◎ 林學(xué)貴

當(dāng)前，一些國(guó)家的新冠肺炎疫情防控措施阻礙了正常的糧食生產(chǎn)和出口交易，越南、哈薩克斯坦和俄羅斯等世界主要糧食出口國(guó)為保障國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)而采取的糧食出口限制措施使國(guó)際糧食安全風(fēng)險(xiǎn)加劇。今年4月21日，聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署（WFP）等15個(gè)國(guó)際組織共同發(fā)布的《2019年全球糧食危機(jī)報(bào)告》指出，受新冠肺炎疫情的沖擊，預(yù)計(jì)2020年面臨嚴(yán)重糧食不安全的人口數(shù)量將增至2.65億人，比2019年的1.35億人增加了1.3億人。面對(duì)日趨嚴(yán)峻的全球糧食安全狀況，為避免更多國(guó)家實(shí)施糧食出口限制措施帶來(lái)的負(fù)面影響，4月21日，二十國(guó)集團(tuán)（G20）農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)應(yīng)對(duì)新冠肺炎特別會(huì)議聲明強(qiáng)調(diào)，將避免采取任何可能導(dǎo)致國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格過(guò)度波動(dòng)的不合理限制措施，以免威脅世界很大一部分人口特別是處于低糧食安全水平環(huán)境中的最弱勢(shì)人口的糧食安全與營(yíng)養(yǎng)狀況?？梢?jiàn)，糧食出口限制措施已引起全球高度關(guān)注。

當(dāng)前全球新冠肺炎疫情仍在繼續(xù)蔓延，其帶來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響巨大，未來(lái)糧食供應(yīng)的不確定性仍有可能導(dǎo)致一些國(guó)家相繼實(shí)施限制糧食出口等貿(mào)易政策，這將進(jìn)一步加劇國(guó)際糧食市場(chǎng)供求不平衡，引起糧食價(jià)格異常波動(dòng)。因此，正確認(rèn)識(shí)糧食出口限制政策及其影響并積極尋求應(yīng)對(duì)策略，對(duì)于保障我國(guó)糧食安全至關(guān)重要。本文對(duì)全球糧食危機(jī)下一些國(guó)家實(shí)施的糧食出口限制措施及其影響進(jìn)行了分析，提出了確保我國(guó)糧食安全的對(duì)策和建議。

全球糧食出口限制措施使用情況

出口限制措施是一國(guó)出于穩(wěn)定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、保護(hù)國(guó)內(nèi)資源或環(huán)境、取得國(guó)家稅收、保護(hù)特定產(chǎn)業(yè)等目的而針對(duì)某一產(chǎn)品實(shí)施限制或禁止出口的貿(mào)易工具。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都曾使用或現(xiàn)在仍在使用不同形式的出口限制措施。特別是在糧食危機(jī)期間，一些農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)出于穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的目的，經(jīng)常實(shí)施糧食出口限制措施。

據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2019年10月中旬開(kāi)始，截至今年4月22日，受新冠肺炎疫情影響，已有80個(gè)國(guó)家和獨(dú)立關(guān)稅區(qū)實(shí)施了出口限制或禁止出口的措施，包括46個(gè)世界貿(mào)易組織成員和8個(gè)非世界貿(mào)易組織成員，其中有14個(gè)成員國(guó)和3個(gè)觀察員身份成員國(guó)實(shí)施了針對(duì)糧食的出口限制或禁止出口措施[1]。

另?yè)?jù)日本、以色列等8個(gè)成員國(guó)于2019年12月13日向世界貿(mào)易組織提交的一份報(bào)告，2007-2018年共有28個(gè)國(guó)家（地區(qū)）（G20成員和西班牙、埃及、哈薩克斯坦、尼加拉、菲律賓、泰國(guó)、烏克蘭、越南）使用了出口禁止、出口配額、最低限價(jià)、出口許可證、出口稅及海關(guān)清關(guān)限制六類出口限制措施，其中2007-2012年全球糧食供應(yīng)緊張和價(jià)格急劇波動(dòng)期間，28個(gè)國(guó)家（地區(qū)）中有11個(gè)國(guó)家（地區(qū)）使用了251次出口限制措施，其中出口配額和出口稅使用次數(shù)最多，分別為81次和65次，其次為出口許可證37次，出口禁止33次；2013-2018年全球糧食供需緊張緩解期間，有9個(gè)國(guó)家使用了88次出口限制措施，其中出口許可證19次，出口稅和出口配額均為17次，出口禁止16次。2007-2012年出口限制措施的平均實(shí)施期為539天，2013-2018年平均實(shí)施期為995天，后者約為前者的2倍。從實(shí)施出口限制措施的產(chǎn)品看，2007-2012年，41%的出口限制措施針對(duì)大米，針對(duì)小麥、玉米和大豆的措施分別占27%、13%和10%；2013-2018年，46%的出口限制措施針對(duì)大米，針對(duì)小麥、玉米和大豆的措施分別占15%、14%和16%[2]。另?yè)?jù)聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）在2008年對(duì)77個(gè)國(guó)家的調(diào)查結(jié)果，大約1/4的國(guó)家在糧食危機(jī)期間實(shí)施了某種形式的出口限制措施[3]。莎瑪（Sharma）對(duì)全球105個(gè)國(guó)家（地區(qū)）在2007年至2011年3月期間針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施出口限制措施的調(diào)查結(jié)果表明，105個(gè)國(guó)家（地區(qū)）中使用一種或多種出口限制措施的國(guó)家（地區(qū)）有33個(gè)（占31%），在被使用的528種政策工具中，屬于出口限制措施的有87種（占16%）[4]（見(jiàn)表1）。

從各國(guó)實(shí)施的出口限制措施的種類看，主要出口限制措施有八種：一是出口稅。主要使用從價(jià)稅或滑準(zhǔn)稅，從價(jià)稅的稅率隨著產(chǎn)品出口價(jià)格的變化而異，產(chǎn)品的出口價(jià)格越高，則適用的出口稅率也越高。使用從價(jià)稅的國(guó)家（產(chǎn)品）主要有阿根廷（小麥、玉米、大豆）、俄羅斯（小麥、玉米、大麥、面粉）、巴基斯坦（小麥）等?；瑴?zhǔn)稅是對(duì)糧食出口按其市場(chǎng)價(jià)格分別制定不同價(jià)格檔次的稅率征收關(guān)稅。阿根廷于2008年3月至6月對(duì)其玉米、大豆等產(chǎn)品的出口由固定稅率改為滑準(zhǔn)稅，玉米由25%改為25%-40%，大豆由35%改為23.5%-49%。二是最低出口價(jià)格。若產(chǎn)品的出口價(jià)格低于政府規(guī)定的最低出口價(jià)格，則禁止該產(chǎn)品出口。最低出口價(jià)格政策的運(yùn)用效果取決于最低出口價(jià)格的設(shè)定，如果最低出口價(jià)格設(shè)定太低，則起不到穩(wěn)定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格的作用；如果最低出口價(jià)格設(shè)定太高，就會(huì)變成禁止出口。主要有印度、巴基斯坦和越南等國(guó)使用此類措施，如印度在2007年10月至2008年3月間，先后3次對(duì)大米的最低出口價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，由2007年10月的425美元/噸，逐步提高至2008年3月27日的1000美元/噸。越南自2009年4月至2010年12月，先后對(duì)25%和5%破碎率大米的最低出口價(jià)格進(jìn)行多次調(diào)價(jià)，將25%破碎率大米的最低出口價(jià)格由4月的350美元/噸調(diào)至12月的480美元/噸，將5%破碎率大米的最低出口價(jià)格由450美元/噸調(diào)至12月的540美元/噸。三是出口配額。即被允許的最大出口量，配額的有效性取決于配額規(guī)模相對(duì)于出口需求的大小。大多數(shù)國(guó)家均使用出口配額控制糧食出口。四是出口許可證。即糧食的出口必須事先申領(lǐng)出口許可證，否則不準(zhǔn)出口。烏克蘭于2006年9月對(duì)小麥和小麥與黑麥的混合麥實(shí)施出口許可證管理。五是政府間協(xié)議貿(mào)易。即政府之間通過(guò)簽訂協(xié)議達(dá)成的貿(mào)易，如印度依據(jù)政府間貿(mào)易按照成本價(jià)格允許部分大米和小麥出口到鄰國(guó)，菲律賓從越南購(gòu)買大米也曾通過(guò)政府間貿(mào)易完成。六是國(guó)家壟斷貿(mào)易。主要由國(guó)營(yíng)貿(mào)易和大的跨國(guó)公司實(shí)施，通過(guò)壟斷和特權(quán)對(duì)出口貿(mào)易進(jìn)行控制。如印度于2009年7月對(duì)300萬(wàn)噸小麥出口配額實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易。七是禁止出口。由于該貿(mào)易措施嚴(yán)格禁止產(chǎn)品出口，一旦主要出口國(guó)發(fā)布實(shí)施出口禁止的消息，往往會(huì)引起進(jìn)口國(guó)的嚴(yán)重關(guān)切。阿根廷、印度、埃及、巴基斯坦、俄羅斯和越南等國(guó)均使用過(guò)出口禁止措施禁止糧食出口。在極端情況下，一些出口限制措施具有與出口禁止同等效用，如設(shè)定過(guò)高的出口稅或最低出口價(jià)格、微量的出口配額、壟斷性國(guó)營(yíng)貿(mào)易等。從2007-2010年期間一些國(guó)家針對(duì)特定產(chǎn)品使用的出口限制措施可以看出（見(jiàn)表2），實(shí)施出口限制的大多數(shù)都是糧食產(chǎn)品。

表1 糧食出口限制國(guó)家和限制措施（2007年-2011年3月）

表2 世界主要出口國(guó)使用的各種出口限制措施（2007-2010年）

糧食出口限制措施的影響

從國(guó)際糧食出口限制措施對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的影響看，實(shí)施糧食出口限制一定程度上可以保障國(guó)內(nèi)糧食供給以低于國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格供應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的目的。由于出口限制措施帶來(lái)的收益分配不同，其對(duì)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者和生產(chǎn)者具有不同的影響，而且短期效果和長(zhǎng)期效果相異。對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者而言，雖然糧食出口限制短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)供給增加、糧食價(jià)格下降，但短期內(nèi)糧食生產(chǎn)周期很難改變，糧食生產(chǎn)對(duì)糧食價(jià)格變化的反應(yīng)不敏感，生產(chǎn)幾乎不受影響。因此，糧食出口限制使得國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)者喪失了因國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格較高而受益的機(jī)會(huì)。Abbott（2012）的研究表明，2006-2008年，國(guó)際市場(chǎng)玉米、大米、大豆和小麥的生產(chǎn)者價(jià)格分別上漲72%、61%、95%和59%，未實(shí)施糧食出口限制的主要出口國(guó)的上述四類糧食價(jià)格分別上漲45%、43%、64%和69%，實(shí)施糧食出口限制的主要出口國(guó)的四類糧食價(jià)格分別上漲11%、24%、29%和30%，實(shí)施糧食出口限制的國(guó)家其糧食生產(chǎn)者價(jià)格的漲幅明顯低于未實(shí)施出口限制的國(guó)家和國(guó)際市場(chǎng)的同類產(chǎn)品的生產(chǎn)者價(jià)格上漲幅度[5]。從中長(zhǎng)期看，較低的國(guó)內(nèi)價(jià)格會(huì)降低國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者的積極性，出口限制措施的實(shí)施或?qū)?dǎo)致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)投資下降、生產(chǎn)者收益減少。世界銀行（2008）的研究表明，烏克蘭2007/08年度對(duì)小麥實(shí)施1370萬(wàn)噸的糧食出口配額限制政策，結(jié)果給農(nóng)民造成大約16億美元的損失[6]。對(duì)國(guó)內(nèi)消費(fèi)者而言，如果糧食出口限制措施是臨時(shí)政策，它會(huì)增加國(guó)內(nèi)糧食供給，降低國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格，其直接效果是國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)增加，但糧食出口限制的長(zhǎng)期效果會(huì)因國(guó)內(nèi)糧食供給下降引起糧食價(jià)格上升，消費(fèi)者支出增加。

糧食出口限制措施對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的影響取決于產(chǎn)品需求彈性、出口國(guó)的產(chǎn)品出口規(guī)模相對(duì)于該產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)規(guī)模。如果實(shí)行糧食出口限制措施的是“大國(guó)”，即該國(guó)的糧食出口占國(guó)際市場(chǎng)份額很大，那么其采取糧食出口限制將不僅影響其國(guó)內(nèi)價(jià)格，而且會(huì)影響國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。通?！按髧?guó)”實(shí)施糧食出口限制會(huì)導(dǎo)致糧食的國(guó)際價(jià)格上升?！靶?guó)”實(shí)施糧食出口限制雖然不至于引起糧食的國(guó)際價(jià)格上升，但當(dāng)更多的國(guó)家加入到實(shí)施出口限制的國(guó)家行列后，也會(huì)導(dǎo)致糧食的國(guó)際價(jià)格上升。糧食由于缺乏需求彈性，出口限制措施對(duì)糧食的國(guó)際價(jià)格上升帶來(lái)的影響較大。Anderson（2013）等的分析認(rèn)為，糧食出口限制政策導(dǎo)致糧食國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格上升明顯，2006-2008年因出口限制措施導(dǎo)致大米價(jià)格上升51.9%、小麥上升17.6%、玉米上升18%[7]。Martin和Anderson（2012）的研究結(jié)果表明，2006-2008年間國(guó)際大米價(jià)格和小麥價(jià)格的上升，因貿(mào)易政策（主要是出口限制措施以及進(jìn)口關(guān)稅削減政策）所引起的份額分別占45%和30%，2008年大米價(jià)格上升的90%是由貿(mào)易政策所致[8]。

對(duì)策和建議

■ 濃綠敷陰 董年龍/攝

我國(guó)是主要糧食產(chǎn)品的進(jìn)口大國(guó)，2015年以來(lái)我國(guó)大米、小麥和玉米三大主糧每年進(jìn)口量超過(guò)1000萬(wàn)噸，大豆每年進(jìn)口約8000多萬(wàn)噸。2017年我國(guó)三大主糧進(jìn)口1125萬(wàn)噸，占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量的1.9%，大豆進(jìn)口約9550萬(wàn)噸，為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量的6.2倍。一些國(guó)家的糧食出口限制措施會(huì)通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格向我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)傳導(dǎo)，引起糧價(jià)上升甚至危及國(guó)家糧食安全。為應(yīng)對(duì)未來(lái)世界主要糧食出口國(guó)可能實(shí)施的糧食出口限制措施對(duì)我國(guó)糧食安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，筆者提出五點(diǎn)建議：

1.建立有效的低收入階層糧食安全保障機(jī)制

糧食出口限制最明顯的影響是糧食國(guó)際價(jià)格上升，抬高的國(guó)際糧價(jià)會(huì)向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)傳導(dǎo)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧價(jià)相應(yīng)上升，而糧價(jià)上升對(duì)非農(nóng)業(yè)低收入階層消費(fèi)者的影響最為明顯。最有效的短期政策干預(yù)是面向非農(nóng)業(yè)低收入貧困人口提供安全保障措施，即當(dāng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)糧食價(jià)格上升至某一水平時(shí)，通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)貼或低價(jià)銷售的形式向特定人群提供援助，減少糧食價(jià)格上漲給低收入階層帶來(lái)的負(fù)面影響。但直接定向補(bǔ)貼需要有行之有效的補(bǔ)貼和分配機(jī)制配套，并事先建立價(jià)格預(yù)警和啟動(dòng)機(jī)制。

2.完善糧食儲(chǔ)備制度

一方面，完善由中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備構(gòu)成的糧食公共儲(chǔ)備制度。從理論上說(shuō)，擁有大量公共儲(chǔ)備可以通過(guò)高拋低吸來(lái)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，既可以抑制投機(jī)，又可以減緩國(guó)內(nèi)通脹壓力，是減少糧食價(jià)格波動(dòng)的可行途徑。然而，維持大量的公共儲(chǔ)備需要巨大的財(cái)力支撐并建立何時(shí)進(jìn)出市場(chǎng)的有效且透明的決策機(jī)制。糧食公共儲(chǔ)備主要是戰(zhàn)略性儲(chǔ)備和應(yīng)急儲(chǔ)備，不以穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格為目的。建議在立足國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，確定合理的糧食儲(chǔ)備規(guī)模，根據(jù)糧食種植成本、合理的農(nóng)業(yè)利潤(rùn)、國(guó)際糧價(jià)變化趨勢(shì)等因素確定最低保護(hù)價(jià)，切實(shí)保障種糧農(nóng)民收入。另一方面，鼓勵(lì)農(nóng)戶及農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行存糧儲(chǔ)備。政府應(yīng)當(dāng)扶持農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織建立糧食銀行，通過(guò)建立農(nóng)戶與合作經(jīng)濟(jì)組織、市場(chǎng)之間的有機(jī)聯(lián)系，健全農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

3.積極利用市場(chǎng)手段管理糧食價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)

鼓勵(lì)企業(yè)利用期貨和期權(quán)市場(chǎng)、倉(cāng)單交易等工具進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)管理。有效地運(yùn)用這些市場(chǎng)工具有利于減少公共資源的支出、促進(jìn)私人投資，可以用較低的成本實(shí)現(xiàn)高效的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)管理。但需要引起重視的是，在運(yùn)用期貨市場(chǎng)時(shí)，囿于期貨合約的逐日盯市制度，企業(yè)應(yīng)完善信用管理制度，保證資金的及時(shí)供給，防止因追加保證金不足而帶來(lái)的損失風(fēng)險(xiǎn)。而利用期權(quán)可以有效地避免這類問(wèn)題，且期權(quán)更具靈活性，企業(yè)應(yīng)加以積極利用。為降低糧食進(jìn)口企業(yè)的保值風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)期貨交易所與世界主要農(nóng)產(chǎn)品交易所之間建立有機(jī)聯(lián)系，通過(guò)交易所清算行之間的聯(lián)系機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨交易所清算和商品交割，使得進(jìn)口商可以獲得全球范圍內(nèi)實(shí)物商品的交割，從多途徑獲得有效的糧源。

4.加強(qiáng)國(guó)際協(xié)商和合作，保障糧食進(jìn)口來(lái)源

在目前世界貿(mào)易組織體制下，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第12條“關(guān)于出口禁止和限制的原則”規(guī)定，成員根據(jù)GATT1994第11條第二款對(duì)食品實(shí)施任何新的出口禁止或限制時(shí)，應(yīng)該采取兩方面的措施：第一，應(yīng)適當(dāng)考慮到這類出口禁止或限制措施對(duì)進(jìn)口成員的糧食安全的影響；第二，實(shí)施措施前，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)業(yè)委員會(huì)通知有關(guān)該措施實(shí)施的特點(diǎn)和實(shí)施時(shí)間。一旦收到利益相關(guān)成員的請(qǐng)求，應(yīng)該與該成員磋商，并提供相關(guān)信息?？梢?jiàn)，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》雖然要求各成員向WTO農(nóng)業(yè)委員會(huì)通報(bào)其實(shí)施糧食出口限制的措施，但并未就糧食出口限制措施作出明文禁止性規(guī)定，而且各成員在實(shí)際運(yùn)用出口限制措施中大都并未切實(shí)履行通報(bào)義務(wù)，糧食出口限制措施仍缺乏透明性。據(jù)世界貿(mào)易組織數(shù)據(jù)，自2012年發(fā)布《關(guān)于數(shù)量限制措施通報(bào)程序的決定》至2020年3月，僅有3個(gè)世界貿(mào)易組織成員根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第12條的規(guī)定向世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)委員會(huì)通報(bào)了新的出口限制措施。因此，為避免世界主要糧食出口國(guó)采取過(guò)度的出口限制措施擾亂正常糧食國(guó)際貿(mào)易影響我國(guó)糧食進(jìn)口，未來(lái)我國(guó)應(yīng)積極加強(qiáng)國(guó)際合作，通過(guò)新一輪世界貿(mào)易組織談判或區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的方式建立規(guī)則和約束機(jī)制，對(duì)糧食出口國(guó)采取的糧食出口限制行為進(jìn)行適當(dāng)約束，避免相關(guān)政策對(duì)糧食國(guó)際貿(mào)易造成不必要的障礙或?qū)Z食全球供應(yīng)產(chǎn)生破壞性影響。為此提出兩點(diǎn)建議：一是新的出口限制措施應(yīng)保持政策的透明性；二是對(duì)GATT1994第11條中“臨時(shí)用于防止或緩解對(duì)于出口成員來(lái)說(shuō)是必不可少的糧食或其他產(chǎn)品的關(guān)鍵性短缺的出口禁止和限制”內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，依據(jù)出口國(guó)的正常年份出口量或國(guó)內(nèi)消費(fèi)量對(duì)“關(guān)鍵性短缺”進(jìn)行量化規(guī)定，避免糧食出口國(guó)采取過(guò)度的出口限制措施。

5.提高我國(guó)糧食綜合供給能力

糧食綜合供給能力既包括糧食生產(chǎn)能力要求，也包括糧食市場(chǎng)流通效率要求；既包含糧食供應(yīng)數(shù)量要求，也包含糧食供應(yīng)質(zhì)量和安全要求。提高糧食生產(chǎn)能力應(yīng)著眼提高土地、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力以及農(nóng)業(yè)資本的利用效率，在切實(shí)保護(hù)現(xiàn)有耕地資源的條件下，通過(guò)開(kāi)發(fā)和推廣高產(chǎn)良種、改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和灌溉條件、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力職業(yè)技能培訓(xùn)、實(shí)施科學(xué)施肥培土、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和專業(yè)化生產(chǎn)服務(wù)、提高農(nóng)業(yè)機(jī)械使用效率等手段提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力。需要特別重視的是，政府應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立“種子安全是糧食安全的命脈”的思想，切實(shí)加強(qiáng)種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善種子繁育、儲(chǔ)備和自主供應(yīng)體系。關(guān)于糧食市場(chǎng)流通效率，應(yīng)著眼大流通格局，加強(qiáng)糧食市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和信息共享平臺(tái)建設(shè)，建立由糧食期貨市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)形成的糧食市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系；嚴(yán)厲打擊囤積居奇的投機(jī)行為，維護(hù)正常市場(chǎng)秩序；加強(qiáng)地區(qū)協(xié)調(diào)，減少地區(qū)封鎖；降低物流成本，保證物流暢通，實(shí)現(xiàn)高效的糧食供應(yīng)。在實(shí)現(xiàn)糧食數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，應(yīng)重視糧食質(zhì)量的提升，開(kāi)發(fā)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)品種，加強(qiáng)產(chǎn)品分級(jí)檢測(cè)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)農(nóng)業(yè)，健全增產(chǎn)與增收的長(zhǎng)效機(jī)制。