邵穎超

關鍵詞：公共圖書館法;中國;意大利

摘?要：公共圖書館法是圖書館事業(yè)健康、有序發(fā)展的有效法律保障。意大利已形成相對完善的公共圖書館法律體系，而我國的圖書館法治建設在《公共圖書館法》出臺后進入了新時代。文章對中意兩國公共圖書館立法進程和國家層面公共圖書館法的法律內(nèi)容進行了比較，以期為我國圖書館法治建設提供借鑒和參考。

中圖分類號：G259.20文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2020）02-0090-04

《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）的頒布和施行標志著我國公共圖書館事業(yè)跨入了新時代，也意味著我國圖書館法治研究將進入一個新階段。意大利是大陸法系的主要發(fā)源國之一，與我國同屬一個法系，這為中意法律對比提供了可行性;兩國在圖書館事業(yè)發(fā)展中面臨的問題也存在相似性，這為中意圖書館法對比提供了現(xiàn)實基礎。

1?中意公共圖書館立法進程對比

1.1?我國公共圖書館立法進程

我國最早的公共圖書館是建于1903年的文華公書林，第一部以政府名義頒布的圖書館法是1910年清代學部頒布的《京師及各省圖書館通行章程》。我國今天按國、省、縣行政系統(tǒng)建立公共圖書館系統(tǒng)就是從這時開始，而“圖書館”取代“藏書樓”這一傳統(tǒng)稱謂也是由此開始[1]。新中國成立后，有關部門陸續(xù)頒布了關于圖書館事業(yè)的行政法規(guī)，但這些法規(guī)中沒有一部系統(tǒng)且完整的公共圖書館法。而一些地方政府則開始制定地方性圖書館法規(guī)，出現(xiàn)了圖書館立法“地方先行”的現(xiàn)象。在《公共圖書館法》出臺前，我國已出臺6部地方圖書館法規(guī)，7部地方圖書館行政規(guī)章[2]?！豆矆D書館法》的立法工作是進入21世紀后被提上日程的。2008年11月，《公共圖書館法》立法工作正式啟動。2011年，《公共圖書館法（草案送審稿）》經(jīng)文化部（今“文化和旅游部”）通過后上報國務院。2015年11月，國務院對草案進行修改后向社會公開征求意見。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議表決通過了《公共圖書館法》，并于2018年1月1日起施行[3]。

1.2?意大利公共圖書館立法進程

意大利最早的公共圖書館可追溯到公元前40年至公元前30年，是由G.A.波利奧在羅馬建立的。盡管意大利公共圖書館歷史悠久，但是其第一部公共圖書館法卻是在19世紀中后期產(chǎn)生的。1869年11月25日，在意大利王國公共教育部部長巴爾戈尼的推動下，第5368號《關于批準公共圖書館重組的皇家法令》由國王簽字頒布。該法令對圖書館的設立、讀者服務及圖書館員薪酬待遇等做出了明確規(guī)定，開創(chuàng)了意大利公共圖書館立法的先河[4]。此后的100多年間，意大利根據(jù)實際需要多次修改公共圖書館法，以保持法律對現(xiàn)實的有效性。最新的公共圖書館法是在20世紀末出臺的。1993年2月22日，意大利文化與環(huán)境遺產(chǎn)委員會圖書館行業(yè)協(xié)會召開會議，提出對前法《國有公共圖書館組織條例》的修改意見，形成《國有公共圖書館規(guī)范條例（草案）》。1994年12月15日，議會審議并通過草案。1995年7月5日，時任總統(tǒng)斯卡爾法羅簽字頒發(fā)第417號總統(tǒng)令《國有公共圖書館規(guī)范條例》（以下簡稱《國有圖書館條例》），并于同年10月20日起施行。意大利的公共圖書館分為國有和地方兩種。前者有《國有圖書館條例》作為法律支持，后者則由各大區(qū)自行出臺相關法規(guī)條例。目前，意大利20個大區(qū)已全部出臺了地方公共圖書館相關法規(guī)。

1.3?立法進程的對比

我國最早以政府名義頒布的圖書館法產(chǎn)生于1910年，而意大利的第一部公共圖書館法可追溯至1869年，早于我國41年。這一方面是受兩國當時的社會制度和基本國情的影響，另一方面也與兩國法律制度的歷史沿革密不可分。①國家層面的圖書館立法。我國的公共圖書館法在新中國成立68年后才得以問世，而意大利公共圖書館法則是王國建立8年后就出臺面世，二者相差60年?！豆矆D書館法》之所以遲遲不能出臺，是由我國圖書館相關制度和理念的缺失造成的[5]。②地方層面的圖書館立法。我國第一部地方性圖書館法《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館管理條例（試行）》誕生于1997年，先于《公共圖書館法》出現(xiàn);意大利的情況正好相反，地方性圖書館法在公共圖書館法頒布后才陸續(xù)出臺。這種差異是憲法規(guī)定導致的。意大利王國時期憲法《薩沃伊君主國基本章程》并沒有賦予地方立法的權利[6]，而1947年頒布的《意大利共和國憲法》則鼓勵地方在與中央指導方針一致的前提下自建行政法規(guī)[7]。因此，意大利的公共圖書館法在王國時期就頒布了，而地方層面的圖書館法是在1974年由倫巴第大區(qū)首先推出，2010年全部完成。我國也應該加快地方性圖書館法的立法工作，在與《公共圖書館法》保持一致的前提下，突出地方特色，滿足地方需求，以完善公共圖書館法律體系，推進我國圖書館法治建設。

2?中意公共圖書館法內(nèi)容對比

《公共圖書館法》和《國有圖書館條例》分別作為我國和意大利國家層面的公共圖書館專門法，在兩國圖書館事業(yè)發(fā)展中的作用不言而喻。從法律位階來看，兩部法律都是由國家最高權力機關立法，屬于一般法律。從法律的結(jié)構(gòu)來看，二者都是根據(jù)圖書館的管理邏輯按章節(jié)劃分，章節(jié)下又設具體條款。但因為適用對象、立法背景等不同，所以章節(jié)劃分也不盡相同（見表1）。

《公共圖書館法》共有6章55條，適用的圖書館對象為所有公共圖書館，包括已建圖書館和待建圖書館;而《國有圖書館條例》共有10章65條，適用的圖書館對象僅為46家已建的國有公共圖書館，所以《公共圖書館法》比《國有圖書館條例》多了“設立”一章。《公共圖書館法》將主管部門、圖書館、出版單位和讀者的法律責任單列一章;而《國有圖書館條例》則將圖書館和讀者的法律責任融于其他章節(jié)，另由專門的法律法規(guī)對主管部門和出版單位進行約束，即《文化遺產(chǎn)與活動部組織規(guī)則》和《對公眾開放文獻的交存規(guī)則》。其中，《對公眾開放文獻的交存規(guī)則》對不同類型交存客體的呈繳者、接收機構(gòu)、呈繳數(shù)量和方式等進行了規(guī)定，以數(shù)字出版物為例：呈繳者應向羅馬國立中央圖書館和佛羅倫薩國立中央圖書館各繳送1份;優(yōu)先交存可保證已有館藏連續(xù)性的文獻，大學、研究機構(gòu)和文化機構(gòu)的學術文獻，公共主體在網(wǎng)絡上發(fā)布的文獻，更新頻繁的網(wǎng)站以及文獻引用率較高的網(wǎng)站發(fā)布的文獻;訪問受限的內(nèi)部網(wǎng)絡上發(fā)布的文獻可免于交存;政府鼓勵呈繳者自愿繳送，并與之簽訂協(xié)議書，約定呈繳方式（包括但不限于主動采集）、繳送期限等，在不侵犯著作權的前提下，獲取正版文獻[9]。我國在出版物交存方面已有行政法規(guī)，但缺乏一部專門法[10]?！豆矆D書館法》確定了國家圖書館和所在地省級公共圖書館接收出版物的權利，為下一步制定交存法奠定了基礎。我國在制定交存法時可以借鑒意大利的相關經(jīng)驗：在將數(shù)字出版物納入交存范圍的同時，充分考慮呈繳者的繳送能力，有重點地選擇交存出版物，利用先進的技術手段優(yōu)化呈繳方式，兼顧著作權與版權的保護?？偠灾?，《公共圖書館法》的適用對象更為廣泛，法律的結(jié)構(gòu)劃分相對宏觀;而《國有圖書館條例》的適用對象有限，法律的結(jié)構(gòu)劃分更加具體和細致。二者都涵蓋公共圖書館的運行、服務和法律責任，但細微之處卻大有不同。

2.1?法律的內(nèi)容——運行

中意兩部公共圖書館法在“運行”一章中均對圖書館基礎的“采”“編”“藏”業(yè)務提出了要求，不同的是，《國有圖書館條例》較《公共圖書館法》更為詳盡（見下頁表2）[11]。對于采購，《國有圖書館條例》規(guī)定：“意大利國內(nèi)出版物為主要采購對象，國外出版物的采購應根據(jù)自身館藏特點以及公眾需求酌情實施?！睂τ诰幠?，《國有圖書館條例》要求：“根據(jù)不同文獻類型，創(chuàng)建多個館藏文獻信息目錄，如手稿、期刊、地圖、現(xiàn)代圖書等?！睂τ诖娌兀秶袌D書館條例》要求：“根據(jù)文獻的保護級別采取相應存藏方式。定期對文獻進行檢查，保證最佳存藏環(huán)境。及時對文獻進行修復，做好修復記錄。”此外，《國有圖書館條例》對于管理業(yè)務也做出明確規(guī)定：“各館需在每年1月2日前上報未來三年預算計劃，每年4月30日前上報當年預算計劃。每季度提交財務支出情況報告，每年2月15日前提交上年度工作報告。”[12]《公共圖書館法》因其適用對象更為廣泛，且主管部門各不相同，所以只能從宏觀的角度出發(fā)，將公共圖書館共同的業(yè)務囊括其中。但是，《公共圖書館法》的立法不僅是從圖書館、讀者和政府的角度對圖書館進行規(guī)范，而且從學術發(fā)展、文化推廣等更高的層面推動圖書館事業(yè)全面、協(xié)調(diào)的開展。以第三章第三十條為例，《公共圖書館法》鼓勵館際交流與合作，以實現(xiàn)文獻信息的共建共享，促進文獻信息的有效利用[13]。通過文獻信息的整合，可以避免資源的重復建設，方便社會學界使用，為學術的發(fā)展提供有力的信息支持。

《公共圖書館法》站在全局的高度，為圖書館事業(yè)立法指明了方向，也留下了補充和完善的空間。《國有圖書館條例》立法內(nèi)容詳盡，非常值得我國學習與借鑒。法律內(nèi)容翔實具體，可操作性強，其約束力亦會增強，從而便于執(zhí)法監(jiān)督工作的開展。鑒于我國《公共圖書館法》已經(jīng)出臺，建議在地方性圖書館立法中加強法規(guī)和行政規(guī)章的詳盡性，增強其可操作性，真正實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法，為圖書館事業(yè)發(fā)展提供法律保障。

2.2?法律的內(nèi)容——服務

“服務”一章主要針對圖書館基礎的“閱”及其他對公業(yè)務（見表3）[14]。不論是公共空間設施場地的建設還是文獻信息查詢與借閱服務，《公共圖書館法》均體現(xiàn)了“以人為本”的科學發(fā)展觀。它明確了政府設立的公共圖書館應為少年兒童、老年人和殘疾人提供專屬服務，從立法上保障所有人都能自由平等地利用圖書館館藏資源?！秶袌D書館條例》則表現(xiàn)出“以書為重”的行業(yè)理念，它要求各館需單設珍貴文獻閱覽區(qū)，并提供對文獻損害最少的閱覽服務：讀者必須在指定區(qū)域閱覽珍貴文獻，有復制件的文獻不提供原件閱覽，文獻復制前需評定是否可行，并需獲得專家和主管部門的一致認可等[15]。此外，意大利是一個非常重視版權保護的國家，1941年就頒布了《版權和鄰接權保護法》。對與版權保護密切相關的公共圖書館，《國有圖書館條例》也做出相應規(guī)定：文獻復制需要獲得圖書館館長批準，讀者需要填報申請表說明復制件用途，用于學術研究的不可用于出版等商業(yè)目的或向社會公開，用于出版等商業(yè)目的的需在最終成果上注明原件信息[16]。

意大利在保護珍貴文獻以及版權方面的經(jīng)驗值得我國學習。在“推動公共圖書館利用數(shù)字化、網(wǎng)絡化技術向社會公眾提供便捷服務”“采用數(shù)字化、影印或者縮微技術等推進古籍的整理、出版和研究利用”的同時，我國應建立新技術條件下科學合理的數(shù)字作品版權授權使用機制，完善版權法律政策體系，制訂古籍開發(fā)系統(tǒng)性規(guī)劃，降低古籍多次數(shù)字化帶來的損壞風險，將古籍數(shù)字化加工的注意事項寫入古籍保護相關法規(guī)，制定嚴厲的懲罰與監(jiān)管制度。

2.3?法律的內(nèi)容——法律責任

兩部法律均對讀者隱私保護做出明確規(guī)定，這與國際圖聯(lián)尊重讀者隱私的倡導相呼應，表現(xiàn)出對基本人權的尊重，符合國際社會發(fā)展理念（見表4）。此外，《公共圖書館法》特別強調(diào)公共圖書館“從事危害國家安全、損害社會公共利益活動”以及“提供違法或不當?shù)奈墨I信息”需承擔法律責任。作為文化的傳播機構(gòu)，公共圖書館應培育和踐行社會主義核心價值觀，傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，服務于人民日益增長的文化需求，致力于提高我國文化軟實力。《國有圖書館條例》則強調(diào)對于違法讀者的懲罰。除了承擔相應的民事或刑事責任，違法讀者還將被列入圖書館黑名單，至少三個月禁止進入圖書館等文化機構(gòu)。為了達到以儆效尤的目的，這份名單會在意大利文化遺產(chǎn)與活動部網(wǎng)站首頁上公布并更新。

3?結(jié)語

通過對比可以發(fā)現(xiàn)：《公共圖書館法》開拓了圖書館服務創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的新空間，充分體現(xiàn)了平等、共享的理念，對我國圖書館事業(yè)的發(fā)展有極其重大的意義;《國有圖書館條例》規(guī)范了國有公共圖書館的服務標準，對圖書館日常運行與管理具有非常重要的指導作用?！豆矆D書館法》彰顯了新時代中國特色社會主義文化的特點和優(yōu)勢，具有其先進性，但與此同時，我國圖書館事業(yè)立法還有很長的路要走。一方面，我國需要進一步制定相關的法律法規(guī)，如完善各地方圖書館法，制定交存法等;另一方面，我國要加強《公共圖書館法》的普法工作和執(zhí)法監(jiān)督，確保法律得到全面、有效的落實。

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（編校：周雪芹）