趙天航 原珂

〔摘要〕公共政策目標分解過程中的“層層加碼”現(xiàn)象長期存在。在煤炭消費總量控制政策分解過程中，鑒于下級執(zhí)行者彈性執(zhí)行政策而致使目標難以實現(xiàn)的狀況，本級政府傾向于采取“對下加碼”的策略來滿足上級的剛性要求，進而形成指標“層層加碼”的現(xiàn)象。“層層加碼”本質上是常規(guī)剛性要求的變異，會帶來新的執(zhí)行不力問題。要走出“層層加碼”誤區(qū)，使剛性要求回歸正常軌道，則應積極創(chuàng)造剛性執(zhí)行的可行條件，通過協(xié)調“控煤”政策和經(jīng)濟發(fā)展及民生保障間的關系、完善配套政策、提高政策認同度等以扭轉政策“彈性執(zhí)行”現(xiàn)狀，以保證“控煤”政策達到上級所要求的剛性執(zhí)行目標。

〔關鍵詞〕“層層加碼”;公共政策;公共政策執(zhí)行;煤炭政策

〔中圖分類號〕D63-31?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2020）03-0111-09

一、問題的提出

在縱向多層級的政府組織結構中，任何公共政策過程都伴隨著目標的層層下達和層層分解，政策目標的逐步細化是實踐中政府公共政策活動的必要步驟。對于上級政策，下級執(zhí)行者不僅僅只是傳達上級精神，更重要的是為實現(xiàn)上級規(guī)定的政策目標而將其分解并制定行動方案，從而使宏觀政策精神落到實處。本質上，目標層層分解是壓力的層層傳導，它壓實了執(zhí)行者的工作任務、明確了執(zhí)行責任，有利于緩解執(zhí)行偏差、執(zhí)行弱化等彈性執(zhí)行〔1〕的問題。但在這一過程中，各級政府往往傾向于采用“加碼”方式向下傳導壓力，進而形成了當下普遍存在的指標“層層加碼”現(xiàn)象，即政策沿著縱向政府層級向下傳遞過程中，政府對政策指標的要求逐級趨嚴，標準也隨之逐級提高。在此，一個悖論是，“層層加碼”的做法看似強化了剛性要求，壓實了各級政府工作任務，但同時也帶來了一些不可避免的問題，如基層政府面對“加碼”后脫離實際的工作目標叫苦連天，某些地方政府甚至欺上瞞下進行“層層注水”式的數(shù)據(jù)造假等，這又會引發(fā)新一輪的彈性執(zhí)行問題，從此使政策執(zhí)行陷入“惡性循環(huán)鏈”中。針對這一問題，本研究嘗試以煤炭政策為例，通過對中央政府、H省政府及其18個省轄市政府有關煤炭消費總量控制政策的文本分析，探究政策目標分解過程中的“層層加碼”現(xiàn)象，并力求揭示其發(fā)生邏輯、現(xiàn)實影響及規(guī)避策略。

二、“層層加碼”：文獻回顧與研究切入

目前國內學界對“層層加碼”問題的研究主要集中在政府經(jīng)濟職能領域。這與長期以來我國政府將主要精力放在發(fā)展經(jīng)濟和拉動GDP增長目標是密切相關的，故實踐中對“層層加碼”的關注大都集中于政府所設定的經(jīng)濟指標上。如周黎安等通過考察各級政府經(jīng)濟發(fā)展的五年規(guī)劃和年度計劃，認為“層層加碼”是一個經(jīng)濟社會發(fā)展指標經(jīng)中央政府提出后而被各層級地方政府逐級加碼和放大的過程?！?〕喬坤元則專門探究了GDP增長率的“層層加碼”現(xiàn)象?！?〕此外，還有些學者探討了在城市化過程中政府為推進城市化發(fā)展目標所采取的“層層加碼”策略，如侯祥鵬通過對“十三五”規(guī)劃文本中人口城鎮(zhèn)化率目標設定的分析，認為隨著行政層級的下移，人口城鎮(zhèn)化率指標設定呈現(xiàn)出“層層加碼”的特征。〔4〕

其實，除了上述經(jīng)濟指標外，“層層加碼”現(xiàn)象也長期伴隨著我國官僚體制之發(fā)展。當前學界對這方面的研究較多關注于行政體制及其機制運行等方面。周黎安等認為地方官員的晉升激勵機制和層層加碼關系密切，尤其是中國“層層分包”的行政體制和多層級同時進行的官員晉升錦標賽導致并加劇了這一現(xiàn)象，如下級官員為了晉升的考慮而主動要求加壓以不斷加碼上級分配的指標和任務?！?〕周志忍也認為，一般意義上的“層層加碼”因技術潛在的合理性而廣泛存在于傳統(tǒng)行政目標管理中，并對此作出解釋：“如果用等比例方式分解上級目標，組織總目標就會因為任何下級目標的失敗而落空?！?〔6〕周振超等認為現(xiàn)有政府管理模式存在“職責同構”現(xiàn)象，這則在制度上直接導致了對各層級政府激勵機制和考核機制的“再生產(chǎn)”，進而產(chǎn)生了一些地方為了完成任務急于求成、“層層加碼”的現(xiàn)象?！?〕此外，“只對上不對下”的政府權力體制、異化的考核評價機制、有效監(jiān)督的缺失等均在不同程度上促成了政策“層層加碼”的現(xiàn)象?！?〕由此推知，“層層加碼”與壓力型體制、“對上負責”的激勵機制和個別領導追求政績等皆有密切關系?！?〕

從根本上來說，“層層加碼”現(xiàn)象作為政府在推行工作中的一種策略，是一把雙刃劍。其積極意義在于，“層層加碼”策略的運用有助于地方政府在規(guī)定時間內以更好的質量和更高的標準完成上級任務。但其消極后果更不容忽視，如“層層加碼”易造成大量資源的浪費、易忽視政策目標的科學性、令基層政府不堪重負以及帶來政策執(zhí)行中的形式主義等問題。因此，抓落實不能搞層層加碼、層層加碼不是真落實、層層加碼會導致“亂碼”等問題?！?0〕〔11〕對此，本文嘗試以公共領域政策指標執(zhí)行為例，通過對H省“控煤”政策的案例分析來對此問題作出初步回答。

具體來說，在根據(jù)上述研究中周黎安等對上下兩級政府的政策指標進行比較研究后，得出“地方官員往往主動提高任務目標”的結論基礎上，本文進一步細化區(qū)分了三類指標——上級政府要求的指標、本級政府設定的指標和對下級政府要求的指標，并將上級政府、本級政府、下級政府放在同一維度進行探討，發(fā)現(xiàn)對于除中央政府以外的每一級政府而言，面對上級政府所規(guī)定的政策目標，本級政府往往不對自身進行加碼，而傾向于對下提高目標，即通過“對下加碼”滿足上級要求。換言之，本文嘗試探究地方政府對于上級目標的承接和對下級政府的目標分解，并重點探討目標對下分解這一環(huán)節(jié)。至此，相較于上文從“晉升錦標賽”“層層分包制”“職責同構體制”等視角探究“層層加碼”問題，本文旨在通過對H省“控煤”政策的分析，力圖從政策“剛性約束失靈與變異”視角探析公共政策“層層加碼”現(xiàn)象，以豐富公共政策指標“層層加碼”的經(jīng)驗證據(jù)。

三、經(jīng)驗證據(jù)：H省“控煤”政策“層層加碼”現(xiàn)象

H省是煤炭大省之一，煤炭消費長期在能源結構中占據(jù)主要地位。煤炭的大規(guī)模消費通常會產(chǎn)生大量大氣污染物，造成空氣質量的嚴重下降，亦是大氣污染的重要因素。為了調整能源結構、改進大氣環(huán)境質量和實現(xiàn)經(jīng)濟轉型，政府運用規(guī)制性政策工具對煤炭消費總量進行直接管制〔12〕，部署出臺了一系列控制性政策文件。2011年由環(huán)境保護部發(fā)布的《關于印發(fā)<2011年全國污染防治工作要點>的通知》首次從中央層面部署重點區(qū)域的煤炭消費總量控制政策試點。隨后幾年，國家層面的“控煤”文件相繼出臺，政策范圍逐步擴大。《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》將政策覆蓋區(qū)域擴展到“2+26”城市，其中包括H省7個省轄市。2018年國務院常務會議部署實施的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》明確規(guī)定H省到2020年煤炭消費總量比2015年下降10%。

面對中央的政策要求，H省人民政府辦公廳出臺《H省“十三五”煤炭消費總量控制工作方案》，規(guī)定H省“控煤”總目標為：到2020年煤炭消費總量較2015年下降10%左右，控制在2.13億噸以內;對各市的目標要求為：平頂山市、鞏義市、洛陽市、汝州市、三門峽市和大氣污染傳輸通道7市煤炭消費總量較2015年下降15%，濟源市、許昌市和永城市下降13%，其他省轄市和省直管縣（市）下降10%（詳見表1）。

在省政府出臺政策文件后，各地市先后按照《H省“十三五”煤炭消費總量控制工作方案》的規(guī)定出臺了本地市《“十三五”煤炭消費總量控制工作方案》，并進一步將政策目標傳遞給區(qū)縣級政府，明確了各自所轄區(qū)縣的“控煤”工作目標。以上政府文件的制定將中央“控煤”政策目標分解至省級層面，進而由省級層面分解至市級層面，市級層面分解至縣級層面。

本文采用政策文本分析法，對中央、H省省級、H省各地市級政府出臺的“控煤”政策文本逐一檢視，重點統(tǒng)計本級政府規(guī)定的自身“控煤”目標和對下級政府分解的“控煤”工作目標，將H省各級政府所規(guī)定的這兩項政策目標進行比對，以再現(xiàn)政策目標分解過程中的“對下加碼”現(xiàn)象。

按照表1內的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“控煤”政策指標的層層分解過程大致可以分為“國家-省級層面分解”“省級-市級層面分解”“市級-縣級層面分解”三個階段。首先，通過觀察國務院對H省“十三五”煤炭消費總量控制的指標要求和H省人民政府自我設定的指標可以看出，該政策指標在從國家層面向省級層面分解的過程中沒有被加碼（均下降10%），即省級政府所要求的本省“十三五”時期煤炭消費總量下降率和國務院對其要求相同。接著觀察指標“省級層面-市級層面”的分解可知，H省政府在對18個省轄市（不含省直管縣）所做的政策目標要求中，對其中的12個市級政府的要求高于省級層面的自我要求，即為了保證“十三五”時期省級層面的煤炭消費總量下降率達到國家要求和自我要求的10%，省級政府要求三分之二的市級政府完成高于10%的“控煤”目標。政策目標在經(jīng)歷“省級-市級”層面的分解時，省級政府為了完成國家交付的任務，并未自我加碼，而是提高了對市級政府的目標要求。

在政策目標達到市級政府層面后，市級政府對省級層面的政策要求進行細化，即由各市人民政府辦公室按照省級政策要求，結合實際出臺屬于本市的“十三五”煤炭消費總量控制方案。對“市級-縣級”層面目標分解過程進行分析可知，全省18個省轄市僅有3個市政府進行了“自我加壓”，提出了高于省政府規(guī)定本市所要達到的“控煤”目標，占比為16.67%。即面對省政府對市級政府指標要求的“加碼”，僅有少數(shù)市級政府進行自我規(guī)定的“加碼”，其余多數(shù)市級政府并未“自加壓力”。和政策目標在“省-市”層面的傳遞相同，更多市級政府采用了“對下加碼”的辦法。本研究所呈現(xiàn)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在18個省轄市中，12個市級政府要求其所屬的區(qū)縣政府實現(xiàn)比本市自我規(guī)定更高的“控煤”目標，占比三分之二。在“市級-縣級”層面目標分解過程中，多數(shù)市級政府沒有進行自我加碼，而是提高了對下級區(qū)縣政府的指標要求，呈現(xiàn)出“對下加碼”態(tài)勢。

對鄭州市及其所屬區(qū)縣政策指標的觀察可以發(fā)現(xiàn)，在煤炭消費總量控制政策從中央到縣級政府層面的傳遞過程中，政策指標在每一個節(jié)點上都出現(xiàn)了“加碼”態(tài)勢。H省對鄭州市下達的“控煤”指標高于國務院下達到H省的指標，而政策指標下達到鄭州市政府后，又被其“自我加碼”，并且鄭州市向其下屬的區(qū)縣分配指標時，對其提出了更高的要求。這樣一來，指標在每個行政層級上都進行了“加碼”處理，政策傳達到縣級政府，煤炭控制總量下降率達到了72.79%。從平頂山市的指標數(shù)據(jù)看來，在H省對該市的指標要求“加碼”、該市指標“自我加碼”的情況下，市對縣下達的指標未增反減，這看起來似乎成為與結論相悖的例外情況。但仔細分析則會發(fā)現(xiàn)，平頂山市對其下轄的石龍區(qū)、魯山縣、湛河區(qū)、新華區(qū)、寶豐縣的指標要求為：2020年煤炭消費總量和2015年相比下降16%，高于市級自我規(guī)定的指標（15.3%），而以上五區(qū)縣煤炭消費總量基數(shù)很大，2015年實際消費量占到全市的82%以上。〔13〕因此從總體上看，市級政府對于區(qū)縣政府指標要求“加碼”的現(xiàn)象仍然存在。綜上，對H省“控煤”政策指標整體的數(shù)據(jù)分析所呈現(xiàn)出來的規(guī)律是：面對上級政府所規(guī)定的政策目標，本級政府往往對下提高標準和要求，通過“對下加碼”滿足上級要求。

四、“控煤”政策“層層加碼”的邏輯闡釋

中央政府對于“控煤”政策有著剛性的約束，但迫于現(xiàn)實中缺乏其剛性執(zhí)行的可行條件，因此“控煤”政策在各地方的實踐中效果不佳，H省亦不例外。為了糾正下級彈性執(zhí)行現(xiàn)狀，H省各級地方政府通過“對下加碼”來滿足上級要求，其效應疊加進而產(chǎn)生了“層層加碼”現(xiàn)象，“層層加碼”策略是上級政府常規(guī)剛性要求的異化。通過“層層加碼”來達到上級剛性要求往往帶來新一輪的彈性執(zhí)行問題。因此，最大限度避免彈性執(zhí)行和保障“控煤”政策剛性的合理路徑是創(chuàng)造“控煤”政策剛性執(zhí)行的可行條件，同時強化對執(zhí)行者的約束，以達到剛性執(zhí)行上級任務的狀態(tài)（詳見圖1）。

1. 中央政府對“控煤”政策的剛性約束增強

煤炭消費總量控制政策關乎能源結構調整，關乎大氣環(huán)境質量。如前文所述，近幾年來中央政府不斷出臺有關煤炭消費總量控制工作的政策文件。對此分析不難發(fā)現(xiàn)，對于煤炭消費總量控制政策執(zhí)行的剛性約束逐年增強（詳見表2）。一是政策目標不斷量化。對于某一個政策文件而言，如果對于政策執(zhí)行目標的規(guī)定是量化的，則認為該政策文件對于執(zhí)行目標的規(guī)定是剛性的。目標的量化代表著政策規(guī)定的明確性，這和模糊的、原則性的政策規(guī)定不同，量化的任務目標用準確的數(shù)字描述出政府未來“控煤”工作的具體目標，這提高了執(zhí)行的可操作性，代表著上級政府對下級工作的剛性規(guī)定。統(tǒng)計以上煤炭消費總量控制工作的政策文件可以發(fā)現(xiàn)，2013年《大氣污染防治行動計劃》的出臺明確規(guī)定了“到2017年，煤炭占能源消費總量比重降低到65%以下”。此后各年制定的“控煤”政策文件都對政策目標有著量化的指標設定。

二是完成時限逐步明確。政策文件對于執(zhí)行期限規(guī)定有著剛性和彈性的區(qū)分。明確的任務時限是對政策執(zhí)行剛性約束的重要體現(xiàn)。觀察中央政府制定的有關控煤政策的文本，自2013年《大氣污染防治行動計劃》的出臺開始有了剛性的截止日期。

三是任務分工逐漸嚴格。觀察中央政府制定的控煤政策文本可以發(fā)現(xiàn)，對于“控煤”政策執(zhí)行的分工逐年嚴格，從2016年《關于做好2016年度煤炭消費減量替代有關工作的通知》開始，明確地規(guī)定了不同部門的任務職責。

四是考核問責日趨剛性。政策文件中對執(zhí)行情況考核和問責的規(guī)定是決定政策約束是否剛性的重要指標。縱使有著明確的工作目標、明確的時限要求和嚴格的任務分工，但如果沒有剛性的問責和考核，則以上政策要求都可能落空。檢視各級政府“控煤”政策文本，如果規(guī)定了具體的考核事項，則認為該政策關于執(zhí)行績效的考核是剛性的。自2012年出臺的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》以來，政策文件逐步強化了對于剛性考核和問責的具體規(guī)定，此后各年“控煤”政策文件都明確規(guī)定“嚴格考核問責事宜”。2018年出臺的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》更強調了要制定量化問責辦法，對重點攻堅任務完成不到位或環(huán)境質量改善不到位的實施量化問責。

2. “控煤”政策剛性執(zhí)行可行條件缺乏

公共政策的剛性執(zhí)行不僅要考慮其必要性，更應關注其可行性。雖然中央政府希望“控煤”政策能夠被不打折扣地剛性執(zhí)行，但現(xiàn)實中因缺乏適宜條件常常導致剛性執(zhí)行受阻，目標難以達成。政策間關系、政策配套程度和政策認同程度等都是影響“控煤”工作剛性約束能否達成的重要因素。政策間關系的一致性程度是指某項政策與原有政策規(guī)定在多大程度上保持了一致，協(xié)調一致的政策間關系是政策剛性執(zhí)行的重要可行條件，反之，如果政策之間互相“打架”，不僅執(zhí)行者會感到無所適從，政策客體也會質疑政策的合理性，削弱執(zhí)行剛性。對于H省這一經(jīng)濟發(fā)展長期依賴煤炭的省份來說，經(jīng)濟增長長期同煤炭消費“掛鉤”，火電、鋼鐵、建材等重點用煤行業(yè)在一定時期內帶動了該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。現(xiàn)階段，某些地方政府無法協(xié)調處理煤炭消費總量控制與經(jīng)濟發(fā)展、民生保障之間的關系，對下級政府GDP、工業(yè)、固定資產(chǎn)投資的考核比重較大，這導致地方難以遏制GDP沖動，影響了煤炭消費總量的控制工作。

政策配套程度是保障某一政策得以剛性實施的其他補充政策的完善程度。政策配套有利于糾正某項政策由于達到某一目標而對其他方面產(chǎn)生的損害，不僅可以保障政策的順利執(zhí)行，還可以彌補政策實施的負面效應，配套完善的政策更易于保持剛性執(zhí)行的力度。為了調配鄭州市各地煤炭消費總量，完成省里下達的指標，鄭州市政府決定將新力電廠由中原區(qū)搬遷至滎陽市，雖最終成功搬遷，但過程十分艱難，這和該廠保障市區(qū)人民冬季供暖有關。新力電廠承擔了鄭州市集中供熱60%的面積，供暖季需要該廠開足馬力保障供暖，另一方面政府又擔心其環(huán)保問題，此乃現(xiàn)實矛盾。因此，若未能協(xié)調“控煤”工作和民生保障的關系，則政策的剛性執(zhí)行勢必受到影響。目前各級政府出臺的“十三五”時期“控煤”方案強調要提高清潔能源比重，擴大天然氣利用規(guī)模，推動“氣代煤”工程。然而，在某些地方推進工作時由于天然氣供給配套政策不完善，導致取暖季民眾無氣可用。此外，居民氣價“倒掛”現(xiàn)象長期存在，天然氣價格市場化程度偏低，天然氣儲備規(guī)模亟待提高。這些問題的存在也削弱了“控煤”工作的剛性力度。

政策認同程度是指政策執(zhí)行被目標群體接受的程度，獲得廣泛認同的政策執(zhí)行受到的阻力較小，更容易以固定的標準剛性地執(zhí)行而不出現(xiàn)偏差，而缺乏共識和認同的政策執(zhí)行起來受到的阻力更大。根據(jù)洛維（Theodore J. Lowi）的政策類型理論，分配性政策能夠使目標群體獲得收益而不使其既有利益受損，因此會受到普遍擁護，政策認同程度高，相對具備剛性執(zhí)行的可行條件，而規(guī)制性政策執(zhí)行損害了政策客體的利益或者需要重新協(xié)調利益分配，其剛性執(zhí)行的阻力會增加〔14〕。作為規(guī)制性政策，煤炭消費總量控制在短期內觸動了煤炭消費企業(yè)的經(jīng)濟利益，會受到部分抵制。

3. 剛性“控煤”政策執(zhí)行不力

“控煤”政策和經(jīng)濟發(fā)展民生保障政策協(xié)調程度不夠、配套政策不完善和政策認同程度不夠勢必造成對“控煤”政策的剛性約束難以達成。中央政府嚴格要求剛性執(zhí)行煤炭消費總量控制政策，但政策效果卻不盡人意。“控煤”政策從2011年開始施行政策試點至今已經(jīng)八個年頭，八年間中央政府層面不斷出臺新的政策文件，要求在全國重點區(qū)域內控制煤炭消費總量，遏制大氣環(huán)境繼續(xù)惡化的態(tài)勢，但情況并未得到根本性改善，有的省份煤炭消費總量不降反升，如江蘇省2016年比2015年增長了839萬噸，比2012年增長了1300萬噸;山東2016年比2015年增長了12萬噸，比2012年增長了706萬噸?！?5〕

此外，依據(jù)H省歷年煤炭消費總量（圖2）可知，自2011年從國家層面實施這一政策以來，H省的煤炭消費總量也未得到根本性控制，2011-2014年間煤炭消費總量還出現(xiàn)了小幅上升局面。即便加強了管控，H省化工、鋼鐵、有色等高耗能行業(yè)煤炭消費量自2018年以來依然存在明顯的上升趨勢，發(fā)電煤炭投入量同比大幅度增加，部分地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)煤炭消費量不降反增。〔16〕可以說，無論在中央較早列入“控煤”計劃的重點區(qū)域，還是在像H省這樣的后續(xù)被重點關注的區(qū)域，政策執(zhí)行效果并不是十分理想。

4. 地方政府對下剛性約束的異化：“加碼”策略

事實上，如果上級政府的剛性“控煤”約束可以被下級政府很好地執(zhí)行，則沒有必要采取對下“加碼”的策略完成上級目標?！吧霞墑傂约s束-下級執(zhí)行不力”的深刻矛盾迫使H省各級地方政府被動采取“對下加碼”這種異化的剛性約束方式滿足上級要求。所謂常規(guī)的剛性要求，是指上級政府部門要求執(zhí)行者嚴格遵照上級規(guī)定的執(zhí)行程序、執(zhí)行工具、執(zhí)行時限不折不扣地落實執(zhí)行目標;變異的剛性要求是常規(guī)剛性要求的異化，突出表現(xiàn)為將上級常規(guī)的剛性要求“加碼”，如擴任務、提標準、縮時限等。在“控煤”政策中，各級政府“對下提高任務目標”的做法超出了常規(guī)的剛性要求范疇，是常規(guī)剛性要求的“變異”。

5. 地方政府“對下加碼”策略的消極影響

在煤炭消費總量控制政策過程中，H省各級地方政府所采取的指標“對下加碼”策略一方面強化了剛性要求，激勵了政策執(zhí)行主體的工作動力，但其弊病也同樣凸顯?！翱孛骸敝笜嗽贖省級政府、省轄市級政府、縣政府層面被逐級加碼，這導致了一些基層政府所面臨的“控煤”指標和任務嚴重脫離本地實際。這些基層政府為了完成已經(jīng)脫離實際的指標，要消耗巨大的行政成本和社會成本。同時，某些政府面對著過高的上級指標，只得采取“一刀切”的辦法，強制關停一切燃煤項目，不顧實際條件地上馬清潔能源項目，對相關企業(yè)斷水斷電，簡單粗暴地停工限產(chǎn)，這種行為不僅“誤傷”了部分符合標準的生產(chǎn)企業(yè)，更不利于經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

另外，“層層加碼”往往使基層執(zhí)行者走上“形式主義”之路，引發(fā)新一輪彈性執(zhí)行問題。由于H省各級政府把煤炭消費總量控制任務的執(zhí)行情況納入了年度節(jié)能目標評價考核體系，所以“控煤”政策落實的好壞直接影響到了地方財政和官員仕途。面臨不合實際的政策指標，下級政府往往采用“做表面文章”的“形式主義”應對“層層加碼”式的官僚主義。省級層面“控煤”政策傳遞到某些基層縣鄉(xiāng)政府時，已經(jīng)被嚴重加碼?；鶎庸賳T面對被加碼的政策要求，在數(shù)據(jù)上做文章，用虛假的數(shù)據(jù)迎接上級檢查。以電廠煤耗為例，各地方政府屬地內的電廠煤耗由電廠自行上報，而政府樂于接受“合格的”數(shù)據(jù)，甚至直接“統(tǒng)籌”數(shù)據(jù)編制，合格后報送給上級政府，這導致了地方煤炭消費總量數(shù)據(jù)嚴重失真。無怪乎有學者感嘆道：考慮到國內煤炭統(tǒng)計亂象，煤炭消費總量控制目標極有可能已淪為地方政府之間的數(shù)字游戲。〔17〕由此看來，上級政府“對下加碼”本意在更好完成任務，但此舉不僅沒有實現(xiàn)既定的煤炭消費總量削減目標，反而造成了新的執(zhí)行變通和政策偏差。

五、討論與建議

在H省各級政府的“控煤”工作中，來自上級政府的剛性約束往往因可行條件的缺乏而無法實現(xiàn)。此時，本級政府則常常采取“對下加碼”的策略來試圖達到上級剛性“控煤”要求，進而形成公共政策領域的“層層加碼”現(xiàn)象。實踐中，“層層加碼”因忽視政策規(guī)律和地方實際，往往產(chǎn)生“層層注水”“敷衍應對”等新一輪“彈性執(zhí)行”問題。為了糾正“對下加碼”這種異化的剛性要求，使政策剛性要求回到正常的軌道上來，需從源頭著手，重點解決“政策剛性執(zhí)行何以可行”這一問題，通過創(chuàng)造“控煤”政策剛性執(zhí)行的可行條件，如協(xié)調政策間關系、建設相關配套政策、提升政策認同等，來保障執(zhí)行剛性，完成中央“控煤”目標。

第一，妥善處理煤炭消費控制和經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，保證政策間關系協(xié)調一致，避免政策“打架”。實際工作中，一方面要積極調整政府績效考核指標體系，將煤炭消費總量控制目標任務完成情況納入節(jié)能目標評價考核體系的同時，適度弱化針對經(jīng)濟增長速度的考核，遏制基層政府為了發(fā)展經(jīng)濟亂上高耗能、高污染項目，影響“控煤”政策的執(zhí)行效果。另一方面，要逐步將經(jīng)濟增長和煤炭消費“脫鉤”，積極調整產(chǎn)業(yè)結構，使生態(tài)產(chǎn)業(yè)成為帶動經(jīng)濟發(fā)展的主要力量，以此保證煤炭消費總量“控得住”。

第二，完善配套政策，理順“控煤”工作和民生保障間關系。城市地區(qū)的熱電廠改造和搬遷要充分考慮城市地區(qū)的供熱問題。在保障民生領域用能的前提下應設置適合本地情況的煤炭消費總量控制目標，使城市群眾采暖問題不應因“控煤”政策而受到影響。農(nóng)村地區(qū)推廣的清潔能源替代工程要完善天然氣供給、天然氣價改等配套政策，保障煤炭控制工作扎實可行。因此，“煤改氣”等清潔能源替代工程要堅持以供定改，穩(wěn)妥進行，不可為了完成“控煤”目標“一擁而上”，要積極推進天然氣價格改革和儲氣調峰能力建設，保障民生領域用能不因煤炭消費控制而受到影響。

第三，提高“控煤”政策的認同程度。從政策和輿論導向上，要對政策客體進行廣泛的“控煤”政策宣傳，使民眾了解煤炭消費控制對大氣質量改善的重要作用，使污染企業(yè)了解煤炭消費總量控制能夠促進企業(yè)轉型升級，提高企業(yè)競爭力，長遠來講有利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時，在執(zhí)行“控煤”政策過程中不應忽視該政策實施所影響到的政策客體利益損失，要對重點淘汰行業(yè)從業(yè)人員做出妥善安置，不僅要簡單地剛性執(zhí)法，還應保障其后續(xù)工作和生活，以確?！翱孛骸闭吣軌蛘嬲涞綄嵦?。

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【責任編輯：朱鳳霞】