議

義務教育投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資,是教育事業(yè)發(fā)展的物質基礎,也是政府財政重要公共服務職能。完善義務教育經費管理機制,對于后發(fā)展地區(qū)的廣西有著重要的現(xiàn)實意義,一方面能合理分配教育資源,提高教育資金的使用效益;另一方面發(fā)展好義務教育能提高居民素質,普及科學文化知識,為廣西的發(fā)展提供更多的智力支持。

(一)爭取中央財政加大對廣西義務教育資金和政策支付力度

1.爭取中央加大對廣西的教育轉移支付。

中央對于自治區(qū)義務教育經費的轉移支付主要以專項轉移為主,2018年中央轉移給自治區(qū)的義務教育專項資金為114億元。目前國家多項教育專項資金均與集中連片特困地區(qū)待遇捆綁,當前廣西確定的精準扶貧縣(市、區(qū))共54個,只有29個縣列入集中連片特困地區(qū)中央政策保障范圍。因此,要加大向中央的匯報力度,積極爭取中央把其余25個未納入集中連片特困地區(qū)的精準扶貧縣也列入政策保障范圍中,將廣西的義務教育經費的專項轉移資金增加到每年150億元,并且在此基礎上,根據義務教育的發(fā)展需要和國家義務教育總投入的增加,相應增加對廣西義務教育經費的轉移支持力度,并且形成轉移支付增長的長效機制,同時增加廣西一般債券的額度,使廣西可以通過發(fā)行債券籌集到更多的義務教育發(fā)展資金。

2.建議中央建立生均公用經費標準的穩(wěn)定增長機制。

中央財政應根據社會經濟發(fā)展、物價水平提高以及辦學需求變化等因素建立生均公用經費標準的穩(wěn)定增長機制。建議根據實際情況,將小學中西部地區(qū)義務教育生均公用經費基準定額提高到800元/年,中學提高到生均1000元/年。加強教師培訓支持力度,建議將“教師培訓費按照學校年度公用經費預算總額的5%”調整為“5%以上”。

3.建議中央擴大中央與地方共同事權的范圍。

(1)建議爭取中央財政將義務教育教師工資納入義務教育中央與地方共同事權,將中小學教師工資納入現(xiàn)有義務教育經費保障機制的事權與支出責任分擔比例,建議基本工資由中央政府和地方政府按照5∶5的分擔比例執(zhí)行,績效工資由市縣100%承擔。

(2)建議爭取中央財政將國家規(guī)定的特崗教師應繳納的社會保障待遇相關費用、必要的交通補助、體檢費,以及特崗教師崗前集中培訓和招聘的相關費用統(tǒng)一納入中央與地方共同事權,中央財政承擔由此產生的全部支出,地方政府承擔地方性補貼。

4.建議中央改變義務教育轉移支付的分配方式。

爭取中央財政將部分主要以貧困區(qū)域為分配因素的教育轉移支付調整為以貧困人口總量和占總人口的比例等為主要分配因素。當前如農村營養(yǎng)改善計劃、鄉(xiāng)村教師生活補助等中央多項教育轉移支付政策與集中連片特困地區(qū)相關聯(lián),廣西獲得的中央轉移支付資金相應偏少。近年來,自治區(qū)一直積極向中央呼吁匯報,爭取中央充分考慮廣西貧困面廣、貧困程度深、貧困人口多,教育發(fā)展任務艱巨等實際困難,在相關教育轉移支付安排上以各地貧困人口的規(guī)模和占比作為確定中央補助范圍及資金安排的重要因素,并提高相應權重。同時,綜合考慮人均財力、教育發(fā)展水平等因素,以及西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)等區(qū)域因素,給予廣西傾斜支持。

(二)自治區(qū)政府需要多渠道拓寬經費來源

當前,義務教育經費的唯一來源是財政投入,自治區(qū)財政性義務教育經費投入每年都保持在10%的增長幅度,從目前廣西的財政收支狀況來看,從自治區(qū)本級財政再大幅提升義務教育經費投入幅度的可能性有限,自治區(qū)政府應全面統(tǒng)籌,多方面籌措義務教育經費。

(1)自治區(qū)政府可向中央建議嘗試發(fā)行義務教育彩票,借鑒現(xiàn)行的福利彩票和體育彩票的網點和經驗,在全區(qū)發(fā)行義務教育彩票,利用彩票收益,來彌補義務教育發(fā)展所需的經費缺口,促進義務教育事業(yè)的發(fā)展。

(2)自治區(qū)政府應采取多種方式鼓勵社會捐助,積極調動區(qū)內區(qū)外、國內國際的資源,設立廣西義務教育發(fā)展基金會,鼓勵社會各界人士、社會團體關注義務教育發(fā)展情況,并予以捐助關心。同時,鼓勵民間資本辦學,為民辦學校的設立到辦學管理提供財政支持和教學服務,多措并舉擴大教育資源。

(三)科學劃分各級政府間義務教育事權與支出責任

1.進一步細分事權與支出責任。

應以省級事權、市縣事權、省市縣共同事權三個維度對義務教育二級事權進行進一步細分,進一步明確各級政府的義務教育事權和支出責任,可在一定程度上參考相關省的做法,將日常公用經費(含免雜費)與家庭經濟困難寄宿生生活費補助劃為自治區(qū)、市縣共同事權;教師工資,師資培訓,教師交流支教,校舍新建、改擴建、維修改造,以及教學、生活設施設備購置劃為市縣事權。

2.合理確定經費分擔比例。

一是將現(xiàn)行完全由自治區(qū)本級財政承擔的生均公用經費兩項事權回歸為自治區(qū)、市縣共同事權,支出責任由自治區(qū)和市縣財政共同承擔。建議自治區(qū)和市縣分擔比例為:農村和貧困地區(qū)8∶2,其他地區(qū)6∶4。二是細化校舍維修改造(安全保障機制)所需經費地方承擔部分在自治區(qū)本級和市縣間的分擔比例,建議農村公辦學校,中央、自治區(qū)、非貧困縣按8∶1.2∶0.8比例分擔,中央、自治區(qū)、貧困縣按8∶1.6∶0.4比例分擔,城市地區(qū)完全由市縣財政承擔。

(四)科學規(guī)劃義務教育基礎建設

近年來,全面實施義務教育“薄改”工程,廣西的義務教育校舍基礎設施建設取得了巨大的飛躍,廣大師生的學習、工作環(huán)境有了巨大的改善,但是,同時也出現(xiàn)了很多中小學校舍空巢的現(xiàn)象,尤其是農村地區(qū),由于規(guī)劃建設的前瞻性不夠,許多村鎮(zhèn)小學的學生數量已經遠遠少于學校規(guī)劃建設的人數,校舍固定資產得不到有效的利用,義務教育投入資金有被浪費的現(xiàn)象。

各級政府部門應科學制定建設規(guī)劃,要有前瞻性、預見性,根據當地人員流動情況和社會經濟發(fā)展水平綜合考慮中小學學校建設的規(guī)模與數量,把有限的教育資源投入到最需要的地區(qū),爭取獲得最大的社會效益。

(五)進一步落實“縣級主體”責任

多措并舉,督促和激勵市縣落實義務教育主體責任,加大對義務教育的經費投入,克服“等、靠、要”思想,提高義務教育經費管理水平和使用效益。

1.完善工作機制,加強政策宣傳與指導。

進一步強化市縣義務教育屬于地方財政事權,相應的義務教育支出與管理的主體責任應由市縣承擔的意識,充分認識到推進縣域義務教育均衡發(fā)展是各級政府必須履行的教育職責,也是一項重要的戰(zhàn)略任務。市級政府要加大督促統(tǒng)籌力度,推動縣級政府履行職責,不斷完善監(jiān)督、整改、約談制度,傳導壓力,形成動力。

2.建立全面、科學的地方政府官員政績考核體系。

把地方教育事業(yè)發(fā)展作為考核的重要指標,并與職務晉升晉級掛鉤,從而通過績效考核等方式督促市縣政府積極承擔義務教育支出責任,主動多方面籌措資金發(fā)展轄區(qū)內的義務教育,全面提升義務教育質量。

3.建立地方投入增長的長效機制。

自治區(qū)政府統(tǒng)一制定政策,確定市縣義務教育經費投入增長幅度應與地方經濟發(fā)展水平相掛鉤,每年從財政收入增長中按一定的比例提取義務教育投入資金,建立地方的義務教育經費穩(wěn)增長機制。

(六)切實提高義務教育經費管理水平和使用效益

1.健全完善自治區(qū)層面的義務教育資金管理辦法。

自治區(qū)層面應盡快出臺義務教育經費的相關資金管理辦法,合理科學使用義務教育資金。大力推進相關政策法規(guī)的制定,加強對義務教育經費的管理。根據中央義務教育補助經費管理辦法,盡快制定和完善廣西義務教育補助經費管理辦法,通過制度的完善來規(guī)范財政義務教育轉移支付的監(jiān)管,確保充分發(fā)揮財政資金使用效益。

2.全面加強市縣層面的義務教育經費管理。

完善部門預算編制,加快預算執(zhí)行進度。將學校收支全部納入部門預算編制,足額安排教育支出預算;強化預算約束,加快預算支出進度,提高預算執(zhí)行效率;加強項目庫建設,推進項目滾動管理,確保列入年度預算的項目切實可行。

3.加強義務教育經費的科學化、精細化管理。

健全教育資金管理辦法,使自治區(qū)與市、縣間合理分擔義務教育經費。對教育經費進行專業(yè)化管理,確保經費的分配、使用等各環(huán)節(jié)都能進行全方位監(jiān)管,提高資金的使用效率和安全保障。與此同時,注重績效考核,加強教育資金跟蹤問效,以市縣為單位,探索建立新型的義務教育經費檢測評價制度,對經費使用績效進行全面、科學評估,對評估結果按相應的檔次進行獎懲,有嚴重違法、違規(guī)的要追究相應責任。完善教育類項目建設和獎補資金管理辦法。各地方人民政府要全面落實義務教育事業(yè)發(fā)展主體責任,強化經費使用管理,確保資金使用規(guī)范安全。

4.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育經費管理監(jiān)管機制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育是義務教育監(jiān)管的末梢,一是應對經費的使用管理情況進行公示公告,提升資金分配的規(guī)范性、使用的透明度,杜絕義務教育經費劃撥以主觀意志為轉移,隨意分配的現(xiàn)象發(fā)生。二是創(chuàng)新經費監(jiān)督管理方式,充分利用現(xiàn)代信息技術,建立“縱向到底,橫向到邊”的扁平化網絡管理系統(tǒng),全程、實時監(jiān)控學校的財務管理運行,探索建立技術上杜絕義務教育補助資金被挪用、擠占的良性機制。

5.提升中小學校長和財務人員義務教育經費管理水平。

根據新修訂的中小學財務、會計制度,加強對農村中小學校長和財務會計人員的培訓,把義務教育階段基本財務政策、制度作為培訓的重要內容,全面提升各級管理人員的職業(yè)道德和業(yè)務素養(yǎng)。強化學校預算管理,所有中小學校(含教學點)要以校為基本預算單位,根據學校實際情況,編制年度預算,推行“一校一本”的預算制度。在此基礎上,加強對預算編制合理性的審查,學校所有經費收支都要納入預算管理范圍,同時,對預算執(zhí)行進行嚴格監(jiān)督,任何沒有納入預算內的項目,非特殊情況,一律不許開支。

(七)完善義務教育經費投入獎懲機制

1.增加政策激勵。

考慮到現(xiàn)行義務教育經費保障機制本質上主要是基礎性的兜底機制和保障機制,未能融入激勵因子,缺乏一定的激勵作用,可在現(xiàn)有保障機制的基礎上納入激勵因子或者平行設計義務教育經費激勵機制。例如,中央財政可按一定比例對地方政府的義務教育支出給予獎補,即采用激勵性轉移支付方式并提高其占轉移支付總量的比重。

2.強化懲罰機制。

一是強化對市縣政府的問責,對于義務教育經費保障不到位的地方教育分管負責人進行約談、通報,屢次不改的地方,要對分管負責人及時追責,全面杜絕截留、占用、挪用義務教育經費的情況。二是對于義務教育專項資金執(zhí)行進度慢的市縣,根據結余額度,扣減其下一年度相關的義務教育專項轉移經費,及時查處經費使用過程中的違規(guī)、違法行為,并給予相關負責人行政處罰,涉及犯罪的,要及時移送司法機關查處,提高地方政府機會主義行為的成本,提升其保障好義務教育經費投入的意識。

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