[摘 ?要]隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展邁入新時代，社會救助制度在實(shí)現(xiàn)全體人民共享改革發(fā)展成果、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、解決城市新貧困問題、促進(jìn)社會公平正義當(dāng)中都發(fā)揮著不可或缺的重要作用。要實(shí)現(xiàn)全民共建共治共享，就必須把社會救助制度同步推向新高度。要根據(jù)貧困形勢和民生需求變化，明確新時代社會救助的地位與使命，找準(zhǔn)社會救助制度改革的方向和思路。未來的社會救助制度，應(yīng)當(dāng)在預(yù)防和化解社會成員基本生活風(fēng)險上發(fā)揮更積極的作用;推進(jìn)社會救助制度改革，需要理清社會救助制度設(shè)計的基本維度，重構(gòu)救助項目體系，調(diào)整救助戰(zhàn)略重心，優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，推進(jìn)社會救助體系建設(shè)和體制機(jī)制改革。

[關(guān)鍵詞]新時代;社會救助;低保;脫貧攻堅

[中圖分類號]C94 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2020）04-0069-06

從20世紀(jì)90年代探索建立低保制度算起，我國社會救助體系建設(shè)迄今已歷經(jīng)20多年。20多年來，從“五?！惫B(yǎng)和低保等寥寥幾項制度逐步發(fā)展到以最低生活保障制度、特困人員救助供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項救助制度為支撐，以臨時救助為托底的綜合性救助制度體系，且規(guī)范化和法制化水平顯著提升，在保障城鄉(xiāng)困難群體基本生活方面績效突出。但是，在新的時代背景下，現(xiàn)行社會救助制度在功能提升、體系完善、待遇測算、救助服務(wù)等方面還存在一些不足，亟待研究改革的方向和思路，使之不斷完善，在新時代更好地發(fā)揮基本民生兜底保障作用。

一、新時代社會救助的地位與使命

社會救助制度是以國家財政為基礎(chǔ)，以幫助貧困群體解決基本生活所需為直接目標(biāo)的社會保障制度。邁入新時代，我國全面小康社會即將實(shí)現(xiàn)，要將基本民生底線兜牢兜好，社會救助制度的重要性不僅沒有削弱反而更為重要。

1.從宏觀上來看，社會救助事關(guān)“讓全體人民共享改革發(fā)展成果”的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎社會公平正義。中國特色社會主義的根本目標(biāo)在于增進(jìn)民生福祉，黨的十九大報告進(jìn)一步將這一理念具體化為“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國從政治制度、基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度上作出一系列制度性安排，特別是強(qiáng)調(diào)通過深化收入分配制度改革，建立健全各項再分配制度，讓全體人民都能分享到改革發(fā)展的成果。但是，對于貧困弱勢群體而言，缺少財富積累必然使其缺乏財產(chǎn)性收入，初次分配領(lǐng)域中的天然劣勢地位又必然決定了難以從勞動力市場上取得較高的收入，同時，面向全民的普惠性公共服務(wù)和社會保障制度，也不能完全保證他們獲得與其他社會成員大體一致的生活水準(zhǔn)?？梢哉f，讓貧困弱勢群體共享改革發(fā)展成果，關(guān)鍵是在普惠性制度的基礎(chǔ)上，運(yùn)用社會救助這一有效的再分配工具，通過公共財政資源的無償轉(zhuǎn)移，來幫助這部分社會成員達(dá)到社會公認(rèn)的生活水準(zhǔn)，使其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中同步獲益，防止出現(xiàn)貧富差距極端化。隨著我國國民收入水平不斷提高和階層間收入分配差距的拉大，利用社會救助工具來維護(hù)社會貧困弱勢群體分享社會發(fā)展成果的權(quán)益，將變得越來越必要。

這種必要性在于它彰顯著社會的公平正義。不合理的收入分配差距、固化的階層結(jié)構(gòu)和利益分配格局必然與公平正義格格不入。國家統(tǒng)計局、民政部、人力資源社會保障部等有關(guān)部門公布數(shù)據(jù)顯示，2019年末，全國領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)228萬人，城市低保對象861萬人，農(nóng)村低保對象3456萬人，農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)對象439萬人，生活無著落的流浪乞討人員救助129萬人次，孤兒24萬人，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童50萬人。全年臨時救助918萬人次，未脫貧農(nóng)村建檔立卡貧困人口551萬人，約占總?cè)丝诘?.7%，這部分人口的生活標(biāo)準(zhǔn)維持在低保線附近，一些貧困家庭還面臨住房、醫(yī)療、教育等突出困難。邁入新時代，我國整體居民生活水平正在全面提檔升級，在這個轉(zhuǎn)型升級時期，社會不能容忍的是貧困人口長期維持低下的生活水準(zhǔn)。同時，貧困人口的生活水平得不到同步改善也與我國已經(jīng)邁上中高等收入國家的發(fā)展階段不相匹配。新時代要增進(jìn)社會的公平正義，重點(diǎn)不在于“劫富”，而更在于“濟(jì)貧”，這就要求社會救助制度充分彰顯收入再分配的功能，通過資源轉(zhuǎn)移彌合階層之間的收入分配“鴻溝”，在促進(jìn)貧困弱勢群體共享改革發(fā)展成果的過程中促進(jìn)社會公平正義。

2.從全面消除絕對貧困來看，社會救助對于剩余貧困人口全部如期脫貧和鞏固脫貧成果具有重要作用。實(shí)現(xiàn)2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是我國確立的全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一。脫貧攻堅最大的挑戰(zhàn)來自如何讓缺乏自我脫貧能力的人員徹底擺脫貧困。異地扶貧搬遷、以工代賑、就業(yè)促進(jìn)、生態(tài)建設(shè)等扶貧項目和措施的有效性，取決于貧困人口要有一定自我脫貧能力，而貧困人口中的老年人、殘疾人、重病患者等群體不具備自我造血能力，常規(guī)扶貧手段只能解決其生存條件問題，卻不能穩(wěn)定持久地改善其收入水平。截至2019年底，我國農(nóng)村未脫貧人口雖僅有551萬人，但其中老年人、患病者、殘疾人的比例高達(dá)45.7%。如期實(shí)現(xiàn)這部分人員脫貧，離不開各項社會救助制度充分發(fā)揮兜底作用。不僅如此，在已納入救助兜底的1800多萬貧困人口中，也將長期依靠社會救助提供基本生活保障和相關(guān)救助兜底才能防止返貧。因此，不論是剩余貧困人口脫貧，還是2020年全面脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后使脫貧人口不至于再次返貧，社會救助制度都發(fā)揮著不可或缺的重要作用。

3.社會救助制度是解決失業(yè)造成的貧困問題的“最后一道防線”。在現(xiàn)代社會，貧困往往與失業(yè)相伴而生，因此建立社會救助制度成為世界各國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)和失業(yè)問題所普遍采取的重要措施?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，雖然創(chuàng)造了世界上少有的高增長奇跡，但是受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整和國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻影響，未來經(jīng)濟(jì)下行的壓力依然較大，可以預(yù)料，未來經(jīng)濟(jì)增長率下降、企業(yè)兼并破產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)周期性變化，將對我國勞動密集行業(yè)的非技術(shù)、低學(xué)歷、低技能等從業(yè)人員的就業(yè)和收入帶來不可避免的沖擊，也會對低收入等社會弱勢群體的生活造成直接影響。目前，我國城市低保人口中在職人員31萬多人，登記失業(yè)人員260多萬人，此外還有29077萬農(nóng)民工，失業(yè)成為這部分社會成員陷入生活困境的主要風(fēng)險。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率較上年提高了0.2個百分點(diǎn)，達(dá)到4.2%，城市低保人口中的登記失業(yè)人員和在職人員增加到646.5萬人，占當(dāng)年全國城市低?？?cè)丝诘?7.7%。[1]當(dāng)大量貧困和低收入人口因喪失就業(yè)機(jī)會或陷入生活困境時，社會救助制度中的就業(yè)救助項目可以幫助失業(yè)者實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，低保等救助項目可以為其提供基本生計，其他專項救助可以免除其遇到的住房、醫(yī)療、子女教育等特殊困難。有了這些制度安排，失業(yè)引發(fā)的各類貧困等社會問題才能得到有效消除。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，社會救助是逆經(jīng)濟(jì)周期應(yīng)對失業(yè)率上升帶來的社會問題所必不可少的政策工具，而且在政府的一攬子政策組合中處在“最后一道防線”位置。在我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展向高質(zhì)量邁進(jìn)的階段，社會救助制度對于穩(wěn)定社會成員的基本生活預(yù)期，實(shí)現(xiàn)對失業(yè)問題的對沖有著極其重要的意義。

二、當(dāng)前社會救助制度存在的不足

如果把我國社會救助的運(yùn)行放在絕對貧困即將成為歷史、相對貧困逐步凸顯的時代背景下來審視，就會發(fā)現(xiàn)目前建立起來的社會救助制度還需要在多個方面進(jìn)行改進(jìn)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.社會救助在制度功能上重在解決當(dāng)下貧困群體的生活困難，對居民基本生活的風(fēng)險防預(yù)功能尚有不足。我國的社會救助制度體系總體上屬于事后干預(yù)型的社會保護(hù)制度，其功能側(cè)重于“雪中送炭”，著眼于解決居民當(dāng)下的生存危機(jī)，而對于預(yù)防和化解居民基本生活風(fēng)險向危機(jī)轉(zhuǎn)化方面的功能還一直較為薄弱。在普遍貧困的20世紀(jì)八九十年代，對按照極低的貧困標(biāo)準(zhǔn)確定的絕對貧困人口給予一定的現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎?，便基本上可以有效地解決相當(dāng)部分社會成員的基本溫飽問題。但是，在我國發(fā)展邁入新時代，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)步，社會救助制度所處的社會環(huán)境發(fā)生了很大變化，比如，市場機(jī)制在勞動力配置中已占主導(dǎo)地位，使得失業(yè)造成的貧困逐漸成為貧困的主要形式;家庭小型化、人口老齡化導(dǎo)致社會互助功能逐漸削弱;社會需求從滿足溫飽向小康再向安全、尊嚴(yán)、公平正義等更高層次發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動全體居民收入水平不斷提高，人們認(rèn)可的貧困標(biāo)準(zhǔn)和生活水平也在不斷提高。在這種新的形勢下，現(xiàn)行的一些救助項目一時還無法應(yīng)對這種新的變化。

現(xiàn)實(shí)中一些中低收入家庭的生活狀況，在其遇到生活危機(jī)之前可能剛處在溫飽水平，但是這些家庭有的勞動力不足或家庭成員患病、殘疾，有的遇到某些重大變故，實(shí)際上這類家庭屬于生活高風(fēng)險或脆弱型家庭，一旦某種風(fēng)險事件發(fā)生便極有可能跌入貧困陷阱。對于此類家庭，若能及早提供某些必要的社會支持，就可以避免日后突發(fā)災(zāi)難性支出或因家庭收入減少而完全依靠社會救助維持生計問題的發(fā)生。更嚴(yán)重的是，若按照現(xiàn)行的救助標(biāo)準(zhǔn)，這些家庭的家庭收入或財產(chǎn)狀況一般略高于救助標(biāo)準(zhǔn)線，因而難以納入各類救助制度范圍，要想得到救助就必須待其家庭經(jīng)濟(jì)狀況下滑到救助標(biāo)準(zhǔn)線之下，這樣不但增加了政府的財政負(fù)擔(dān)，也使社會救助陷入“道德窘境”。隨著我國絕對貧困即將成為歷史，相對貧困逐漸成為貧困的主要表現(xiàn)形式。相對貧困時代的貧困群體主要是中低收入家庭和經(jīng)濟(jì)脆弱人群，在年老、失業(yè)、疾病等社會風(fēng)險面前，這些群體陷入生活困難的概率越來越大。因此，建立更加積極的社會救助制度，將事后干預(yù)的關(guān)口前移至風(fēng)險防預(yù)上來，可以說是未來社會救助制度提升其功能的必然選擇。

2.社會救助項目與低保掛鉤，催生低保福利“斷崖”效應(yīng)。一般而言，任何福利政策都容易對其接受者造成“福利依賴”，一旦享有政策的人獲得了一份“免費(fèi)午餐”就不愿主動退出。雖然我國現(xiàn)階段最低生活保障制度的救助標(biāo)準(zhǔn)還不足以對潛在貧困人口產(chǎn)生強(qiáng)烈的吸引力，但是在醫(yī)療、住房、教育等專項救助項目均與低保相掛鉤的情況下，福利性政策的剛性卻在很大程度上催生了低保福利的“斷崖”效應(yīng)。一些低保對象申請低保的直接動機(jī)不在于微不足道的低保金，而在于附著在低保身份上的其他救助項目和福利待遇。應(yīng)當(dāng)說，獲得低保的救助對象，只要符合條件就具有申請相關(guān)專項救助的權(quán)利，社會救助管理部門不應(yīng)當(dāng)直接以是否為低保對象作為審批其他救助制度的前置條件?，F(xiàn)實(shí)中一些地方與低保相掛鉤的做法，一方面導(dǎo)致低保制度不堪重負(fù)，另一方面也降低了在醫(yī)療、住房、教育等方面存在特殊困難的家庭或個人獲得相應(yīng)救助的可能，限制了社會救助的覆蓋范圍。

3.以“收入定補(bǔ)差”的低保制度設(shè)計、執(zhí)行不到位，救助待遇測算方法不盡科學(xué)。最低生活保障家庭計發(fā)待遇是根據(jù)家庭人均核定收入與低保標(biāo)準(zhǔn)差額的原則設(shè)計的，意在補(bǔ)足低保家庭滿足最低生活水準(zhǔn)所需要的收入水平。這一制度設(shè)計的進(jìn)步性在于根據(jù)不同家庭的收入給予相應(yīng)水平的救助，有利于保證救助的公平性。但是，從20世紀(jì)90年代探索建立低保制度以來，這一制度設(shè)計在實(shí)踐中所面臨的難題一直難以攻破，問題主要在于家庭收入難以精準(zhǔn)核算，特別是在農(nóng)村地區(qū)，種植（養(yǎng)殖）收入、臨時務(wù)工收入以及贍養(yǎng)費(fèi)等是否計入收入，按什么標(biāo)準(zhǔn)折算等一系列問題，對于保證低保評議審批的公平性以及確定低保覆蓋面等造成了很大困擾。圍繞解決這些問題，一些地方探索出分檔分類或分層救助的辦法，但嚴(yán)格來說均不符合低保制度的初始設(shè)計。事實(shí)上，確定低保待遇不應(yīng)當(dāng)簡單地按照“低保標(biāo)準(zhǔn)減去申請家庭人均核定收入的差額”來測算，而應(yīng)當(dāng)以貧困家庭的收入核定為基礎(chǔ)，結(jié)合申請家庭的基本生活需求，建立一套綜合評估指標(biāo)體系來綜合考量。目前，一些地方開展的分檔分類救助的方式，實(shí)際上已經(jīng)具有這方面的考慮，比如對有重殘、重病或未成年人的貧困家庭給予重點(diǎn)救助，但是納入綜合考量的因素還不夠全面、不夠科學(xué)。

一些發(fā)達(dá)國家在這方面給我們提供了有益借鑒。比如，德國的生活補(bǔ)助制度是根據(jù)求助者的需求量并考慮受助人的生活狀況來確定福利待遇，一般先確定針對個人的總需求支出，包括一般需求支出、住宅和采暖支出、額外需求支出、一次性支出等，并根據(jù)申請者家庭成員的年齡、居住狀況等因素將需求支出劃分為不同等級，政府按照申請者家庭支出的不同等級為求助者計發(fā)待遇。日本的生活扶助制度則根據(jù)求助者的年齡、身體狀況或特定的人群，來具體考察求助者的個人支出、家庭共同支出以及其他特別支出，并根據(jù)求助者的家庭收入、財產(chǎn)、能力及其撫養(yǎng)義務(wù)人的支持等其他可用資源，來綜合確定救助待遇水平。這些有益經(jīng)驗(yàn)表明，生活救助制度待遇的測算，除了必要的家庭經(jīng)濟(jì)狀況審查之外，很多國家都對申請者的家庭支出需求進(jìn)行評估，納入家庭支出評估的因素包括申請者共同生活的家庭成員人數(shù)、年齡、自理能力、負(fù)擔(dān)狀況等，對孕產(chǎn)婦、單親家庭、殘疾人、長期居家臥床病人、有子女養(yǎng)育或其他照料負(fù)擔(dān)的申請家庭從優(yōu)計發(fā)待遇。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)做法，建立一個包括家庭的人口數(shù)量、支付能力和需求等因素在內(nèi)的救助待遇測算綜合評估體系，并輔之以家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查和個案化管理，是解決當(dāng)前低保政策精準(zhǔn)不足的可行路徑。

4.社會救助服務(wù)發(fā)展遲緩，亟須補(bǔ)齊救助服務(wù)“短板”。社會救助服務(wù)大體上等同于世界衛(wèi)生組織對社會服務(wù)的界定，只不過社會救助服務(wù)在目標(biāo)對象上是針對貧困且年老、殘疾、疾病、失業(yè)等社會成員。社會救助服務(wù)在內(nèi)涵上屬于服務(wù)形態(tài)的救助，在外延上限于由公共資源付費(fèi)承擔(dān)的社會服務(wù)中的基礎(chǔ)部分，在對象上主要瞄準(zhǔn)貧困群體以及由貧困衍生而來的社會弱勢群體。目前，我國社會救助相關(guān)法規(guī)政策中雖然包含社會救助服務(wù)方面的規(guī)定，但實(shí)際上只有特困人員救助供養(yǎng)制度、孤兒養(yǎng)育制度以及針對特困老年人的救助性養(yǎng)老服務(wù)可以算作救助服務(wù)制度項目，而且只針對特定人群，對貧困人口不具有普惠性。從當(dāng)前和未來社會需求看，加快發(fā)展救助服務(wù)顯得十分緊迫。比如，今年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，由于疫情防控的需要，全國很多地區(qū)的居住小區(qū)封閉、交通管控、人員限流，一些貧困家庭隨即出現(xiàn)生活物資缺乏等困難，一些重病患者、殘疾人、老年人以及某些空巢老人、困境兒童等特殊群體，難以獲得正常的就醫(yī)、照料、康復(fù)等服務(wù)，社會救助服務(wù)供給不足的問題在疫情面前凸顯。從長遠(yuǎn)看，未來在我國社會救助人口結(jié)構(gòu)中，一方面已有跡象出現(xiàn)貧困老年人口占比居高不下的問題，另一方面失業(yè)以及需要個性化援助的人群，比如中低收入家庭兒童、監(jiān)護(hù)缺失兒童和殘疾人等群體將變得越來越龐大。這些群體單純靠傳統(tǒng)現(xiàn)金給付的方式無法滿足生存發(fā)展和社會融入的需要，而更需要照料、康復(fù)、陪護(hù)、心理慰藉等服務(wù)性救助。只有補(bǔ)齊救助服務(wù)這一“短板”，才能使社會救助制度的風(fēng)險防預(yù)功能得到強(qiáng)化。

5.在常規(guī)性救助項目中，低保資金投入過大，醫(yī)療救助相對不足，需要優(yōu)化社會救助資金投入結(jié)構(gòu)。近年來，我國社會救助財政投入持續(xù)增加，保證了社會救助的總體效果，但由于各項社會救助制度建立的時間不同，形成了目前不同救助項目之間的財政支出結(jié)構(gòu)不夠均衡的格局。從民政口徑看，財政社會救助支出中超過七成資金投向了城鄉(xiāng)低保，而財政支出占比不到10%的醫(yī)療救助資金卻覆蓋了90%的救助人口。[2]近年來，農(nóng)村低保資金大體占救助資金總量的四成，而覆蓋救助人口超過了六成。同時，城市低保投入資金占低保資金總額超三成，而城市低保人口占城鄉(xiāng)低保人口的總量不足二成。這種投入上的結(jié)構(gòu)不均衡問題，應(yīng)當(dāng)隨著城鄉(xiāng)貧困群體穩(wěn)定獲得了基本生活保障之后進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整，特別是低保制度已經(jīng)成熟定型，未來要解決相對貧困問題，或者說增強(qiáng)社會救助對于貧困的防預(yù)功能，就必須加大對醫(yī)療、住房、就業(yè)、教育等救助項目的投入。

三、新時代社會救助制度改革的方向與重點(diǎn)

進(jìn)入新時代，我國社會救助要真正承擔(dān)起兜住底線，筑牢基本民生保障網(wǎng)“網(wǎng)底”的責(zé)任，并要隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)展。為此，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注和把握好改革的方向與重點(diǎn)問題。

1.社會救助制度的功能應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險防預(yù)上發(fā)揮更積極的作用。一方面，要進(jìn)一步鞏固社會救助在保障絕對貧困人口基本生存方面的兜底功能。另一方面，要將制度建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何應(yīng)對社會成員的生存危機(jī)，構(gòu)建更加積極的社會救助[3]。具體而言，一是要完善救助對象認(rèn)定機(jī)制，重點(diǎn)將醫(yī)療災(zāi)難支出、殘疾康復(fù)剛性支出等因素納入救助對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。二是完善救助對象分級分類管理制度，將貧困老年人、未成年人、有勞動能力人員、在職（或靈活就業(yè)）人員分類建檔立卡，采取差別化管理。同時，要與就業(yè)市場、扶貧及其他社會保障政策建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)對重點(diǎn)群體生活風(fēng)險或危機(jī)事項的監(jiān)測預(yù)警，提高社會救助管理的前瞻性預(yù)判能力。

2.理清社會救助制度設(shè)計的基本維度，重構(gòu)救助項目體系。一是要理清社會救助制度項目設(shè)計的基本維度。進(jìn)一步研究是按照目標(biāo)人群劃分救助項目，還是按照民生類別來劃分，抑或是采取綜合劃分的辦法，總之應(yīng)當(dāng)本著項目歸并、定位準(zhǔn)確的原則，重構(gòu)制度體系并使不同救助對象在申請和獲得救助時擁有同等的權(quán)利和機(jī)會。二是項目優(yōu)化重組。重點(diǎn)是解決低保與特困人員救助供養(yǎng)、臨時救助與其他救助制度之間在救助內(nèi)容上的交叉問題，將災(zāi)民生活救助和特困人員救助供養(yǎng)中的生活救助內(nèi)容并入最低生活保障項目，取消特困人員供養(yǎng)制度并整合殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼項目，建立面向所有貧困老年人和殘疾人的康復(fù)救助項目，從而在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房四大專項救助制度基礎(chǔ)上增加康復(fù)救助項目，形成五大專項救助項目。將臨時救助更改為“急難救助”，并建立更加靈活的管理實(shí)施機(jī)制，使之在整個社會救助制度體系內(nèi)發(fā)揮托底功能。三是積極探索發(fā)展社會救助服務(wù)。把服務(wù)救助作為就業(yè)救助、康復(fù)救助等救助項目的重要內(nèi)容，作為最低生活保障待遇落實(shí)的重要手段，通過擴(kuò)大社會工作介入、政府購買服務(wù)和公益創(chuàng)投等方式加快發(fā)展。

3.關(guān)注城市新貧困問題，推進(jìn)社會救助體系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。隨著農(nóng)村扶貧攻堅戰(zhàn)略的推進(jìn)，針對消除農(nóng)村貧困問題的反貧困政策體系已經(jīng)逐步建立，相比之下，城市貧困的應(yīng)對措施顯得相對薄弱。農(nóng)村脫貧攻堅即將勝利收官，貫徹落實(shí)黨的十九大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)的任務(wù)，必須重視和解決城鄉(xiāng)之間如何優(yōu)化社會救助資源配置問題，在繼續(xù)鞏固農(nóng)村脫貧成效的基礎(chǔ)上，將反貧困的戰(zhàn)略重心及時轉(zhuǎn)向解決城市新貧困問題上，促進(jìn)城鄉(xiāng)民生保障協(xié)調(diào)推進(jìn)。統(tǒng)籌社會救助體系建設(shè)，首要的是密切關(guān)注城市中的貧困老年人、零就業(yè)家庭、單親和“失獨(dú)”家庭等特殊人群的貧困問題，將救助資源在向農(nóng)村貧困地區(qū)合理傾斜的同時，切實(shí)兜住兜牢城市貧困人口基本生活的底線，尤其要保障特殊困難的人員、特殊脆弱的群體和支出型貧困家庭的基本生活。要合理調(diào)整社會救助資金投入結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)增大對醫(yī)療、住房、教育以及“急難救助”的財政投入，使財政資金優(yōu)先用于解決影響面大、需求緊迫的危重民生問題。要給低保制度“松綁”，剝離專項救助項目以低保為認(rèn)定資格的不當(dāng)做法，基于申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查、家庭需求評估和大數(shù)據(jù)技術(shù)的綜合運(yùn)用，加快建立符合各專項救助制度特點(diǎn)的申請對象識別認(rèn)定機(jī)制，推動生活救助與專項救助協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.繼續(xù)推進(jìn)社會救助體制機(jī)制改革。在現(xiàn)有國家級層面社會救助部際聯(lián)席會議和縣級層面困難群眾生活保障工作協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立健全政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門協(xié)同、社會參與、法治保障、信息化為支撐的社會救助體制，使社會救助工作列入各級政府民生基礎(chǔ)性工作，納入服務(wù)型政府考核體系。完善救助對象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系，建立每一項救助制度的家計調(diào)查指標(biāo)和規(guī)程，同時也要建立申請家庭需求評估機(jī)制，使精準(zhǔn)識別救助對象建立在客觀評估基礎(chǔ)之上。從縮小相對貧困出發(fā)，建立與最低工資、物價漲幅和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相掛鉤的救助標(biāo)準(zhǔn)制定和動態(tài)調(diào)整機(jī)制。要注重社會救助制度體系內(nèi)部各項制度之間的系統(tǒng)集成，厘清不同救助項目之間的制度邊界，增強(qiáng)社會救助制度體系的整體協(xié)同性。

總之，我國發(fā)展邁入新時代，社會救助制度地位和作用更加突出、更為重要。隨著全民共建共享的新時代的到來，更需要把社會救助制度同步推向新時代。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國民政部.2016年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170815005382.shtml.

[2]江治強(qiáng).經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會救助政策的調(diào)整思路[J].西部論壇，2015，（4）：31-39.

[3]關(guān)信平.朝向更加積極的社會救助制度———論新形勢下我國社會救助制度的改革方向[J].中國行政管理，2014，（7）：16-20.

責(zé)任編輯 ?杜福洲