張文睿

摘? 要： 地方特色是地方立法的價值所在，也是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。以浙江省設(shè)區(qū)市立法為樣本進(jìn)行考查，發(fā)現(xiàn)地方立法抄襲上位法、缺乏地方特色的現(xiàn)象仍普遍存在。為此，地方立法應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮人大對立法的主導(dǎo)作用、健全第三方主體多元化參與立法機(jī)制、建立健全立法監(jiān)督與問責(zé)制度，確保地方立法體現(xiàn)地方特色。

關(guān)鍵詞： 地方立法; 地方特色; 設(shè)區(qū)市立法

中圖分類號： D921? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A? ? ? ? ? 文章編號： 1671-2153（2020）02-0078-09

一、地方立法呼喚“地方特色”

“有特色始終是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗(yàn)地方立法能力水平的試金石?！盵1]2015年《中國人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修改前，地方立法主體除各省、自治區(qū)、直轄市外，僅包括省會、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市等在內(nèi)的49個地級市，地方立法缺乏豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而“地方特色”更多用作理論演繹或宣示性口號。

隨著新《立法法》對地方立法主體資格的釋放，基數(shù)龐大的設(shè)區(qū)市一躍成為地方立法的主力軍。面對立法數(shù)量和調(diào)整范圍的迅速擴(kuò)張，如何堅(jiān)守立法質(zhì)量這一底線成了地方立法必須破解的重要命題。修改的《立法法》在堅(jiān)持地方立法“不抵觸”原則的同時，首次以法律形式提出了“一般不作重復(fù)性規(guī)定”的要求，這使得“地方特色”再度落入立法者的視野。

2017年10月，黨的十九大報(bào)告中確立了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”的目標(biāo);2018年2月，十九屆三中全會公報(bào)指出，“地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務(wù)，賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)”;2019年3月，國務(wù)院政府工作報(bào)告提出，“更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，尊重基層和群眾首創(chuàng)精神，為地方大膽探索提供激勵、留足空間”。這表明了國家對發(fā)揮地方能動性的堅(jiān)定決心，亦為地方立法彰顯地方特色“壯膽”。

如何回應(yīng)人民群眾對立法的期盼，又如何順應(yīng)時代要求全面推進(jìn)依法治國？地方立法凸顯地方特色或許是破題的關(guān)鍵，亦是題中應(yīng)有之義。

二、“地方特色”的理論闡釋

“地方特色”的雛形最早可見于1979年的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），其中第6條所說的“本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”已包含了“地方特色”的初步內(nèi)容。1983年，作為地方立法主體的上海市人大常委會，在工作報(bào)告中首次提到制定地方性法規(guī)需具備“地方特色”，并認(rèn)為針對性使地方立法具有鮮明的地方特色。[2]這宣告了“地方特色”已正式引起地方立法主體的關(guān)注。

隨著2000年《立法法》的頒布，國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市自此擁有了立法權(quán)，地方立法的探索邁出了關(guān)鍵一步。但《立法法》對“地方特色”仍“語焉不詳”，僅作出“根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要”、“屬于地方性事務(wù)需要”等表述。次年，時任全國人大常委會委員長的李鵬在立法工作會議上強(qiáng)調(diào)地方性法規(guī)要“突出地方特色……減少重復(fù)立法。”[3]可見在探索提高地方立法質(zhì)量的進(jìn)程中，“地方特色”逐漸引起中央的重視。

指導(dǎo)地方正確理解“地方特色”成了當(dāng)務(wù)之急。2002年的全國人大常委會工作報(bào)告中，對“地方特色”專門進(jìn)行解釋，將其內(nèi)涵概括為“從本地的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作起到促進(jìn)和保障作用?！盵4]中央對“地方特色”的解讀有正本清源之效，對遏制地方立法片面理解“地方特色”發(fā)揮了作用。

自此，“地方特色”成了中央指導(dǎo)地方立法工作時“老生常談”的問題。2004年2月，時任新一屆全國人大常委會委員長的吳邦國明確提出了“地方特色”原則，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持地方特色和時代精神的原則”是地方立法的三大原則之一。[5]同年8月，時任全國人大常委會副委員長的王兆國在第十次全國地方立法研討會中，明確指出將是否具備地方特色作為衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵地方立法發(fā)揮“試驗(yàn)田”的作用。[6]“地方特色”儼然成為地方立法的價值所在。

隨著2015年3月《立法法》的修改，全國所有的設(shè)區(qū)市均享有立法權(quán)，地方立法進(jìn)入了全新時代，但立法數(shù)量激增的同時也引發(fā)了立法質(zhì)量參差不齊、“抄襲上位法”現(xiàn)象普遍等問題，探索提高地方立法質(zhì)量迎來了新的挑戰(zhàn)。同年9月，時任全國人大常委會委員長的張德江在廣東調(diào)研并出席第二十一次全國地方立法研討會時，強(qiáng)調(diào)地方立法的關(guān)鍵是“在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章”，[7]明確將“地方特色”作為破題之法。

2018年3月，設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限正式寫入憲法。同年9月，現(xiàn)任全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在第二十四次全國地方立法工作座談會上，指出新時代立法工作應(yīng)“突出地方特色”，并強(qiáng)調(diào)需加強(qiáng)包括生態(tài)環(huán)境、社會主義核心價值觀、社會民生等在內(nèi)的重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法，[8]賦予了“地方特色”新的時代要求。

盡管“地方特色”已毋庸置疑地成為地方立法必須遵循的原則，但因?qū)Α暗胤教厣眱?nèi)涵的理解缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方在立法實(shí)務(wù)中容易產(chǎn)生“誤讀”。例如2017年7月，甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞的問題被黨中央公開通報(bào)，《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》因?qū)⑸衔环ㄒ?guī)定的10類禁止行為縮減至3類而被看作“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”的實(shí)例，[9]這便是地方未能正確把握“地方特色”內(nèi)涵的結(jié)果。

究竟如何詮釋“地方特色”的內(nèi)涵，這始終未有定論。但結(jié)合立法實(shí)踐與理論研究，從邏輯上看，大體上可將其概括為兩大方面：其一，“不抵觸”前提下立法所調(diào)整對象的特殊性。在堅(jiān)持法制統(tǒng)一的前提下，地方立法需加強(qiáng)針對性，注重解決本地區(qū)的具體實(shí)際問題，而不應(yīng)“浪費(fèi)筆墨”對共性問題進(jìn)行重復(fù)立法，并盡可能地體現(xiàn)時代特色，有意識地作前瞻性立法，但同時亦需把握適度，警惕地方立法走上獵奇的平庸之路;[10]其二，“可操作”原則下法律規(guī)范的獨(dú)特性。各地的立法資源稟賦不同，地方立法貴在回應(yīng)本地內(nèi)需，在立法體例、法規(guī)結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)等方面扎根本土，作出相應(yīng)地調(diào)整、細(xì)化或者補(bǔ)充等，且同時堅(jiān)守“可操作”原則，實(shí)現(xiàn)精耕立法，處理好條文“粗”與“細(xì)”的平衡，[11]確保立法的可執(zhí)行性。

三、浙江省設(shè)區(qū)市現(xiàn)有立法考察

浙江省作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展走在全國前列的地區(qū)，其所遇矛盾亦常?！叭珖I(lǐng)先”，因而立法資源豐富且在不斷自主、先行的過程中掌握了較強(qiáng)的立法技術(shù)，且早在2001年制定的《浙江省地方立法條例》中便明確要求“地方立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)地方特色，一般不重復(fù)上位法的規(guī)定”，故按照上述“地方特色”的內(nèi)涵對浙江省新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市已有的地方性法規(guī)進(jìn)行檢視，可“以一斑而窺全豹”，大致掌握地方立法落實(shí)“地方特色”的情況，并針對所暴露的問題提出建議。

根據(jù)2000年的《立法法》，全國僅有49個設(shè)區(qū)市享有立法權(quán)，其中包括作為浙江省會城市的杭州以及作為“較大市”的寧波。2015年《立法法》的修改，賦予了所有設(shè)區(qū)市立法權(quán)。同年8月初及9月末，浙江省內(nèi)其他9個設(shè)區(qū)市分兩批接受省人大常委會對其立法能力的評估并最終全部獲批立法權(quán)。截至本文作成時，浙江省內(nèi)9個新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市已制定并獲省人大常委會批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，如表1所示。

從法規(guī)數(shù)量來看，迄今為止9個設(shè)區(qū)市共立法56部，其中包括9部各地的立法程序法;從法規(guī)名稱來看，56部立法中采用“規(guī)定”形式的共9部，占16%，采用“條例”形式的共47部，占84%;從法規(guī)性質(zhì)來看，除9部立法程序法外，其余47部均為實(shí)體性法規(guī)，占84%;在47部實(shí)體性法規(guī)中，執(zhí)行性立法共22部，占47%，創(chuàng)制性立法共25部，占53%;無論是哪一部法規(guī)，在第一條立法目的與宗旨中均有“結(jié)合本市實(shí)際”的字樣。

各市的《某某市制定地方性法規(guī)條例》作為立法程序法，在上位法規(guī)定之外無創(chuàng)新空間，且相互間內(nèi)容差距不大，故下文主要以47部實(shí)體性法規(guī)為分析對象。

（一）以立法調(diào)整對象的特殊性為視角

縱觀47部實(shí)體性法規(guī)，在其各自第一條立法目的與宗旨中未提及“根據(jù)某某上位法等有關(guān)法律、法規(guī)”的共10部，占比21%，包括《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》、《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》、《湖州市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)條例》、《嘉興市南湖保護(hù)條例》、《嘉興市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》以及5部設(shè)區(qū)市的《文明行為促進(jìn)條例》。這10部法規(guī)作為無上位法的地方先行立法，其本身確實(shí)體現(xiàn)了“地方特色”。例如，南湖作為國家批準(zhǔn)的5A級景區(qū)且身為中國共產(chǎn)黨的誕生地，對于嘉興乃至全國均意義重大，如何妥善保護(hù)南湖的環(huán)境與資源正是嘉興市迫切的具體需要，針對這一問題立法自然彰顯了“地方特色”。又如，包括溫州、湖州、紹興在內(nèi)的五個設(shè)區(qū)市均制定了各自的《文明行為促進(jìn)條例》，這回應(yīng)了栗戰(zhàn)書委員長提出的加強(qiáng)社會主義核心價值觀領(lǐng)域地方立法的要求，體現(xiàn)了“地方特色”的時代性。

此外，不少法規(guī)雖以上位法為依據(jù)，但所調(diào)整的對象仍具有特殊性，切實(shí)針對了本地的實(shí)際問題。例如，溫州此前危房問題極其嚴(yán)重，曾發(fā)生多起危樓倒塌致死事件，一度引發(fā)全國關(guān)注，為解決這一棘手問題而制定了《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》。又如，創(chuàng)建文明城市是金華市委確定的中心工作，為緊扣這一中心工作，市人大常委會先后通過了《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》、《金華市文明行為促進(jìn)條例》、《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，完成了“創(chuàng)建全國文明城市金華地方立法三部曲”的立法目標(biāo)，并在2019年3月中央文明辦公布的全國文明城市提名城市測評結(jié)果中，分?jǐn)?shù)位居全國地級市第一，這顯然是立法著眼于本地實(shí)際需要并體現(xiàn)時代特色的表現(xiàn)。

如上述溫州、金華般雖有上位法規(guī)定但仍體現(xiàn)“地方特色”的還包括《臺州府城墻保護(hù)條例》、《衢州市信安湖保護(hù)條例》、《舟山市國家級海洋特別保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等在內(nèi)的十余部創(chuàng)制性法規(guī)。這些法規(guī)在“不抵觸”上位法的前提下，針對本地自然與人文環(huán)境所面臨的突出問題作出了相應(yīng)具體規(guī)定，且未產(chǎn)生學(xué)者所擔(dān)憂的獵奇現(xiàn)象。

總體而言，浙江省各設(shè)區(qū)市對立法調(diào)整對象的選擇較好地體現(xiàn)了“地方特色”。

（二）以法律規(guī)范的獨(dú)特性為視角

就立法體例而言，47部實(shí)體法規(guī)中采用“條例”形式的共38部，而采用“規(guī)定”形式的僅9部，占比19%。這9部法規(guī)無一例外條款數(shù)較少且未采用分章結(jié)構(gòu)。其中較為亮眼的是《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》與《紹興市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，這兩部法規(guī)雖是執(zhí)行性立法，但未對上位法的規(guī)定亦步亦趨，而是采用“有幾條立幾條”的做法，[12]條款數(shù)量較上位法《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》縮減了一半以上，且內(nèi)容更為具體、有針對性。

就法規(guī)結(jié)構(gòu)而言，在47部實(shí)體法規(guī)中，包括前述10部無上位法的法規(guī)在內(nèi)，共有23部法規(guī)未采用分章結(jié)構(gòu)，占比49%。值得一提的是，這其中有18部均是上位法采用了分章結(jié)構(gòu)而自身未采用，這些法規(guī)通過在結(jié)構(gòu)上與上位法區(qū)別而極大縮減了條款數(shù)量，保留下更有針對性的具體條款，較好地體現(xiàn)了“地方特色”。至于其余24部采用了分章結(jié)構(gòu)的法規(guī)，除9部無上位法的法規(guī)外，包括《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》、《金華市電梯安全條例》在內(nèi)的6部法規(guī)因名稱與上位法有差異故各章章名較上位法不同，再將其余9部法規(guī)的章節(jié)與其上位法的章節(jié)對比整合（見表2），不難發(fā)現(xiàn)有5部法規(guī)在章節(jié)名的選用與排列上與上位法幾乎完全相同，1部《紹興市大氣污染防治條例》雖與上位法《浙江省大氣污染防治條例》相比，章節(jié)數(shù)目變少但共有章名相同，后者僅因調(diào)整與適用范圍更廣而多設(shè)第四章“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”與第五章“重污染天氣應(yīng)對”，而溫州、臺州、麗水三市的《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》雖與上位法存在章名的不同，但這3部法規(guī)第二章“市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度”中所規(guī)定的責(zé)任恰好對應(yīng)上位法第三章“環(huán)境衛(wèi)生管理”中的內(nèi)容，而上位法第四章“公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施”的內(nèi)容則在3部下位法第四章“環(huán)境衛(wèi)生管理”中得到體現(xiàn)，可見下位法對章節(jié)名僅做了修飾性變化，因而實(shí)質(zhì)上這9部法規(guī)均未能根據(jù)地方實(shí)際對法規(guī)結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新或僅限于“修飾性創(chuàng)新”。

就制度設(shè)計(jì)而言，對與上位法名稱相近的執(zhí)行性立法進(jìn)行考查更具有說服力。通過與上位法條文的對比，可以看出浙江省各設(shè)區(qū)市就執(zhí)行性立法的制度設(shè)計(jì)作出了許多創(chuàng)新性的嘗試，在不同程度上體現(xiàn)了“地方特色”。例如，《臺州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》針對村留地雜亂問題，創(chuàng)設(shè)性地提出由縣級以上政府以“建造臨時綠地或停車場”的方式解決，同時將“以公共利益為前提”及“事先與村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商”作為對政府的限制;[13]再如，《舟山市城市綠化條例》在總則中鼓勵“單位與個人以投資等方式參與綠化建設(shè)及因地制宜開展庭院綠化”，并在第二章“規(guī)劃與建設(shè)”中將“三同時”原則與綠化工程結(jié)合。又如，《湖州市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中針對室外攤販較多的問題，以建立室外攤販信息檔案、制發(fā)信息卡并進(jìn)行記分與評級的方式加強(qiáng)管理。但問題同樣存在，有學(xué)者曾將溫州、湖州、衢州、臺州、麗水等市的《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》與上位法進(jìn)行條文對比，發(fā)現(xiàn)5部中條文重復(fù)比最少也有13%，多的更是達(dá)到了33%，且重復(fù)內(nèi)容的40%均集中在總則，[14]而新出臺的《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》與《紹興市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》雖不再照搬上位法的結(jié)構(gòu)體例，但重復(fù)條款比例仍分別達(dá)到37.5%與34%，可見“抄襲上位法”現(xiàn)象依然存在。

綜上，浙江省各設(shè)區(qū)市在地方立法中，基本踐行了根據(jù)本地實(shí)際、體現(xiàn)“地方特色”的立法理念，對法規(guī)項(xiàng)目的選擇較有針對性，并在體例的采用上作出了有益嘗試，在制度設(shè)計(jì)時亦比較充分地考量了本地實(shí)際。但同樣暴露出不少問題，第一，對立法體例的選用在很大程度上仍局限于“條例”，過分追求“大而全”而放棄了彰顯特色的“小而精”;第二，對法規(guī)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的安排仍落入“照抄上位法”的窠臼;第三，具體條文“重復(fù)上位法”現(xiàn)象普遍，且集中于總則部分。

四、“地方特色”之實(shí)現(xiàn)路徑

沒有地方特色，地方立法就失去其存在的價值。地方立法的主要任務(wù)之一，就是以其形式，補(bǔ)中央立法之不足，反映地方之需求。[15]為確保“地方特色”在地方立法中得到體現(xiàn)，地方立法應(yīng)遵循以下路徑：

（一）堅(jiān)持黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)

黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程，并明確指出應(yīng)加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。2016年2月，中共中央印發(fā)“關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見”，對黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的指導(dǎo)思想和基本原則作出了明確指示。

具體落實(shí)到地方立法，有立法權(quán)地方的黨委應(yīng)堅(jiān)持主要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)中央大政方針確定本地區(qū)的立法方針，在結(jié)合地方實(shí)際的前提下，積極對重大立法建議展開調(diào)研，及時把中央與地方黨委的重大決策部署落實(shí)到立法計(jì)劃中，將黨的主張通過法定程序上升為國家意志并與人民意志實(shí)現(xiàn)高度統(tǒng)一。例如，2013年習(xí)近平總書記視察天津并提出了“美麗天津”的要求后，天津市委決定實(shí)施美麗天津一號工程，市人大常委會圍繞這一工作中心，先后提請人大制定了綠化條例、大氣污染防治條例、水污染防治條例，貫徹落實(shí)了市委的決策部署，[16]亦彰顯了“地方特色”。

同時，應(yīng)建立健全地方立法機(jī)關(guān)黨組向黨委請示報(bào)告制度，將立法工作中遇到的重大問題及時報(bào)告，新的立法規(guī)劃應(yīng)報(bào)黨委審查批準(zhǔn)，并每年向黨委報(bào)告上一年度立法情況。黨委主要負(fù)責(zé)同志作為第一責(zé)任人應(yīng)親自審定立法規(guī)劃及調(diào)研計(jì)劃，對立法的選題進(jìn)行把關(guān)。

（二）發(fā)揮人大對立法的主導(dǎo)作用

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的作用，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。2015年修改的《立法法》正式將人大“發(fā)揮在立法工作的主導(dǎo)作用”寫入，將“人大主導(dǎo)立法”由黨的主張上升為國家意志。要真正實(shí)現(xiàn)人大主導(dǎo)立法，有以下幾點(diǎn)值得注意：

首先，人大應(yīng)擺正態(tài)度，樹立立法工作的角色意識。各級人大及其常委會作為憲法確立的國家立法機(jī)關(guān)，理應(yīng)對立法工作掌握最有力的話語權(quán)。但立法實(shí)踐中人大卻因政府的強(qiáng)勢而呈現(xiàn)出“疲軟”狀態(tài)，這顯然有悖憲法對人大的定位。強(qiáng)調(diào)“人大主導(dǎo)立法”正是對這一現(xiàn)狀的積極應(yīng)對，人大應(yīng)勇于承擔(dān)主導(dǎo)立法的職責(zé)，逐步擺脫對政府的依賴，統(tǒng)籌各項(xiàng)立法工作，把握立法立項(xiàng)的主動權(quán)，防止“部門利益法制化”，增強(qiáng)地方立法的特色性。

其次，人大在立法工作中應(yīng)處理好兩組關(guān)系。第一，黨委領(lǐng)導(dǎo)立法和人大主導(dǎo)立法的關(guān)系。盡管“領(lǐng)導(dǎo)”和“主導(dǎo)”的含義特征和具體區(qū)別還有待厘清，但二者絕不是對立關(guān)系，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作應(yīng)堅(jiān)持增強(qiáng)人大及其常委會權(quán)威的原則，切實(shí)發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。[17]第二，人大與其他立法參與主體的關(guān)系。人大并不是民意的壟斷機(jī)關(guān)，其他立法參與主體在不同立法環(huán)節(jié)亦或多或少反映了民意，除人大常委會在立法立項(xiàng)階段需牢牢把關(guān)之外，建議人大把主導(dǎo)立法的重心放在審議與表決這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過關(guān)鍵環(huán)節(jié)的合議為“地方特色”保駕護(hù)航，而非包攬全部的立法工作，[18]真正形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。

最后，人大應(yīng)探索完善人大代表參與立法的機(jī)制。立法實(shí)踐中，人大代表參與立法工作尚存在一定不足。一方面，不少人大代表立法提案不積極、立法審議意見少甚至發(fā)言質(zhì)量較差，且往往只關(guān)注本行業(yè)利益而忽視了本地區(qū)的整體訴求;另一方面，人大代表參與立法缺乏制度保障，代表在立法工作各環(huán)節(jié)的權(quán)限與職責(zé)尚未明晰，且人代會對代表的意見重視度仍然不夠。為此，應(yīng)在立法實(shí)踐中激發(fā)人大代表參與立法的積極性，積極拓寬人大代表參與立法工作的廣度與深度。例如，擬提請人代會審議的法律草案應(yīng)通過多種方式征求人大代表的意見，相關(guān)立法的調(diào)研和論證可以邀請人大代表參與，以更廣泛的民意來保障地方立法的特色性。

（三）健全第三方主體多元化參與立法機(jī)制

立法能力不足是目前地方人大主導(dǎo)立法時的主要掣肘，立法作為一項(xiàng)兼具政治性與法律性的專業(yè)工作，對其工作人員的素質(zhì)能力提出了極高要求。各設(shè)區(qū)市獲得立法權(quán)時限尚短，立法專門隊(duì)伍的建設(shè)方興未艾，面對立法需求的膨脹和更高的立法質(zhì)量要求，僅憑有立法權(quán)地方的人大及其常委會應(yīng)對稍顯不足，而由第三方主體以多元方式介入立法，可有效緩解立法主體供給能力不足與急劇增長的立法需要之間的緊張關(guān)系。

首先，委托第三方立法是最直接的方式。早在1998年，重慶市人大就進(jìn)行了全國首例委托第三方參與立法的實(shí)踐，其委托西南政法大學(xué)承擔(dān)《重慶市司法鑒定條例》的法規(guī)起草工作，并在逐漸探索創(chuàng)新中初步建立了配套機(jī)制。[19]十八屆四中全會《決定》提出的“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”與2015年修改的《立法法》將第三方參與立法由地方探索上升為國家制度，實(shí)現(xiàn)了從實(shí)踐到制度再反哺實(shí)踐的良性互動。因此，地方立法工作中可將專業(yè)性較強(qiáng)、難度較大或涉及部門利害關(guān)系明顯的法規(guī)交由如高等院校、科研組織等專業(yè)機(jī)構(gòu)起草，機(jī)構(gòu)人員深厚的法律素養(yǎng)使地方立法體現(xiàn)“地方特色”更為可能。

其次，重要立法事項(xiàng)引入第三方評估也是重要方式。十八屆四中全會《決定》指出，“對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估”。隨后，全國人大常委會辦公廳于2017年12月印發(fā)了《關(guān)于爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作規(guī)范》，根據(jù)該文件，地方立法決策主體可采用定向委托、招標(biāo)等方式，委托第三方進(jìn)行立法評估。開展立法的第三方評估，有助于更廣泛了解人民群眾的立法需求與建議，在更大程度上實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法，有助于地方立法回應(yīng)本地實(shí)際，彰顯“地方特色”。

最后，除具備專業(yè)知識的機(jī)構(gòu)組織介入立法外，公民直接參與立法這一方式亦不可或缺。公民參與立法作為一種直接民主，是人大主導(dǎo)立法的重要環(huán)節(jié)之一，起輔助性作用。除了《立法法》規(guī)定的論證會、聽證會等形式外，立法機(jī)關(guān)還可通過實(shí)地調(diào)研、召開座談會、線上線下征求意見、邀請公民旁聽等方式聽取民眾意見。地方立法者應(yīng)不斷擴(kuò)大公眾參與的范圍，實(shí)現(xiàn)公民在立法前、立法中、立法后的全過程的參與，更廣泛地集中民智、凝聚共識，使地方立法更“接地氣”以符合本地區(qū)實(shí)際。

（四）建立健全立法監(jiān)督與問責(zé)制度

第三方以多元方式介入地方立法工作，雖承載著“民主立法”、“科學(xué)立法”等功能，可在很大程度上增強(qiáng)地方立法的特色性，但由于相應(yīng)的規(guī)范與保障機(jī)制尚未設(shè)立，權(quán)力尋租、轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)、相互推諉等破壞立法質(zhì)量的現(xiàn)象仍有可能發(fā)生。權(quán)責(zé)一致是社會主義法治理念的基本要求，包括立法在內(nèi)，任何權(quán)力的運(yùn)行都必須納入有效的監(jiān)督與問責(zé)體系之中。

根據(jù)現(xiàn)有制度，對設(shè)區(qū)市的立法存在事前監(jiān)督與事后監(jiān)督。

事前監(jiān)督即審查批準(zhǔn)制度。根據(jù)《立法法》第72條第2款的規(guī)定，地方性法規(guī)需報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行，省、自治區(qū)的人大常委會審查報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)是否與上位法相抵觸。可見，立法的事前監(jiān)督僅聚焦于法規(guī)的合法性問題，并未涉及對地方立法選題、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等方面是否具備“地方特色”這一合理性因素的審查，為防止地方立法盲目、片面追求“地方特色”，的確不宜在立法批準(zhǔn)的環(huán)節(jié)加入對合理性因素的審查，而應(yīng)將其納入事后監(jiān)督。

事后監(jiān)督是指備案審查制度。根據(jù)《立法法》第98條至第101條的規(guī)定，設(shè)區(qū)市立法需向全國人大常委會與國務(wù)院備案，并接受全國人大常委會專門委員會的主動審查，或經(jīng)有權(quán)主體提出的審查要求、建議而啟動的被動審查，但目前審查的內(nèi)容為備案法規(guī)是否違憲或違法，并未包含對合理性因素的審查，故建議增加“不適當(dāng)?shù)摹弊鳛閭浒负髥訉彶榈臈l件之一，為將“地方特色”納入審查開辟路徑。與此同時，有關(guān)審查后立法處理的法條亦需相應(yīng)作出修改。

改變和撤銷作為我國主要的立法處理方式，是備案審查的后續(xù)手段。[20]《立法法》第97條第4款授予了省級人大改變或撤銷設(shè)區(qū)市不適當(dāng)立法的權(quán)力，雖為“合理性”的審查提供了路徑，但有違《憲法》有關(guān)監(jiān)督權(quán)設(shè)定的法理邏輯，[21]理應(yīng)由省級人大常委會承擔(dān)這一立法監(jiān)督權(quán)且僅限于以撤銷的方式，故建議未來修改《立法法》時將該款修正為“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”，同時在第96條增加一款作為第6款：“明顯抄襲上位法的?！?，將對是否具備“地方特色”的審查納入立法監(jiān)督的制度框架。

在建立健全有效立法監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，還需配套相應(yīng)的立法問責(zé)制度。立法監(jiān)督制度雖能在很大程度上對地方立法進(jìn)行矯正與糾錯，但要真正根治地方立法過度抄襲上位法、無“地方特色”的“痼疾”，有力的立法問責(zé)制度不可或缺。

我國目前尚無針對立法事故責(zé)任人的追究制度，即便是明顯違背法律保留原則而在2018年4月被國務(wù)院廢止的《勞動教養(yǎng)試行辦法》，其制定者亦未得到追責(zé)。而前述《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》這一立法事故，雖然中央對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)，但依據(jù)的是《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等有關(guān)規(guī)定，立法問責(zé)缺乏法律層面的制度設(shè)計(jì)。

正是由于立法問責(zé)制度的缺失，導(dǎo)致立法者責(zé)任感不強(qiáng)，進(jìn)而極大影響了立法質(zhì)量。為此，有必要制定《立法監(jiān)督程序法》，在系統(tǒng)完善立法監(jiān)督程序性規(guī)范的同時，對包括立法明顯抄襲上位法、無“地方特色”等立法事故的責(zé)任單位與責(zé)任人設(shè)定相應(yīng)的處罰措施，為地方立法彰顯“地方特色”筑造防線。

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Abstract： local characteristics are not only the value of local legislation， but also an important standard to measure the quality of local legislation. Taking the legislation of setting up districts and cities in Zhejiang Province as a sample， it is found that the lack of local characteristics is still common when the local legislation plagiarizes the superior law. Therefore， local legislation should adhere to the leadership of the Party， give full play to the leading role of the National people's Congress in legislation， improve the mechanism of pluralistic participation of third-party subjects in legislation， establish and improve the system of legislative supervision and accountability， and ensure that local legislation embodies local characteristics.

Keywords： local legislation; local characteristics; district and municipal legislation

（責(zé)任編輯：程勇）