[摘? ?要] 黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度是黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的重要組成部分。完善黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度，不僅是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，也是完善黨內(nèi)法規(guī)體系的重要內(nèi)容。在制度發(fā)展的歷程中，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理的一般規(guī)律，不斷適應(yīng)著黨的執(zhí)政思維和領(lǐng)導(dǎo)方式的實踐需要。制度變遷邏輯影響著黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度的新時代發(fā)展，應(yīng)當(dāng)據(jù)此對這一制度進(jìn)行相應(yīng)完善。

[關(guān)鍵詞] 黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);制度變遷;黨內(nèi)法規(guī)

[中圖分類號] D220? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2020）05-0042-10

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出，加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。作為此次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大創(chuàng)舉，“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”這一重大概念豐富了黨和國家決策體系，是黨治國理政的政治經(jīng)驗和決策智慧的體現(xiàn)。圍繞黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)形成的制度和規(guī)范，是黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的重要組成部分，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。健全黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度，不僅是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的法治實踐，更是為加強(qiáng)黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了關(guān)鍵制度依據(jù)。但相比黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度建設(shè)的迫切需要，相關(guān)理論研究在時效性和全面性上稍顯滯后。一方面，現(xiàn)有研究成果多以領(lǐng)導(dǎo)小組作為研究對象，不能適應(yīng)黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的新時代發(fā)展。另一方面，多數(shù)研究成果仍以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的視角研究領(lǐng)導(dǎo)小組，不能體現(xiàn)新的歷史方位下部分黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)被賦予決策權(quán)的時代意涵。本文以黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度為研究對象，遵循歷史分析方法的一般思路，通過梳理黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度的歷史發(fā)展，分析歷史發(fā)展脈絡(luò)中的演變邏輯，進(jìn)而為這一制度的新時代發(fā)展提供參考路徑。

一、黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度的變遷歷史

黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)誕生于黨的十八大以來的新的歷史時期，脫胎于黨中央原議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由《決定》提出、經(jīng)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》）而細(xì)化。制度變遷的歷史分析應(yīng)當(dāng)注意兩個方面。一方面，就整體性的歷史演進(jìn)而言，盡管黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在很大差別，但選擇黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度分析的歷史區(qū)間應(yīng)當(dāng)始于黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)①。理由主要有二：其一，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)演化而來，只有全面分析黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的歷史演變，才能完整呈現(xiàn)黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度變遷的歷史邏輯，才能準(zhǔn)確揭示新時代背景下設(shè)立和調(diào)整黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必要性。其二，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)律也要吸取議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，這同樣來源于對歷史的全面梳理。另一方面，作為黨治國理政的方式，歷史分析的時間坐標(biāo)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)定位在黨取得政權(quán)以后。在此之前的具有類似性質(zhì)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不宜作為分析對象?？傮w而言，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度先后經(jīng)歷了醞釀與探索期、確立與調(diào)整期、穩(wěn)定與創(chuàng)新期。

（一）醞釀與探索期

1949年至1957年前后，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以黨中央層面的小組為代表，尚未形成制度化趨勢。一方面，這些機(jī)構(gòu)成立數(shù)量不多且名稱不一②。有學(xué)者將20世紀(jì)50年代至60年代初期的中央各工作部視為中央領(lǐng)導(dǎo)小組的前身[1] 21。另一方面，這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)作具有較大靈活性。如有的是黨中央根據(jù)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的提議設(shè)立，有的是黨中央指示設(shè)立，有的是黨中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文設(shè)立③。機(jī)構(gòu)召開會議的時間也因事而定。這一時期成立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)多為領(lǐng)導(dǎo)某一領(lǐng)域某一項臨時性工作而設(shè)立，在工作完成后便予以撤銷，雖然設(shè)立以及運(yùn)行靈活性較大，但仍為之后這一制度的形成和發(fā)展奠定了一定的實踐基礎(chǔ)。

（二）確立與調(diào)整期

1958年黨的八屆四中全會結(jié)束后，黨中央發(fā)布《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，決定成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等5個小組，并指出這些小組直屬于中央政治局和書記處，確立了其與黨中央之間的關(guān)系。這是黨中央首次以正式通知的形式在黨和國家層面設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)某一領(lǐng)域工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。有學(xué)者指出，此5個小組便是后來中央領(lǐng)導(dǎo)小組的前身，并將此視為中央領(lǐng)導(dǎo)小組這類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國國家治理體系的標(biāo)志[2]。此后，黨中央為領(lǐng)導(dǎo)某一領(lǐng)域的工作而設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)小組逐步成為常態(tài)。尤其是改革開放以后，面對千頭萬緒的國家任務(wù)，中央領(lǐng)導(dǎo)小組較多設(shè)立，其中一些還延續(xù)了較長時間，有的至今尚在發(fā)揮舉足輕重的作用。這一時期黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的發(fā)展逐步形成制度化趨勢，并為其后一段時期基本格局的形成奠定了一定的基礎(chǔ)④。

總體而言，以中央領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出數(shù)量增加和類型擴(kuò)張的特點(diǎn)，在發(fā)揮重要功用的同時，亦造成了一些問題。隨著黨的十三大以后中央機(jī)構(gòu)經(jīng)歷較大規(guī)模的調(diào)整，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)逐漸被納入機(jī)構(gòu)改革的視野[3]。1987年12月，黨中央就中央機(jī)構(gòu)改革作出決定，《關(guān)于黨中央、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的報告》指出：“撤銷與國務(wù)院職能部門重疊的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu);……明確直屬工作機(jī)構(gòu)的職能，精簡內(nèi)部人員?！贝撕?，黨中央對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了持續(xù)調(diào)整，將一些與國務(wù)院部門職能重疊的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)撤銷或并入國務(wù)院，將一些職能重疊的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)合并或合署辦公。此外，一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦公室也被撤銷，具體事務(wù)由黨中央辦事機(jī)構(gòu)或國務(wù)院職能部門承擔(dān)。

（三）穩(wěn)定與創(chuàng)新期

經(jīng)過改革開放之后的發(fā)展，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度實踐進(jìn)一步豐富和成熟，逐步形成了較為穩(wěn)定的格局。1993年黨的十四屆二中全會《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》指出了當(dāng)時的12個中央議事性質(zhì)的委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，并認(rèn)為在黨內(nèi)設(shè)立這樣的領(lǐng)導(dǎo)小組是必要的。其后，一些新的中央領(lǐng)導(dǎo)小組得以設(shè)立，與前述12個議事機(jī)構(gòu)共同形成了黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基本格局⑤。

在穩(wěn)步運(yùn)轉(zhuǎn)的同時，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度的創(chuàng)新依然在深入。尤其是黨的十八大以來，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的分化和整合趨勢逐步顯現(xiàn)⑥。黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的分化趨勢體現(xiàn)為在兩方面。一方面，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)行和終結(jié)呈現(xiàn)出分化趨勢。例如有學(xué)者便指出了中央領(lǐng)導(dǎo)小組存在的4種運(yùn)行模式，不同模式的機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)不同的運(yùn)作規(guī)律⑦。另一方面，一些負(fù)責(zé)重大方面工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的功能逐漸無法滿足治國理政的實踐需要，于是在常規(guī)議事協(xié)調(diào)功能的基礎(chǔ)上逐步開始被賦予決策權(quán)，進(jìn)而產(chǎn)生了新的組織類型⑧。這體現(xiàn)在一些早期僅作為黨中央議事機(jī)構(gòu)的黨組織逐步轉(zhuǎn)變成作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的過程[4]。黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的整合趨勢體現(xiàn)為：黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立對其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行產(chǎn)生了一定影響。如中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行便需要整合各個領(lǐng)域其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的功能，以形成更廣闊領(lǐng)域內(nèi)的合力。而這一趨勢隨著黨的十九屆三中全會通過《方案》而顯得更加明晰，一些較高層次的中央領(lǐng)導(dǎo)小組被組建為委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。而如何使其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立調(diào)整相銜接，也成為新時代必須重點(diǎn)研究的問題。

二、黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度的發(fā)展邏輯

黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度經(jīng)過不斷的發(fā)展和完善，已經(jīng)形成了較為科學(xué)的運(yùn)作規(guī)律，形成了規(guī)范化和程序化的鮮明趨勢。作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度體現(xiàn)了鮮明的中國特色和中國智慧。同時，特殊性寓于普遍性，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的制度功能發(fā)揮符合現(xiàn)代國家治理的一般規(guī)律，這構(gòu)成了制度存續(xù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)和必要性基礎(chǔ)。作為黨治國理政的有效手段，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度還需要不斷適應(yīng)黨的執(zhí)政思維和領(lǐng)導(dǎo)方式的變化，這構(gòu)成了制度變遷的內(nèi)在邏輯和發(fā)展動力。

（一）黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的制度發(fā)展源于現(xiàn)代國家治理的一般規(guī)律

現(xiàn)代國家治理的一般規(guī)律是，任何國家治理部門均無法獨(dú)立實現(xiàn)對宏大國家任務(wù)的有效管理和控制，如遇涉及面廣的綜合性任務(wù)，則必須多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在處理綜合性國家任務(wù)方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有常規(guī)治理部門所不兼?zhèn)涞穆毮苄院蜋C(jī)動性，可以有效提高事務(wù)處理的效率。故而，現(xiàn)代國家的治理體系中一直存在著議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的組織，一些具有成熟經(jīng)驗的國家還圍繞議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作形成了一系列法律規(guī)范，具有較為完善的制度化保障⑨。這已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理的有效組織手段和制度手段。

1949年以后，隨著國家秩序的逐步恢復(fù)，黨中央為實現(xiàn)對社會力量的進(jìn)一步全面整合以便更高效地完成發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)等國家任務(wù)，建立起計劃經(jīng)濟(jì)體制，并相應(yīng)形成“條塊分割”的管理體制。這一體制的積極意義無需贅言，但它最終導(dǎo)致錯綜復(fù)雜的權(quán)力交叉格局的形成，使國家治理資源出現(xiàn)分散趨勢，進(jìn)而導(dǎo)致黨和國家組成部門在面對一項涉及面廣的任務(wù)時顯得捉襟見肘。這一困境的根源在于，在部門分割管理的政治結(jié)構(gòu)下，部門間分工較細(xì)，單個部門的權(quán)力和資源有限。這一困境隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而顯得更為突出。尤其在是改革開放初期，社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)林林總總，新的公共議題層出不窮，黨中央在這一時期設(shè)立了許多議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以作為對“條塊分割”管理體制的補(bǔ)充和救濟(jì)。而隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制逐步過渡到市場經(jīng)濟(jì)體制，以及改革開放以來各項工作積累了許多經(jīng)驗和教訓(xùn)，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也隨之作出相應(yīng)調(diào)整。

現(xiàn)代國家治理的一般規(guī)律奠定了黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度變遷的根本動力。這一過程可以理解為：在主導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，處于執(zhí)政黨地位的中國共產(chǎn)黨通過設(shè)立議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的組織，以應(yīng)對綜合性國家任務(wù)對部門分割管理政治結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)。

（二）黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的發(fā)展體現(xiàn)黨執(zhí)政思維的轉(zhuǎn)變

黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的制度發(fā)展歷史的一個鮮明特征是呈現(xiàn)出較為明顯的制度化、規(guī)范化、程序化趨勢。這一趨勢歸因于黨執(zhí)政思維的與時俱進(jìn)，具體而言即黨善于運(yùn)用法治思維治國理政，在執(zhí)政過程中以憲法法律為依據(jù)，遵循憲法法律的基本精神，全面貫徹落實憲法法律的各項規(guī)定，并運(yùn)用憲法法律理論及規(guī)范解決執(zhí)政過程中的各類問題。

1949年后的一段時期，我國的法制水平尚不高，法治觀念尚不強(qiáng)，法治的重要性尚不突出。在此影響下，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立并無特定程序，運(yùn)作亦無顯性特征，制度化和規(guī)范化程度較低。在積累了一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)后，黨將法治的作用提高到全新的高度，將建設(shè)社會主義法治國家納入到國家任務(wù)中來。這一時期，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立較為頻繁，已經(jīng)逐漸從一種非正式的習(xí)慣和規(guī)范演變?yōu)橄鄬Ψ€(wěn)定和較為成熟的制度，設(shè)立、運(yùn)行、終結(jié)均逐漸“有規(guī)可循”[5]。1993年，黨中央一些主要議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)在黨的十四屆二中全會《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》中。由此，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同其他黨的機(jī)構(gòu)一道，逐步被納入機(jī)構(gòu)改革軌道之中，制度化進(jìn)程上升到新的臺階。2004年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。規(guī)范各類領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一般不設(shè)實體性辦事機(jī)構(gòu)。”這一決策總結(jié)了黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的實踐經(jīng)驗，也為黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)未來的政治實踐提供了路徑指導(dǎo)。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)，法治思維對黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的影響持續(xù)深入。黨的十九大更是提出加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重大部署。這使得黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的制度化、規(guī)范化、程序化更有規(guī)可循，也奠定了黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立基礎(chǔ)?！稕Q定》要求“建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”，并進(jìn)一步明確黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)屬、職能、工作范圍和機(jī)構(gòu)設(shè)置，對制度發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。繼而，《方案》將若干中央領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)整為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步健全了黨中央決策議事協(xié)調(diào)制度⑩。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的不斷深入，一些黨內(nèi)法規(guī)對黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)予以規(guī)定，體現(xiàn)了黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化，是法治思維影響制度變遷的最新成果。

（三）黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的發(fā)展體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的調(diào)整

作為黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制中的重要一環(huán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的演變對黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度產(chǎn)生了極為重要的影響11。1949年以來，黨的執(zhí)政方式經(jīng)歷了幾個時期的變遷，黨和國家機(jī)構(gòu)聯(lián)系的方式存在著顯著的不同。在不同時期內(nèi)，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度也經(jīng)歷了分期變遷，機(jī)構(gòu)設(shè)立路徑、職能、工作范圍等都存在較為明顯的差異性。

新中國建立初期以黨代政的形成在當(dāng)時是必須的選擇[6]。這一時期，黨在國家治理體系中的角色是治理主體，直接參與國家事務(wù)的決策與執(zhí)行。具體到黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的政治實踐，主要影響有三：其一，相對于設(shè)立于中央政府，黨中央議事協(xié)議機(jī)構(gòu)大多設(shè)立于黨內(nèi)。如前文所述1958年設(shè)立的財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等5個小組，這5個小組為黨的機(jī)構(gòu)，分別領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)各自領(lǐng)域的具體工作，均對黨中央負(fù)責(zé)。其二，中央領(lǐng)導(dǎo)小組的職能除頂層設(shè)計、總體布局外，還包括具體部署，權(quán)限已超出一般議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)享有的權(quán)力。前述5個小組便是很好的例證，“大政方針和具體部署，都是一元化的，黨政不分”[7] 268-269。其三，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作范圍除涵蓋加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)所必需的政治統(tǒng)治和意識形態(tài)控制領(lǐng)域外，還包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等領(lǐng)域12。

改革開放以后，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式開始克服黨政不分、以黨代政帶來的不利影響，強(qiáng)調(diào)黨和國家機(jī)構(gòu)在職能上的適度分開。在領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的背景下，黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了較大的調(diào)整。主要表現(xiàn)在：其一，職能范圍限縮。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等領(lǐng)域的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量減少。原由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)管理的行政事務(wù)逐步轉(zhuǎn)由中央政府有關(guān)部門管理。具體表現(xiàn)為，一部分原屬于黨中央的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)被撤銷，恢復(fù)設(shè)立于中央政府13。其二，權(quán)責(zé)逐步限縮至頂層設(shè)計、總體布局等，不再享有對黨和國家具體事務(wù)的執(zhí)行權(quán)。

1989年起，黨政關(guān)系展現(xiàn)了黨政相互嵌入與融合的努力[8]。新型黨政關(guān)系的探索與磨合一直在進(jìn)行。王岐山同志指出，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工、沒有黨政分開”[9]。在黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變背景下，黨政部門必須在職能上分工、在載體上分開。但黨又不能完全和政權(quán)分開，要對政權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)，要組織或監(jiān)督政府[10]。遵循上述黨的領(lǐng)導(dǎo)思路，《決定》指出，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革要“以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)”，而其中的“協(xié)同”便是“要有統(tǒng)有分、有主有次”。由此，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)體現(xiàn)出三點(diǎn)特征。其一，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同國家機(jī)構(gòu)職能邊界更加清晰。由于黨政機(jī)構(gòu)職能分工明確，黨組織不再重復(fù)覆蓋屬于政府職能覆蓋的事務(wù)領(lǐng)域，職能更加側(cè)重于政治領(lǐng)導(dǎo)和意識形態(tài)控制，不再擁有具體執(zhí)行權(quán)。其二，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍更加明確。一般的中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能是負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、推動和督促有關(guān)部門相關(guān)工作，匯總掌握相關(guān)動態(tài)，協(xié)調(diào)處置重大突發(fā)事件，研究有關(guān)重大問題，提出對策建議等。而黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，在中央政治局及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，享有相應(yīng)的獨(dú)立決策權(quán)。其三，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立更注重統(tǒng)籌黨政職能部門。多個黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在相關(guān)國務(wù)院組成部門，這種統(tǒng)籌設(shè)置黨政職能部門的做法既能夠提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力，又能夠提升政府執(zhí)行能力，推進(jìn)建立起高效的決策執(zhí)行體系。

三、黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度的新時代發(fā)展路徑

黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度的歷史發(fā)展遵循著現(xiàn)代國家治理的一般規(guī)律，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政思維和領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變。制度發(fā)展的歷史邏輯既塑造了黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度今日的整體面貌，也奠定了這一制度在新時代發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。站在新的歷史方位，應(yīng)當(dāng)善于利于和改造歷史規(guī)律，不斷使黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度與時俱進(jìn)，同治國理政實踐相適應(yīng)。

（一）黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度體現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

傳統(tǒng)的制度分析精在宏觀層面，重于分析不同國家的制度形態(tài)，輕于解釋不同國家的制度環(huán)境與制度差異性之間的因果關(guān)系，這不利于比較研究的理論延展和實踐應(yīng)用[11]。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度既源于現(xiàn)代國家治理的一般規(guī)律，也根植于中國特色社會主義政黨政治實踐和政黨法治實踐。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國國家治理體系的最大優(yōu)勢和鮮明特征。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨和國家的各項工作，都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展。加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，就是要進(jìn)一步加強(qiáng)黨的宏觀性、綜合性、整體性、方向性領(lǐng)導(dǎo)[12]。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立體現(xiàn)了加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的鮮明趨勢。在未來發(fā)展中，應(yīng)厘清黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。政黨主治原則貫穿在國家治理體系中。政黨在政治上以及憲法、法律中獲得既定領(lǐng)導(dǎo)地位，對國家權(quán)力構(gòu)架可產(chǎn)生決定性、支配性影響，成為建立和運(yùn)用民主的主要力量[13] 195。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度究其本質(zhì)是黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的有機(jī)組成部分。面對國家的成長和成熟，政黨應(yīng)當(dāng)保持其權(quán)力與國家權(quán)力之間的均衡狀態(tài)。因此，有必要繼續(xù)審視黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，既要保證黨中央令行禁止和工作高效，又要保證國家機(jī)關(guān)依法依章履行職能、開展工作。

（二）黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度的規(guī)范建構(gòu)

在深化依法治國實踐的當(dāng)下，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度的法治化程度尚需加深。一方面，實踐主義構(gòu)成中國特色社會主義憲法的基本品格[14]。任何將黨的組織排除在外的憲法理論均不能描繪出我國國家治理體系的全部面貌。憲法中“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”條款規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)必須進(jìn)一步法定化才能直接對國家治理體系產(chǎn)生直接影響和合法效力。另一方面，作為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度安排，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織樣態(tài)和運(yùn)行程序也需要通過黨內(nèi)法規(guī)固定。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律分治不同的領(lǐng)域，實際上是黨政職能分工在規(guī)范層面的體現(xiàn)。綜合而言，可以從國家法律和黨內(nèi)法規(guī)兩大體系分別對黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度展開規(guī)范建構(gòu)。

1. 國家法律體系的規(guī)范建構(gòu)。事實上，按照不同的國家事務(wù)領(lǐng)域完全區(qū)分黨政職能是不可能的。作為國家治理體系中的重要一環(huán)，應(yīng)當(dāng)考慮通過規(guī)范部分重要領(lǐng)域的法律賦予黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)能，探索富有中國特色的混合憲制模式[15]。在國防、國家安全、教育等一些特定的領(lǐng)域，國家法律已以原則性條款規(guī)定了黨組織相應(yīng)的職權(quán)。而在國家安全領(lǐng)域，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位也得到明確?！吨腥A人民共和國國家安全法》規(guī)定了堅持中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)的一般原則，同時規(guī)定了“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的職權(quán)。這些條款確認(rèn)了黨中央國家安全委員會的法律地位和職責(zé)，突破了此前除憲法外國家法律不直接明文規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的立法慣例[16]。黨的十八大以前，法律對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位規(guī)定一般比較模糊，但是黨的領(lǐng)導(dǎo)又存在于政治實踐中，回避現(xiàn)實只能造成理論與實踐的分野。通過全國人大針對特定領(lǐng)域的立法確定的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則，可以使黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在特定領(lǐng)域獲得法定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。但在立法過程中需要嚴(yán)格界分可以規(guī)定黨組織權(quán)責(zé)的領(lǐng)域，以免造成黨政不分的后果。至于對所涉及的黨對特定領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織機(jī)構(gòu)等內(nèi)容如何表述，是可以解決的立法技術(shù)性問題[17]。

2. 黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范建構(gòu)。既然國家法律賦予了黨組織在特定領(lǐng)域的權(quán)責(zé)，但又不能就黨的事務(wù)作出具體規(guī)定，那么就宜由黨內(nèi)法規(guī)按照國家法律規(guī)定的法律地位和職責(zé)，相應(yīng)地以黨內(nèi)法規(guī)的形式制定組織法規(guī)，確定這類黨組織的組織構(gòu)成和議事規(guī)則。目前，直接規(guī)定黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)十分少見，現(xiàn)有規(guī)范多以規(guī)定議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主，未能體現(xiàn)黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的獨(dú)特屬性。

首先，作為黨組織，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)必須遵循黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨組織的一般規(guī)則。黨章必須成為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的根本遵循。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，黨章體現(xiàn)的精神、規(guī)定的原則、設(shè)置的黨的組織制度均適用于黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，黨章構(gòu)成其議事規(guī)則、會議制度、設(shè)立以及撤銷、職權(quán)范圍的基本依據(jù)。其次，作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的一般規(guī)則。如《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第5條對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立作出規(guī)定，這一規(guī)定同樣適用于黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對于黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的事項，可以交由現(xiàn)有工作機(jī)關(guān)牽頭協(xié)調(diào)或者建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制解決的，不另設(shè)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。再者，作為擁有一定獨(dú)立決策權(quán)的機(jī)構(gòu)，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在遵循黨組織和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般規(guī)定的同時，也應(yīng)當(dāng)遵循特殊規(guī)定。這就要求黨內(nèi)法規(guī)體系對這類特殊議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的決策程序和決策權(quán)限作出規(guī)定。

（三）黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度在黨政分工背景下的發(fā)展

不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，既要避免完全的以黨代政，又要避免片面的黨政分開。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一原則的指導(dǎo)下，必須使黨政職能分界合理化。具體表現(xiàn)在黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制度完善中，首先便是要明確黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能范圍。其次，引導(dǎo)超越職能范圍或已無法充分發(fā)揮職能的其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有序延續(xù)或終結(jié)。

1. 明確黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能范圍。黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能來源于相關(guān)規(guī)范或是黨中央相關(guān)決定和通知。如《決定》指出：“優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重大工作的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)?！边@一部署明確了黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能。通過明確黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能，一方面可以理順黨政關(guān)系，優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，提升黨的執(zhí)政能力，另一方面又可加強(qiáng)黨在政治和思想上的領(lǐng)導(dǎo)。但仍需注意的是，寬泛的規(guī)定并不足以實現(xiàn)理想的制度化水平，尚需可操作性強(qiáng)的規(guī)范條款。以剛組建不久的中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組為例，它的職能是“研究提出并組織實施在教育領(lǐng)域堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)方針政策，研究部署教育領(lǐng)域思想政治、意識形態(tài)工作，審議國家教育發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、教育重大政策和體制改革方案，協(xié)調(diào)解決教育工作重大問題等?！边@一決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組建旨在教育領(lǐng)域發(fā)揮黨的政治統(tǒng)治和意識形態(tài)控制職能，而教育領(lǐng)域的監(jiān)管、公共服務(wù)則屬于教育部職能范圍，意圖劃分二者職能界限并不易。且小組辦公室設(shè)在教育部，如何實現(xiàn)二者互相配合、互相協(xié)調(diào)，如何處理小組辦公室同教育部黨組的關(guān)系，均值得進(jìn)一步研究。

2. 引導(dǎo)其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)分類型延續(xù)或終結(jié)。目前，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與其他方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并存的局面已經(jīng)形成。除了要解決好哪些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有必要改建為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行梳理。對于職能可以由政府相應(yīng)職能部門承擔(dān)的或是已經(jīng)不能單獨(dú)起到議事協(xié)調(diào)作用的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)在機(jī)構(gòu)改革中作出相應(yīng)調(diào)整。

一方面，部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可按照歸口協(xié)調(diào)的改革思路進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移。實踐中，仍然存在部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能范圍覆蓋政府職能的情況。對此類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，宜整體撤銷或部分撤銷，將原有職能歸入國務(wù)院對應(yīng)職能部門14。此外，亦可進(jìn)一步探索議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)與國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)實行合并設(shè)立或者合署辦公的政治實踐15。另一方面，部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可隨著權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)制的形成而撤銷。如前文所述，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)最初是作為對管理體制的補(bǔ)充和救濟(jì)手段出現(xiàn)。但是過猶不及，過分依賴議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可能直接造成黨政部門間常規(guī)性協(xié)調(diào)動力缺乏、協(xié)調(diào)能力不足、協(xié)調(diào)機(jī)制亦不健全等問題[18]。黨的十八屆三中全會提出“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”，并強(qiáng)調(diào)要“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”。隨著權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)制的逐步完善，一些原本起相應(yīng)議事協(xié)調(diào)作用的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)便可予以撤銷，或轉(zhuǎn)隸至國務(wù)院相應(yīng)職能部門。

[參考文獻(xiàn)]

[1]? 周望.中國“小組”機(jī)制研究[M].天津：天津人民出版社，2010.

[2]? 周望.“領(lǐng)導(dǎo)小組”如何領(lǐng)導(dǎo)？——對“中央領(lǐng)導(dǎo)小組”的一項整體性分析[J]. 理論與改革，2015，（1）.

[3]? 楊光.改革開放以來中共中央組織機(jī)構(gòu)是怎樣調(diào)整的[N].北京日報，2010-08-23.

[4]? 賴靜萍.當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)小組類型的擴(kuò)展與現(xiàn)代國家成長[J].中共黨史研究，2014，（10）.

[5]? 賴靜萍.領(lǐng)導(dǎo)小組制度的建構(gòu)、延續(xù)與變遷——以中央防治血吸蟲病工作領(lǐng)導(dǎo)小組為個案[J].理論與改革，2012，（1）.

[6]? 劉杰.黨政關(guān)系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革[J].社會科學(xué)，2011，（12）.

[7]? 建國以來毛澤東文稿[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992.

[8]? 王智軍，桑玉成.中國當(dāng)代黨政關(guān)系史研究初探[J].毛澤東鄧小平理論研究，2016，（10）.

[9]? 王岐山在參加北京代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)：構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制 提高執(zhí)政能力 完善治理體系[N].北京日報，2017-02-06.

[10]? 張榮臣.準(zhǔn)確把握“黨政分工”概念[N].北京日報，2017-

04-10.

[11]? 凱瑟琳·絲蓮，斯文·史泰默，張海青，王慶兵，常征，歐陽景根，宋瑞芝，陳亞騰，卓伯伸.比較政治學(xué)中的歷史制度學(xué)派[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2003，（5）.

[12]? 李景治.深化機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)[J].學(xué)習(xí)論壇，2018，（5）.

[13]? 秦前紅.憲法原則論[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2012.

[14]? 周葉中，林駿.“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法學(xué)思考[J].法學(xué)論壇，2018，（5）.

[15]? 王旭.國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的憲法學(xué)思考[J].中國政法大學(xué)學(xué)報，2017，（5）.

[16]? 周葉中，龐遠(yuǎn)福.論國家安全法：模式、體系與原則[J].四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016，（3）.

[17]? 秦前紅，蘇紹龍.黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報），2016，（5）.

[18]? 賴靜萍，劉暉.制度化與有效性的平衡——領(lǐng)導(dǎo)小組與政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制研究[J].中國行政管理，2011，（8）.

[責(zé)任編輯：胡? 梁][收稿日期] 2020-03-12

The Historical Changes and New Ara Development of the System of the Decision-making， Deliberation and Coordination Organ of the CPC Central Committee

LIU Wenjian

Abstract： The system of decision-making， deliberation and coordination organ of the Party Central Committee is an important part of the party's leadership system and mechanism for major work. To improve the system of the decision-making， deliberation and coordination organ of the CPC Central Committee is not only the realistic demand of realizing the modernization of the national governance system and governance ability， but also the important content of improving the inner-party laws and regulations system. In the course of the development of the system， the system of the decision-making， deliberation and coordination organ of the CPC Central Committee embodies the general law of modern state governance and constantly adapts to the practical needs of the party's ruling thinking and leadership mode. The logic of institutional change affects the development of the new era of the system of the decision-making， deliberation and coordination organ of the CPC Central Committee.

Keywords： Decision-making， deliberation and coordination organ of the CPC Central Committee; Institutional cha-

nge; Inner-party laws and regulations

[作者簡介] 劉文健（1995-），男，江蘇淮安人，武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究助理，武漢大學(xué)法學(xué)院2017級碩士研究生。

① 為行文方便并以示區(qū)別，本文將黨的十九屆三中全會召開以前中央層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

② 由于資料有限，目前可知的中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有黨中央于1952年設(shè)立的“一五”計劃領(lǐng)導(dǎo)小組、于1955年設(shè)立的中央防治血吸蟲病九人小組、于1957年設(shè)立的中央經(jīng)濟(jì)工作五人小組等。

③ 黨中央指示設(shè)立的小組如中央防治血吸蟲病九人小組。參見賴靜萍著：《當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)小組制度變遷與現(xiàn)代國家成長》，江蘇人民出版社2015年版，第65頁。黨中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文設(shè)立的小組如中央外事小組，其于1958年3月通過黨中央、國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于中共中央設(shè)立外事小組和國務(wù)院設(shè)立外事辦公室的聯(lián)合通知》得以正式設(shè)立。

④ 這一時期黨中央設(shè)立的主要議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)包括于1976年設(shè)立的中央宣傳領(lǐng)導(dǎo)小組、于1980年設(shè)立的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、于1981年設(shè)立的中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、于1986年設(shè)立的中央機(jī)關(guān)端正黨風(fēng)領(lǐng)導(dǎo)小組、于1988年設(shè)立的中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組和中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組以及中央黨的建設(shè)工作小組、于1992年重新設(shè)立的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等。

⑤ 如黨中央于1998年設(shè)立的中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組和中央反腐敗協(xié)調(diào)小組、于2000年設(shè)立的中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)小組、于2003年設(shè)立的中央人才工作協(xié)調(diào)小組、于2009年設(shè)立的中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

⑥ 如中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。

⑦ 領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行呈現(xiàn)出借力與自立的雙重邏輯，同時這一運(yùn)行邏輯在實踐中對應(yīng)分化成了常態(tài)、實體、間歇、虛置等4種具體模式。參見周望：《超越議事協(xié)調(diào)：領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)行邏輯及模式分化》，載《中國行政管理》2018年第3期。

⑧ 此處“重要方面工作”多為涉及面廣、具有重大戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)性工作。具體方面可參照《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，即深化改革、依法治國、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作。有學(xué)者將這類中央領(lǐng)導(dǎo)小組稱為“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”，并指出領(lǐng)導(dǎo)外交工作的中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組便屬此類領(lǐng)導(dǎo)小組。參見吳曉林：《“小組政治”研究：內(nèi)涵、功能與研究展望》，載《求實》2009年第3期。

⑨ 一些經(jīng)合組織（OECD）國家在政府機(jī)構(gòu)之間形成了完善的行政協(xié)作制度，在強(qiáng)調(diào)職能劃分清晰準(zhǔn)確的同時，以法律形式對機(jī)構(gòu)之間的協(xié)助行為作出明確規(guī)定，使得各部門和各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)互相支持配合的責(zé)任和義務(wù)法定化。參見周望：《議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的思考》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》2011年第4期。

10 《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中涉及的中央領(lǐng)導(dǎo)小組主要有：中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組。參見《中共中央印發(fā)<深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案>》，載《人民日報》2018年3月22日，第6版。

11 執(zhí)政方式，主要是指執(zhí)政黨和國家機(jī)構(gòu)相聯(lián)系的方式，以及執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中的運(yùn)作模式等。參見朱光磊、周振超：《“黨政關(guān)系規(guī)范化”與黨的執(zhí)政能力建設(shè)》，載《中國黨政干部論壇》2005年第1期。

12 此類黨中央議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)如黨中央于1951年設(shè)立的“一五”計劃領(lǐng)導(dǎo)小組、于1955年設(shè)立的中央防治血吸蟲病九人小組、中國革命博物館和中國歷史博物館籌建領(lǐng)導(dǎo)小組、中央北方防治地方病領(lǐng)導(dǎo)小組等。

13 中央防治血吸蟲病工作領(lǐng)導(dǎo)小組便為例證之一。參見賴靜萍：《領(lǐng)導(dǎo)小組制度的建構(gòu)、延續(xù)與變遷——以中央防治血吸蟲病工作領(lǐng)導(dǎo)小組為個案》，載《理論與改革》2012年第1期。

14 如在此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組被撤銷，其職能一部分劃歸公安部。經(jīng)過調(diào)整后，公安部在防范和處理邪教工作方面的主要職責(zé)是，收集邪教組織影響社會穩(wěn)定、危害社會治安的情況并進(jìn)行分析研判，依法打擊邪教組織的違法犯罪活動等。

15 實踐中已有一定探索。如原中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與國務(wù)院外事辦公室合署辦公、中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室合署辦公。