李金霞

摘? 要：我國水利政策從新中國成立以來經(jīng)歷了4個階段：政策的起始階段、政策的高原階段、政策的調(diào)整與變遷階段、政策的新格局階段，也相應(yīng)的呈現(xiàn)出了變遷的過程和規(guī)律。本文借助金登的多源流理論對水利政策的變遷動力進(jìn)行了探索研究，研究可以發(fā)現(xiàn)水利政策變遷過程中有著自己的獨(dú)特形式，并沒有像金登說的“三源流是相互獨(dú)立的”，而是相互影響。

關(guān)鍵詞：多源流理論;中國水利政策;政策變遷動力;政策發(fā)展階段

一、問題的提出

從新中國成立之初，為了抗擊三年的旱情就出臺了相關(guān)的水利政策，這時期的水利政策主要是以領(lǐng)導(dǎo)人的指示為主，這為我國第一個五年計(jì)劃大興水利打下了良好的基礎(chǔ);從建國到21世紀(jì)初期，這一階段我們的水利政策主要是鼓勵對水之源的開發(fā)利用，因?yàn)樗寝r(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)又是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對于我們一個農(nóng)業(yè)大國來水利的重要性是毋庸置疑的。確實(shí)水利的開發(fā)利用為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展立下了汗馬功勞，但是也帶來了環(huán)境的污染，水土的流失，河流生態(tài)系統(tǒng)的失衡，以及可用水之源的枯竭等等問題，這都是過去粗放型開發(fā)的結(jié)果。之道第十個五年計(jì)劃以后，中央決定改變經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，由過去的粗放型改為靠科學(xué)技術(shù)和人力資源拉動型，走的是人與自然和諧相處的道路，此時我們的水利政策才在宏觀政策的影響下參合了保護(hù)的成分。到了黨的十八大，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式又有了相應(yīng)的調(diào)整和變化，提倡以創(chuàng)新來拉動經(jīng)濟(jì)的增長，此時我們的水利政策進(jìn)入了新的局面，由此看來我們的水利政策的出臺一直守著我國宏觀政策的影響，特別是宏觀的經(jīng)濟(jì)政策。在接下來我們的社會進(jìn)入了大數(shù)據(jù)時代，人工智能與云計(jì)算的時代，他們有著精確地計(jì)算功能和預(yù)測功能，這勢必會改變或者增加我國的各種政策之窗的打開的作用力因素，過去我們的水利政策主要是受到宏觀的經(jīng)濟(jì)政策的影響，政治之窗的打開成為水利政策之窗打開最主要的動力因素，想要預(yù)測將來必須知曉水利政策的來龍去脈以及變遷額規(guī)律。那么從建國以來我們的水利政策變遷的具體的動力機(jī)制是怎么的呢？他的推動因素又有哪些？對將來的水利政策有什么樣的啟發(fā)作用？是否和金登的三源流理論關(guān)于政策變遷的情況一樣？這些將構(gòu)成了本文章的研究問題。

二、政策的發(fā)起階段（1950年—1978年）

（一）政治之窗的打開

由于水利工程對于一個國家的發(fā)展和建設(shè)來說是十分的重要的，且我們領(lǐng)導(dǎo)人在新中國成立的時候就意到了這點(diǎn)，再加上之前的戰(zhàn)亂時期給我國的水利基礎(chǔ)設(shè)施造成了極大的迫害，以及建國初期的頭兩年就遇到了巨大的旱情。在第一個五年計(jì)劃的時期黨中央就倡導(dǎo)各地區(qū)因地制宜的修建小型水利，水土保持，抓好防旱抗旱工作等等，這種政治上的積極性為我國的水利管理和規(guī)劃以及相應(yīng)的政策出臺打開了機(jī)遇之窗。

（二）問題之窗的打開和政策企業(yè)家的活躍

問題之窗的打開問題源流發(fā)生了變化，諸如受到廣泛關(guān)注的指標(biāo)發(fā)生了變化，出現(xiàn)了惹人注目的焦點(diǎn)事件或者外部事件，現(xiàn)有運(yùn)動項(xiàng)目的負(fù)面反饋等等。早在建國初期的三年間和1960年的大旱情，以及為了國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，抗旱防旱的各種水利事業(yè)的興起，進(jìn)而促進(jìn)了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政策企業(yè)家在大的政治環(huán)境和趨勢的面前也表現(xiàn)得很積極，但是此時主要的政策企業(yè)家就是我們國家當(dāng)時的最高領(lǐng)導(dǎo)人毛浙東。為了抗旱毛主席在1950年提出了“著泄兼籌”的思想;其在1951年指出：“一定把淮河修好”的思想，這為其它水利管制建設(shè)起到了極大多得推動作用。

（三）政策形成

在宏觀政治環(huán)境的驅(qū)使下，日益嚴(yán)重的問題被重視以及反復(fù)出現(xiàn)的情形和政策企業(yè)家積極的推動下，我國第一階段出臺了關(guān)于水利的政策，比如1952年12月19日出臺了《關(guān)于發(fā)動群眾繼續(xù)開展防旱抗旱和水土保持工作的指示》 ，這項(xiàng)政策旨在集中各地的河流優(yōu)勢，開展旱情政治和水土保護(hù)工作;1953年水利部發(fā)布了《關(guān)于發(fā)動群眾性河流建設(shè)的通知》，旨在鼓勵各個地區(qū)因地制宜的建設(shè)小型水利;1959年中共中央發(fā)布了《關(guān)于今冬明春繼續(xù)開展大規(guī)模修水利和施肥運(yùn)動的指示》，這促使我國河流額管理和開發(fā)利用達(dá)到了高潮。

我國第一階段關(guān)于河流政策出臺的過程中，政治源流和問題源流是相輔相成的，政策企業(yè)家在這過程中有積極的促進(jìn)作用，三者也是相互關(guān)聯(lián)的，并沒有像金登所說的三者是獨(dú)立運(yùn)行的。在分析我國早期河流政策形成的過程中，政治可以直接作用于政策的形成，或者說在三者中政治的影響權(quán)數(shù)比重是最大的，至少在建國初期是這樣的。首先是源于抗旱的問題和國情趨勢所需，問題之窗和政治之窗機(jī)會是同時打開的，再加上政策企業(yè)家積極的推動作用，相應(yīng)的水利政策就得以出臺。

三、政策的高原階段（1978年—1999年）

此階段是我國改革開放和把工作重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上了的時期，這一時期的水利政策的出臺不僅僅得力于問題之窗和政治之窗的打開，政策企業(yè)家積極的推動，同時也是也是經(jīng)濟(jì)高速多得發(fā)展倒閉水利建設(shè)的結(jié)果。

（一）宏觀政治的趨勢

由于我們國家經(jīng)歷了很曲折的一段道路才走向了改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大道上，此時期的重心是把一切工作做好以支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，然而不管是水利基礎(chǔ)設(shè)施還是其他方面的民生基礎(chǔ)都是十分的落后，同時水利是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，是國家發(fā)展的依托，這個是任何一個起步發(fā)展的國家都會意識到的大問題，于是黨中央提出了大力發(fā)開水資源，防止水患，支持國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的號召，這不光是經(jīng)濟(jì)建設(shè)驅(qū)動需求，同時也是我國當(dāng)時宏觀的政治趨勢。

（二）問題源流方面的實(shí)踐

問題不光有正面問題源流，還有負(fù)面問題源流，這都是能打開政策之窗的因素。大力開發(fā)水力資源，為達(dá)到支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的宏觀目標(biāo)，于是這一階段修建了農(nóng)田水利建設(shè)、城鄉(xiāng)供水建設(shè)、水電開發(fā)、水土保持建設(shè)以及防洪堤建設(shè)等水利基礎(chǔ)設(shè)施。總體來說，這期間對水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)達(dá)到了一定的小高潮，主要是得力于建國初期的經(jīng)驗(yàn)和政策上的支持以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，我國在水資源利用與保護(hù)科技支撐方面也做了大量工作，特別是在改革開放思想的指引下，解放了思想，拓展了學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，出現(xiàn)欣欣向榮的局面。

（三）政策企業(yè)家的活躍實(shí)踐

1980年鄧小平視察了葛洲壩水利樞紐工程建設(shè)的基本情況，以及長江三峽，為三峽工程寫下重要一頁;1982年其在聽取國家計(jì)委關(guān)于修建三峽工程匯報時表示：“看準(zhǔn)了就下定決心，不要動搖”，這對其它水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)起到了很大的鼓勵作用;20世紀(jì)90年代江澤民多次親監(jiān)水利建設(shè)和防汛抗洪一線;江澤民1991年在大范圍水利調(diào)研指出：水利是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，并在1998年提出水利建設(shè)應(yīng)遵循“加強(qiáng)水利建設(shè)，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治，綜合治理的原則”。無疑政策企業(yè)家的積極活動，對政策走進(jìn)政府議程有著極大的推動作用。

這個階段和第一階段的政策形成有些相似，都是在宏觀的政策與政治至上而下的支持下，通過政策企業(yè)家的推動而政策相繼出臺，但是這里不同的是，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不斷的提高的過程中倒閉上層去不斷的指引激發(fā)水利政策制定的，當(dāng)然三流源也是相互關(guān)聯(lián)的，而不是獨(dú)立運(yùn)行的。其動力邏輯可以理解為：經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展要求決定頂層政治的方向—頂層政治方向指引政策走向—政策指導(dǎo)實(shí)踐的發(fā)展—實(shí)踐問題再反過來順應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢—政策企業(yè)家把頂層宏觀聯(lián)系實(shí)際建議—三條源流匯集，政策之窗打開，政策隨之走向議程。

四、政策的調(diào)整與變遷階段（2000年—2012年）

（一）問題的爆發(fā)和政策實(shí)施

改革開放以來，20多年的水利粗放型的開發(fā)利用，以及政策的鼓勵，有了可觀的成就，由于缺乏有效客觀科學(xué)的管理暴露出了不少的問題。同時1998年的長江和嫩江、松花江的特大洪水，讓政治高層意思到無限制的開發(fā)利用水資源是不可取的，必須轉(zhuǎn)變水利治理的方向。金登認(rèn)為現(xiàn)有的事件運(yùn)行的負(fù)面反饋是問題之窗打開的重要因素之一。針對上面的問題國家相應(yīng)的出臺了各種政策，以保證水利治理規(guī)劃的方式和指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。如：2000年國家出臺了《水土保持規(guī)劃編制暫行規(guī)定》，2001年頒布了關(guān)于印發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村水利現(xiàn)代化工作指導(dǎo)意見的通知等等。這些政策是在宏觀政治思想的指引下以解決問題為目標(biāo)而提出的。

（二）政策企業(yè)家的活動

此階段的政策企業(yè)家的活動也是考察和做出重要指示為主而推動水利政策的出臺。這一階段初期的政策之窗的打開，是由于問題源流這一因素發(fā)揮了很大的作用，之前的水利建設(shè)出現(xiàn)了很多后遺癥，使得問題的負(fù)面反饋成為了機(jī)會之窗打開的重要因素，但是歸根到底還是宏觀政治思想的指引，才有一系列的調(diào)整的水利政策出臺。這階段水利政策變遷的邏輯是：問題源流使得政策之窗打開—政策企業(yè)家在宏觀思想的指導(dǎo)下抓住機(jī)會之窗—三源流匯集—政策被提上日程而出臺。

五、新格局的形成（2013年至今）

（一）宏觀政策與政治形勢的轉(zhuǎn)變

黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總布局，首次把美麗中國作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置?？梢哉f，從此以后的所有水工程規(guī)劃、建設(shè)和管理都要考慮生態(tài)的約束作用和保護(hù)需求，由前一階段的綜合治理和開發(fā)利用進(jìn)入以保護(hù)水生態(tài)、建設(shè)生態(tài)文明為目標(biāo)的水資源保護(hù)為主的階段，在宏觀政策與政治的指引之下也為政策的機(jī)會之窗的打開起到了極大的推動作用。

（二）問題的突顯和政策企業(yè)家的活動

在新的政策和政治轉(zhuǎn)變中，也出現(xiàn)了不少的水利環(huán)境問題，這對政策之窗的打開也起到了促進(jìn)作用。比如：2012年廣西龍江河鎘污染事件等，這是和宏觀的政策交織在一起的，所以機(jī)會之窗的打開是政治源流和問題源流雙管齊下的作用。政策企業(yè)家的活動也和前一階段相差無幾，主要集中在領(lǐng)導(dǎo)人的巡查和重要講話、指示等。

（三）源流的整合以及具體政策的出臺

在前期宏觀政策和政治的大趨勢下，問題之窗和政治之窗同時打開，以及在政策企業(yè)家的積極推動之下，三源流匯集，相應(yīng)的水利政策出臺。2014年，水利大事記再次揮毫潑墨。習(xí)近平總書記就保障國家水安全發(fā)表重要講話，精辟闡述治水興水重大意義，明確提出”節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水方針。2016年，《關(guān)于全面推行河長制的意見》 審議通過，掀起了加快構(gòu)建現(xiàn)代水治理體制機(jī)制的新熱潮。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村生態(tài)宜居、農(nóng)民生活富裕的基本條件和重要支撐，水利改革發(fā)展成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新動能等等。

六、總結(jié)與展望

通過以上水利政策4個階段的分析，可以知曉在中國特別的環(huán)境下，水利政策的調(diào)整和更替有著自己的特性，不同于金登所說的那樣“三條源流相互獨(dú)立，有著自己的動態(tài)性和運(yùn)行的規(guī)律，當(dāng)三條源流匯集時，那么相應(yīng)的政策就很有可能進(jìn)入議程而得到出臺”，而是三源流相互聯(lián)系，相互影響。國家宏觀的政策和政治思想在4個階段以來都影響著水利政策的大方向，問題源流有時是負(fù)面的，有時是正面的，負(fù)面的反饋有利于政策的調(diào)整，正面的問題有著促進(jìn)的作用;往往在這個過程中，問題之窗和政治之窗會同時打開，這對政策之窗的打開有著雙管齊下的作用;政策企業(yè)家在我們國家中主要是指國家的主要領(lǐng)導(dǎo)人，其視察和重要講話、指示等積極的活動，對三源流的聚集和政策的出臺有著極大的推動作用。

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