王大鵬，姜明金，李國強，尹兆友

(燕山大學(xué) 體育學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

我國校園足球是在青少年人口不斷萎縮以及青少年體質(zhì)連續(xù)下降的雙重壓力下推進的。校園足球作為全面推進學(xué)校體育綜合改革的育人工程，是以學(xué)校為依托、足球為支點，全面培育足球后備人才的重大戰(zhàn)略。為此，我國各級政府以非凡的魄力，高屋建瓴地統(tǒng)籌規(guī)劃，相繼頒布了一系列旨在促進校園足球體制改革和機制創(chuàng)新的相關(guān)政策。2013年國家體育總局、教育部聯(lián)合頒布《關(guān)于加快全國青少年校園足球工作的實施意見》；2013年至今，教育部等6部門以及全國25個省市相繼發(fā)布《XX省(市)關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》。我國校園足球已進入政策執(zhí)行時代，政策工具作為政策目標與執(zhí)行效果之間的橋梁，政府如何在“政策工具箱”中正確、科學(xué)地選擇政策工具，以解決我國校園足球政策問題，實現(xiàn)政策目標，成為我國校園足球工作面臨的重要問題。

20世紀70年代末，在公共政策領(lǐng)域出現(xiàn)了政策工具研究主題，其探討的是政府達成政策目標的各種手段[1]。有關(guān)政策工具的定義，國外學(xué)者認為，政策工具是行動者采用或者在潛在意義上可能采用來實現(xiàn)一個或者更多目標的任何手段[2]，它是政策活動的一種集合，它表明了一些類似的特征，關(guān)注的是對社會過程的影響和治理[3]。國內(nèi)學(xué)者認為，政策工具是政府在公共政策的制定、執(zhí)行過程中為實現(xiàn)政策目標而采取的手段、技術(shù)或途徑[4]，是引導(dǎo)或促使政策相對人采取期望行為的具體措施[5]。有關(guān)政策工具的分類，國內(nèi)外學(xué)者根據(jù)政策工具對目標主體的作用，可分為供給型、環(huán)境型和需求型工具[6]。根據(jù)政策工具的強制性差異，可分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具3類[7]；按照政府介入程度的高低，可分為規(guī)制型、激勵型與社會型[8]；按照從屬性程度不同，可分為強制性、直接性、自治性和可見性4種政策工具[9]；按照政策工具的適用范圍，可分為集成政策、專項政策和次域政策[10]。有關(guān)政策工具的應(yīng)用領(lǐng)域，國內(nèi)外學(xué)者在環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)政策、廢物處理、就業(yè)服務(wù)、教育管理、體育事業(yè)等領(lǐng)域均有涉獵。在體育事業(yè)領(lǐng)域中，國外學(xué)者偏重對社區(qū)體育[11]、公眾健康[12]和體育教育[13]政策工具的研究，國內(nèi)學(xué)者偏重對體育產(chǎn)業(yè)[14]、群眾體育[15]和學(xué)校體育[16]政策工具的研究。對體育事業(yè)領(lǐng)域，尤其是對校園足球政策工具的研究，國內(nèi)外學(xué)者大多采用政策工具對目標主體作用的分類標準，即供給型、環(huán)境型和需求型的政策工具開展相關(guān)主題研究[17]。

校園足球政策工具的科學(xué)選擇是促進校園足球政策實施的有效手段，是實現(xiàn)校園足球改革目標，促進校園足球全面、快速、健康發(fā)展的重要途徑。從相關(guān)研究看，我國校園足球政策實施成為了當前熱點研究問題。目前研究主要集中在校園足球政策文本的分析、校園足球改革中的制約因素與路徑選擇、校園足球政策執(zhí)行審視等方面。已有研究成果對校園足球政策文本宏觀分析研究較多，而對校園足球政策實證分析，尤其是對校園足球政策工具的選擇與優(yōu)化分析尚不夠深入。政策工具作為政府貫徹執(zhí)行政策的基本途徑，由于其特有的主觀性、客觀性、公平性等，直接影響著政策執(zhí)行效力和政策目標的現(xiàn)實程度[18]?；谡吖ぞ叻诸惱碚?，采用政策工具對目標主體作用的分類標準，從校園足球改革政策實施過程中不同政策工具的選擇視角切入，對我國25個省(市)發(fā)布的校園足球政策文本進行分析，探討我國校園足球改革中政策工具選擇的科學(xué)性與合理性，為我國校園足球決策者和管理者提供科學(xué)參考，為進一步優(yōu)化我國校園足球改革政策，促進政策執(zhí)行和政策目標的實現(xiàn)提供理論和實踐支撐。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象

以我國校園足球改革中的政策工具選擇與優(yōu)化為研究對象。自2013年國家體育總局、教育部聯(lián)合頒布《關(guān)于加快全國青少年校園足球工作的實施意見》之后，我國地方政府相繼頒布了《XX省(市)關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》。本研究綜合考慮了地方政府權(quán)限和資料完整性，選擇了25份省市政府對《關(guān)于加快全國青少年校園足球工作的實施意見》再制定的《實施意見》文本作為樣本來源。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法 以“校園足球”“政策工具”“政策制定”“政策執(zhí)行”等為關(guān)鍵詞，通過中國知網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫、百度學(xué)術(shù)、中國國家圖書館，收集了2010年以來國內(nèi)外有關(guān)政策工具理論和校園足球改革的學(xué)術(shù)文獻資料200余篇(冊)，并對這些文獻資料進行了匯總與整理，從整體上把握校園足球政策工具的研究動態(tài)。在此基礎(chǔ)上，通過各級政府官方網(wǎng)站，查閱了2009年以來我國各級政府發(fā)布的關(guān)于校園足球改革的政策文件、法規(guī)制度、規(guī)劃意見等文本文件，為課題研究奠定理論基礎(chǔ)。

1.2.2 專家訪談法 對我國校園足球工作的開展情況、校園足球政策分析框架的構(gòu)建、校園足球政策分析三維度框架構(gòu)成要素的對應(yīng)關(guān)系、校園足球政策落實與執(zhí)行情況以及政策工具的選擇與組合、評價與優(yōu)化等問題，對教育部、國家體育總局、各級地方政府主管校園足球的領(lǐng)導(dǎo)及北京體育大學(xué)、上海體育學(xué)院、天津體育學(xué)院、北京體育大學(xué)足球?qū)W院等校園足球領(lǐng)域的20余位專家、學(xué)者采取面談和通訊交流的形式對本研究所涉及的相關(guān)問題進行咨詢，為本論文的研究提供了重要的參考依據(jù)。

1.2.3 內(nèi)容分析法 內(nèi)容分析法是對文本內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)的定量分析的一種專門方法，主要目的是依據(jù)收集的數(shù)據(jù)對政策文本內(nèi)容進行定量分析，進而分析政策文本制定者的意圖、目標。主要包括文本編碼、設(shè)計分析維度、抽取分析資料、量化處理資料、解釋結(jié)果等。筆者運用該方法對《XX省(市)關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》進行內(nèi)容分析。

2 我國校園足球政策工具分析框架

2.1 分析框架

通過對我國校園足球政策文本的解析，在已有文獻的基礎(chǔ)上，結(jié)合專家訪談結(jié)果，本研究加入層面維度作為其中一個重要分析維度，將作用維度和要素維度作為主要分析維度，構(gòu)建我國校園足球政策分析三度框架(圖1)。在三維度分析框架中，通過對X維度-作用維度的具體化政策工具進行分析，將具體化的政策工具所屬Y維度-要素維度進行歸類統(tǒng)計分析，Y維度-要素維度和X維度-作用維度最終都應(yīng)體現(xiàn)在Z維度-層面維度上的宏觀層面、中觀層面及在微觀層面之中。事物間遞進關(guān)系告訴我們：強調(diào)一個事物發(fā)展的不同維度，每個維度之間都是逐層向前發(fā)展的路徑關(guān)系，本文通過解析《XX省(市)關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》的編碼條目，并將其對應(yīng)在X維度-作用維度和Y維度-要素維度的相應(yīng)位置中，繼而為Z維度-層面維度的宏觀層面、中觀層面及在微觀層面提供支持，最終為我國校園足球改革中的政策工具選擇與優(yōu)化提供參考，進而為提高我國校園足球整體水平作支撐。

圖1 我國校園足球政策的三維分析框架Figure 1 Three dimensional analysis framework of campus football policy in China

1)X維度-作用維度。根據(jù)Roothwell的政策工具分類理論，本文將校園足球政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型，以此作為X維度。供給型政策工具起到推動校園足球發(fā)展的作用，是政府為校園足球提供人、財、物、信息、技術(shù)等資源保障。供給型政策工具具體分為體育組織、資金投入、人才培養(yǎng)、場地建設(shè)、教學(xué)訓(xùn)練、資訊服務(wù)。環(huán)境型政策工具對校園足球的可持續(xù)發(fā)展起到間接影響作用，是政府通過與社會的外部環(huán)境共同作用，提供保障支撐。環(huán)境型政策工具包括保險、稅收、社會資本、監(jiān)督監(jiān)測、策略性措施等。需求型政策工具起到拉動作用，是政府通過一定的手段鼓勵和刺激新興市場的進入，與政府形成合力。需求型政策工具分為外資引入、海外交流、政府采購等。

2)Y維度-要素維度。校園足球作為重大的“育人工程”，根據(jù)校園足球政策文本特征及相關(guān)學(xué)者的研究成果，在征求相關(guān)專家訪談意見的基礎(chǔ)上，本文將校園足球要素維度歸類為文化體系、培養(yǎng)體系、競賽體系、組織體系、管理體系5個方面，以此作為Y維度。

3)Z維度-層面維度。筆者認為，我國校園足球政策作用主要體現(xiàn)在以下3個層面，即宏觀層面、中觀層面及微觀層面：①在宏觀層面，校園足球政策工具的科學(xué)選擇是強國戰(zhàn)略產(chǎn)物，能夠推動體育全面健康發(fā)展，促進體教融合；②在中觀層面，校園足球政策工具是國家、政府和學(xué)校合作創(chuàng)新的產(chǎn)物，能夠促進政府、高校和社會全面參與國家政策的頂層設(shè)計；③在微觀層面，校園足球政策工具是體教融合的新產(chǎn)物，能夠支撐一批特色學(xué)校和教育部、體育部通力合作培養(yǎng)優(yōu)秀足球運動員，為足球后備人才的培養(yǎng)做基礎(chǔ)保障。

2.2 文本編碼

對我國校園足球政策文本中的內(nèi)容進行編碼，以定義分析單元，將匹配每個分析單元的政策編碼分類到政策工具分布表中，以進行定量統(tǒng)計，用以解釋政策文本中政策工具的特點與缺失，進而提出相應(yīng)的政策工具選擇與優(yōu)化建議。文本編碼分析始終遵循準確性、科學(xué)性和統(tǒng)一性原則。1)準確性原則。對文件的分析與編碼，由A、B和C 3人分別對25份校園足球政策文件進行分析，對3份分析結(jié)果進行匯總處理，將有分歧的編碼進行標注，再統(tǒng)計。2)科學(xué)性原則。對政策文本進行編碼要以政策文件的指導(dǎo)思想為出發(fā)點，依據(jù)校園足球的實際情況進行科學(xué)處理。3)一致性原則。用Cronbachα內(nèi)部一致性系數(shù)對3人的編碼意見進行量化統(tǒng)計分析，在確定3人分析結(jié)果具有顯著一致性后，再對有分歧的編碼重新分析，將分析結(jié)果再統(tǒng)計分析，確保意見統(tǒng)一不再修改[19]。統(tǒng)計學(xué)認為，如果Cronbachα信度系數(shù)達到0.9以上，表示該測驗或量表的信度很好。本文對我國校園足球政策文本內(nèi)容單元分析初次編碼結(jié)果進行Cronbachɑ內(nèi)部一致性檢驗，其Cronbachɑ系數(shù)為0.977，可以認定A、B、C 3人對文件的編碼分析具有較高的內(nèi)在一致性，不存顯著性差異(表1)。對意見不統(tǒng)一的條目進行討論分析，確定歸屬，最終得出我國校園足球政策文本內(nèi)容單元分析編碼(表2)，為探討我國校園足球政策工具選擇是否存在缺失和過溢的情況提供基礎(chǔ)。

表1 我國校園足球政策文本編碼的信度檢驗 Table 1 The coding analysis of text units of Chinese campus football policy

表2 我國校園足球政策文本內(nèi)容單元分析編碼Table 2 The text encoding of Chinese campus football policy

3 我國校園足球政策工具統(tǒng)計與分析

3.1 政策工具X維度分析

基于政策工具理論及專家訪談結(jié)果，對25個省市的《XX省(市)關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》文本編碼條目歸類分析，得到校園足球政策工具在X維度上編碼條目的分布情況，具體見表3。從表3可以看出，在X維度上我國校園足球政策兼顧了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的運用，從多角度、多層次對校園足球的發(fā)展起到推動、拉動、擴寬三位一體的全面作用，促進了我國校園足球的快速開展。但是這3種政策工具在權(quán)重上卻表現(xiàn)出一定的差異性，供給型政策工具為42%，環(huán)境型政策工具占44%，需求型政策工具僅為14%?？ǚ綑z驗結(jié)果表明，在X維度上3種政策工具選擇具有顯著性差異(χ2=154.9，P<0.01)，說明在我國校園足球政策工具選擇上政府偏愛于以供給型和環(huán)境型政策工具為主體、需求型政策為輔的模式，體現(xiàn)了政府在政策運用上的傾向性。

表3 X維度基本政策工具分布情況Table 3 Distribution of X-dimension basic policy tools

3.1.1 供給型政策工具 在供給型政策工具條目比例中，體育組織、財政資金、人才培養(yǎng)、場地建設(shè)、教學(xué)訓(xùn)練、資訊服務(wù)所占比例具有一定的差異?？ǚ綑z驗結(jié)果表明，供給型政策工具條目具有顯著性差異(χ2=46.6，P<0.01)，結(jié)果見表4。綜合表4和圖2數(shù)據(jù)分析可知，校園足球發(fā)展的資源瓶頸主要體現(xiàn)在“人”“財”“物”。1)人才培養(yǎng)占比最大為27.2%，與我國校園足球發(fā)展的“育人”價值目標相契合。但我國校園足球依然面臨著校長思想觀念存在誤區(qū)、學(xué)校支持力度不足、家長認知存在偏差等問題[20]。2)財政資金占比為8.6%，事實上，國家投入的校園足球經(jīng)費保障呈現(xiàn)出不平衡的局面，有些省市每年獲得的經(jīng)費高達上億，也有部分省市經(jīng)費難以得到保障，致使校園足球活動開展進程略顯艱難。3)教學(xué)訓(xùn)練占比為15.3%，教學(xué)訓(xùn)練和場地建設(shè)是推動校園足球發(fā)展的核心也是基礎(chǔ)。但現(xiàn)實中，學(xué)校和體校培養(yǎng)機制存在差異，俱樂部、體校與學(xué)校之間的壁壘無法突破[21]。無論是優(yōu)秀體育人才還是場地器材多存在于體育系統(tǒng)，學(xué)校里的專業(yè)體育教師匱乏，無法保障校園足球健康發(fā)展的推進效果。4)場地設(shè)施占比為15.3%，校園足球訓(xùn)練場地的覆蓋量與當前日益增長的校園足球活動需求形成了巨大的反差。由于中國的行政管理體系中，系統(tǒng)分離和條塊分割是長期存在的一大弊端，教育部門與體育部門的對立分化造成政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)不暢和命令執(zhí)行失效，致使學(xué)校無法享受到體育部門享有的優(yōu)質(zhì)資源。5)信息資訊占比為20%，從現(xiàn)階段信息發(fā)展趨勢來看，符合校園足球發(fā)展規(guī)律。無論是足球教學(xué)、足球文化的推廣、足球訓(xùn)練與競賽亦或是足球產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都需要信息資訊的支持。

表4 政策工具X維度政策工具類型差異性檢驗結(jié)果Table 4 Test results of X-dimension policy tool type differences

圖2 X維度供給型政策工具條目比例Figure 2 Proportion of X-dimension supply policy tool items

3.1.2 環(huán)境型政策工具 在環(huán)境型政策工具條目比例中，保險、稅收、社會資本、監(jiān)督監(jiān)測、考核評價、體系機制、策略措施所占比例有一定的差異?？ǚ綑z驗結(jié)果表明，環(huán)境型政策工具條目具有顯著性差異(χ2=385.9，P<0.01)，結(jié)果見表4。綜合表4和圖3數(shù)據(jù)可知，策略措施占41.3%，目標規(guī)劃占16%，體系與機制占18.8%，社會資本占8%，監(jiān)督監(jiān)測占7.3%，保險占4.8%，考核評價3.3%，稅收占0.2%。1)策略性措施占比最大，既體現(xiàn)了我國校園足球發(fā)展的緊迫性和必要性，也體現(xiàn)出政府的短期行為動機。2)監(jiān)督、評價政策工具出現(xiàn)頻率較少。監(jiān)督和評價是政府把控校園足球的遙控器，在政策下達后，執(zhí)行機制是否順暢，執(zhí)行效果是否達標，都要靠監(jiān)督評價體系把控。但國家并未出臺相匹配的評價標準，監(jiān)督機制更是處于單一的表層化階段。3)社會資本工具占比較少，稅收工具更是微乎其微，這與國家將校園足球定性為學(xué)校體育范疇有關(guān)。認為這是政府和學(xué)校范疇內(nèi)的政策，但校園足球雖是政府主導(dǎo)的教育性事業(yè)，在推進體育治理能力發(fā)展的大背景下，仍不能完全脫離社會來尋求發(fā)展，有必要通過財政和稅收等政策調(diào)動社會資源。4)財務(wù)在校園足球健康發(fā)展中可以起到杠桿作用，目前政策中僅是概括性地提到社會資本引入，但金融工具中的借貸、擔保、外資等融資工具并沒有對應(yīng)的政策依托，其作用也無法發(fā)揮。在資源短缺、條件薄弱的現(xiàn)狀下，更應(yīng)充分調(diào)動整合市場資源投入渠道，打破我國校園足球資金障礙現(xiàn)狀。5)體系與機制占比為25%，充分體現(xiàn)出推進體系改革是國家主導(dǎo)校園足球的外圍建設(shè)，也是實現(xiàn)校園足球健康持續(xù)發(fā)展的根本保障。但目前關(guān)于體系機制的政策大多圍繞在競賽體系，卻忽略了升學(xué)機制和激勵制度體系。

圖3 X維度環(huán)境型政策工具條目比例Figure 3 Proportion of X-dimension environmental policy tool items

3.1.3 需求型政策工具 在需求型政策工具條目比例中，政府采購、服務(wù)外包、外資引入、賽事活動、海外交流所占比例具有一定的區(qū)別?？ǚ綑z驗結(jié)果表明，需求型政策工具條目具有顯著性差異(χ2=179.0，P<0.01)，結(jié)果見表4。綜合表4和圖4數(shù)據(jù)可知，需求型政策工具的使用頻率明顯低于供給型和環(huán)境型政策工具，僅占總體的14%。其中賽事活動占65.6%，政府采購占22.4%，而海外交流僅占1.6%。相比于海外交流，服務(wù)外包在少數(shù)文件中略有提到，但也是微乎其微，僅占4%。我國校園足球活動雖是以政府為主導(dǎo)、以學(xué)校為依托的體制，但在推進社會治理現(xiàn)代化的背景下，不僅需要政府的推動作用，更需要社會和市場合力。加強校園足球的政府采購和服務(wù)外包能夠發(fā)揮政府引領(lǐng)和指示作用，吸引社會資本進入校園足球，有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，形成國家、省市、社會多元融合的資金鏈條，具有降低成本和提高資源、提高對政府績效的貢獻。海外交流是呈現(xiàn)校園足球價值的客觀體現(xiàn)，有利于拓展校園足球海外交流平臺，促進校園足球國際化發(fā)展，這是校園足球未來發(fā)展的大趨勢，是推動校園足球走向全世界的重要支撐，校園足球若要建立長效發(fā)展機制，就要調(diào)動多元主體力量關(guān)注海外交流，讓校園足球承載的精神文化價值得到充分呈現(xiàn)。

圖4 X維度需求型政策工具條目比例Figure 4 Proportion of X-dimension demand policy tool items

3.2 政策工具X維度-Y維度分析

在X維度政策文本分析的基礎(chǔ)上，融合政策工具理論及專家訪談結(jié)果，對我國校園足球政策工具X維度(作用維度)-Y維度(要素維度)的二維編碼分布結(jié)果進行分析，具體見表5。從表5可以看出，在校園足球Y維度-要素維度上：1)現(xiàn)有政策主要集中在需求層面，缺少供給面和環(huán)境面的推助。2)培養(yǎng)體系占最大比例為51.2%，其次為管理體系24.8%。培養(yǎng)體系在供給型中占24.6%，環(huán)境型中占26.4%，需求型占0.2%，共占51.2%。這與我國培養(yǎng)足球后備人才的政策目標相符合，充分體現(xiàn)了現(xiàn)行體制對管理和培養(yǎng)體系建設(shè)給予了高度重視。3)競賽體系占9.1%，但文化體系僅為8.5%，這與我國施行素質(zhì)教育的戰(zhàn)略構(gòu)想是相矛盾的。足球改革實際就是教育體制改革，校園足球文化建設(shè)作為體育教學(xué)的重要組成部分，要從供給面、環(huán)境面和需求面調(diào)動政府市場和社會多元主體的力量讓校園足球承載的價值得到充分重現(xiàn)，要擺脫競技至上的思想，加大文化建設(shè)，提高足球文化氛圍，進而實現(xiàn)足球后備人才培養(yǎng)的目標。

表5 X維度-Y維度政策工具二維分布情況Table 5 Two dimensional distribution of X-Y policy tools

從我國校園足球政策工具結(jié)果可以看出：1)我國校園足球培養(yǎng)體系和管理體系成為重點政策目標。管理體系是一個國家的制度和執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，既是校園足球發(fā)展的現(xiàn)實前提，也是校園足球的運行載體[22]。校園足球發(fā)展采取的是一種漸進或穩(wěn)健的方式，不是一步到位的大破大立，而是先在舊體系的邊緣衍生出一系列新的體系安排，通過新的體系、新的格局不斷發(fā)展來漸次壓縮舊體系的空間，促成舊體制的變遷，進而達到校園足球體系的創(chuàng)新[23]。推動培養(yǎng)體系和管理體系的創(chuàng)新，是實現(xiàn)校園足球健康持續(xù)發(fā)展的政策保障，充分體現(xiàn)了我國校園足球政策的前瞻性和長遠性。2)我國校園足球的文化體系、競賽體系、組織體系對應(yīng)的指導(dǎo)性政策相對較弱。文化建設(shè)是校園足球發(fā)展的前提、精神文化是內(nèi)在動力、制度文化是保障條件、行為文化則是對自身行為規(guī)范的有效手段。忽視文化建設(shè)會導(dǎo)致校園足球成為競賽、名次、利益的附屬品，脫離了校園足球“育人”為本的核心價值。競賽體系和組織體系是校園足球得以持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，完善的競賽體系能夠為校園足球廣泛開展提供平臺，增加校園足球的活力和凝聚力，而完善的組織體系是校園足球有序開展的有效保障。

3.3 政策工具X維度-Y維度-Z維度

對我國校園足球政策文本進行統(tǒng)計，結(jié)果顯示：在宏觀層面政策169條(占政策工具總數(shù)的18.7%)，在中觀層面政策593條(占政策工具總數(shù)的65.6%)，在微觀層面政策142條(占政策工具總數(shù)的15.7%)。整體而言，我國校園足球政策工具在3個層面上呈“橄欖型”分布特征，如圖5所示。在宏觀層面上，我國省市政府強調(diào)對校園足球改革目標方向性把握，加強各級主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在微觀層面上，我國省市政府強調(diào)對校園足球參與情況及運動成績的指導(dǎo)，由于每個學(xué)校開展校園足球所具備的條件不盡相同，省市政府將校園足球具體開展的主導(dǎo)權(quán)交給各個學(xué)校，要求各個學(xué)校根據(jù)實際情況有差異性地開展校園足球工作。因此，我國校園足球政策表現(xiàn)為宏觀層面和微觀層面政策工具比例較少而中觀層面政策工具比例較大的“橄欖型”分布特征。

圖5 政策工具在層面維度“橄欖型”分布特征Figure 5 Distribution characteristics of “olive type” policy instruments in the dimension of level

基于政策工具理論及專家訪談結(jié)果，對我國校園足球政策工具在X維度-Y維度-Z維度上的三維分布情況進行統(tǒng)計分析，如圖6所示。

圖6 X維度-Y維度-Z維度政策工具三維分布情況Figure 6 Three dimensional distribution of X-Y-Z policy tools

1)在宏觀層面，主要通過供給型政策工具加快政府職能轉(zhuǎn)變，環(huán)境型政策工具起到助力作用。供給型在文化體系占8.5%，環(huán)境型在培養(yǎng)體系占比為7.0%，管理體系占比為3.2%，欠缺需求型的拉動作用。2)在中觀層面，則通過3大類政策工具推動校園足球發(fā)展，使用最多的是環(huán)境型政策工具(300次)，其次是供給型政策工具(250次)，最后是需求型政策工具(僅41次)；供給型在培養(yǎng)體系占比最大為18.1%，在組織體系占比為5.9%，在管理體系占比為3.7%；環(huán)境型在培養(yǎng)體系占比19.5%，在管理體系占比為14%；需求型在組織體系占0.5%，在管理體系占3.9%，在供給、環(huán)境、需求3個維度上均欠缺文化體系和競賽體系的支持。3)在微觀層面，主要是供給型和需求型政策工具組合培養(yǎng)足球后備人才。供給型在培養(yǎng)體系占比為6.4%，需求型在培養(yǎng)體系占比為0.2%，競賽體系占比為9.0%，欠缺環(huán)境型推動作用，忽視了文化體系、組織體系和管理體系的建設(shè)。

4 我國校園足球政策工具的選擇與優(yōu)化建議

4.1 加強校園足球需求型政策工具的使用頻率

供給型和環(huán)境型政策工具在校園足球開展中起到推動和拉動的作用，需求型政策工具可以更為直接地為校園足球健康長期發(fā)展起到保障。分析文件發(fā)現(xiàn)，需求型政策工具中的服務(wù)外包、外資引入、海外交流明顯不夠。從國家對校園足球撥款的情況看，在第一個五年計劃中，國家體育總局計劃每年撥出5 600萬元，而對建設(shè)5 000所校園足球試點學(xué)校的目標來看，平均分配到每所學(xué)校的資金也就維持在1萬元左右。國家財政可承擔的實際供給能力顯然無法與需求保持同步，雖然各省、市財政局也要對校園足球進行專項撥款，但也只能起到“基本保障”的水平。且我國各省市之間還存在貧富差距，部分省市無法與北京、上海、廣東一樣，投入大量資金以確保校園足球順利開展，經(jīng)費只能滿足最基本的日常訓(xùn)練，這就會造成校園足球出現(xiàn)整體發(fā)展不均衡的局面。隨著校園足球規(guī)模的擴大也需要更多的經(jīng)費投入，在資金匱乏的現(xiàn)狀下，為了滿足人民群眾日益增長的精神需求，我們更應(yīng)該開啟雙贏思維，充分調(diào)動社會的資金鏈，加大服務(wù)外包政策工具的使用頻率，不僅能解決資金問題，也能將社會優(yōu)質(zhì)資本引入學(xué)校，實現(xiàn)資源共享。海外交流與外資引入是校園足球走向世界的橋梁，與我國“同一個世界、同一個夢想”和“全世界命運共同體”的理念是一致的。正如閆學(xué)通教授認為，國際承認對一個國家尤其是大國來說，是僅次于民族和國家生存的核心國家利益[24]。不可否認，無論是國家的發(fā)展，還是項目的普及，都需要精神層面的需求。海外交流和外資引入是獲得國際社會的承認與尊重的標志，也是將校園足球發(fā)展為全世界共識的科學(xué)途徑。

4.2 加大校園足球文化體系政策工具的運用強度

作為“育人”工程，校園足球不僅是一項運動，更是一種文化教育，是用中華民族精神鐫刻、古老文明意蘊書寫的邁向體育強國的風向標。文化的傳播能同化他人的思想和思維方式[25]，而他人思想的同化有助于實現(xiàn)校園足球政策的實施規(guī)范和制度，使得政府的控制力得以加強，對校園足球的普及和發(fā)展起到強有力的推動作用。從宏觀來看，增強文化建設(shè)的同時既能傳播足球精神，也是對校園足球長效發(fā)展機制的一種保障。但在“實施意見”中，文化體系政策工具幾乎完全是空白。缺乏文化建設(shè)的校園足球就如同無源之水、無本之木，失去其根本，難以維系和支撐校園足球生存和可持續(xù)發(fā)展。從微觀來看，校園足球需要學(xué)校、家長、學(xué)生共同對政策產(chǎn)生認同情感才能得以發(fā)展，倘若失去文化建設(shè)的推助，在沉重的升學(xué)壓力下，家長會把校園足球視為影響學(xué)習(xí)、無益升學(xué)的活動。對于學(xué)生來說，即使對校園足球產(chǎn)生濃厚的興趣，也會因為升學(xué)壓力不得不舍棄足球，這都將成為校園足球發(fā)展的阻礙。校園足球文化是校園足球的向心力、凝聚力，更是邁向足球強國的動力與源頭活水。必定有其深厚的思想文化基礎(chǔ)，擁有內(nèi)涵深邃的文化積淀，校園足球發(fā)展的思想基礎(chǔ)才會具有穩(wěn)定的、強勁生命力的精神力量特征，如果人民群眾保持旺盛的物質(zhì)和文化需求，校園足球就會如雨后春筍般飛速發(fā)展。故而，應(yīng)大力普及校園足球文化精神，尊重和維護足球文化多樣性和發(fā)展模式多樣化，致力于實現(xiàn)文化思想在體育領(lǐng)域以及整個人類生活中的充分貫徹和深刻體會，構(gòu)建校長引領(lǐng)、教師落實、學(xué)生參與和家長支持之間相互依存、相互促進的微系統(tǒng)。

4.3 促進校園足球體系機制政策工具的有效銜接

校園足球政策是一個復(fù)雜的過程，需要完善細化的體系機制政策工具。我國校園足球面臨著人才培養(yǎng)機制不健全、升學(xué)機制表層化、競賽機制協(xié)調(diào)不暢的現(xiàn)狀[26]。由于能進入職業(yè)通道的學(xué)生微乎其微，并且能取得足球運動等級證書的數(shù)量有限，難度較大，難以形成小、中、大學(xué)對于培養(yǎng)足球人才層層輸送的動力鏈條。加之體育系統(tǒng)和教育系統(tǒng)兩者缺乏體系融合，使得教育系統(tǒng)和體育系統(tǒng)的學(xué)生各自走上大相徑庭的兩條路。所以在頂層設(shè)計上應(yīng)遵循“育人”的宗旨，優(yōu)先考慮學(xué)生的升學(xué)機制和未來出路。例如：1)建立優(yōu)秀運動員擇校機制和等級運動員招生機制。2)打破傳統(tǒng)的體育系統(tǒng)向國家隊輸送人才、教育系統(tǒng)向高校輸送人才的培養(yǎng)機制等。學(xué)校、政府、體育部門應(yīng)通力合作，既各自分工又相互協(xié)助，使學(xué)生們“智育、德育、體育”均衡發(fā)展。學(xué)生們也可正確評估認清自己，規(guī)劃自己的未來，既可以選擇進入職業(yè)通道，也可以選擇足球通道進入高校，真正實現(xiàn)“體教融合”。校園足球賽事機制不健全也使得校園足球失去發(fā)展的動力。四級聯(lián)賽雖具有一定規(guī)模，但從小學(xué)到大學(xué)的聯(lián)賽依舊缺乏有效銜接。目前所形成的競賽體系仍是以少數(shù)足球技能優(yōu)異的學(xué)生參與為主，大部分學(xué)生無法實現(xiàn)通過比賽達到強身健體、培養(yǎng)團隊意識、鍛煉心里能力的教育目的。因此應(yīng)細化競賽機制和人才培養(yǎng)體系政策工具，盡快實現(xiàn)小學(xué)到大學(xué)的縱向銜接，同時也要制定分年級的橫向銜接機制。讓校園足球真正融入學(xué)校的課間活動中，而不是以名次、榮譽為活動的追求目標。細化體系機制的政策工具，推動聯(lián)賽體制、管理體制、培養(yǎng)體制的改革和創(chuàng)新，是實現(xiàn)校園足球健康發(fā)展的持久保障。

4.4 完善校園足球監(jiān)督、評價機制政策工具的體系構(gòu)建

自2009年啟動校園足球活動至今，中央出臺了一系列政策用以保障校園足球的推行與發(fā)展。但目前部分地區(qū)存在“集中開會熱火朝天、散會之后各奔東西”的現(xiàn)象。甚至還會出現(xiàn)在文件、匯報、會議上報的時候，部分地方形式化的以照片、視頻的形式將校園足球活動營造出火熱的場面，而其他時間真正落實的校園足球活動卻寥寥無幾，實則將校園足球做成了完成指標的面子工程，并沒有實現(xiàn)真正的教育目的，完全偏離了校園足球的正確發(fā)展軌道。這讓我們不得不深思，國家政策制度的執(zhí)行效力何在？怎樣保證校園足球政策的有效執(zhí)行？如何評價校園足球政策的實施效果？“從制度發(fā)揮其功能的角度講，制度需要保持一定的穩(wěn)定性，也就是說制度不能是多變的、易變的”[27]。但事實上制度又總是會因受到主客觀因素的影響而發(fā)生變化，不僅是源于適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展變化的客觀必然性，也是因為它是適應(yīng)社會和人民不斷變化的需求的途徑。一套完整的監(jiān)督制度是校園足球政策實施過程中應(yīng)有的配套條件，科學(xué)的評價體系是校園足球政策執(zhí)行的必備測量手段。監(jiān)督、評價工具就是調(diào)控制度穩(wěn)定性和發(fā)揮效果的遙控器。缺乏評價職能，就難以把控校園足球的實施進程和效果；缺乏監(jiān)督職能，就會出現(xiàn)政策不能下沉、執(zhí)行無效的局面。構(gòu)建理想的校園足球監(jiān)管體系，應(yīng)當是司法監(jiān)管、媒體監(jiān)管、自律監(jiān)管、行政監(jiān)管體系各司其職又相互配合，包括對賽事監(jiān)管、注冊管理、考核評價、教學(xué)訓(xùn)練、學(xué)校管理等。并且在監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上要匹配相應(yīng)的評價機制，首先對校園足球的影響因素進行客觀分析，進而對校園足球政策本身、政策執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行環(huán)境等進行審視，構(gòu)建校園足球政策執(zhí)行效力的評價體系，保證校園足球始終在良性的軌道上開展。