徐 陽

(教育部社科中心，北京 100080)

作為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要區(qū)域，中部地區(qū)包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省及湖南省，轄制6省81個地市級行政區(qū)域。長期以來，相對于全國尤其是東部地區(qū)，中部地區(qū)在經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域均存在著明顯差距(1)王圣云，許雙喜：《中部經(jīng)濟崛起度動態(tài)評估與新常態(tài)下促進崛起的戰(zhàn)略對策》，《華東經(jīng)濟管理》，2016年第1期。。自2004年政府工作報告提出“促進中部地區(qū)崛起”以來，我國開始進一步加大對中部地區(qū)發(fā)展的支持力度。中部地區(qū)的“崛起”戰(zhàn)略，以及近期一些研究中提出的“中部坍塌”等現(xiàn)象，正持續(xù)獲得全國上下的高度關(guān)注。

全面建成小康社會是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵一步。黨的十八大報告明確指出，要堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗。2015年10月，習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上對全面建成小康社會中“全面”這個關(guān)鍵詞作了明確闡釋：“全面建成小康社會，強調(diào)的不僅是‘小康’，而且更重要的也是更難做到的是‘全面’……‘小康’講的是發(fā)展水平，‘全面’講的是發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，要實現(xiàn)對領(lǐng)域、人口和區(qū)域的全面覆蓋，這對中部崛起提出了更高的要求?！?2)中共中央文獻研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會論述摘編》，中央文獻出版社，2016年，第1頁。在全面建成小康社會背景下，如何深入推進中部崛起戰(zhàn)略的實施，實現(xiàn)中部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、平衡發(fā)展以及政府內(nèi)部管理等領(lǐng)域的“全面崛起”，是時代賦予我們的重要使命。作為戰(zhàn)略落地的主要執(zhí)行者，中部地區(qū)地市級政府在中部地區(qū)“全面崛起”過程中扮演著關(guān)鍵角色。因此，為了檢驗全面建成小康社會背景下中部地區(qū)全面崛起的效果，本報告依靠海量數(shù)據(jù)集成的地方政府績效信息數(shù)據(jù)庫(3)本文所使用的地方政府績效信息數(shù)據(jù)庫、評估指標體系及歷年評估數(shù)據(jù)，屬于中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所贠杰研究員主持的中國社會科學(xué)院創(chuàng)新工程項目“行政管理體制改革與政府績效評估研究”(2016ZZXS004)的成果。本項目的一級指標包括政府對外管理職能績效和政府內(nèi)部管理職能績效；在二級指標中，前者包括經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和平衡發(fā)展等五類績效，后者包括依法行政、行政效能、行政廉潔、行政成本、政務(wù)公開等五類績效；三級指標則是由120個具體評估指標組成；指標數(shù)據(jù)均取自國家和地方各級統(tǒng)計年鑒、部門專項年鑒、各級地方綜合年鑒、地市級政府工作報告、地市級政府經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報、地市級政府信息公開年度報告、各類專業(yè)數(shù)據(jù)庫等公開數(shù)據(jù)源。具體內(nèi)容可參見贠杰主編的《中國地方政府績效評估報告No.1》(社會科學(xué)文獻出版社，2017年)一書，本文不再贅述。，針對中部地區(qū)81個地市級政府的績效數(shù)據(jù)(4)贠杰：《中國地方政府績效評估報告No.1：實驗性評估》，社會科學(xué)文獻出版社，2017年，第12頁。，按“全面覆蓋”的要求，從綜合績效、分職能領(lǐng)域績效等方面(5)贠杰：《中國地方政府績效評估：研究與應(yīng)用》，《政治學(xué)研究》，2015年第6期。進行評估分析。需要特別說明的是，鑒于地方政府績效的展現(xiàn)具有一定的時滯，以及考慮地方政府績效評估對象的當(dāng)期壓力因素，本文選取的是2014年的數(shù)據(jù)。另外，為應(yīng)對政府績效評估的“復(fù)雜多變性”(6)張書濤：《政府績效評估的多層治理與偏差控制：一個政策協(xié)同的分析框架》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2018年第6期。，該項評估的對象涵蓋全國4個直轄市、15個副省級市以及317個地市級政府等多個層次，本文選取的數(shù)據(jù)僅為地市級政府一級。

一、地市級政府綜合績效的特點

作為評價各級政府的基本標準，政府綜合績效是本項評估中最重要的部分。整體而言，2014年度中部地區(qū)所轄地市級政府綜合績效不太樂觀，一是區(qū)域政府綜合績效整體水平有所下滑，二是區(qū)域內(nèi)政府綜合績效均衡發(fā)展狀況堪憂。另外與2012年類似，2014年度中部地區(qū)區(qū)域內(nèi)政府綜合績效領(lǐng)跑者競爭依舊激烈。

(一)區(qū)域政府綜合績效整體水平有所下滑

分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄地市級政府綜合績效整體水平位居全國中下游。圖1顯示，2014年度中部地區(qū)所轄地市級政府綜合績效平均得分為5.0分。與2012年相比，中部地區(qū)不僅繼續(xù)被東部地區(qū)的5.7分甩在身后，還被東北地區(qū)的5.2分所超越，排名下降到全國第3名；同時也應(yīng)看到，中部與東部的平均得分差距由2012年的0.5分進一步擴大到2014年度的0.6分，與全國平均水平的差值也有所上升。以上數(shù)據(jù)都說明，中部地區(qū)地市級政府在2014年度的綜合績效有一定下滑。

(二)區(qū)域內(nèi)政府綜合績效均衡發(fā)展狀況堪憂

研究發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄各地市級政府之間綜合績效的均衡發(fā)展狀況堪憂。圖2中可以看到，在2014年度中部地區(qū)地市級政府綜合績效中，二、三等績效比例為69.1%，比2012年的76.5%下降了7.4個百分點，相對于西部地區(qū)的領(lǐng)先優(yōu)勢也在縮小。另外，中部地區(qū)的四等績效地市級政府?dāng)?shù)量由2012年的10個升至2014年度的18個，而東北地區(qū)則由7個降至僅4個。這在一定程度上反映出，2014年度中部地區(qū)所轄地市級政府在綜合績效層面不僅整體不佳，而且相較于東北地區(qū)，其在各層面上的均衡發(fā)展狀況也不容樂觀。

(三)區(qū)域內(nèi)政府綜合績效領(lǐng)跑者競爭依舊激烈

2014年度中部地區(qū)地市級政府綜合績效領(lǐng)跑者的競爭狀況與2012年類似，依舊十分激烈。2014年度，蕪湖市、合肥市和馬鞍山市成為中部地區(qū)地市級政府綜合績效前3名，其中蕪湖市和合肥市也是中部地區(qū)進入全國績效前20名僅有的2個市?？梢钥吹?，安徽省地市級政府綜合績效在2014年度中表現(xiàn)極為出色。2012年的中部第7名全國第34名的安徽省省會合肥市2014年度升至中部第2名全國第14名，但依舊與其在2010年中部第1名全國第8名的表現(xiàn)有一定差距，其在省內(nèi)雖然反超馬鞍山市，但仍被另一個后起之秀蕪湖市所壓制。2012年剛剛殺到中部第1名全國第13名的長沙市本次再次回落至中部第8名全國第59名，但在湖南省還是一枝獨秀。領(lǐng)頭位置更迭如此頻繁，說明中部地區(qū)當(dāng)前正處于飛速發(fā)展的階段。

在具體排名中，一方面，中部地區(qū)的前10名中僅有4個進入了全國的前50名，較2012年少了5個，且省際分布不夠均衡。其中，安徽省的蕪湖市、合肥市、馬鞍山市、銅陵市所占4席依舊牢固。湖南省原占的2席目前僅剩長沙市，株洲市則大幅下滑至中部第13名。江西省原占2席的南昌市、新余市全部掉出前10名，景德鎮(zhèn)市后來居上。河南省的鄭州市依舊穩(wěn)居前10名。山西省則在太原市基礎(chǔ)上增添了晉城市，湖北省則依舊沒有地市級政府進入中部地區(qū)前10名。安徽省淮北市排在中部地區(qū)第10名，位居全國第70名，相比2012年中部第10名銅陵市所居的全國第54名，退后了16個名次。另一方面，就中部地區(qū)后10名的地市級政府而言，則依舊全部“穩(wěn)居”全國第250名之后。其中，湖南省的懷化市、張家界市、婁底市占3席。2012年僅占1席的湖北省此次占了3席，即黃岡市、咸寧市、隨州市。河南省的周口市和信陽市占2席。山西省僅呂梁市占1席。江西省僅吉安市占1席。安徽省原占2席已全部“脫困”，此次沒有地市級政府進入中部地區(qū)后10名?？梢钥吹剑不帐〉厥屑壵粌H在領(lǐng)頭位置表現(xiàn)出色，且在發(fā)展中沒有出現(xiàn)“顧頭不顧尾”的情況，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。

二、地市級政府分職能領(lǐng)域績效的特點

作為評價各級政府的另一類重要標準，政府分職能領(lǐng)域績效也是本項評估的重點部分。本研究將政府職能劃分為對外職能管理和內(nèi)部管理兩大部分。在對外職能管理中，又將其細化為經(jīng)濟發(fā)展職能、市場監(jiān)管職能、社會管理職能、公共服務(wù)職能和平衡發(fā)展職能；內(nèi)部管理職能則包括依法行政、行政效能、行政成本、行政廉潔和行政公開等5項評估指標。通過與全國各地區(qū)所轄地市級政府分職能領(lǐng)域績效平均得分比較發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)各分職能領(lǐng)域績效全部位居全國中游，其中經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管與平衡發(fā)展績效名列全國第2名，社會管理、公共服務(wù)與內(nèi)部管理績效名列全國第3名。與2012年排名情況相比，2014年度中部地區(qū)各分職能領(lǐng)域績效排名變動不大。圍繞六大職能領(lǐng)域，本節(jié)將對中部地區(qū)及各省、各地市級政府的政府績效進行分項評估。

(一)經(jīng)濟發(fā)展績效

本研究使用經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟效果三個二級指標綜合衡量經(jīng)濟發(fā)展績效。分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效整體水平位居全國中上游。數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)所轄地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效平均得分為5.1分，繼續(xù)高于東北地區(qū)的4.9分和西部地區(qū)的4.3分，位居全國次席，僅落后于東部地區(qū)的6.6分。聯(lián)系中部地區(qū)綜合績效分等可以進一步看到，相比于綜合績效，中部地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展績效的表現(xiàn)要更好一些，二、三等績效數(shù)量達到65個，四等績效數(shù)量較少。另外，就全國各地區(qū)所轄地市級政府經(jīng)濟發(fā)展細分領(lǐng)域績效狀況而言，中部地區(qū)經(jīng)濟增長績效僅次于東部地區(qū)，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)績效表現(xiàn)稍差，經(jīng)濟效果績效也僅高于西部地區(qū)，總體表現(xiàn)并不像經(jīng)濟增長一樣出色。具體到地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效的表現(xiàn)上，長沙市、鄭州市、合肥市、南昌市四個省會占據(jù)中部地區(qū)地市級政府經(jīng)濟發(fā)展績效前4名。其中，長沙市在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域繼續(xù)著2012年的高光表現(xiàn)，高居全國第1名。鄭州市緊隨其后，居中部地區(qū)第2名全國第7名。合肥市和南昌市也進入了全國前20名。雖然在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域拿下了全國第1名，但就經(jīng)濟發(fā)展績效進入全國前150名的地市級政府總量來看，中部地區(qū)從2012年的44個大幅度下跌到2014年度的38個，整體上表現(xiàn)不佳。

(二)市場監(jiān)管績效

為了更好地衡量市場監(jiān)管職能的績效，本研究將市場監(jiān)管職能劃分為企業(yè)行為監(jiān)管、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管以及市場秩序監(jiān)管三個子領(lǐng)域，進而計算各指標得分并排序。分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄地市級政府市場監(jiān)管績效整體水平位居全國上游。從全國各地區(qū)所轄地市級政府市場監(jiān)管績效平均得分中可以看到，中部地區(qū)所轄地市級政府市場監(jiān)管績效平均得分為5.3分，高于東部地區(qū)的5.2分和西部地區(qū)的4.8分，僅低于東北地區(qū)的5.8分，居全國次席，延續(xù)了2012年的良好發(fā)展態(tài)勢。在六大職能領(lǐng)域中，市場監(jiān)管領(lǐng)域是中部地區(qū)2014年度不多的表現(xiàn)較好的領(lǐng)域。在中部地區(qū)所轄地市級政府市場監(jiān)管績效前10名和后10名中可以看到河南省地市級政府在市場監(jiān)管領(lǐng)域的強勢地位。河南省在2010年中部地區(qū)市場監(jiān)管前10名中占據(jù)7席，在2012年評估中下滑至2席，而2014年度包攬了中部前10名，其中駐馬店市、濮陽市、南陽市、焦作市、鶴壁市、洛陽市、商丘市7個地市級政府集體進入全國前10名。另外，河南省市場監(jiān)管績效最“差”的漯河市實際上也位于中部地區(qū)第21名全國第32名。在2014年度全國前30名中，中部地區(qū)占19個，占比高達63.3%。江西省雖然沒有2012年亮眼，但依舊有3個地市級政府進入全國前30名。雖然就后10名來看，中部地區(qū)市場監(jiān)管也不是盡善盡美，如湖南省全部14個地市中的9個位于150名以外，其中，湘西自治州甚至位列全國倒數(shù)第2名。但就整體而言，以河南省為代表的中部地區(qū)市場監(jiān)管績效水平已經(jīng)達到了一個比較高的層次。

(三)社會管理績效

結(jié)合理論研究和我國的現(xiàn)實情況，本研究將社會管理職能劃分為三個方面：社會組織與人口管理、社會安全管理以及社會保障和就業(yè)，在此基礎(chǔ)上計算各指標得分和綜合得分。數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)所轄地市級政府社會管理績效整體水平位居全國下游。2014年，中部地區(qū)所轄地市級政府社會管理績效平均得分為4.7分，落后于東北地區(qū)的6.0分和西部地區(qū)的5.3分，與東部地區(qū)持平，與全國平均水平也有0.4分的差距。對比2012年數(shù)據(jù)可以看到，2014年中部地區(qū)一等社會管理績效政府?dāng)?shù)量為3個，在2012年10個的基礎(chǔ)上整整減少了7個，占比為8.6%，遠遠落后于東北地區(qū)的46.9%和西部地區(qū)的20.3%，僅略高于東部地區(qū)的7.9%。整體來看，中部地區(qū)地市級政府的社會管理績效表現(xiàn)不佳。在地市級政府社會管理績效排名上，2014年度中部地區(qū)表現(xiàn)也不理想，沒有任何一個地市級政府在社會管理績效方面進入全國前30名，表現(xiàn)最好的恩施土家族苗族自治州位列全國第40名。2012年中部地區(qū)社會管理績效表現(xiàn)盡管也不出彩，但沒有一個地市級政府排到全國前300名開外，而2014年度則有湖北和江西兩省的鄂州、撫州、南昌、隨州4個地市級政府位于這一“尷尬”行列。

(四)公共服務(wù)績效

根據(jù)目前我國地方政府提供公共服務(wù)的實際內(nèi)容，這一職能的范圍可以劃分為基礎(chǔ)設(shè)施、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及文化體育四個方面。分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄地市級政府公共服務(wù)績效整體水平位居全國中下游。2014年，中部地區(qū)所轄地市級政府公共服務(wù)績效平均得分為4.9分，低于東北地區(qū)的6.0分和東部地區(qū)的5.7分，僅略高于西部地區(qū)的4.7分，居全國第3名。應(yīng)當(dāng)看到，中部地區(qū)地市級政府的公共服務(wù)績效不僅與東北地區(qū)、東部地區(qū)存在一定差距，且同2012年一樣都未能達到全國平均水平，與西部地區(qū)也未拉開差距，這都映射出中部地區(qū)公共服務(wù)績效的“尷尬”境地。另外，中部地區(qū)各地市級政府在公共服務(wù)領(lǐng)域績效的標準差也高于其他三大地區(qū)，表現(xiàn)很不均衡。例如在中部地區(qū)所轄地市級政府公共服務(wù)績效前10名中，山西省和安徽省延續(xù)2012年的表現(xiàn)，繼續(xù)包攬前10名，其中山西省的太原市、運城市、晉城市獨占前3名，且位列全國第1、第4和第5名，表現(xiàn)出色；但遺憾的是，安徽省的阜陽市和宿州市位列全國前300名之外，給安徽省在本領(lǐng)域的表現(xiàn)增添了些許暗淡。河南省則“包攬”了后10名中的7席，與其在市場監(jiān)管領(lǐng)域的亮眼表現(xiàn)形成了強烈反差。地方政府是否難以兼顧“管理嚴”與“服務(wù)好”？值得深思。

(五)平衡發(fā)展績效

本研究以環(huán)境保護、城鄉(xiāng)平衡發(fā)展以及區(qū)域平衡發(fā)展三項指標作為平衡發(fā)展的代理指標和變量。分析發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)所轄地市級政府平衡發(fā)展績效整體水平位居全國中上游。數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)所轄地市級政府社會管理績效平均得分為5.3分，位居全國第2名，落后于東部地區(qū)的5.9分，高于東北地區(qū)的5.2分和西部地區(qū)的4.7分?？梢园l(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)得分雖然比全國平均水平的5.2分略高，但與東部地區(qū)依舊差距顯著。在省份層次上，安徽省、湖北省及湖南省的平衡發(fā)展績效得分繼續(xù)2012年的良好表現(xiàn)，位于全國平均水平之上，江西省和河南省回落至全國平均水平之下，山西省在本領(lǐng)域則“一如既往”地表現(xiàn)糟糕，連續(xù)三次評估(2010年、2012年、2014年)都位列中部倒數(shù)第1名。應(yīng)當(dāng)看到，安徽省地市級政府在平衡發(fā)展領(lǐng)域拿出了高光的表現(xiàn)，有3個地市級政府進入到了全國的前10名，且黃山和池州兩個市包攬全國前2名。山西省全部11個地市級政府中的4個位列中部后10名，雖然少于2012年的6個，但仍存在“積重難返”的問題。江西省則表現(xiàn)出一定的頹勢，在后10名中占了4席，其在本領(lǐng)域兩極分化的局面有繼續(xù)惡化的趨勢。聯(lián)系江西省近兩次評估中在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的出色表現(xiàn)，不僅讓人再次對經(jīng)濟發(fā)展和平衡發(fā)展能否共存這個問題產(chǎn)生困惑。

(六)內(nèi)部管理績效

內(nèi)部管理作為政府管理中與對外職能管理相對的另一大領(lǐng)域，其績效高低對于政府管理的意義也舉足輕重。本研究從依法行政、政府效能、行政廉潔、行政成本和行政公開等5個領(lǐng)域近20項客觀、可量化、以結(jié)果評估為導(dǎo)向的具體指標角度，對中部地區(qū)地市級政府內(nèi)部管理績效進行了全面的測量、評估和分析。數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)所轄地市級政府內(nèi)部管理績效平均得分為4.9分，低于東部地區(qū)的5.5分和西部地區(qū)的5.1分，僅高于東北地區(qū)的4.3分，居全國第3名，且低于全國平均水平5.1分。對比2012年的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)與東部地區(qū)的差距再次被拉大。應(yīng)當(dāng)看到中部地市級政府在政府內(nèi)部管理領(lǐng)域的發(fā)展難以令人滿意。對比中部地區(qū)所轄地市級政府內(nèi)部管理績效前10名和后10名的情況可以看到，與2012年類似，中部地區(qū)地市級政府在內(nèi)部管理績效方面依舊缺乏突出個體，僅合肥和新余兩個市進入了全國前20名，后10名被湖北省8個地市級政府集體“霸榜”。值得注意的是，湖北省剩余4個市也均未進入全國前150名，在本領(lǐng)域呈現(xiàn)出“崩塌”的境況。

三、結(jié)論與討論

中部崛起是一項需要長期規(guī)劃穩(wěn)步推進的重大工程。通過中部地區(qū)綜合績效和分職能領(lǐng)域理解的評估結(jié)果可以清晰發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前，無論是就綜合績效而言，還是就分職能領(lǐng)域績效而言，中部地區(qū)都尚未實現(xiàn)“全面”的“崛起”。評估結(jié)論本身或許并不重要，重要的是從評估結(jié)果中探求當(dāng)前發(fā)展中存在的問題，以期為中部崛起戰(zhàn)略的進一步完善提供啟發(fā)。

(一)社會管理是中部地區(qū)綜合績效下滑的關(guān)鍵原因

從公共管理學(xué)科尤其是政府績效評估領(lǐng)域的視角看，“好”的政府指的是綜合績效高的政府。借助于統(tǒng)計學(xué)中的正態(tài)分布方法，本研究引入績效等級這一概念，為評判政府綜合績效或分職能領(lǐng)域績效的高低提供了一種可行方法?？冃У燃売苫诟鞯厥屑壵冃У梅值钠骄岛蜆藴什顦?gòu)建的正態(tài)分布所框定。其中，一級績效為得分高于平均值加一標準差的區(qū)域，績效表現(xiàn)好；二級績效為得分高于平均值但低于平均值加一標準差的區(qū)域，績效表現(xiàn)較好；三級績效為低于平均值但高于平均值減一標準差的區(qū)域，績效表現(xiàn)一般；四級績效為低于平均值減一個標準差的區(qū)域，績效表現(xiàn)偏差。

通過分析中部地區(qū)8個“好”政府(即一等績效的地市級政府)的分職能領(lǐng)域績效等級發(fā)現(xiàn)：四等績效僅出現(xiàn)1次(合肥市的市場監(jiān)管)，且僅有2個地市級政府(合肥市、鄭州市)同時具有2個及以上三等或四等績效。進一步擴展分析范圍至32個“較好”以上政府(即一等績效、二等績效的地市級政府)發(fā)現(xiàn)：四等績效僅出現(xiàn)9次，且沒有任何一個地市級政府同時具有2個及以上四等績效，具有四等績效和2個及以上三等績效的地市級政府也僅有3個(焦作市、黃山市、荊門市)。以上數(shù)據(jù)說明，若想成為一個“好”政府，需要在各分職能領(lǐng)域盡可能都達到“好”的標準，即實現(xiàn)全面發(fā)展。另外也能看到另一種現(xiàn)象，如三等績效的鷹潭市、許昌市、長治市、鶴壁市和開封市都有一等績效且無四等績效，四等績效的懷化市有二等績效且無四等績效，這些地市級政府實現(xiàn)了有一定特色的均衡發(fā)展，但綜合績效等級卻未能更進一步，這也在一定程度上說明“全面”未必就“好”。

六大職能領(lǐng)域中有哪些職能“拖累”了中部地區(qū)綜合績效？其中哪個職能“拖累”的最為嚴重？對比本次評估(2014年度數(shù)據(jù))和上次評估(2012年度數(shù)據(jù))可以得到答案。在上次評估中，中部地區(qū)得分高于全國平均得分的職能領(lǐng)域有經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、平衡發(fā)展4個，低于全國平均得分的職能領(lǐng)域有公共服務(wù)和內(nèi)部管理2個；而在本次評估中，中部地區(qū)得分高于全國平均得分的職能領(lǐng)域減少為經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管及平衡發(fā)展3個，低于全國平均得分的職能領(lǐng)域增加為社會管理、公共服務(wù)及內(nèi)部管理3個。對比兩次評估發(fā)現(xiàn)：中部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管保持了較高水平，但優(yōu)勢在縮??；平衡發(fā)展是不多的亮點；社會管理未能保持全國平均水平；公共服務(wù)、內(nèi)部管理長期低于全國平均水平，且差距正在擴大。進一步分析2014年與2012年的差值之差可以看到，社會管理領(lǐng)域是本次評估中中部地區(qū)綜合績效下滑的關(guān)鍵原因。中部地區(qū)在社會管理領(lǐng)域的差值之差較大，遠遠超過其他5個領(lǐng)域，下滑最為嚴重，應(yīng)引起有關(guān)部門的高度重視。

(二)“適度”的單極發(fā)展有利于全省發(fā)展

表1 2014年中部地區(qū)五省會首位度與各領(lǐng)域績效全國排名

首位度的概念是城市發(fā)展理論研究中率先提出的。一般以第一位城市與第二位城市的常住人口比值來表示，也有使用GDP的情況(7)雷仲敏、康俊杰：《城市首位度評價：理論框架與實證分析》，《城市發(fā)展研究》，2010年第4期。?！笆孜欢纫w現(xiàn)一個省會城市的擔(dān)當(dāng)”，作為省內(nèi)乃至區(qū)域的核心城市，省會應(yīng)為省內(nèi)的、周邊的城市提供輻射帶動、功能和服務(wù)，形成政策協(xié)同、分工配合、聯(lián)動效應(yīng)，構(gòu)建伙伴園區(qū)、產(chǎn)業(yè)鏈、上下游，減少惡意競爭(8)《每經(jīng)專訪全國人大代表、南京市市長藍紹敏:首位度提升以城市為中心,伴隨而來的是更大的責(zé)任》，每日經(jīng)濟新聞：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1627513054242412009&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2020年1月1日。。通過對省會首位度數(shù)值與五大職能領(lǐng)域(經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、平衡發(fā)展)，以及政府內(nèi)部管理其他四個領(lǐng)域(依法行政、行政效能、行政成本、政務(wù)公開)，乃至政府綜合績效得分的比較分析，可以對省會首位度這一工具的具體應(yīng)用場景進行初步探索。如表1所示，本文使用GDP比值的測算了2014年中部地區(qū)5個省會的首位度。(9)城市GDP數(shù)據(jù)引自國家統(tǒng)計局城市社會經(jīng)濟調(diào)查司編：《中國城市統(tǒng)計年鑒(2015)》，中國統(tǒng)計出版社，2015年。另外，由于4個直轄市、15個副省級市具有相近的行政規(guī)格、經(jīng)濟體量和人口特征，為了增強可比性，本項研究將19個直轄市和副省級市作為一個單獨序列進行評估排序，將317個地市級政府作為一個單獨序列進行比較評估，因此湖北省省會武漢市(副省級城市)不在本項對比之列。評估結(jié)果顯示，各市首位度分別為：長沙市2.9，南昌市2.0，合肥市2.2，鄭州市2.1，太原市1.9。應(yīng)當(dāng)看到綜合績效排名最高的省會，既非首位度最高的長沙市，也非首位度最低的太原市，而是首位度稍顯“平庸”的合肥市。另外，這一現(xiàn)象在經(jīng)濟發(fā)展和內(nèi)部管理兩個職能領(lǐng)域也較為顯著。以上數(shù)據(jù)在一定程度上說明，省會首位度過高過低都對本省整體發(fā)展不利，只有當(dāng)首位度適度時，省會才能既集中全省的優(yōu)質(zhì)資源，又能通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、智力支持等方式反哺省內(nèi)其他區(qū)域，進而實現(xiàn)全省全區(qū)域的共同發(fā)展。

在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，中部崛起作為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)以在經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、平衡發(fā)展以及政府內(nèi)部管理等領(lǐng)域的“全面崛起”作為現(xiàn)實目標。本文研究則顯示，加強社會管理，推動“適度”的單極發(fā)展，或?qū)⒊蔀橹胁康貐^(qū)實現(xiàn)“全面崛起”的抓手。針對中部崛起戰(zhàn)略的實施，習(xí)近平總書記指出：“要堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，緊緊圍繞中部地區(qū)崛起，深化改革、發(fā)揮優(yōu)勢、創(chuàng)新思路、統(tǒng)籌兼顧，確保經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定?！?2016年12月國家出臺的《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃(2016至2025年)》對中部地區(qū)崛起的工作思路、重點任務(wù)以及政策支持作了進一步的明確，從中可以發(fā)現(xiàn)，黨和國家對中部崛起的籌劃和實施是全面和周密的(10)《〈促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃(2016至2025年)〉政策解讀》，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站：http://www.scio.gov.cn/34473/34515/Document/1535229/1535229.htm，訪問日期：2020年1月1日。。未來，在黨和國家關(guān)于中部崛起政策的指導(dǎo)下，中部崛起必將成為一次“全面崛起”。