王蛟

【摘要】當(dāng)前我國(guó)還在使用中的《環(huán)境保護(hù)法》中，一部分規(guī)定并不適合現(xiàn)代化的發(fā)展以及環(huán)保工作的實(shí)際需求，需要進(jìn)一步進(jìn)行修正與改進(jìn)。而在進(jìn)行修改的過(guò)程之中，環(huán)境公眾參與制度起著不可或缺的作用。本文對(duì)于環(huán)境法公眾參與制度的相關(guān)概述進(jìn)行分析，探究我國(guó)環(huán)境法公眾參與制度的完善，希望可以進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)環(huán)境的保護(hù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境法 ?公眾參與制度 ?完善改進(jìn)

引言：所謂公眾參與制度，其是公眾和其代表根據(jù)我國(guó)環(huán)境法律規(guī)定，所給予的權(quán)利參與到環(huán)境保護(hù)制度的相關(guān)制定之中，這是政府依據(jù)公眾的智慧，對(duì)于環(huán)境相關(guān)制度進(jìn)行完善與改進(jìn)的一項(xiàng)發(fā)展制度。在當(dāng)前世界中很多國(guó)家都將該制度作為自身環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則，我國(guó)也并不例外。但是就目前的情況分析，我國(guó)在環(huán)境立法、執(zhí)法等相關(guān)方面都存在缺少經(jīng)驗(yàn)的情況，另外由于環(huán)境法的理論還存在較多的問(wèn)題，因此便導(dǎo)致公眾參與制度還存在一定的問(wèn)題，需要相關(guān)部門(mén)進(jìn)行解決。

一、環(huán)境法公眾參與制度的相關(guān)概述

（一）環(huán)境法公眾參與制度的概念

我們所說(shuō)的公眾參與原則，一部分學(xué)者認(rèn)為其為依靠群眾，保護(hù)環(huán)境的原則：而另一部分學(xué)者則認(rèn)為其為環(huán)境保護(hù)的民主原則。其實(shí)環(huán)境法公眾參與原則，是指在保護(hù)法之中公眾參與原則，即生態(tài)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以及合理使用自然資源必須要依靠社會(huì)公眾廣泛參與其中，公眾有權(quán)利參與到解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的過(guò)程中，參與到環(huán)境管理，以及對(duì)于我國(guó)環(huán)境管理相關(guān)部門(mén)的工作人員進(jìn)行監(jiān)督。

早在二十世紀(jì)六十年代時(shí)，對(duì)于公眾參與原則便一定的認(rèn)識(shí)。在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，環(huán)境問(wèn)題不斷突出，保護(hù)環(huán)境以及改善環(huán)境受到人們的重視，世界上很多國(guó)家開(kāi)始實(shí)施經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展原則，而通過(guò)法律來(lái)保護(hù)公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利的政策，受到各國(guó)的共識(shí)，也是目前國(guó)際上一個(gè)重要活動(dòng)。

（二）環(huán)境公眾參與制度的內(nèi)容

一般情況下，所說(shuō)的公眾參與保護(hù)環(huán)境理論的基礎(chǔ)，便是環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)理論，環(huán)境管理的公共信托理論以及環(huán)境權(quán)理論。雖然當(dāng)前對(duì)于環(huán)境權(quán)的概念以及內(nèi)容都還存在一定的爭(zhēng)議，但是環(huán)境權(quán)之中包含實(shí)體性權(quán)利以及程序性權(quán)利，而公眾主要參與的為程序性權(quán)利，卻得到了廣泛的認(rèn)可。目前公眾參與原則主要包含以下三方面：

1.環(huán)境知情權(quán)

環(huán)境知情權(quán)，又可以稱(chēng)其為環(huán)境信息權(quán)。其主要是指公眾根據(jù)法律享有，從法定機(jī)構(gòu)獲得和環(huán)境相關(guān)信息的權(quán)利。該權(quán)利是公眾參與環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)與前提。在《我們共同的未來(lái)》之中，對(duì)于該權(quán)利有清楚的描述。公眾有權(quán)利了解當(dāng)前環(huán)境的真實(shí)信息，只有使公眾了解環(huán)境和自身日常生活以及健康有著密切的關(guān)系，才能更好的對(duì)于保護(hù)環(huán)境的方式與途徑進(jìn)行了解以及學(xué)習(xí)，才會(huì)切實(shí)履行自己的職責(zé)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。而公眾只有對(duì)于企業(yè)現(xiàn)階段的環(huán)境行為，政府以及相關(guān)部門(mén)的環(huán)境政策，才能更好的行使自身的權(quán)利，對(duì)于生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

2.環(huán)境參與權(quán)

環(huán)境參與權(quán)，其主要是指公眾參與到有關(guān)環(huán)境決策的過(guò)程之中。近些年我國(guó)公眾參與原則發(fā)展速度不斷加快，而環(huán)境參與權(quán)也得到了相應(yīng)的發(fā)展，其具體內(nèi)容如下：對(duì)于具體的活動(dòng)決策進(jìn)行參與，參與和環(huán)境相關(guān)的政府決策，以及參與環(huán)境立法之中。需要注意的是，其參與途徑以及方式需要有法律的保障。

3.環(huán)境起訴權(quán)

當(dāng)前環(huán)境訴訟是公眾參與到環(huán)境保護(hù)以及管理之中的重要一項(xiàng)途徑。政府、個(gè)人或者單位出現(xiàn)違法行為，而導(dǎo)致環(huán)境出現(xiàn)污染或者破壞的時(shí)候，如果沒(méi)有人進(jìn)行起訴，或者不能提起訴訟時(shí)，不僅會(huì)導(dǎo)致公眾的公共財(cái)產(chǎn)受到侵害，還會(huì)導(dǎo)致環(huán)境出現(xiàn)破壞。因此只有使公眾具有環(huán)境訴訟權(quán)利，通過(guò)法律的威懾力，才能減少出現(xiàn)環(huán)境違法的行為。

二、我國(guó)環(huán)境法公眾參與制度的立法不足之處

目前我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)制度的立法雖然已經(jīng)取得一定成就，為我國(guó)公民參與環(huán)境法提供了相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，能夠在一定程度上貫徹公眾參與原則。但是相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，我國(guó)目前公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，還存在較多的不足之處，需要我國(guó)相關(guān)部門(mén)優(yōu)化與完善。

（一）我國(guó)該類(lèi)立法缺乏系統(tǒng)性

從整體情況分析，我國(guó)當(dāng)前相似的立法都存在零散，缺少系統(tǒng)性的問(wèn)題?，F(xiàn)階段我國(guó)已存在的公眾參與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的規(guī)章制度，并沒(méi)有集中進(jìn)行統(tǒng)一以及專(zhuān)業(yè)的法律規(guī)定，而是在環(huán)境基本法或者一些單行的法律法規(guī)之中零散的存在，從而導(dǎo)致我國(guó)立法意圖明確較為困難，使公眾參與環(huán)境保護(hù)方面存在較多的問(wèn)題。

（二）公民參與環(huán)境保護(hù)缺少源頭參與

當(dāng)前對(duì)于立法的指導(dǎo)思想上進(jìn)行分析，目前公眾參與環(huán)境保護(hù)法主要是以末端參與作為主導(dǎo)，從而缺少源頭參與情況。目前我國(guó)已有的公眾參與環(huán)境保護(hù)法，其主要都是對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境污染，和生態(tài)破壞之后，公民應(yīng)該如何參與制定相關(guān)的規(guī)定，即所謂的末端參與。例如我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第六條的相關(guān)規(guī)定，這對(duì)于我國(guó)目前環(huán)境保護(hù)的需求不匹配。

（三）立法內(nèi)容存在重復(fù)性

我國(guó)目前現(xiàn)有的相關(guān)法律即《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》以及《大氣污染防治法》其之間的立法便存在單調(diào)性以及重復(fù)性的問(wèn)題。例如在公眾參與的方面《大氣污染防治法》以及《水污染防治法》里并沒(méi)有進(jìn)行明確地具體內(nèi)容，而只是將環(huán)境法的基本精神進(jìn)行重復(fù)，從而使該類(lèi)單行法律的作用其不到應(yīng)有作用，和國(guó)家制定相關(guān)法律制度的意圖相違背。在進(jìn)行環(huán)境單行法制定的時(shí)候，需要更加細(xì)化公眾參與原則，對(duì)其進(jìn)行具體性的規(guī)定。

（四）規(guī)定的原則缺乏可操作性

目前我國(guó)環(huán)境法，對(duì)于公眾在環(huán)境相關(guān)事務(wù)參與方面只是進(jìn)行了籠統(tǒng)化的規(guī)定，但是對(duì)于公眾參與的具體事務(wù)與做法都沒(méi)有明確性的規(guī)定。現(xiàn)階段我國(guó)法律之中，只有《水污染防治法》、《環(huán)境噪音污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律之中，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中明確規(guī)定了公眾需要參與其中。正是因?yàn)槲覈?guó)相關(guān)法律對(duì)于公眾參與哪部分環(huán)境管理事務(wù)沒(méi)有進(jìn)行明確地規(guī)定，便導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境管理事務(wù)中絕大多數(shù)都習(xí)慣性將公眾排除在外，尤其是一些具有科技背景的環(huán)境管理事項(xiàng)之中。亦或者，例如我國(guó)有關(guān)于公眾參與環(huán)境影響的固定，雖然一部分法律中規(guī)定環(huán)境影響報(bào)告中，需要有當(dāng)?shù)貑挝灰约熬用竦囊庖?jiàn)，但是其獲得公民建議的相關(guān)途徑和形式都不夠明確。這便導(dǎo)致公眾參與出現(xiàn)局限性以及系統(tǒng)性。

（五）公眾參與原則具備單一性

現(xiàn)階段我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)原則，其實(shí)施較為單一化，缺少公眾全過(guò)程參與的相關(guān)規(guī)定。在《環(huán)境保護(hù)法》中公民積極參與其中，需要制定一定的條件，而建立健全的環(huán)境立法對(duì)其有較好的保障作用。目前我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》之中，雖然有相關(guān)規(guī)定，對(duì)于保護(hù)以及改善環(huán)境有明顯成績(jī)的單位以及個(gè)人，都需要進(jìn)行相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)，環(huán)保行政部門(mén)也要定期對(duì)于環(huán)境狀況進(jìn)行發(fā)布，但是這些規(guī)定的作用依舊存在一定的限制，并且政府發(fā)布環(huán)境狀況也無(wú)法滿足公眾實(shí)際的需求。

（六）公眾參與環(huán)境保護(hù)法缺少必要的信息支持

現(xiàn)階段我國(guó)公眾參與程度狀況，對(duì)于環(huán)境信息的獲取量有著決定性的作用。公眾只有充分了解相關(guān)的環(huán)境信息，才能夠決定是否應(yīng)該參與相關(guān)的事務(wù)活動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)雖然對(duì)于公眾獲取信息，推動(dòng)公眾參與進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，但是從整體上分析，該規(guī)定更多的依舊是站在政府部分的角度進(jìn)行制定的，在立法上，并沒(méi)有對(duì)于公眾獲取信息以及參與決策方面的權(quán)利進(jìn)行賦予，并且也缺乏相關(guān)的法律程序和制度的保障。除此之外，我國(guó)環(huán)境信息在公示的方面，還存在無(wú)法滿足公眾需求的情況。目前我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)對(duì)于環(huán)境信息和立法信息進(jìn)行展示時(shí)，主要是利用電視、報(bào)紙以及媒體等形式，但是對(duì)于環(huán)境因素狀況卻存在公式不足的情況。我國(guó)進(jìn)行環(huán)境因素狀況公式，大多數(shù)是空氣質(zhì)量等級(jí)的公式，而對(duì)于人體健康有直接寫(xiě)影響的相關(guān)環(huán)境因素，例如水資源、土壤等因素的公式卻基本處于空白狀況。相對(duì)于國(guó)際文獻(xiàn)的要求相比，我國(guó)環(huán)境信息公式存在覆蓋面較少，內(nèi)容較簡(jiǎn)單的問(wèn)題。

三、我國(guó)環(huán)境法公眾參與制度的完善

（一）完善立法

1.通過(guò)立法來(lái)確立環(huán)境法奠定公眾參與法律基礎(chǔ)

環(huán)境權(quán)屬于基本環(huán)境權(quán)利以及環(huán)境義務(wù)的統(tǒng)一，是指環(huán)境權(quán)利以及義務(wù)相統(tǒng)一，其是指環(huán)境關(guān)系主體其賴(lài)以生存以及發(fā)展的基本權(quán)利和所需要的承擔(dān)的基本義務(wù)。但是當(dāng)前在我國(guó)的法律之中，環(huán)境權(quán)并沒(méi)有明示于中，其確認(rèn)的為環(huán)境污染以及生態(tài)破壞之后的參與。因此我國(guó)當(dāng)前需要通過(guò)立法來(lái)確立環(huán)境法奠定公眾參與法律基礎(chǔ)，將末端參與方式轉(zhuǎn)變?yōu)槿^(guò)程參與的方式。

2.完善環(huán)境程序立法為公眾參與通過(guò)渠道

當(dāng)前我國(guó)具有重視實(shí)體，而輕視程序的傳統(tǒng)，而在環(huán)境法之中也表現(xiàn)在環(huán)境法之中?，F(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境實(shí)體法的內(nèi)容絕大多數(shù)都較為詳實(shí)以及嚴(yán)謹(jǐn)，初步形成一個(gè)較為完備的體系。但是環(huán)境程序法的數(shù)量卻處于較少，并且內(nèi)容較為簡(jiǎn)單地情況，從而導(dǎo)致政府行政的效率受到影響，也成為目前依法行政的一項(xiàng)主要障礙。因此我國(guó)相關(guān)部門(mén)需要完善環(huán)境程序立法為公眾參與通過(guò)渠道，其可以借鑒美國(guó)的行為，對(duì)于公眾參與之中，將參與的對(duì)象以及階段等相關(guān)規(guī)定制定的十分詳細(xì)，從而保障公眾的參與度。

（二）加大環(huán)境教育宣傳，提高公民參與能力

當(dāng)前公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)知識(shí)以及相關(guān)法律的了解程度，決定了公眾參與環(huán)境保護(hù)能力的高低。因此我國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)于公眾環(huán)境教育的宣傳力度，使公眾可以掌握相關(guān)的環(huán)境常識(shí)，了解環(huán)境保護(hù)的實(shí)際意義，以及自身所具有的權(quán)利以及義務(wù)?？梢酝ㄟ^(guò)利用城市居委會(huì)以及農(nóng)村的村民委員會(huì)等基層組織，加強(qiáng)對(duì)于公眾的教育。

（三）建立環(huán)境信息公開(kāi)明確化以及制度化的制度

正如前文所說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前在進(jìn)行環(huán)境信息公開(kāi)方面還存在較多的問(wèn)題，公眾獲取環(huán)境信息的手段以及途徑存在單一性的問(wèn)題。因此我國(guó)相關(guān)政府應(yīng)該向公眾傳播環(huán)境信息，從而鼓勵(lì)公眾的知情權(quán)以及參與權(quán)，使公眾可以通過(guò)司法和和行政程序參與其中，包含補(bǔ)償和救濟(jì)行為。除此之外，我國(guó)政府還需要通過(guò)法律形式將環(huán)境信息公式進(jìn)行確立，建立一套完整可行的實(shí)施制度。例如政府部門(mén)需要將環(huán)境信息進(jìn)行分類(lèi)后，通過(guò)日?qǐng)?bào)、周報(bào)以及月報(bào)、年報(bào)等方式，以合理的方式向公眾公布。

（四）建立健全全過(guò)程的參與機(jī)制

所謂的公民全過(guò)程參與機(jī)制，其除了包含有預(yù)算參與以及過(guò)程參與之外，還應(yīng)當(dāng)包括末端參與以及新聞給參與。其中預(yù)算參與是當(dāng)前公眾參與環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性要求，其需要小公租房在進(jìn)行環(huán)境管理和決策之前，對(duì)于公眾的意見(jiàn)進(jìn)行征求。而過(guò)程參與則是目前公眾參與的關(guān)鍵性原則，即公眾對(duì)于環(huán)境管理行為，以及執(zhí)行環(huán)境決策行為的相關(guān)監(jiān)督。末端參與是當(dāng)前公眾參與環(huán)境保護(hù)的保障性原則，其是指在已經(jīng)出現(xiàn)了環(huán)境污染以及生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題之后，公眾可以對(duì)于有關(guān)地負(fù)責(zé)人提出相應(yīng)控告以及檢舉，屬于救濟(jì)性的參與行為。最后的行為參與是目前公眾參與環(huán)境保護(hù)的根本性原則，也就是公眾自身保護(hù)環(huán)境意識(shí)提高之后，積極地采取相應(yīng)行動(dòng)，對(duì)于環(huán)境進(jìn)行保護(hù)以及改善。

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