關鍵詞 新型冠狀病毒 疫情 國際法律規(guī)則 限制措施

作者簡介：王偉，中國人民大學法學院民商法學專業(yè)。

中圖分類號：D99 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.005

自新冠疫情爆發(fā)以來，全世界已超過13萬人感染新冠病毒，截止3月22日，疫情已涉及185個國家及地區(qū)。我國最早受到各國因疫情采取的限制措施，這些限制措施涉及出入境人員、運輸工具、農(nóng)產(chǎn)品及其他商品等領域，上述限制措施對我國外貿(mào)造成諸多不利影響，根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，我國2020年前2個月貨物貿(mào)易進出口總值4.12萬億元人民幣，同比下降9.6%。在此形勢下，各國限制措施涉及哪些國際規(guī)則，如何理解和評估上述限制措施的合法合理性等等問題，值得我們專門去研究分析。

一、相關國家及地區(qū)采取的限制措施涉及的國際組織及國際法

（一）國際衛(wèi)生組織及《國際衛(wèi)生條例》

國際衛(wèi)生組織（簡稱WHO）簡稱世衛(wèi)組織，是聯(lián)合國負責協(xié)調(diào)有關醫(yī)藥衛(wèi)生事務的專門機構?！秶H衛(wèi)生條例》（IHR2005）作為其活動依據(jù)的核心法，是一部196個締約國共同簽署的具有普遍約束力的國際法律協(xié)定。國際法律協(xié)定的適用一般存在兩種模式即轉(zhuǎn)化、納入，而我國《國境衛(wèi)生檢疫法》等法律法規(guī)轉(zhuǎn)化吸收了《國際衛(wèi)生條例》，成為我國海關部門開展進出境衛(wèi)生檢疫執(zhí)法活動的基本法律依據(jù)。

（二）世界貿(mào)易組織及相關協(xié)議

由于此次疫情部分國家及地區(qū)對中國采取多種限制措施，其中貿(mào)易限制措施主要針對我國出口農(nóng)產(chǎn)品及其他商品，涉及相關國際組織為世界貿(mào)易組織（簡稱WTO），而涉及到的相關國際協(xié)議規(guī)則主要包括：《動植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)定》（簡稱SPS協(xié)定），為防止一些WTO成員方借口保護生態(tài)平衡設置一些不合理的檢疫措施和標準，影響國際貿(mào)易的正常發(fā)展，是對成員國管制進口產(chǎn)品原則和規(guī)則的具體規(guī)定，在此次疫情中主要對貨物的檢疫行為進行了約束;《貿(mào)易便利化協(xié)定》（簡稱TFA），TFA實體內(nèi)容主要包括兩部分：第一部分 （第1-12條） 基于對貿(mào)易便利化的狹義界定， 澄清并發(fā)展了GATT1994第5、8、10條的相關內(nèi)容， 在海關監(jiān)管方式與相關基礎設施建設提供了強制性或參考標準。第二部分對特殊與差別待遇條款作出相關規(guī)定，主要對各成員貨物通關相關規(guī)則、程序、文件及規(guī)制協(xié)調(diào)等方面進行約束。

表一：新冠疫情下部分國家對我國出口食品農(nóng)產(chǎn)品采取限制措施清單

（三）其他WTO框架下協(xié)議及相關標準

此次疫情中針對中國出口農(nóng)產(chǎn)品等限制措施涉及SPS協(xié)議及OIE等相關國際組織，一般在海關實施動植物檢疫與衛(wèi)生檢疫工作中常接觸到世界動物衛(wèi)生組織（OIE）、國際植物保護公約（IPPC）以及國際食品法典委員會（CAC）等國際性組織，這些國際組織往往制定有相關國際標準，在大多數(shù)國家中不構成強制約束，但根據(jù)SPS協(xié)議第3條“協(xié)調(diào)一致”原則中規(guī)定，各成員發(fā)布和實施的檢疫措施應以國際標準、準則或建議為依據(jù)。因此，法律層面上上述國際組織發(fā)布的標準、建議和指南等通常被作為通報評議以及對外交涉的重要依據(jù)。目前為止，各國提出限制措施的依據(jù)均為新冠疫情，此次OIE的意見至關重要，但目前OIE僅在官網(wǎng)上作出了新冠病毒肺炎問答，并未明確傳播來源于某種動物。

二、限制措施中相關國際規(guī)則分析及建議

（一）國際規(guī)則法律約束力

國際法是指若干國家參與制定或者國際公認的、調(diào)整國家之間關系的法律，實際情況來看，各國對國際規(guī)則的履行情況各有差異。此次疫情中，早在1月23日WHO宣布：新型冠狀病毒肺炎疫情，不構成“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。WHO的建議非常明確，即“不建議其他國家采取任何旅行或貿(mào)易限制措施”，但各國對此反應各有不同。截止3月12日，共有共有147個國家（地區(qū)）對人員出入境實施限制性措施，亞洲和歐洲共有42個國家（地區(qū)）對航班/列車/船舶進行限制，共有26個國家（地區(qū)）對醫(yī)療物資出口進行限制，18個國家（地區(qū)）對貨物進口進行限制。

根據(jù)IHR2005第43條第二款之規(guī)定，當相關科學依據(jù)缺乏時，WHO現(xiàn)有的特定指導和建議以及相關國際規(guī)則應被視為各國實施防控措施的依據(jù)，上述國家行為顯然與WHO規(guī)則相悖。另根據(jù)WTO/SPS協(xié)議規(guī)定，各成員新制修訂的針對貨物的檢疫性措施應無延遲的通過WTO向其他成員進行通報。自新冠疫情爆發(fā)以來，僅有俄羅斯一國就其對貨物的禁止性措施發(fā)布通報（G/SPS/N/RUS/178），其余國家均未履行相關義務。以上可見，上述規(guī)則條款未得到各國良好履行。

（二）最小貿(mào)易（交通）限制原則

根據(jù)IHR第43條第一款中對締約國額外的衛(wèi)生措施作出規(guī)定：“這些措施對國際交通造成的限制以及對人員的創(chuàng)傷性或侵擾性不應超過能適度保護健康的其他合理的可行措施”。WTO/SPS第5條第四款規(guī)定：“各成員在決定適當?shù)膭又参镄l(wèi)生檢疫保護水平時，應考慮將對貿(mào)易的不利影響減少到最低程度這一目標”，第六款規(guī)定：“各成員在制定或維持動植物衛(wèi)生檢疫措施以達到適當?shù)膭又参镄l(wèi)生檢疫保護水平時，考慮到技術和經(jīng)濟可行性，應確保這類措施不比要獲取適當?shù)膭又参镄l(wèi)生檢疫保護水平所要求的更具貿(mào)易限制性”，由此規(guī)定各國實施的SPS措施應保持適當?shù)谋Ｗo水平，而不應超過必要的限度。

目前，中國政府對新型冠狀病毒最早采取了必要的限制性防疫措施，且疫情得到了有效的控制，3月20日疫情首次出現(xiàn)“零增長”，而部分國家在沒有科學依據(jù)和風險評估的情況下對中國采取的限制措施，明顯超出其合理保護的必要限度，不利于雙邊貿(mào)易發(fā)展。建議在相關科學依據(jù)明確之前，措施國能遵循WHO組織相關建議，盡快調(diào)整現(xiàn)行措施，可采用加強檢疫、貨物消毒等替代措施。

（三）非歧視原則

根據(jù)國際衛(wèi)生條例（IHR）第3條第一款規(guī)定：“本條例的執(zhí)行應充分尊重人的尊嚴、人權和基本自由”，第42條規(guī)定：“根據(jù)本條例采取的衛(wèi)生措施應當以透明和無歧視的方式實施”;WTO/SPS協(xié)議第二條第3款規(guī)定：“各成員應確保其動植物衛(wèi)生檢疫措施不在情形相同或情形相似的成員之間，包括在成員自己境內(nèi)和其他成員領土之間構成任意或不合理的歧視。動植物衛(wèi)生檢疫措施的實施不應對國際貿(mào)易構成變相的限制”。

目前某些國家沒有區(qū)分中國境內(nèi)各區(qū)域的不同風險等級，也沒有考慮中國籍公民的居住地和旅行路線，而是直接針對中國籍公民采取禁止入境措施，構成對中國籍公民的歧視，另外在疫情多個國家爆發(fā)的情況下，部分國家的限制措施僅針對中國也是違反了“非歧視”原則。建議相關國家有必要盡早調(diào)整現(xiàn)有措施，最大程度避免歧視性后果的蔓延。

（四）科學依據(jù)和風險評估原則

根據(jù)IHR2005第43條第二款，締約國在決定是否執(zhí)行額外衛(wèi)生措施時，應基于三點：一是“科學原則;二是現(xiàn)有的關于人類健康危險的科學證據(jù)，或者此類證據(jù)不足時，現(xiàn)有信息，包括來自世界衛(wèi)生組織和其他相關政府間組織和國際機構的信息;三是世界衛(wèi)生組織的任何現(xiàn)有特定指導或建議”。根據(jù)中國向WHO提供的公開透明的疫情信息，該病可防可控。WHO在新型冠狀病毒設為PHEIC中的建議也明確，不建議采取任何旅行及貿(mào)易的限制措施。因此，部分國家采取的對人員入境的限制性措施沒有科學依據(jù)，也與WHO建議相悖。

針對貨物貿(mào)易，根據(jù)WTO/SPS協(xié)議第2條第二款規(guī)定：“各成員應確保任何動植物衛(wèi)生檢疫措施的實施不超過為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的程度，并以科學原理為依據(jù)，如無充分的科學依據(jù)則不再實施”，以及第5條“風險評估以及適當?shù)膭又参镄l(wèi)生檢疫保護水平的確定”第一、二款有關風險評估以及科學依據(jù)的相關規(guī)定，各國針對貨物貿(mào)易采取的限制性措施應具備充分的科學依據(jù)，并進行風險評估。即使該措施為緊急措施，在實施前也應對相關風險進行初步評估。

目前，OIE僅在官方網(wǎng)站以問答形勢向公眾解答新冠病毒與動物間的關系，且沒有證據(jù)表明新型冠狀病毒其在飼養(yǎng)類、觀賞類乃至水產(chǎn)類動物攜帶傳播，更沒有證據(jù)證明食品飲料和植物源性產(chǎn)品出現(xiàn)相關風險。禁止性措施缺乏必要的科學依據(jù)和風險評估，建議明確疫情流行病學及相關風險之前，各國應加強溝通合作，開展技術交流，以科學理性的政策措施共同應對疫情，避免反應過度影響雙邊貿(mào)易發(fā)展。

（五）透明度原則

根據(jù)WTO/SPS協(xié)議第7條規(guī)定：“各成員應通知其動植物衛(wèi)生檢疫措施的改變，并根據(jù)附件2有關規(guī)定提供其動植物衛(wèi)生檢疫措施的信息”。目前，僅俄羅斯及哈薩克斯坦向WTO組織通報其針對中國疫情采取的緊急限制措施，其余國家未履行透明度相關義務。希望措施方能盡快對措施范圍、依據(jù)、期限等進行明確，并盡快開展風險評估，及早取消與其合理保護水平不符的過度性措施。

（六）區(qū)域化原則

WHO并未有疫區(qū)國的概念，OIE僅對動物疫病根據(jù)疫情流行的風險程度進行區(qū)域化管理，且新冠病毒并未列入動物疫病名錄中。同時，WTO/SPS第6條“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)適用地區(qū)的條件”也明確規(guī)定，各國應區(qū)分疫區(qū)及非疫區(qū)和低度流行區(qū)的相關風險。目前，盡管我國湖北省面臨嚴重疫情，但大部分省份并沒有發(fā)生嚴重的疫情傳播，建議將我國不同區(qū)域疫情風險進行區(qū)分，適用不同等級的檢疫措施。

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