陳穎

[提要] PPP模式是近年來政府與社會資本合作的一種新型管理模式，這種模式已在基礎設施建設和公共服務領域發(fā)揮重要作用。但是，由于PPP項目的流程繁雜，其風險的多樣化、風險預測分析工作難度大、風險的管理問題貫穿于項目的整個生命周期。如何實現(xiàn)對PPP項目風險分擔的有效控制與策略研究，提升綜合投資收益，是本文研究的主要方向。

關鍵詞：PPP項目;風險管理;監(jiān)管體系

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年4月20日

PPP是指政府和社會資本之間合作的模式，是指政府與社會資本之間通過特許經營、購買服務、股權合作等方式進行的長期合作，以增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，建立的利益共享、風險分擔。簡單來說，PPP模式就是政府購買服務的模式。在最近幾年的發(fā)展歷程中，國家逐漸了解到社會參與方對基礎項目建設和公共產品和服務做出的貢獻，因此我國政府大力推行PPP模式，廣泛吸引社會資本參與其中共謀發(fā)展，在全國范圍內開啟一場PPP盛宴。

財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6月末，2014年以來PPP項目共累計9，036個、投資額13.6萬億元;累計落地項目5，811個、投資額8.8萬億元，落地率64.3%;開工項目共3，446個、投資額5.1萬億元，開工率59.3%。從官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)我們不難看出，一方面由于我國關于PPP項目相關政策的不斷提高和完善，越來越多的社會資本參與其中，推動了PPP模式在國內經濟進程中的研究熱潮;另一方面大量PPP項目進入落地階段。但是，由于地方政府的經濟承受能力有限，在放緩了新增PPP項目的速度后，地方政府的工作重點逐漸轉向對已有的PPP項目的監(jiān)測和管理。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，現(xiàn)階段存在的主要問題是發(fā)展中的問題，我們應辯證的看待PPP項目中出現(xiàn)的問題和矛盾，加強對項目的管控與監(jiān)測，嚴格防控可能出現(xiàn)的風險，維護市場秩序。新階段如何管理好PPP項目，提出合理的研究策略以實現(xiàn)對風險的把控，促進PPP項目可持續(xù)、高質量發(fā)展，這些都值得我們思考。

就我們目前所了解到PPP項目大致的操作流程具體如圖1所示。（圖1）

由PPP項目操作流程圖中不難看出，PPP項目的流程極其復雜，各階段都可能出現(xiàn)問題導致銜接斷裂。項目全生命周期包含政治風險、經濟風險、經營管理風險、運營安全風險等多種潛在抗力，難以預測且高難度地貫穿以項目全生命周期。研判PPP項目的多種風險，探求合理高效的管理方法，實現(xiàn)對PPP項目風險有效控制與策略研究，以使項目整體獲得預期的投資收益，都是目前政府、項目公司乃至社會公眾等利益主體切實關注的重點?；诖耍覀冇懻摿巳缦聨讞l規(guī)避風險的解決方案。

一、合理選擇合作方與合作項目，嚴格把控PPP項目合規(guī)合法化

考慮到PPP項目的投資規(guī)模較大、項目周期長等諸多因素，相比選擇單一企業(yè)作為PPP項目社會資本的參與方來說，鼓勵企業(yè)組建聯(lián)合體參與PPP項目已成為現(xiàn)階段的主流方式，促使社會資本提高資金流動效率，聯(lián)合企業(yè)的參與在一定程度上降低了單一企業(yè)資金流動的壓力。值得一提的是，優(yōu)先考慮具有PPP項目經驗的資本合作伙伴，不僅可以有效縮短項目前期籌備時間，相關合作方還能結合以往的工作經驗，及時對未知風險作出準確預測，并提出合理有效的規(guī)避方案，而政府和企業(yè)加強對合作項目基本情況的了解，宏觀把握項目發(fā)展指向，對標的項目可能出現(xiàn)的風險進行及時預測和研判，采取有針對性的防控措施，注重項目風險管理，才能更好地避免不必要的損失。

當然，PPP項目政府方的具體需求也不容忽視，這也是項目成立目的所在。近年來，PPP項目主要集中在公共或準公共項目和基礎設施建設上，而不單單是純商業(yè)的項目。自2014年以來，PPP模式已融入到多個公共領域并帶來了可觀的經濟收益，如軌道交通、園區(qū)開發(fā)、環(huán)境整治、燃氣、城市垃圾處理、醫(yī)療教育等。由此可見，多數(shù)以基礎設施和公共服務為重點的項目，已逐步形成了符合中國特色和國情的PPP項目。由此看來，經濟利益并不是PPP模式的絕對追求，能夠更好地解決中國人民的民生問題，促進中國經濟的發(fā)展，提高人們的生活質量才是最終目的。

在項目實際操作過程中，除了專業(yè)運營風險、財務管理風險等，政治風險作為不可忽略的因素，也應當被納為考慮范疇之中。政治環(huán)境的穩(wěn)定是項目順利運營的重要保障之一，PPP項目往往可能由于我國政府相關政策的改變，增加項目建設成本使得項目收益降低，或因政府突然改變合約條款等爆發(fā)政府信用風險，以便負責項目的官員利用職務之便從中謀求巨額非法收入。因此，在雙方資本合作過程中，政府與企業(yè)應相互增進了解，合理選擇合作方與合作項目，注重雙向選擇，嚴格把控PPP項目合規(guī)合法化，實現(xiàn)對資金的最佳利用，才能有效防范風險，提高PPP項目的效益，使得項目有條不紊地不斷推進。

二、實現(xiàn)融資多元性，推行多方融資

PPP項目投資規(guī)模較大，巨大的投資量也使社會資本面臨著融資壓力，承擔相應風險，PPP項目能否順利落地的關鍵因素在于項目融資的成功與否，社會資本的投資收益水平也與籌集資金所需成本息息相關。

但是，現(xiàn)階段我國大部分的PPP項目的融資主體主要是銀行等金融機構。而在目前我國宏觀經濟發(fā)展不景氣的大背景下，銀行放貸越來越謹慎，如果銀行供應資金鏈出現(xiàn)斷鏈，或是由于其他原因使貸款不能到位，使項目運行缺少足夠的資金支持，導致項目缺少資金供應而不得已中斷，從而很容易出現(xiàn)供應資金等方面的變動，無法給投資方帶來預期收益。因此，保證融資的多元性，從多個渠道進行融資是必要的，Plan B的采用能很好地解決資金短缺的后顧之憂，分擔項目對銀行貸款的一味依賴性，這樣一來，如果銀行供應資金出現(xiàn)問題，也可以通過其他渠道獲得備用資金，從而保障項目順利進行。

在當前社會背景下，社會資本缺乏積極響應項目的主動性，導致PPP項目在部分領域難以推行。為了打破僵局，政府發(fā)起的PPP引導基金在借鑒國內外投資引導基金成功經驗的基礎上應運而生。PPP基金簡單來說就是中國政府和社會資本合作，以基金形式直接或間接投資PPP項目。與傳統(tǒng)的銀行貸款相比，PPP基金一方面提高了項目落成效率，促進PPP模式與多個領域合作項目的落成;另一方面也有利于轉變政府職能，減輕財政負擔，彌補政府與社會資本的不足，形成各方獲利的共贏局面，優(yōu)化多方投資風險。

三、合理預算融資資金，科學降低項目成本

綜合項目全生命周期的項目成本來看，只有改善PPP項目融資問題，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境才能更有效地吸引社會資本。但是項目的實際實施過程較為復雜，PPP模式作為近幾年新興概念，部分項目公司的管理層可能由于缺乏運營經驗、組織結構混亂、權責分配不當?shù)纫蛩貙е逻\營期管理不當，服務質量低下，運營收入不足、對市場需求變化缺乏了解、相關工作人員對市場環(huán)境認識不足等因素會導致運營管理成本超支、資本運作不當，從而使得融資不暢或者項目資金鏈斷裂，進而產生財務風險，因此在PPP項目投入實際運用時，需要經過財政可承受能力認證。

從避免運營成本超支、運營收入不足、管理能力、服務質量、財務風險幾個方面考慮，采取合適的控制方法可適當避免經營管理風險。項目實施前，可以建立責任成本中心，把責任與成本掛鉤，落實到各部門甚至個人;實施過程中建立成本計劃，提升內部管理水平，嚴格實行成本控制;完工后則要進行成本核算，做好資金回籠。為了使PPP項目實現(xiàn)優(yōu)質融資，我們還需要學習借鑒其他國家成熟且前沿的PPP模式理論知識，并結合我國國情提出科學化、可實施的PPP項目資金融通方案，并充分利用信息化管理系統(tǒng)，開發(fā)全面、系統(tǒng)的綜合管理信息系統(tǒng)，提高工作效率，降低綜合管理成本，運用科學的管理手段，做出長遠的規(guī)劃，同時對運營期經濟風險（如：市場競爭、通貨膨脹、利率變化、市場價格變動、市場需求變化等）做出合理的應對方案?？茖W的預算編制、相應層次的資金綜合預算、合理預算上級補助資金、將支出納入預算管理、增強預算約束力、及時履行合同約定，增強社會資本投資的信心。

四、合理分配風險與利益，達到多方共贏

前文提到，PPP模式是政府與社會主體建立的“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，但我們從財政部在2014年11月頒發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》對PPP模式的風險分擔做出了規(guī)定：“項目設計、建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和民間資本合理分擔”來看，在實際的運作過程中，公私部門在承擔風險上呈現(xiàn)不對等的局面，政府相對社會資本來說，承擔了更多項目風險。對于這種互利共贏項目，如何把控政府和社會主體的參與形式、渠道以及范圍程度占比顯得尤為重要。我們不僅需要關注政府方的需求，在既滿足政府方采購需要的同時，還要能在聯(lián)合體成員間實現(xiàn)項目風險的合理分配以及項目成本的有效控制，以達到1+1>2的效果，避免其帶來負面效益。

PPP項目在運行中可能存在不可避免的未知風險，對于看不見的未來，我們可以在項目實行之初建立起相應的風險防范機制，大膽做出猜想與假設，并成立專門的風險防范團隊，合理劃分政府與社會資本在風險防控的責任，并落實到具體部門及個人并監(jiān)督有關部門主動承擔，進行排查和解決，盡可能快速地減少社會資本的損失，將風險所導致的損害降到最低。加強對政府管理人員的培訓，使他們充分了解并全面掌握PPP基本運行情況;制定針對不同狀況的應急風險解決方案，為項目全生命周期中出現(xiàn)的一系列問題提供及時、適當?shù)慕鉀Q方案。

以房地產業(yè)為例，近年來城市基礎設施與房地產開發(fā)，呈現(xiàn)出密切的融合趨勢。但在核心城市周邊及三四線城市，項目前期可滿足房地產企業(yè)的投資受益需求，卻不足以支撐公共建設投資強度。由此通過PPP模式，引入基于政府特許經營權、合理定價、財政補貼等基礎上的社會資本，可提高融資方式與投資效益，更好地實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，而項目帶來的區(qū)域增值效益也為房地產企業(yè)提供了新的利潤增長極，促進房地產企業(yè)多元盈利。對于這種資金需求高且存在一定虧損概率的產業(yè)，在實施過程中會出現(xiàn)各種問題，如私營機構融資能力和信用度低帶來的融資風險;市場供求環(huán)境的變化，導致項目收益減少;政府決策過程不規(guī)范，或前期準備不充分，工作人員相關經驗不足導致政府決策失誤;等等?；诖?，風險防范團隊應運而生，聯(lián)合政府部門與社會資本采取上述方案，應對實際操作中出現(xiàn)的難題，做到有的放矢，最大限度地將整個項目風險降到最低。

五、完善PPP項目監(jiān)管體系，建立健全績效考核體系

自2014年開始實施并建設的PPP項目大多數(shù)是成功的，且大部分項目很好地解決了我國部分地區(qū)基礎設施落后且資金短缺的問題。但是，不可否認的是，PPP項目能夠借鑒的成功案例不多，使得我國政府和社會資本在項目雛形階段缺乏建設經驗，很多項目在實際應用中尚不成熟，導致很多項目遇到了較大的問題甚至被叫停。因此，對于此類“雛鳥項目”，我們可以制定項目全過程監(jiān)管計劃，擬定各階段監(jiān)管實施細則，保證項目全生命周期各項環(huán)節(jié)有條不紊地進行，減少差錯;明確全項目周期各個階段的監(jiān)管內容和工作職責，并依據(jù)實際情況做到及時更新、調整、完善，降低潛在風險，還可以制定專門針對PPP的單行立法，落實“有法可依”，明確實際工作中各環(huán)節(jié)應遵循的各項原則。例如，在軌道交通、污水處理、環(huán)境整治、醫(yī)療教育等專業(yè)領域，引入第三方具有專業(yè)的運營管理經驗的機構，通過成熟的技術手段大幅度降低項目的運營成本，從長遠角度上保障了社會資本方的資金回籠，取得項目收益。對于PPP項目中已經存在的問題，也需要盡快地出臺相關的法律法規(guī)進行管制，以實現(xiàn)PPP項目融資的合法性，做到有法可依、有法可循。

通過增強合作透明度，堅持依法辦事，鼓勵社會主體競爭，創(chuàng)造一個更具吸引力的投資環(huán)境，吸引更多優(yōu)秀的社會資本參與其中，為基礎設施和公共服務領域提供發(fā)展所需資金。在實施方案中建立績效激勵機制，當績效考核達到規(guī)定標準時，給予一定比例的獎勵，并作為項目合同期滿時能否續(xù)簽合同的依據(jù)。完善、合理的績效考核體系可以激發(fā)參與企業(yè)的積極性，同時避免政府固化支出。

PPP項目在各領域持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，促使城市化進程不斷加快，為我國經濟發(fā)展注入新的生命活力。盡管在PPP前進道路上存在諸多困難，項目的風險管理亦十分復雜，但我們更應該看到PPP在提質增效、改革創(chuàng)新和國家治理上的積極作用。特別是在經濟欠發(fā)達地區(qū)，財政自給能力不足，地方基礎設施與公共服務事業(yè)需要更多的社會資本投入。采用PPP模式并通過政府和社會資本的通力合作，在雙方共擔風險的基礎上實現(xiàn)資源、整體效益最大化，有效防控可能出現(xiàn)的風險，提高項目投資收益，實現(xiàn)多渠道融資，使資金來源多樣化。因此，我們仍需要從實踐中吸取寶貴的經驗和教訓，避之不足同時揚己之長，充分發(fā)揮每個項目參與主體的自身優(yōu)勢，最大限度地將雙方優(yōu)勢投入到項目中，有效識別風險，精準制訂對應解決方案，做到對癥下藥，才能實現(xiàn)整體效益最大化，促進我國經濟穩(wěn)定增長。目前，國內叫停部分PPP項目的舉動不失為良措，我們應辯證的看待相關問題，只有棄其糟粕，取其精華，探索適合發(fā)展的PPP之路，用PPP模式助力地方經濟和公共服務事業(yè)的高質量發(fā)展。

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