王占明

“補齊應(yīng)急管理之短板，不斷提高應(yīng)對重大突發(fā)公共事件水平”，這既是杭州市抗擊疫情階段性勝利后對突發(fā)事件應(yīng)對管理的進一步反思和總結(jié)，也是從“事急從權(quán)”的應(yīng)急狀態(tài)回歸經(jīng)濟社會發(fā)展主題，在具體實踐中淬煉，全面提升城市治理現(xiàn)代化水平的鄭重宣告。

加快推進適應(yīng)“大應(yīng)急”理念的應(yīng)急管理體制建設(shè)

現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，應(yīng)急管理是政府社會治理的重要組成部分，是介于社會常規(guī)狀態(tài)與緊急狀態(tài)中間的政府治理模式。應(yīng)急管理體制是政府開展應(yīng)急管理的組織形式。加快推進適應(yīng)“大應(yīng)急”理念的應(yīng)急管理體制建設(shè)，無論對豐富和創(chuàng)新社會治理方式、對貫徹和落實總體國家安全觀，還是對防范和化解重大風(fēng)險，都具有重要意義。

以2003年“非典”和2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》為標志，我國已建立起以應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機制和應(yīng)急法制為核心的“一案三制”應(yīng)急管理體系和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理”為特征的應(yīng)急管理體制。所謂“大應(yīng)急”，是指與此前“分災(zāi)種”單部門負責(zé)管理相對應(yīng)，適應(yīng)現(xiàn)代社會實際需求、滿足多部門協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的“全災(zāi)害”管理模式。2018年政府機構(gòu)改革后，地方設(shè)應(yīng)急管理局，整合了抗震救災(zāi)、防汛抗旱、草原森林防火、安全生產(chǎn)事故等六部門職責(zé)，極大地推進了綜合應(yīng)急管理的進程。但是，公共衛(wèi)生事件和社會安全事件仍由衛(wèi)健委和政法委（或公安機關(guān)）分別負責(zé)。這一體制安排的理由，曾被稱為以應(yīng)急管理局職責(zé)的適當(dāng)瘦身，來確保對全流程管理的強化?，F(xiàn)在看來，兩類被遺漏在綜合應(yīng)急管理之外的突發(fā)事件，其應(yīng)對組織管理活動將遭遇協(xié)調(diào)困境，進而影響控制、減輕人民生命財產(chǎn)損失的實效。

另一方面，《突發(fā)事件應(yīng)對法》之后，縣級以上地方政府普遍依法設(shè)立由本級政府主要負責(zé)人、相關(guān)部門負責(zé)人等組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，作為應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu);同時，在政府辦公廳內(nèi)設(shè)應(yīng)急管理辦公室，作為應(yīng)急管理的辦事機構(gòu)。但是，應(yīng)急管理指揮機構(gòu)、應(yīng)急管理辦公室和相關(guān)職能部門的關(guān)系并沒有理順，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)沒有發(fā)揮應(yīng)有的統(tǒng)籌作用，辦事機構(gòu)職能定位不清晰，各工作部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合。

新冠肺炎疫情防控為“大應(yīng)急”管理體制提出了新的要求，在國家層面進一步調(diào)整綜合性應(yīng)急管理機構(gòu)組織和職能之前，杭州市應(yīng)借助疫情防治經(jīng)驗，充分發(fā)揮市突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)對防范各種突發(fā)事件的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職能和治理樞紐作用：在管理對象上，探索由自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，延展至對包括生態(tài)環(huán)境事件、野生動物保護等未列舉的廣譜社會重大風(fēng)險全覆蓋。在職責(zé)劃分上，市應(yīng)急指揮機構(gòu)負責(zé)常規(guī)狀態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)的切換決策、應(yīng)急預(yù)案的編制發(fā)布、對各職能部門履行應(yīng)急管理職責(zé)的指導(dǎo)監(jiān)督以及應(yīng)急狀態(tài)下實體指揮功能;應(yīng)急管理辦公室主要承擔(dān)應(yīng)急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能;各職能部門在常態(tài)下的應(yīng)急管理職責(zé)主要表現(xiàn)為與本職相關(guān)的應(yīng)急預(yù)防與準備工作，在應(yīng)急狀態(tài)啟動后其工作重心應(yīng)由日常工作職責(zé)向優(yōu)先落實應(yīng)急指揮部工作部署轉(zhuǎn)換，在應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后，各有關(guān)部門應(yīng)繼續(xù)參與和完成突發(fā)事件的事后恢復(fù)和重建。

健全應(yīng)急物資保障機制，建立應(yīng)急物資統(tǒng)一調(diào)撥平臺

建立健全全市統(tǒng)一的應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的儲備制度。應(yīng)急物資保障責(zé)任主體下沉，各單位和基層組織要把應(yīng)急預(yù)防和準備作為一項常規(guī)工作來抓，建立與自身應(yīng)急需要相適應(yīng)的應(yīng)急物資儲備制度;縣以下應(yīng)急辦公室負責(zé)組織定期的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。各縣域及杭州市本級應(yīng)建立區(qū)域應(yīng)急物資儲備中心，提供備災(zāi)期更長、備災(zāi)能力更強的應(yīng)急物資儲備。各級應(yīng)急物資儲備的種類、數(shù)量等指標應(yīng)在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，借助大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)精準測定。

應(yīng)急物資儲備要遵循“合理可控、風(fēng)險分擔(dān)”機制。應(yīng)急事件發(fā)生時，責(zé)成本級儲備做到物資全保障既不現(xiàn)實，也無必要。各級地方應(yīng)建立應(yīng)急物資統(tǒng)一調(diào)撥平臺，精準標識本級區(qū)域應(yīng)急物資的儲備分布情況，立足本級，面向全國，開放共享，隨時調(diào)用。區(qū)域應(yīng)急物資儲備中心選址應(yīng)考慮交通便利和戰(zhàn)略安全。各級儲備中心應(yīng)建立平穩(wěn)、順暢的市場銜接機制，保證應(yīng)急物資的定期流通和更新。

各級儲備中心應(yīng)根據(jù)實際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、配送。協(xié)議相對方應(yīng)優(yōu)先選擇本地企業(yè)，應(yīng)通過市場機制確保本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)應(yīng)急物資的供應(yīng)，必要時予以適當(dāng)?shù)恼邇A斜。

專兼結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合、整體聯(lián)動，分級分類建立應(yīng)急救援隊伍

應(yīng)急措施的快速實施、應(yīng)急能力的高效發(fā)揮，必須要依靠體系化的隊伍建設(shè)。要依托公安消防部隊轉(zhuǎn)制，建立綜合化、職業(yè)化、專業(yè)化的應(yīng)急救援隊伍;依托特定行業(yè)，建立礦山、危險化學(xué)品、鐵路、水上搜救、防汛抗旱等專業(yè)救援隊伍;依托企業(yè)和基層，拓展現(xiàn)有的網(wǎng)格員管理職能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村、社區(qū)群眾工作，社會安全、應(yīng)急防范與處置等一專多能的基層隊伍建設(shè);充分發(fā)揮民間機構(gòu)和志愿者的作用，允許非政府組織和社會團體在規(guī)范引導(dǎo)下，組織和動員社會力量作為補充性救援隊伍，鼓勵相關(guān)專業(yè)的在校學(xué)生在應(yīng)急管理時納入社會救援體系。

政府要在各級各類應(yīng)急救援隊伍常規(guī)化建設(shè)和管理過程中發(fā)揮主體功能，在規(guī)劃、投入、標準、裝備、訓(xùn)練、保障、評估等方面承擔(dān)責(zé)任;建立應(yīng)急救援隊伍調(diào)用、補償機制;健全人員調(diào)整、退出和補充機制?？h級以上應(yīng)急指揮機構(gòu)應(yīng)建立有效機制，確保平時各類救援隊伍的溝通聯(lián)系，推動聯(lián)合培訓(xùn)、聯(lián)合演練，戰(zhàn)時集中受應(yīng)急指揮機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的能力。

應(yīng)急管理整體聯(lián)動機制有賴于統(tǒng)一管理、統(tǒng)一維護、統(tǒng)一調(diào)度的智能化信息平臺。應(yīng)當(dāng)區(qū)分信息的收集、發(fā)布和措施執(zhí)行，設(shè)置不同的管理節(jié)點，施以不同的管理強度。在信息監(jiān)測上應(yīng)建立多元、開放、交互式信息共享系統(tǒng)，鼓勵內(nèi)部舉報人和社會輿情監(jiān)管，建立區(qū)塊鏈模式的網(wǎng)狀信息匯集、共享結(jié)構(gòu);在警報發(fā)布上，應(yīng)明確決策主體、規(guī)范響應(yīng)流程、時限和裁量要素;在措施執(zhí)行上，在保護公民基本權(quán)利不受克減的前提下，強化科層體制，提升執(zhí)行效率。

政府應(yīng)急管理機制要有容錯和調(diào)整機制，特別要防范受政績考評機制影響，信息傳遞受阻、地方應(yīng)急管理機制運行不暢的情況。在監(jiān)測、預(yù)警、處置、救援等流程中，當(dāng)給定的政府體制響應(yīng)失靈時，應(yīng)當(dāng)允許下級組織和人員突破給定規(guī)則和策略，打通條塊管理，突破屬地管理約束，向條線上級報告或向信息集散平臺報送信息，并由上級組織直接或責(zé)成他人履行相應(yīng)的應(yīng)急管理職責(zé)。應(yīng)允許地方結(jié)合本地實際和事態(tài)發(fā)展作出必要的政策調(diào)整，為地方執(zhí)行措施預(yù)留必要的自治空間。要承認和尊重社會力量的自主救濟機制，在官方系統(tǒng)失靈時，社會自救是一種最直接、有效的社會恢復(fù)手段;即使官方系統(tǒng)運轉(zhuǎn)正常，社會救助也是一種必要、有益的補充。

推進應(yīng)急預(yù)案全覆蓋，把應(yīng)急管理作為城市大腦建設(shè)的重要內(nèi)容

按照“橫向到邊、縱向到底”的要求，完善杭州市、區(qū)（縣、市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級應(yīng)急響應(yīng)機制，編制總體預(yù)案、專項預(yù)案和部門預(yù)案，實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案全覆蓋。預(yù)案應(yīng)采取合作編制的形式，結(jié)合基于場景的危險源識別、基于資源的能力調(diào)查，實現(xiàn)權(quán)責(zé)分明、步驟清晰、流程順暢、精準有效。

明確不同預(yù)案在應(yīng)急管理體系中的職能分工和角色定位，避免預(yù)案照搬法律原則、缺乏可操作性，與以預(yù)案代替法律，缺乏合法性依據(jù)兩個極端。杭州市本級應(yīng)急預(yù)案建議以地方性法規(guī)的形式制定，以彌補現(xiàn)有應(yīng)急法律體系的缺漏，創(chuàng)設(shè)和補充必要的制度規(guī)則，并依法公布和備案，對外發(fā)生規(guī)范效力;區(qū)（縣、市）以下各級應(yīng)急預(yù)案本質(zhì)上屬于行政機關(guān)內(nèi)部計劃，主要對上級規(guī)范性文件已創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)進行整理、解釋，旨在提高應(yīng)急執(zhí)行的速度和效率。在遵循應(yīng)急管理的組織體制，突發(fā)事件、預(yù)警級別分級等法律保留事項的基礎(chǔ)上，杭州市本級預(yù)案應(yīng)著重規(guī)定：應(yīng)急管理組織的職責(zé)范圍，應(yīng)急救援開支的財政負擔(dān)規(guī)則，應(yīng)急能力評價、應(yīng)急物資儲備方案和應(yīng)急預(yù)案可行性評價機制，應(yīng)急管理負擔(dān)行政行為的程序簡易規(guī)則，信息報送、發(fā)布、共享機制，終止應(yīng)急管理的決策主體、條件和程序，行政問責(zé)機制和其他獎懲措施。區(qū)（縣、市）以下各級應(yīng)急預(yù)案應(yīng)著重規(guī)定：應(yīng)急動員方案，細化的各種處置措施，應(yīng)急響應(yīng)的基本步驟和程序，應(yīng)急資源的分布和配置方法，人員疏散模型等。

創(chuàng)新工作方式，盡量以直觀、明晰的形式編制臨事、事中、事后管理的流程圖，標明不同管理節(jié)點負責(zé)人、聯(lián)系人及其通訊方式，提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性。充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代科技手段，把應(yīng)急管理作為城市大腦建設(shè)的重要內(nèi)容，在線、實時、動態(tài)、智能監(jiān)測城市各類風(fēng)險，增強應(yīng)急管理的科學(xué)性。同時，要認識應(yīng)急預(yù)案的局限性，根據(jù)事態(tài)發(fā)展及時作出調(diào)整，要允許基層根據(jù)實際情況做出未必最優(yōu)的替代選擇，防止將應(yīng)急預(yù)案等同于行政命令，使其淪為控制或限制基層實施自主、靈活應(yīng)急措施的障礙。

本文為國家社科基金重大項目“社會主義核心價值觀融入司法裁判的理論基礎(chǔ)與實施對策研究（19VHJ019）”的階段性成果;作者系杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院副教授，杭州市“同心智庫”專家成員