張 飛

（淮陰師范學院 城市與環(huán)境學院，江蘇 淮安 223300）

近年來，我國許多地方紛紛將鄉(xiāng)村旅游開發(fā)作為農(nóng)業(yè)轉型、精準扶貧、鄉(xiāng)村振興的重要舉措。隨之，大量農(nóng)村土地轉變?yōu)猷l(xiāng)村旅游用地，并產(chǎn)生了巨額的土地增值收益。但是作為農(nóng)村土地的主人，農(nóng)民并沒有分享到多少土地增值收益，在一些地方甚至演變成群體事件，威脅到當?shù)厣鐣€(wěn)定，成為當前鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中突出問題之一。因此，如何讓農(nóng)民分享更多土地增值收益是我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展面臨的一個重要課題。

讓農(nóng)民分享更多土地增值收益，首先需要弄清目前農(nóng)民為何沒有分享到較多土地增值收益的原因。是因為其他利益主體侵占了農(nóng)民的利益，還是農(nóng)民本身對土地增值收益貢獻不足，又或者兩者兼有？如果是由于其他利益主體侵占了農(nóng)民的利益，今后考慮的重點應是如何約束其他利益主體侵占農(nóng)民的利益；如果是由于農(nóng)民自身對土地增值收益貢獻不足，今后考慮的重點則是如何提高農(nóng)民的貢獻率。目前，一些學者從農(nóng)村土地產(chǎn)權制度缺陷[1-3]、旅游吸引物權不明[4-6]、旅游合同不完善[7-8]、農(nóng)民博弈能力較弱[9-10]等方面探討鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中農(nóng)民分享土地增值收益較少的成因，進而提出相應對策。這些研究在一定程度上解釋了當前農(nóng)民無法或較少分享土地增值收益的成因，但不具備系統(tǒng)性。因此，本文試圖在分析鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地增值形成的階段及來源的基礎上，系統(tǒng)分析農(nóng)民分享土地增值收益的現(xiàn)狀及其成因，提出讓農(nóng)民分享更多土地增值收益的建議。

一、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地增值的階段及來源

根據(jù)鄉(xiāng)村旅游用地獲取方式，可將鄉(xiāng)村旅游項目分為土地征收型鄉(xiāng)村旅游項目與土地流轉型鄉(xiāng)村旅游項目。由于土地征收型鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)中土地增值收益形成與分配的研究較多且比較成熟，因此本文主要討論的是土地流轉型鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)中的土地增值收益形成與分配問題。

（一）鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地增值的階段

按照鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程，本文將鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地增值的階段劃分為土地流轉與旅游開發(fā)兩大階段（見圖1）。

圖1 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地增值的階段及來源

土地流轉階段是指旅游開發(fā)商經(jīng)由土地流轉等途徑獲得鄉(xiāng)村旅游用地的過程。在這一過程中，旅游開發(fā)商既可以直接與農(nóng)民談判，直接從農(nóng)民手中獲得土地；也可以通過村委會或基層政府，間接獲得農(nóng)民的土地。旅游開發(fā)商獲得土地，不僅意味著土地使用權的轉移，同時土地用途也發(fā)生了變化，即由農(nóng)業(yè)用途轉變?yōu)猷l(xiāng)村旅游用途。但與一般農(nóng)地非農(nóng)化不同，這種土地用途轉變，實際上是土地用途拓展和延伸，即在保留土地的原有農(nóng)業(yè)用途的基礎上增加了土地的旅游用途。

旅游開發(fā)階段則是指旅游開發(fā)商在獲得土地使用權之后，根據(jù)土地特點、自身實力、市場需求等因素對鄉(xiāng)村旅游用地進行開發(fā)，使其承載一定鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的過程。這一階段是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地增值的核心階段，土地上的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的吸引力直接關系到土地增值的幅度。

（二）鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地增值的來源

根據(jù)土地增值的來源，土地增值一般分為投資性增值、供求性增值、用途性增值3種形態(tài)。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地流轉階段的土地增值主要來源于土地用途變化，屬于用途性增值形態(tài)；旅游開發(fā)階段的土地增值主要來源于要素投入與市場需求增多，屬于投資性增值與供求性增值形態(tài)。

1.土地流轉階段的土地增值來源

此階段的土地增值主要來源于土地用途的變化，即由低收益的農(nóng)業(yè)用途轉變?yōu)楦呤找娴泥l(xiāng)村旅游用途。鄉(xiāng)村旅游用地收益之所以高于農(nóng)地收益在于鄉(xiāng)村旅游用地不僅具備一般農(nóng)地的經(jīng)濟價值，還包含旅游價值。農(nóng)地轉變?yōu)猷l(xiāng)村旅游用地使得農(nóng)地的旅游價值得到釋放，土地資源的邊際報酬得到提高，從而產(chǎn)生了增值。

2.旅游開發(fā)階段的土地增值來源

此階段土地增值收益主要來源于要素投入與市場需求增多。首先，土地增值來源于各種要素的直接投入。旅游開發(fā)商等利益主體通過投入自然景觀、勞動、資金、技術、管理等生產(chǎn)要素對鄉(xiāng)村旅游用地進行開發(fā)，創(chuàng)造了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，進而促使土地產(chǎn)生增值。其次，土地增值來源于周邊基礎設施的改善。政府或其他社會組織對鄉(xiāng)村旅游用地周邊的投資，如修建高速公路、高鐵、機場等，雖然不是直接投資在鄉(xiāng)村旅游用地上，但會提升鄉(xiāng)村旅游用地的區(qū)位優(yōu)勢，提高鄉(xiāng)村旅游用地的可達性，也會促使鄉(xiāng)村旅游用地發(fā)生增值。再次，土地增值來源于鄉(xiāng)村旅游用地供需關系的變化。隨著人們生活水平的提高，人們對鄉(xiāng)村旅游需求會不斷增強，進而對鄉(xiāng)村旅游用地需求也會越來越多。而鄉(xiāng)村旅游用地具有資源優(yōu)良、數(shù)量稀少、位置固定和壟斷性等特點，因此從長期來看，鄉(xiāng)村旅游用地將呈現(xiàn)供不應求態(tài)勢，進而必然促使鄉(xiāng)村旅游用地價格上漲，引起鄉(xiāng)村旅游用地增值[11]。

如圖2所示，假設P1為農(nóng)地價格，P2為土地流轉價格，P3為鄉(xiāng)村旅游用地市場價格；供給曲線S不變，需求曲線隨著社會經(jīng)濟發(fā)展由D1增加到D2。則圖形P2BA P1的面積即為土地流轉階段所形成的土地增值收益；圖形P3EBP2的面積即為旅游開發(fā)階段所形成的土地增值收益，其中圖形P3CBP2的面積為要素投入所形成的土地增值收益，圖形CEB的面積為鄉(xiāng)村旅游需求增多所形成的土地增值收益。

圖2 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地增值收益的形成

二、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中農(nóng)民分享土地增值收益現(xiàn)狀

（一）土地流轉階段農(nóng)民分享土地增值收益現(xiàn)狀

在土地流轉階段，農(nóng)民失去了土地的使用權和發(fā)展權，因此其應該獲得相應的土地補償費用、其中包括一定的土地增值收益，但由于按原用途補償原則、土地流轉合同不合理致使農(nóng)民無法分享當期和將來的土地增值收益。

1.按原用途補償原則致使農(nóng)民無法分享當期的土地增值收益

在土地流轉中，旅游開發(fā)商一般是按照農(nóng)地原用途的收益給予農(nóng)民補償，而不是土地旅游用途的收益，致使農(nóng)民根本沒有分享到由土地用途變化而帶來的土地增值收益。用圖2來表示，旅游開發(fā)商本應按P2向農(nóng)民支付補償，但實際上卻按P1來支付。農(nóng)民本應獲得收益為P2BFO的面積，包括對土地農(nóng)用的補償（P1AFO的面積）與土地增值收益（P2BAP1的面積），但現(xiàn)實中大多數(shù)農(nóng)民只獲得對土地農(nóng)用的補償（P1AFO的面積），甚至由于政府或集體的干預連這部分收益都不能保障。

2.土地流轉合同不合理導致農(nóng)民無法分享將來的土地增值收益

在土地流轉中，一般需要簽訂土地流轉合同，但現(xiàn)實中土地流轉合同大多存在以下問題：一是合同期限較長，一般為10-30年，但合同中缺乏土地流轉租金調(diào)整條款，致使土地流轉租金存在“低位固化”現(xiàn)象，農(nóng)民享受不到土地持續(xù)增值收益；二是只規(guī)定農(nóng)民享有按時收取流轉價款權利，無其他重要權利；三是以出租流轉方式為主，租金以一次性支付為主，旅游開發(fā)商一次性付完租金之后，土地就與農(nóng)民沒有關系，農(nóng)民同樣無法分享將來的土地增值收益。

（二）旅游開發(fā)階段農(nóng)民分享土地增值收益現(xiàn)狀

在旅游開發(fā)階段，農(nóng)民獲得的收入主要有工資性收入、經(jīng)營性收入與財產(chǎn)性收入三種方式。其中工資性收入是指農(nóng)民通過到鄉(xiāng)村旅游企業(yè)打工所獲得的收入，經(jīng)營性收入是指農(nóng)民通過經(jīng)營農(nóng)家旅館、農(nóng)家樂餐館、農(nóng)家手工藝商店等項目所獲得的收入，財產(chǎn)性收入是指農(nóng)民將土地、房屋等財產(chǎn)以入股方式參與村集體經(jīng)濟或旅游項目，借助于集體或公司的分紅或股利獲得的收入。而土地增值收益則主要包含在經(jīng)營性收入與財產(chǎn)性收入之中。

一是部分農(nóng)民獲得了工資性收入。目前，鄉(xiāng)村旅游企業(yè)一般都會吸納一些當?shù)剞r(nóng)民從事諸如保潔、保安、服務員、表演等簡單性服務工作，從而使一部分農(nóng)民獲得一些工資性收入。

二是少數(shù)農(nóng)民獲得了經(jīng)營性收入。在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，一些農(nóng)民通過開辦農(nóng)家旅館、農(nóng)家樂餐館、農(nóng)家手工藝商店等項目獲得了較多的經(jīng)營性收入。但是開辦這些項目的農(nóng)民畢竟是少數(shù)，往往都是那些具有一定經(jīng)營頭腦的能人大戶。而大多數(shù)農(nóng)民因缺少足夠的意識、技能與資金而無法開辦旅游項目。

三是少數(shù)地區(qū)農(nóng)民獲得了財產(chǎn)性收入。目前，大多數(shù)鄉(xiāng)村旅游項目都是由外來旅游開發(fā)商主導，在給予當?shù)剞r(nóng)民相關補償之后，當?shù)剞r(nóng)民就和鄉(xiāng)村旅游項目沒有任何關系，更談不上從中獲得收益。只有在少數(shù)鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)中，當?shù)剞r(nóng)民以土地入股形式參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，或者農(nóng)民集體采用合作社和股份制等方式成立鄉(xiāng)村旅游合作社、鄉(xiāng)村旅游公司等組織，從而使農(nóng)民可以獲得一些財產(chǎn)性收入。

可見，當前對于大多數(shù)農(nóng)民而言，他們僅在鄉(xiāng)村旅游項目從事一些簡單性服務工作，獲得較少的工資性收入，而無法從鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中獲得經(jīng)營性收入與財產(chǎn)性收入，進而也沒有分享到土地增值收益。

三、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中農(nóng)民分享土地增值收益現(xiàn)狀的成因

（一）土地流轉階段農(nóng)民分享土地增值收益現(xiàn)狀的成因

1.農(nóng)民科學文化素質欠缺致使農(nóng)民缺少對土地增值的預見性

從整體上來說，我國農(nóng)民受教育時間較短，科學文化素質相對較低，對相關的法律政策缺少了解。再加上鄉(xiāng)村旅游用地具有一定特殊性。從表面上看，鄉(xiāng)村旅游用地仍然是農(nóng)業(yè)用地，許多農(nóng)民將鄉(xiāng)村旅游用地的價值等同于農(nóng)業(yè)用地的價值。因此，許多農(nóng)民無法預見鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地增值收益，愿意接受按農(nóng)業(yè)用途補償原則；并且在簽訂土地流轉合同時，不知如何保護自身權益，只得接受旅游開發(fā)商的條件。

2.市場失靈導致農(nóng)地的非市場價值無法得到補償

土地流轉實際上是一種市場交易行為。市場雖然是一種資源配置的有效手段，但其也存在一定局限性，如其解決不了外部性問題。而農(nóng)地旅游化流轉過程中不可避免地存在外部性問題。農(nóng)地，不僅具有一定的經(jīng)濟價值，而且還有社會價值、生態(tài)價值、旅游價值等非市場價值。然而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，當農(nóng)地轉變?yōu)猷l(xiāng)村旅游用地時，交易雙方只考慮農(nóng)地的經(jīng)濟價值，農(nóng)地的社會價值、生態(tài)價值、旅游價值并不在他們考慮范圍之內(nèi)。因此，在土地流轉中，旅游開發(fā)商一般只按農(nóng)地的經(jīng)濟價值給予農(nóng)民補償，而農(nóng)地的社會價值、生態(tài)價值、旅游價值并不在補償范圍之內(nèi)。

3.相關制度缺陷為其他利益主體侵占農(nóng)民利益提供可能

市場失靈使得農(nóng)民無法獲得農(nóng)地非市場價值的補償，政府則可以彌補市場失靈，但在現(xiàn)行地方政府政績考核制度下，為了招商引資，與旅游開發(fā)商合謀故意回避農(nóng)地的非市場價值，同意旅游開發(fā)商按照農(nóng)業(yè)用途給予農(nóng)民補償。其次，農(nóng)村集體土地所有制制度、農(nóng)村基層治理制度的缺陷使得農(nóng)民集體可能并沒有充分代表農(nóng)民的利益，甚至侵占農(nóng)民利益，如強迫農(nóng)民流轉土地，壓低土地流轉租金，有意或無意地遺忘土地流轉租金調(diào)整條款等等。再次，旅游吸引物產(chǎn)權制度缺失，使得旅游吸引物成為“無主財產(chǎn)”，引起各利益主體爭相攫取這一稀缺的經(jīng)濟資源[6]。而在競爭中，由于處于弱勢地位，農(nóng)民并沒有分享到多少本屬于自己的收益。

（二）旅游開發(fā)階段農(nóng)民分享土地增值收益現(xiàn)狀的成因

1.農(nóng)民參與旅游開發(fā)程度不足使得農(nóng)民對土地增值的貢獻不多

在旅游開發(fā)階段，誰投入要素越多，對土地增值的貢獻越大，誰分享的土地增值收益就越多?，F(xiàn)實中，大多數(shù)農(nóng)民既缺乏參與旅游開發(fā)的機會，又缺乏參與旅游開發(fā)的能力。首先，許多旅游開發(fā)商在獲得土地之后，就將農(nóng)民排除在外，土地如何開發(fā)成為旅游開發(fā)商單方面問題。農(nóng)民根本沒有機會參與旅游開發(fā)。其次，即使農(nóng)民有意愿、有機會參與旅游開發(fā)，但往往由于意識、資金、能力等因素而無力參與旅游開發(fā)，致使其對土地增值沒做貢獻，從而也無法分享土地增值收益。只有少數(shù)農(nóng)民通過開辦農(nóng)家旅館、農(nóng)家樂餐館、農(nóng)家手工藝商店等形式參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，對土地增值作出了貢獻，因此他們可以分享一些土地增值收益。但由于投入較少，因此分享的土地增值收益也較少。

2.農(nóng)民組織化程度不高致使農(nóng)民無法形成合力

即使單個農(nóng)民參與旅游開發(fā)能力不足，但如果農(nóng)民能夠組織起來，不僅能提升參與旅游開發(fā)的能力，增強對土地增值的貢獻，同時也可以提高與其他利益主體之間博弈的能力，有助于農(nóng)民分享更多的土地增值收益。但現(xiàn)實中，由于農(nóng)村集體的干部缺乏號召力和凝聚力，農(nóng)村集體經(jīng)濟實力有限，致使大多數(shù)農(nóng)村集體無法將農(nóng)民組織起來，形成合力參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，從而也無法分享更多的土地增值收益。

四、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中讓農(nóng)民分享更多土地增值收益的建議

由上文分析可知，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，目前農(nóng)民無法或較少分享土地增值收益，一方面是由于地方政府、農(nóng)村集體和旅游開發(fā)商侵占了農(nóng)民利益，另一方面則是因為農(nóng)民自身對土地增值的貢獻不大。因此，要讓農(nóng)民分享更多土地增值收益，一方面需要提高農(nóng)民參與旅游開發(fā)的程度，以增加農(nóng)民對土地增值的貢獻；另一方面需要改革相關制度，以減少其他利益主體侵占農(nóng)民利益的機會。

（一）提高農(nóng)民參與旅游開發(fā)的程度，以增加農(nóng)民對土地增值的貢獻

1.保障農(nóng)民參與旅游開發(fā)的權利

保障農(nóng)民參與旅游開發(fā)的權利主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)之前與之中兩個環(huán)節(jié)。首先，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、旅游開發(fā)商必須與農(nóng)民磋商鄉(xiāng)村旅游開發(fā)事宜，以促使各方知曉相關事宜并簽訂較為合理的合同。其次，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中，應改變旅游開發(fā)商單方面的開發(fā)決策機制，賦予農(nóng)民知情權、發(fā)言權、決策權及監(jiān)督權；保障農(nóng)民知悉鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的情況和進展，參與制定旅游開發(fā)方案與收入分配方案，具有參與建設的機會，在利益受侵犯時可以發(fā)起復議和申訴[12]。

2.提高農(nóng)民參與旅游開發(fā)的能力

首先，培育農(nóng)民的主體意識，摒除“等靠要”思想，鼓勵農(nóng)民積極主動參與旅游開發(fā)。其次，建立完善的農(nóng)民培訓體系，提高農(nóng)民參與旅游開發(fā)的知識與技能。培訓內(nèi)容要有本地性，需結合本地農(nóng)民與旅游吸引物的特點，不能照搬照抄其他地方的培訓內(nèi)容；細化培訓內(nèi)容，根據(jù)農(nóng)民的年齡、文化水平、家庭情況等因素，進行分層分類培訓，使不同類別、不同人群都能提高自己的參與能力；培訓時間、地點及方式也需根據(jù)農(nóng)民的需求進行靈活安排。

3.提高農(nóng)民的組織化程度

讓農(nóng)民分享更多的土地增值收益，必須將農(nóng)民組織起來，成立鄉(xiāng)村旅游合作組織。因此，各級政府應積極引導農(nóng)民成立鄉(xiāng)村旅游合作組織，并且給予一定人財物支持。如政府可整合現(xiàn)涉農(nóng)資金，拿出部分資金支持鄉(xiāng)村旅游合作組織發(fā)展；聘請專家，指導鄉(xiāng)村旅游合作組織開展工作，幫助其提高專業(yè)化水平，以讓其在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中發(fā)揮越來越大的作用。

（二）改革相關制度，以減少其他利益主體侵占農(nóng)民利益的機會

1.改革地方政府政績考核制度，轉變政府職能

當前，一些地方政府之所以在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中偏向旅游開發(fā)商，主要目的在于招商引資，促進當?shù)亟?jīng)濟快速增長。因此，改革現(xiàn)行以經(jīng)濟績效為主的地方政府政績考核制度，構建科學的政績考核制度，可以在一定程度上避免地方政府與旅游開發(fā)商合謀侵占農(nóng)民利益。同時推動政府職能轉變，使政府由鄉(xiāng)村旅游土地流轉市場的直接參與者轉變?yōu)槭袌鲆?guī)則的建立者、市場失靈的彌補者及市場秩序的維護者。

2.完善村民自治制度，使村委會成為真正代表農(nóng)民利益的組織

規(guī)范村委會選舉程序，保障農(nóng)民民主選舉村委會；明確村委會的職責，正確處理好其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部、村經(jīng)濟合作社之間關系；完善村委會決策程序和議事規(guī)則，健全農(nóng)民利益表達機制，賦予農(nóng)民參與權和決策權；健全對村委會的監(jiān)督機制，尤其要加強對村級財務的監(jiān)督力度，并加強對違背農(nóng)民利益行為的懲罰。通過完善村民自治制度，建立能夠體現(xiàn)全體村民意愿的決策參與機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制，使村委會成為真正代表農(nóng)民利益的組織，從而在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中盡可能避免村集體侵占農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

3.在三權分置制度框架下，完善農(nóng)地旅游化流轉市場

首先，成立具有法人資格的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)地集體所有權主體，由其統(tǒng)一將農(nóng)地流轉給旅游開發(fā)商；建立健全集體所有權使用機制，細化集體所有權使用程序，保障集體收益在集體內(nèi)部公平分配。其次，穩(wěn)定農(nóng)民承包權，任何組織和個人不得強迫農(nóng)民進行農(nóng)地旅游化流轉。再次，提倡以入股方式進行農(nóng)地旅游化流轉；對于以出租方式進行農(nóng)地旅游化流轉，則提倡實行“長租短約”契約方式，即較長的土地租賃使用權契約，較短的土地年租金契約。第四，擴大農(nóng)地旅游化流轉補償范圍，不僅應包括農(nóng)地的經(jīng)濟價值，還應包括農(nóng)地的社會保障價值、旅游價值及鄉(xiāng)村旅游開發(fā)負外部性造成的損失。第五，細化農(nóng)地旅游化流轉的程序，詳細規(guī)定農(nóng)地旅游化流轉的條件、步驟，明晰各方權利義務。第六，建立農(nóng)地旅游化流轉信息服務平臺，讓農(nóng)民能及時了解到農(nóng)地旅游化流轉相關信息。第七，規(guī)范農(nóng)地旅游化流轉合同內(nèi)容，制訂農(nóng)地旅游化流轉示范合同文本，明確合同的基本內(nèi)容。

4.建立旅游吸引物產(chǎn)權制度，推進鄉(xiāng)村旅游用地價格評估工作

旅游吸引物是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的對象，其既包括諸如鄉(xiāng)村自然景觀、節(jié)事活動等有形的旅游吸引物，也包括諸如歷史文化價值、宗教信仰等無形的旅游吸引物。這些旅游吸引物大多都是由當?shù)剞r(nóng)民在長期生產(chǎn)生活中創(chuàng)造和發(fā)展起來的[13]。因此，應明確農(nóng)民集體是旅游吸引物的產(chǎn)權人，從而使其能夠分享由此產(chǎn)生的增值收益。同時，抓緊推進鄉(xiāng)村旅游用地價格評估工作，確立符合鄉(xiāng)村旅游用地自身特有的評估標準與評估方法，科學評估鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中各個階段土地增值額度及總額，為農(nóng)民合理分享土地增值收益提供依據(jù)。