王育寶，胡芳肖

(1.西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安 710061；2.西安交通大學(xué) 陜西經(jīng)濟(jì)研究中心，陜西 西安 710061；3.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049)

油氣資源是國(guó)家重要戰(zhàn)略資源。從19世紀(jì)末油氣資源商業(yè)化開采以來(lái)，國(guó)際社會(huì)就圍繞油氣開采收益的獲取和分配問(wèn)題展開了討論。此后，根據(jù)油氣開采中出現(xiàn)的開采地“富裕的貧困”和“荷蘭病”現(xiàn)象，學(xué)者從最初的以油氣稅制變遷分析為主轉(zhuǎn)向研究油氣開采稅制的理論基礎(chǔ)、稅費(fèi)結(jié)構(gòu)、不確定情況下稅費(fèi)征繳標(biāo)準(zhǔn)、量化方法、征繳透明度、問(wèn)責(zé)制以及稅制改革經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，努力為建立全面、客觀、中性油氣財(cái)稅收入制度出謀獻(xiàn)策[1]。目前，世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)財(cái)稅收入制度不斷完善，取得了較好成效。

中國(guó)大規(guī)模油氣開采引發(fā)相關(guān)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和對(duì)礦區(qū)居民生產(chǎn)生活造成影響的時(shí)間較短，但由于存在礦權(quán)與地權(quán)沖突、開采中財(cái)稅收入工具界定不清晰、稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不明確、忽視礦地居民收入保障等問(wèn)題[2-3],影響礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展和新時(shí)代生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)。因此，本文總結(jié)借鑒了世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)油氣開采財(cái)稅收入制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出中國(guó)深化油氣財(cái)稅收入制度改革的方向,以期建立充分保障我國(guó)油氣開采中利益相關(guān)者權(quán)益的油氣財(cái)稅制度體系。

一、地權(quán)與油氣產(chǎn)權(quán)安排及油氣開采財(cái)稅收入制度

油氣開采財(cái)稅收入分配制度是調(diào)整油氣生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律法規(guī)、管理體制的總和，是一套由稅法、土地管理法、石油法、天然氣法、投資法和政策等組成的復(fù)雜體系。礦產(chǎn)資源權(quán)益及其收益分配不但與地權(quán)和礦權(quán)密切聯(lián)系，而且各國(guó)不同的地權(quán)和礦權(quán)結(jié)構(gòu)，形成了各具特色的油氣開采財(cái)稅收入及分配制度。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，世界油氣生產(chǎn)國(guó)主要形成了油氣資源國(guó)家所有、以所得稅和權(quán)利金為主要收入工具的特許權(quán)制和合同制兩類油氣開采財(cái)稅收入制度。

(一)地權(quán)與油氣資源產(chǎn)權(quán)安排

開采油氣資源必然要使(占)用土地。根據(jù)油氣資源賦存于土地之下和土地產(chǎn)權(quán)與礦權(quán)結(jié)合程度不同，油氣產(chǎn)權(quán)分為地下權(quán)與地表權(quán)“完全結(jié)合”“有限結(jié)合”和“完全分離”三種[4]。這三種安排各有利弊，但政府在土地使(占)用補(bǔ)償、油氣勘探開采收益分配等方面，通過(guò)制定和完善相應(yīng)法律法規(guī)、出臺(tái)政策等，均對(duì)克服利益相關(guān)者矛盾和沖突發(fā)揮著重要作用，但也存在一定局限。如礦權(quán)國(guó)有化、油氣國(guó)有企業(yè)壟斷開采等[5-6]，會(huì)降低開采收益分配的透明度，減少土地所有者的收益，引發(fā)土地所有者與開采者的利益紛爭(zhēng)。因此，建立合理的礦權(quán)與地權(quán)關(guān)系，對(duì)化解企業(yè)、政府與開采地居民利益沖突就很重要。

(二)油氣開采財(cái)稅收入制度比較分析

目前，全球形成了1 000多種油氣開采財(cái)稅收入制度[7]。根據(jù)開采者獲得礦業(yè)權(quán)方式的不同，這些制度可歸為特許權(quán)制和合同制兩大類。特許權(quán)制是法律允許私人擁有其私有土地下儲(chǔ)藏的油氣所有權(quán)，油氣所有者可將礦上土地所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給開采者，開采者通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式取得特定區(qū)塊及地下油氣資源，一定期限內(nèi)擁有該區(qū)塊生產(chǎn)專營(yíng)權(quán)、管理權(quán)以及獲益權(quán)，并向所有者和政府繳納礦區(qū)使用費(fèi)、所得稅等。美國(guó)、英國(guó)、巴西等是此類比較典型的國(guó)家。合同制是政府保有油氣所有權(quán)，開采者通過(guò)與政府協(xié)商，分別以產(chǎn)量分成合同(PSCs)和風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)合同(RSCs)獲得油氣產(chǎn)量或其銷售收入分成。產(chǎn)量分成合同將總產(chǎn)值分為成本油和利潤(rùn)油，其中礦區(qū)使用費(fèi)、利潤(rùn)油及所得稅是政府收益的主要來(lái)源，政府對(duì)開采者進(jìn)行管理和監(jiān)督[8]；風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)合同下，政府擁有勘探、開采資源的成果，開采者依合同獲得現(xiàn)金報(bào)酬，收回成本。此類主要在伊朗、哈薩克斯坦等國(guó)實(shí)施。兩大制度均重視保護(hù)土地所有者的利益，并在此基礎(chǔ)上通過(guò)財(cái)稅工具的有效組合激勵(lì)企業(yè)開采，協(xié)調(diào)開采中中央、地方、企業(yè)和開采地居民之間的利益關(guān)系，力爭(zhēng)油氣開采有序進(jìn)行，財(cái)稅征收科學(xué)合理[9]。兩者的區(qū)別主要在于對(duì)油氣所有權(quán)處置上：在特許權(quán)制下，開采者可獲得油氣所有權(quán)，而合同制下則不行，同時(shí)在稅費(fèi)類型、結(jié)構(gòu)方面也有差異(詳見表1)[10]。

資料來(lái)源 ：作者根據(jù)參考文獻(xiàn)[4，12，17]等整理

此外，在國(guó)際社會(huì)中，法律穩(wěn)定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分且能合理保護(hù)投資者利益、礦權(quán)與地權(quán)一致的國(guó)家或地區(qū)，主要采取特許權(quán)制；而法律法規(guī)、市場(chǎng)機(jī)制不健全、管理能力相對(duì)較低的國(guó)家或地區(qū)，產(chǎn)量分成合同采用最多[11]。當(dāng)然，各國(guó)油氣財(cái)稅收入制度也是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)際油氣價(jià)格波動(dòng)等因素變化而變化。如2014—2016年，由于國(guó)際油價(jià)大幅下跌，油氣生產(chǎn)國(guó)收入嚴(yán)重下滑，僅歐佩克收入同期就下跌至3 410億美元，減少50%以上。自2015年開始，為應(yīng)對(duì)收入減少，北美、中東、中亞和非洲等地區(qū)的國(guó)家積極改革財(cái)稅制度，以保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展[12]。

不管土地的所有權(quán)或使用權(quán)歸誰(shuí)，充分補(bǔ)償油氣開發(fā)利用中土地所有者或使用者是非常重要的。因?yàn)橹挥薪o予其土地流轉(zhuǎn)合理補(bǔ)償，建立市場(chǎng)化油氣礦權(quán)和土地流轉(zhuǎn)權(quán)統(tǒng)一的油氣財(cái)稅收入分配制度，油氣開采中利益沖突才能避免。中國(guó)油氣開采存在地權(quán)與礦權(quán)不統(tǒng)一、國(guó)企壟斷開采、土地使用權(quán)人(開采區(qū)居民)補(bǔ)償不足、中央與地方、地方與企業(yè)以及開采地居民間的利益矛盾和沖突不時(shí)產(chǎn)生等問(wèn)題。本文總結(jié)分析國(guó)外做法，以期對(duì)中國(guó)推進(jìn)油氣資源稅費(fèi)制度改革、建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、合理收繳和分配油氣收益制度提供重要借鑒。

二、世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)油氣開采財(cái)稅收入的結(jié)構(gòu)比較

油氣開采財(cái)稅收入工具多種多樣。根據(jù)來(lái)源不同，可分為稅收收入和非稅收入兩類。各國(guó)財(cái)稅制度的差異造成其稅費(fèi)收入工具的差異。科學(xué)合理的稅制安排，對(duì)調(diào)動(dòng)企業(yè)開采積極性、保護(hù)資源所有權(quán)人利益和維護(hù)開采地居民資源環(huán)境權(quán)益有重要作用。

(一)稅收結(jié)構(gòu)

油氣開采稅收收入，包括一般稅和特殊稅。一般稅是指油氣開采企業(yè)和其他企業(yè)都必須繳納的稅，主要包括所得稅、增值稅、關(guān)稅等，但適用的稅率有些對(duì)油氣企業(yè)有特殊規(guī)定；特殊稅則是基于油氣資源特殊性形成的企業(yè)需額外繳納的稅，最典型的是資源租金稅、超額附加利潤(rùn)稅、暴利稅等。國(guó)家不同，其稅收結(jié)構(gòu)、征收標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)稅負(fù)也不完全相同(詳見圖1)。

1.一般稅比較

(1)企業(yè)所得稅。企業(yè)所得稅是國(guó)家對(duì)企業(yè)所得征收的稅。繳稅時(shí)，企業(yè)從實(shí)際稅負(fù)出發(fā)，考慮的主要是抵扣條款、激勵(lì)機(jī)制以及本國(guó)與開采國(guó)的稅收協(xié)調(diào)等。許多國(guó)家對(duì)其油氣企業(yè)的國(guó)外收入征稅，但卻提供外國(guó)稅收抵免。油氣企業(yè)希望本國(guó)與所在國(guó)所得稅制相協(xié)調(diào)，使其在國(guó)外獲得的利潤(rùn)享受較高扣繳稅款。開采企業(yè)適用該稅的特殊性還體現(xiàn)在稅收“圍欄”(Ring-fencing)規(guī)定上[13]。英國(guó)對(duì)同一企業(yè)在不同開采項(xiàng)目間設(shè)置稅收“圍欄”，將每個(gè)項(xiàng)目作為一個(gè)納稅實(shí)體獨(dú)立核算并納稅，用以防止企業(yè)將虧損項(xiàng)目的支出和損失與其他盈利項(xiàng)目的收入合并核算，少繳稅款[14-15]。俄羅斯雖沒采用“圍欄”，但卻規(guī)定了項(xiàng)目間的相互彌補(bǔ)制度，即只有年收入1 000億盧布的企業(yè)才適用。哈薩克斯坦則降低所得稅，由2008年的30%下調(diào)至2011年的15%。除聯(lián)邦政府對(duì)開采企業(yè)征收35%的企業(yè)所得稅外，美國(guó)不同州還加征州企業(yè)所得稅。如阿拉斯加就對(duì)年凈收入超過(guò)9萬(wàn)美元的油氣企業(yè)加征9.4%的州企業(yè)所得稅，但州政府提供20%的資本支出優(yōu)惠。中國(guó)政府沒將每個(gè)開采項(xiàng)目獨(dú)立對(duì)待，沒設(shè)“圍欄”，與國(guó)外也缺乏協(xié)調(diào)，并且政府還給企業(yè)提供稅收優(yōu)惠。僅2011年，中國(guó)石油、中國(guó)石化從中央政府獲得的所得稅優(yōu)惠分別就達(dá)127.93億元、18.25億元。中國(guó)油氣企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)過(guò)低[16]，所得稅沒能真實(shí)反映不同油田的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，亟待改進(jìn)(詳見表2)。

(2)增值稅。世界上設(shè)置增值稅的油氣生產(chǎn)國(guó)很少，且主要征收消費(fèi)型增值稅。如考慮到油氣勘探、開采風(fēng)險(xiǎn)大、采掘后增值額難確定等現(xiàn)實(shí)，美國(guó)、英國(guó)等對(duì)油氣企業(yè)免征增值稅，芬蘭、俄羅斯、阿根廷以及美國(guó)的一些州，如加利福尼亞州等則設(shè)置消費(fèi)型增值稅，稅率分別為瑞典25%、芬蘭22%、阿根廷21%、哈薩克斯坦12%、俄羅斯18%、印尼4%～33%、美國(guó)加州7.25%等，但對(duì)石油勘探開采勞務(wù)免征；俄羅斯、哈薩克斯坦對(duì)原油、天然氣和天然氣凝析物出口實(shí)行0%增值稅優(yōu)惠，加拿大各省稅率從5%～15%不等[17]。增值稅計(jì)征辦法，除芬蘭采用含稅價(jià)格計(jì)算外，其它均按不含稅價(jià)格計(jì)征。中國(guó)2009年開始實(shí)行消費(fèi)型增值稅，并對(duì)開采油氣提供的生產(chǎn)性勞務(wù)征收增值稅。由于在應(yīng)納稅額中不允許扣除外購(gòu)固定資產(chǎn)價(jià)款包括的進(jìn)項(xiàng)稅額，造成油氣企業(yè)稅負(fù)過(guò)重，后續(xù)發(fā)展資金短缺[11]。2019年4月以前，中國(guó)增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率為17%，但實(shí)際稅率普遍高于國(guó)外[18]。

表2 世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)油氣開采企業(yè)所得稅征收標(biāo)準(zhǔn)比較

資料來(lái)源：作者根據(jù)參考文獻(xiàn)[13，15，17]整理

(3)出口關(guān)稅。關(guān)稅是油氣生產(chǎn)國(guó)或增加國(guó)家收益、或限制油氣出口而采取的措施。在國(guó)際油價(jià)變化劇烈情況下，出于保護(hù)資源和防止財(cái)稅收入大起大落，俄羅斯和中亞等油氣出口國(guó)會(huì)及時(shí)對(duì)油價(jià)重新評(píng)估，確定油氣出口稅率。俄羅斯原油出口關(guān)稅稅率一般隨地中海與鹿特丹市場(chǎng)上每月的烏拉爾油價(jià)(Urals price)變動(dòng)：烏拉爾油價(jià)越高，關(guān)稅水平也越高。從2019年開始，上面提到的出口關(guān)稅稅率要乘上調(diào)整系數(shù)，2019—2023年的調(diào)整系數(shù)分別為0.833、0.667、0.5、0.333、0.167,2024年以后為0；天然氣適用30%的出口關(guān)稅，而液化天然氣使用零稅率[17]。哈薩克斯坦對(duì)原油征收從1%到33%的出口關(guān)稅：當(dāng)國(guó)際油價(jià)低于US$19/bbl時(shí)，適用1%稅率，大于US$40/bbl時(shí)，適用最高稅率；2015年時(shí)，采用從量征收，為US$60/t[19-20]。阿根廷原油出口關(guān)稅是離岸價(jià)格的5%～15%。2007年8月1日起，中國(guó)僅對(duì)中外合作海洋石油的外國(guó)合同者加征5%的出口關(guān)稅，在此之前均免稅。中國(guó)油氣對(duì)外依存度很大，限制油氣出口很關(guān)鍵。相較其他國(guó)家，該稅率很低。

此外，油氣企業(yè)也需繳納一定數(shù)量的地方稅。如在中國(guó)，油氣企業(yè)需交納城鄉(xiāng)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加等。這些間接稅各國(guó)也是不同的。

2.特殊稅比較

為激勵(lì)企業(yè)勘探、開采風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，促使油田挖潛提效，保障油氣供應(yīng)，協(xié)調(diào)開采中利益相關(guān)者的責(zé)任和權(quán)益，世界油氣主要生產(chǎn)國(guó)對(duì)油氣開采企業(yè)還征收了包括資源租金稅(RRT)、累進(jìn)利得稅(PPT)、暴利稅在內(nèi)的特殊稅，實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)。

(1)資源租金稅(resource rent tax,RRT)?；陧?xiàng)目資源租這一概念，類似于現(xiàn)金流稅，是對(duì)企業(yè)以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的超額利潤(rùn)追加納稅，只有當(dāng)累計(jì)現(xiàn)金流為正時(shí)才征收。這里的超額利潤(rùn)是指項(xiàng)目運(yùn)作中扣除所有資本和經(jīng)營(yíng)支出(但不包括利息)后的項(xiàng)目利潤(rùn)。只有當(dāng)累積的負(fù)的現(xiàn)金流被收入完全抵消了才可征稅。英、美沿海地區(qū)和挪威應(yīng)用該體制，東帝汶、澳大利亞的西澳洲也在使用。西澳洲海上油氣開發(fā)RRT稅率為0%～40%，稅基為達(dá)到柵欄收益率后的項(xiàng)目?jī)羲?扣除累計(jì)開發(fā)支出和一般項(xiàng)目支出后的所得)，不征收權(quán)利金(陸上只征收權(quán)利金，不征收RRT)；尼日利亞石油開采租約有生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性兩種，RRT征收標(biāo)準(zhǔn)分別為US$10/km2和US$20/km2；坦桑尼亞將其植入開采合約但未征[17]。RRT的優(yōu)點(diǎn)，一是不會(huì)扭曲投資決策，優(yōu)于權(quán)利金或常規(guī)的利得稅等工具；二是可自動(dòng)提供稅收制度的穩(wěn)定性等。

(2)累進(jìn)利得稅(progressive profit tax,PPT)。PPT是對(duì)利潤(rùn)相對(duì)豐厚項(xiàng)目的征稅，通常對(duì)超過(guò)一定水平的利潤(rùn)使用較高稅率。這一水平根據(jù)資本存量確定。一旦利潤(rùn)占資本存量的比重超過(guò)一個(gè)確定閾值，超過(guò)閾值的利潤(rùn)就要納稅。英國(guó)、加拿大、印尼、巴西、澳大利亞、南非以及哈薩克斯坦等國(guó)采用。1975年，英國(guó)稱 “石油收入稅”(Petroleum Revenue Tax)，提出從各個(gè)油田產(chǎn)生的利潤(rùn)中征收。它引進(jìn)了一個(gè)安全網(wǎng)，只是在油田累計(jì)收入超過(guò)支出時(shí)才會(huì)征收，而對(duì)開采早期缺乏贏利的油田不征[21]。1993年至2015年12月底，英國(guó)石油收入稅的稅率一直維持在 50%；2016年1月，英國(guó)政府將稅率調(diào)整為35%；2016年3月初，宣布取消征收石油收入稅，目前稅率為0[15]。巴西企業(yè)應(yīng)稅利潤(rùn)低于BRL24 000時(shí)，應(yīng)納稅額為名義收入的15%，超過(guò)該值則為25%；哈薩克斯坦稱超額利得稅(Excess profit tax,EPT)，以內(nèi)部收益率(IRR)為基礎(chǔ)，針對(duì)企業(yè)稅后收入減去費(fèi)用按年度繳納，稅率取決于項(xiàng)目累積的總收入與總支出的比率(也稱R因子)，實(shí)行0%-60%的累進(jìn)稅率[13]，計(jì)稅基數(shù)是開采企業(yè)超過(guò)扣除費(fèi)用25%后的凈收益部分。2005年1月1日，哈薩克斯坦生效的《稅收法案》引進(jìn)了觸發(fā)點(diǎn)(2018年沒提及觸發(fā)點(diǎn))，一旦累積收人和累積支出比率超過(guò)1.2，便啟動(dòng)EPT[20]。PPT和RRT的區(qū)別在于，PPT沒考慮貨幣的時(shí)間價(jià)值或投資者的要求回報(bào)。在生產(chǎn)共享合同中，R因子經(jīng)常被看作是政府和合同者之間分配利潤(rùn)油的途徑[22]。

(3)暴利稅(WPT)。暴利稅也稱石油特別收益金。它不以政府提供服務(wù)為對(duì)價(jià)，是政府憑借國(guó)家權(quán)力對(duì)礦業(yè)權(quán)人因開采優(yōu)質(zhì)、高品位或優(yōu)越區(qū)位油氣資源所產(chǎn)生超額利潤(rùn)減去平均利潤(rùn)后的差額征收的稅，反映國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具級(jí)差地租性質(zhì)，是臨時(shí)性礦業(yè)稅制。20世紀(jì)80年代初，面對(duì)全球油價(jià)大漲和企業(yè)暴利，美國(guó)率先頒布《石油暴利稅法》，開征該稅。在其后征收的8年內(nèi)，美國(guó)政府稅收不增反凈減少約400億美元；1988年后，因油價(jià)下跌、國(guó)稅局管理成本過(guò)高等被取消[23-24]。2007年，厄瓜多爾對(duì)外國(guó)石油企業(yè)加征99%的暴利稅。2008年3月，委內(nèi)瑞納開征暴利稅；2011年，頒布新《特殊收益金法令》，將起征點(diǎn)由US $70/bbl下調(diào)至US $40/bbl，稅率調(diào)高至95%。中國(guó)針對(duì)油價(jià)持續(xù)上漲，而政府收入增加不明顯情況，從2006年3月起，也開征特別收益金，收益金實(shí)行五級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，并納入中央財(cái)政預(yù)算管理，用于補(bǔ)貼弱勢(shì)群體和公益性行業(yè)。同時(shí)，中國(guó)受油氣公司彌補(bǔ)資源稅改革“倒逼”影響，起征點(diǎn)從2006年的US $40/bbl分別提高到2011年的US $55/bbl、2015年的US $65/bbl。暴利稅雖會(huì)增加中央收入，但會(huì)打擊企業(yè)開采積極性，應(yīng)慎重啟用。

(二)非稅收入結(jié)構(gòu)

油氣開采非稅收入主要包括權(quán)利金、礦地租金和紅利、資源耗竭補(bǔ)貼和產(chǎn)量分成等。這些從本質(zhì)上講都是由油氣資源的所有權(quán)產(chǎn)生的，各國(guó)也各具特色。中國(guó)收繳標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低[11]。

1.權(quán)利金

權(quán)利金是所有者(出租人)對(duì)開采者(承租人)開采油氣資源收取的費(fèi)用，優(yōu)先從開采收入中扣除。權(quán)利金絕大部分交給國(guó)家。世界主要生產(chǎn)國(guó)為鼓勵(lì)最大數(shù)量油氣開采，防止采富棄貧，根據(jù)礦床質(zhì)量，權(quán)利金通常按不同比率征收，主要有固定比率和滑動(dòng)比率兩種計(jì)算方法。前者一般是產(chǎn)量(或銷售收入)的10%～20%；后者主要由R系數(shù)即累計(jì)收入與成本的比值決定，R系數(shù)越大，征收率越高。凈進(jìn)口國(guó)一般有較低的權(quán)利金要求，凈出口國(guó)則較高。澳大利亞、挪威等國(guó)不收權(quán)利金。從2003年開始，英國(guó)取消收取權(quán)利金。哈薩克斯坦、俄羅斯將其稱為礦產(chǎn)開采稅(Mineral extraction tax,MET),其費(fèi)率取決于油氣產(chǎn)量是在國(guó)內(nèi)消費(fèi)，還是出口，費(fèi)率隨產(chǎn)量的增加而上升。中國(guó)僅對(duì)海上中外合作項(xiàng)目，青海、西藏及新疆的陸上PSCs項(xiàng)目按產(chǎn)值的0%～12.5%收取權(quán)利金，其他情況按銷售收入征收資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)(詳見表3)。由于資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)性質(zhì)上和權(quán)利金一樣，因而合并三者為資源稅征收是中國(guó)全面深化改革的重要方向。

2.礦地租金和紅利

礦地租金，也稱礦業(yè)權(quán)租金。它是采礦企業(yè)向土地所有者支付的土地使用費(fèi)，一般按采礦使用的土地面積計(jì)算，按年繳納，其單位繳納額根據(jù)采礦階段以及使用年限決定。租金有勘探租金和生產(chǎn)租金之分。各國(guó)對(duì)礦地租金一般先確定一個(gè)較低的單位數(shù)額，目的是為防止投資者占用土地而不進(jìn)行勘查或開采。一般來(lái)說(shuō)，開采階段的礦地租金高于勘查階段的，而隨著使用年限的增加繳納費(fèi)用越高[25]。油氣礦地使用不僅更多表現(xiàn)為臨時(shí)占地而非永久占地，用地分散，而且開采對(duì)礦區(qū)居民生產(chǎn)生活影響較大，因此租金也較高。挪威是世界上油氣礦地租金最高的國(guó)家，達(dá)NOK 30 000/km2(約US $5 000/km2)。美國(guó)阿拉斯加僅第一年租金就為US $247/km2，以后逐年遞增。尼日利亞只有NGN 200/km2[17]。礦地租金類似于中國(guó)征收的探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)。中國(guó)雖處于中下水平，但是中國(guó)的礦地租金是對(duì)資源勘查勞動(dòng)成果的補(bǔ)償，是為避免國(guó)家地質(zhì)勘查所形成的國(guó)有資產(chǎn)流失。這和礦地租金的本意有巨大出入，亟需調(diào)整。

表3 世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)油氣權(quán)利金征收費(fèi)率比較

資料來(lái)源：作者根據(jù)參考文獻(xiàn)[17，31]整理

① MCI(monthly calculation index)指每月的計(jì)算系數(shù)，相當(dāng)于一定量的哈薩克斯坦貨幣(KZT)。2015年1月1日時(shí)，MCI 1相當(dāng)于KZT 1982，2016年1月1日時(shí)，MCI 1相當(dāng)于KZT 2121。

紅利是礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣中獲得勘探或開采許可的中標(biāo)人向資源所有權(quán)人一次性支付的金額，反映所有者的部分財(cái)產(chǎn)收益。繳納紅利有助于國(guó)家在項(xiàng)目早期就獲得部分收入。油氣紅利一般分為簽約紅利、生產(chǎn)紅利和社會(huì)紅利三類。巴基斯坦征收三種紅利但以社會(huì)紅利為主；哈薩克斯坦、印尼和澳大利亞等國(guó)征收前兩種紅利。有些國(guó)家只征收簽約紅利，不征收生產(chǎn)紅利。俄羅斯規(guī)定，紅利不得低于油氣產(chǎn)值的10%，但法律并沒規(guī)定上限。巴西國(guó)家石油機(jī)構(gòu)規(guī)定一個(gè)紅利下限，但實(shí)際中標(biāo)價(jià)格可能低于這一價(jià)格，在多數(shù)情況下，一次性支付的紅利在US $ 100～700萬(wàn)之間[26]。荷蘭、挪威及加拿大西北地區(qū)等還免收紅利。中國(guó)境內(nèi)的中外合作產(chǎn)量分成合同涉及紅利，在確定金額時(shí)考慮油氣的產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r[17]。從2007年開始，中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油等三大石油公司每年向國(guó)家上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益，即紅利為公司凈利潤(rùn)的10%；此后有所增加，2014年上繳比例達(dá)到20%。但國(guó)家將這些紅利基本上又以科技創(chuàng)新、脫困補(bǔ)助等補(bǔ)貼形式返還給了油氣企業(yè)。因此，為推進(jìn)社會(huì)公平，國(guó)家建立適度提高油氣企業(yè)紅利上繳水平、防止紅利回流的制度就比較關(guān)鍵[27]。

3.資源耗竭補(bǔ)貼

資源耗竭補(bǔ)貼，是指每個(gè)納稅年度國(guó)家從其凈收入中扣除一部分給油氣田的所有人或經(jīng)營(yíng)人,用于扶持其尋找新礦體或可替代資源等，鼓勵(lì)他們從事油氣勘查、開采和替代資源的尋找、研發(fā)等，是一種負(fù)權(quán)利金。美國(guó)于1913年最先采用，開始時(shí)被稱為“發(fā)現(xiàn)耗竭準(zhǔn)備金”，1926年改為“比例耗竭準(zhǔn)備金”，油氣公司可在應(yīng)納稅所得中扣除銷售收入的一個(gè)固定比例。1931年之后，計(jì)提做法被推及到油氣之外的其他礦業(yè)部門。加拿大、澳大利亞、馬來(lái)西亞、印尼等國(guó)也采用過(guò)該制度[28]。目前，耗竭準(zhǔn)備金還是一項(xiàng)具有爭(zhēng)議性的制度。它有助于分擔(dān)企業(yè)的勘查風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)企業(yè)勘查新資源，但如制度設(shè)計(jì)過(guò)于優(yōu)惠，可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家稅費(fèi)流失。因此，世界上只在少數(shù)國(guó)家實(shí)行[18]，我國(guó)目前還沒有實(shí)行。

4.產(chǎn)量分成(PSC)

產(chǎn)量分成是指政府在項(xiàng)目中獲得與其開發(fā)權(quán)相對(duì)應(yīng)的等額回報(bào)，等價(jià)于政府有一個(gè)附帶權(quán)益。印度尼西亞油氣企業(yè)在成本回收前，需拿出產(chǎn)量的20%進(jìn)行分成，而“孝敬”政府和成本回收后的剩余產(chǎn)量再在國(guó)家和石油公司間按71.15%、28.85%的比例分成。石油公司稅后石油利潤(rùn)份額是15%，天然氣份額是35%。對(duì)邊緣類型的深水區(qū)塊，石油按稅后35%產(chǎn)品分成，氣田按40%分成[26]。在每項(xiàng)PSC中，巴西國(guó)家石油公司(Petrobras)必須是運(yùn)營(yíng)商和領(lǐng)導(dǎo)者，且至少占30%的份額，剩余的70%拍賣給私人油氣企業(yè)。尼日利亞國(guó)內(nèi)各方按協(xié)議共享油氣產(chǎn)量?？碧斤L(fēng)險(xiǎn)和回收成本由承包商承擔(dān)，同時(shí)他對(duì)成本油和利潤(rùn)油擁有絕對(duì)權(quán)力，繳納50%利潤(rùn)的資本利得稅。中國(guó)深海勘探的年度成本回收率為50%～62.5%，陸上勘探則為50%～60%。成本回收主要包括以下費(fèi)用和支出：礦權(quán)使用費(fèi)、探礦采礦價(jià)款、生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)成本、開采費(fèi)用的利息支出(目前為9%)。其他的被視為利潤(rùn)，根據(jù)產(chǎn)量分成協(xié)議中相關(guān)條款在政府和參與者間分配[17]。

總之，世界主要油氣生產(chǎn)國(guó)家油氣開采財(cái)稅制度總體表現(xiàn)出幾個(gè)特點(diǎn)：建立了相對(duì)獨(dú)立的油氣專門法規(guī)、具有相對(duì)明晰的產(chǎn)權(quán)制度，稅費(fèi)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，并較好體現(xiàn)了政府宏觀調(diào)控的公平和效率目標(biāo)等。這些將對(duì)全面深化中國(guó)油氣開采財(cái)稅制度改革具有重要的借鑒作用與意義。

三、中國(guó)深化油氣開采財(cái)稅收入制度改革的方向

目前，中國(guó)油氣開采財(cái)稅收入制度存在稅費(fèi)工具性質(zhì)不清；稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，所得稅稅負(fù)低而流轉(zhuǎn)稅過(guò)高；“兩費(fèi)一稅”等非稅收入與級(jí)差收益存在矛盾[29]；資源耗竭和外部性補(bǔ)償不足；國(guó)家壟斷造成地方征稅積極性不高、礦地補(bǔ)償不充分等問(wèn)題[30]。這些問(wèn)題的存在既影響民間資本開展油氣開采的積極性和油氣開采效率，也嚴(yán)重?fù)p害油氣開采地政府和居民利益，造成“資源詛咒”甚至利益沖突。本文認(rèn)為，我國(guó)要化解這些矛盾，應(yīng)從新時(shí)代保障資源可持續(xù)開發(fā)利用和礦區(qū)居民持續(xù)受益高度，并從實(shí)現(xiàn)代際和代內(nèi)公平出發(fā)，提出和設(shè)計(jì)統(tǒng)籌政府、企業(yè)和開采地居民權(quán)益的油氣開采財(cái)稅收入制度的改革思路和措施。

(一)建立油氣開采專門法規(guī)，明晰油氣礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

首先，我國(guó)要建立油氣資源開發(fā)利用專門法規(guī)，在公有產(chǎn)權(quán)內(nèi)部，清晰界定地上權(quán)與地下權(quán)、國(guó)家所有權(quán)與集體所有權(quán)的界限，防止所有權(quán)交叉重疊造成的不必要利益沖突；要防止私有或外資開采人對(duì)國(guó)有資源的非法開采，嚴(yán)厲打擊偷采、濫采行為。其次，我國(guó)要健全發(fā)揮市場(chǎng)決定作用的油氣資源有償使用制度，引導(dǎo)土地產(chǎn)權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，強(qiáng)化對(duì)礦區(qū)土地流轉(zhuǎn)和油氣礦權(quán)交易的管理規(guī)范。第三，國(guó)家可讓原歸屬集體所有的土地使用者能以土地使用收益入股油氣開采企業(yè)，直接享有必要油氣開采租金，使開采地居民資源環(huán)境損失在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中得到充分補(bǔ)償?shù)取?/p>

(二)優(yōu)化稅費(fèi)征收結(jié)構(gòu)，合理調(diào)節(jié)稅費(fèi)分配方向

我國(guó)應(yīng)結(jié)合油氣資源空間分布不均、資源耗竭、級(jí)差特征顯著的特點(diǎn)，綜合考量開采中地理區(qū)位、資源稟賦、開采技術(shù)、油氣質(zhì)量、開采階段以及生態(tài)環(huán)境等客觀差異，確定差別稅費(fèi)率，發(fā)掘稅費(fèi)級(jí)差調(diào)節(jié)職能，推行資源耗竭補(bǔ)償制度；實(shí)行所得稅“圍欄”制度，根據(jù)油田的賦存、區(qū)位、開采條件等，征收不同稅率企業(yè)所得稅；統(tǒng)一將權(quán)利金稱為資源稅，并將資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)合并為資源稅，完善稅、費(fèi)合一從價(jià)計(jì)征制度；提高油氣礦地租金征收水平，充分補(bǔ)償土地所有者或承包權(quán)人損失；保持石油特別收益金制度相對(duì)穩(wěn)定；適度提高油氣企業(yè)紅利上繳比例，減少政府補(bǔ)貼；強(qiáng)化稅費(fèi)收入工具有效組合等。

(三)強(qiáng)化油氣資源資產(chǎn)價(jià)值，明確油氣財(cái)稅改革重點(diǎn)

我國(guó)應(yīng)樹立油氣資源資產(chǎn)價(jià)值觀念，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以統(tǒng)一油氣勘探權(quán)、開采權(quán)等油氣使用權(quán)為起點(diǎn)和目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有者財(cái)產(chǎn)收益、居民土地使用權(quán)收益前提下，圍繞土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利、行業(yè)準(zhǔn)入權(quán)利、礦產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利和油氣財(cái)產(chǎn)權(quán)利，系統(tǒng)推進(jìn)油氣開采財(cái)稅收入制度改革；打破國(guó)有企業(yè)壟斷格局，允許非國(guó)有企業(yè)進(jìn)入油氣開采領(lǐng)域；憑借國(guó)家政治權(quán)力，在保證油氣開采企業(yè)必要收益前提下，對(duì)開采企業(yè)在繳納權(quán)利金、所得稅外，扣除勘探和開采成本后的超額利潤(rùn)征收累進(jìn)暴利稅；密切暴利稅和權(quán)利金以及其他生產(chǎn)成本間的關(guān)系，建立政府、企業(yè)與居民間公平的利益分配關(guān)系。

(四)明確稅費(fèi)優(yōu)惠幅度，促進(jìn)油氣高效開發(fā)利用

我國(guó)應(yīng)結(jié)合低碳綠色發(fā)展要求，降低油氣對(duì)外依存度、高效開采和節(jié)約利用油氣資源、改善環(huán)境、保障供應(yīng)安全需要。一方面，國(guó)家給予油氣行業(yè)一定的稅費(fèi)減免優(yōu)惠；另一方面，為油氣開采企業(yè)“走出去”從國(guó)際市場(chǎng)獲得份額油氣提供扶持。例如，國(guó)家允許油氣公司通過(guò)加速折舊盡早收回投資；對(duì)開采公司籌集的風(fēng)險(xiǎn)資金支付的利息和股息在公司計(jì)稅時(shí)給予合理扣減；對(duì)開采區(qū)位差、難度大的項(xiàng)目實(shí)行低稅率甚至免稅；對(duì)“走出去”企業(yè)向外國(guó)提供的稅收進(jìn)行抵免；給開采企業(yè)提供其銷售收入20%～25%的耗竭補(bǔ)貼等。