張 昕

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，對(duì)于中國的政治發(fā)展，乃至整個(gè)中國的社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)來說，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。具體來講，國家治理體系包括不同的子體系，如立法體系、行政體系、司法體系、政黨體系、軍隊(duì)體系、外交體系、社會(huì)治理體系、經(jīng)濟(jì)治理體系、生態(tài)治理體系、中央治理體系、地方治理體系、基層治理體系等；其中，行政體制或體系是國家治理體系的核心，涉及國家的各種職能活動(dòng)，關(guān)聯(lián)國家與市場經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)之間的分工與協(xié)同關(guān)系。如果說體系涉及的是國家治理相關(guān)的制度安排，那么能力涉及的是運(yùn)用知識(shí)完成國家治理任務(wù)或目標(biāo)的有效性。

國家治理任務(wù)或目標(biāo)隨著國家職能的變化不斷增多。亞當(dāng)·斯密于1776年發(fā)表的《國富論》奠定了市場經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的是守夜人國家，即國家的職能只限于保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)不受內(nèi)外勢力的侵犯，以及最基本的公共工程建設(shè)。[1]隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，收入的兩極分化不斷地加劇，人們開始期望政府的干預(yù)，福利國家應(yīng)運(yùn)而生。福利國家是通過國家的途徑供給社會(huì)福利，如醫(yī)療、教育、社會(huì)救濟(jì)和扶貧。福利國家政策是由行政體制來執(zhí)行的。針對(duì)不斷擴(kuò)張的行政自由裁量權(quán)，德懷特·沃爾多指出，福利國家就是行政國家，我們的福利、幸福以及個(gè)人生活在很大程度上都依賴于圍繞和支持我們的行政管理工作的好壞。[2]然而，福利國家是基于稅收來為福利供給融資的，隨著經(jīng)濟(jì)周期性衰退，福利國家的財(cái)政危機(jī)此起彼伏，世界范圍內(nèi)的政府再造運(yùn)動(dòng)如雨后春筍般興起。無疑，這場運(yùn)動(dòng)的行動(dòng)綱領(lǐng)——“少一些政府，多一些治理”——預(yù)示了福利國家的范式變遷。

艾爾弗雷德·錢德勒指出，戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)。[3]我們國家的改革開放政策決定了行政體制改革。確切地講，讓市場經(jīng)濟(jì)在資源配置中起決定性作用，意味著國家政府的權(quán)力受到憲法和法律的嚴(yán)格限制，即有限政府的觀念。西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，市場經(jīng)濟(jì)與有限政府和市民社會(huì)相匹配。有限政府不是小政府，而是有限職能的政府。與此同時(shí)，有限政府鼓勵(lì)市場和市民社會(huì)組織參與公共政策的制定和執(zhí)行，即參與政府的行政管理。奧斯特羅姆夫婦認(rèn)為，與市場經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的是公共經(jīng)濟(jì)，關(guān)聯(lián)于公共服務(wù)的有效供給。[4]公共服務(wù)傳統(tǒng)上關(guān)聯(lián)于國家政府的壟斷供給，奧斯特羅姆夫婦認(rèn)為公共服務(wù)存在四種理想類型，對(duì)應(yīng)不同類型的公共選擇，其中，社區(qū)（共同體）供給模式是不同于政府供給模式的公共選擇。[5]

公共管理的傳統(tǒng)范式——政府官僚制存在智識(shí)上的危機(jī)，主要表現(xiàn)在與民主制的張力上。尼古拉斯·亨利指出，官僚制是科層的、精英的、專業(yè)化的以及知識(shí)廣博的，而民主政體是社群的、多元的、大眾化的以及孤陋寡聞的。[6]針對(duì)官僚制在美國的發(fā)展——以伍德羅·威爾遜的國會(huì)制政府為衣缽，文森特·奧斯特羅姆提出了一種可替代的、基于民主制的行政范式。如果說政府官僚制是單中心的、等級(jí)結(jié)構(gòu)的、大而全的以及價(jià)值中立的，那么民主行政范式就是多中心的、復(fù)合結(jié)構(gòu)的、小而專的以及憲政取向的。[7]基于奧斯特羅姆夫婦的多中心治理范式，斯蒂芬·奧斯本指出，新公共治理應(yīng)該成為公共管理的新范式，而新公共管理只是一場政府再造運(yùn)動(dòng)。[8]

新公共治理范式強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給組織是多樣化的，包括公共、私人和第三部門組織；公共服務(wù)不是孤立的，而是一個(gè)體系，正如奧斯特羅姆夫婦所闡明的那樣，公共服務(wù)是一種公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)或公共經(jīng)濟(jì)；[9]強(qiáng)調(diào)公民的協(xié)作生產(chǎn)（co-production），如果沒有公民-消費(fèi)者的參與，公共服務(wù)就不會(huì)有良好的效果，教學(xué)相長就是這個(gè)道理。[10]然而，新公共治理范式只是一種研究倡議，沒有建立系統(tǒng)化的理論體系。本文在多中心治理范式的基礎(chǔ)上，建構(gòu)了復(fù)合治理的框架體系。無論是公共經(jīng)濟(jì)（公共服務(wù)）還是市場經(jīng)濟(jì)都是由物品和服務(wù)的四種理想類型構(gòu)成的，四種理想類型如何公平而有效地供給是問題的關(guān)鍵。公共管理的傳統(tǒng)范式認(rèn)為公共服務(wù)由政府官僚制來壟斷供給，復(fù)合治理新范式強(qiáng)調(diào)超越政府官僚制，探討可抉擇的公共服務(wù)供給體制。

行政體制改革的價(jià)值取向是立憲民主的。立憲民主不僅包括法治的價(jià)值觀，而且包括民主的價(jià)值觀。民主的目的是促進(jìn)公民參與公共事務(wù)的管理，而法治的目的則是通過法律一方面規(guī)范和限制政府的規(guī)模和范圍，另一方面保護(hù)公民權(quán)利不受政府濫用或誤用公共權(quán)力的侵害。憲法就是一整套元規(guī)則體系，不僅規(guī)范著基于正式規(guī)則的政治國家（公共部門），而且規(guī)范著基于非正式規(guī)則的市民社會(huì)（第三部門），更規(guī)范著基于混合規(guī)則的市場經(jīng)濟(jì)（私人部門）。作為行政法的調(diào)整對(duì)象，行政是在法的統(tǒng)領(lǐng)下進(jìn)行的活動(dòng)，依法行政是行政活動(dòng)獲得正當(dāng)性的基礎(chǔ)。隨著福利國家的崛起，行政也從消極的秩序行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的給付行政。正如萊昂·狄冀所指出的那樣，公共服務(wù)的概念正在取代主權(quán)的概念而成為公法的基礎(chǔ)。[11]

中國行政體制與其說是大一統(tǒng)（利維坦式）的框架體系，不如說是“條塊結(jié)合”的矩陣結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦制的理論基礎(chǔ)是復(fù)合共和制的政治理論，復(fù)合治理起源于復(fù)合共和制的政治理論。不同于復(fù)合共和制強(qiáng)調(diào)兩個(gè)層級(jí)政府之間的相互制衡，復(fù)合治理強(qiáng)調(diào)政治國家、市場經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)之間的相互制衡。與復(fù)合共和制相同，復(fù)合治理也強(qiáng)調(diào)立憲選擇，“立憲選擇不必限于立憲協(xié)約或者屬于全國政府的憲法修正案，它能夠應(yīng)用于人類治理的所有制度。州憲法、市政憲章、公司憲章、志愿社團(tuán)和俱樂部在本質(zhì)上也可以被看作是立憲的。”[12]確切地講，復(fù)合治理探討的是政治國家、市場經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)在公共服務(wù)供給上的分工與協(xié)同關(guān)系，復(fù)合治理新范式應(yīng)該成為中國行政體制改革的策略選擇。

二、復(fù)合治理框架體系

組織存在的邏輯是什么？曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為，集體行動(dòng)相當(dāng)于供給公共物品（公共服務(wù)），[13]公共物品（公共服務(wù)）供給需要組織化的集體行動(dòng)。作為集體行動(dòng)的組織，其存在的邏輯在于供給公共服務(wù)（公共物品）。公共服務(wù)是多種多樣的，供給組織也應(yīng)該是多種多樣的；公共服務(wù)的多樣性可以解釋供給組織的多樣性。奧斯特羅姆依據(jù)消費(fèi)上的競爭性與使用上的排他性把公共服務(wù)劃分為四種理想類型，[14]分別是：（1）公共物品和服務(wù)，既不存在競爭性又不存在排他性，如國防和法律秩序；（2）私人物品和服務(wù)，既存在競爭性又存在排他性，如食品券和養(yǎng)老；（3）共享物品和服務(wù)（公共池塘資源），存在競爭性但不存在排他性，如牧場和公園；（4）俱樂部（可收費(fèi)）物品和服務(wù)，存在排他性但不存在競爭性，如高等教育和高速公路。

一種類型的供給組織專長于一種類型的公共服務(wù)供給，這符合勞動(dòng)分工與專門化的邏輯。實(shí)證研究表明，政府專長于公共物品和服務(wù)的有效供給，企業(yè)專長于私人物品和服務(wù)的有效供給，社區(qū)（共同體）專長于共享物品和服務(wù)（公共池塘資源）的有效供給，非營利組織和社團(tuán)專長于俱樂部（可收費(fèi)）物品和服務(wù)的有效供給。[15]這就是公共服務(wù)的分類供給模式，不同類型的公共服務(wù)對(duì)應(yīng)不同類型的供給組織。公共服務(wù)的分類供給模式呼應(yīng)了行政法中對(duì)行政主體的界定，即國家行政或行政國家的主體不僅包括政府組織，還包括市場和市民社會(huì)組織。[16]確切地講，受行政法約束的各種類型的組織（法人）都可以看成是國家行政或行政國家的主體。

如何理解組織（法人行動(dòng)）的類型學(xué)？本文提出了法人行動(dòng)的組織理論。理論上存在三種法人原型：（1）基于權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)制的公共法人；（2）基于價(jià)格協(xié)調(diào)機(jī)制的私人法人；（3）基于信任協(xié)調(diào)機(jī)制的社會(huì)法人。進(jìn)一步講，三者分別是政治國家的法人原型、市場經(jīng)濟(jì)的法人原型和市民社會(huì)的法人原型。法人原型是一種概念構(gòu)想，為了建構(gòu)組織相關(guān)的理論。概念構(gòu)想在現(xiàn)實(shí)世界中并不存在，它是對(duì)客觀現(xiàn)象的主觀抽象，屬于認(rèn)識(shí)論的范疇。早在羅馬法中，法人與自然人一樣成為法律規(guī)范的主體。法人一定意義上反映出亞里士多德對(duì)人類本性的理解，即人是政治（社會(huì)）動(dòng)物。[17]

詹姆斯·科爾曼指出，一個(gè)軀體內(nèi)包含兩個(gè)自我：一個(gè)是客觀的自我，稱為委托者；另一個(gè)是行動(dòng)的自我，稱為代理者。如果兩個(gè)自我不在一個(gè)軀體內(nèi)，那么一個(gè)最基本的法人行動(dòng)便產(chǎn)生了。[18]三種法人原型分別作為委托者和代理者，它們之間的委托-代理關(guān)系就形成了法人行動(dòng)的九種理想類型（見表1），分別是政府、國有企業(yè)、公共非營利組織、自然壟斷企業(yè)、私人企業(yè)、社會(huì)企業(yè)、社區(qū)（共同體）、私人非營利組織和社團(tuán)，這就是法人行動(dòng)的組織理論。九種理想類型合并同類項(xiàng)之后就形成五種理想類型，分別是政府、企業(yè)、非營利組織、社團(tuán)和社區(qū)。通常，政府代表政治國家（公共部門），企業(yè)代表市場經(jīng)濟(jì)（私人部門），非營利組織、社團(tuán)和社區(qū)代表市民社會(huì)（第三部門）。由此可見，從三種法人原型到五種理想類型，我們可以推論出政治國家（公共部門）、市場經(jīng)濟(jì)（私人部門）和市民社會(huì)（第三部門）是“三位一體”的，這就是“立憲三一”。[19]“立憲三一”有助于我們理解政治國家（公共部門）、市場經(jīng)濟(jì)（私人部門）和市民社會(huì)（第三部門）在公共服務(wù)供給上的分工與協(xié)同關(guān)系，對(duì)應(yīng)于制度結(jié)構(gòu)上的分立與交疊關(guān)系。

表1 法人行動(dòng)的組織理論

上述九種理想類型可以看成是三種法人原型的一階混合（hybridation），當(dāng)然還有二階和高階混合。二階混合是在一階混合基礎(chǔ)上進(jìn)行的，組織的九種理想類型分別作為委托者和代理者，它們之間的委托-代理關(guān)系就形成了“新”的組織類型。依據(jù)遺傳學(xué)的邏輯，子代的組織類型可以繼承父代或母代的組織類型，這樣二階混合所產(chǎn)生的“新”的組織類型就落入了一階混合所產(chǎn)生的九種理想類型之中。高階混合是在二階混合基礎(chǔ)上進(jìn)行的，二階混合所產(chǎn)生的九種理想類型分別作為委托者和代理者，它們之間的委托-代理關(guān)系就形成了“新”的組織類型。同理，依據(jù)遺傳學(xué)的邏輯，高階混合所產(chǎn)生的“新”的組織類型也落入九種理想類型之中。法人行動(dòng)的組織理論可以理解為組織的混合理論，這里法人（行動(dòng)）等同于組織。

任何組織都起源于三種法人原型的混合，三種法人原型是認(rèn)識(shí)論的概念構(gòu)想，有助于組織的理論建構(gòu)?；旌辖M織具有多樣性、復(fù)合性和鑲嵌性。組織的多樣性是由九種理想類型來體現(xiàn)的，當(dāng)然伙伴關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)也被認(rèn)為是組織的基本形式。確切地講，伙伴關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)是組織間關(guān)系的產(chǎn)物，兩個(gè)以上組織間的伙伴關(guān)系可以理解為網(wǎng)絡(luò)?；锇殛P(guān)系與網(wǎng)絡(luò)存在兩種形式：一種是松散的組織間關(guān)系，另一種是緊密的組織間關(guān)系。嚴(yán)格意義上講，前者不構(gòu)成一種組織類型，如戰(zhàn)略聯(lián)盟，后者構(gòu)成了一種組織類型，如集團(tuán)化。無論是戰(zhàn)略聯(lián)盟還是集團(tuán)化都表現(xiàn)為組織的復(fù)合性。與化合物相類比，組織的復(fù)合性意味著任何組織都是三種法人原型混合的產(chǎn)物，三種法人原型相當(dāng)于構(gòu)成化合物的基本元素。

組織的鑲嵌性是二階和高階混合的產(chǎn)物，如企業(yè)與企業(yè)的混合所構(gòu)成的企業(yè)集團(tuán)，表現(xiàn)為企業(yè)中的企業(yè)，以及聯(lián)邦制揭示的政府間關(guān)系，表現(xiàn)為政府中的政府。當(dāng)然，組織的鑲嵌性也表現(xiàn)為企業(yè)集團(tuán)中的社團(tuán)、政府間關(guān)系中的非營利組織以及市場經(jīng)濟(jì)中的社會(huì)企業(yè)。從此意義上講，鑲嵌性也可以理解為嵌套性，如同俄羅斯套娃，最具有代表性的是縱向的政府間關(guān)系，呈現(xiàn)出不同層級(jí)的政府間的分工與協(xié)同關(guān)系。盡管英文是一個(gè)詞匯，embeddedness，鑲嵌性也可以理解為嵌入性，如政府嵌入公共、私人和第三部門間的分工與協(xié)同關(guān)系之中。作為部門間關(guān)系的一個(gè)主體，政府或公共部門可以扮演元治理的角色，即公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督者、價(jià)值觀的倡導(dǎo)者、公平公正原則的制定者、公共服務(wù)的提供者而不是生產(chǎn)者。

鑲嵌性的原初意思是“你中有我，我中有你”。鑲嵌性無疑打破了組織或部門的邊界，讓不同組織或部門的人員可以相互流動(dòng)，弱化了組織間或部門間的利益和目標(biāo)沖突，造成了組織間或部門間的相互依存和相互影響，促進(jìn)了組織間或部門間的分工與協(xié)同關(guān)系。就官僚制的自主性而言，彼得·伊文思認(rèn)為，政府的官僚制只有鑲嵌于市民社會(huì)之中才能獲得自主性，[20]即通過社團(tuán)或俱樂部的組織形式，讓官僚者與企業(yè)和社會(huì)精英走到一起去。更進(jìn)一步通過旋轉(zhuǎn)門，讓企業(yè)和社會(huì)精英進(jìn)入政府官僚制，與此同時(shí)，也可以讓官僚者進(jìn)入企業(yè)和社會(huì)，這樣公共政策或產(chǎn)業(yè)政策才能得到有效執(zhí)行，官僚制才能獲得自主性。我們國家的干部流動(dòng)一定程度上也反映了這種鑲嵌性的自主性，如干部在政府間以及政府與企業(yè)間的流動(dòng)。

由于三種法人原型存在三種治理機(jī)制：權(quán)威機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和信任機(jī)制，混合組織的治理可以理解為復(fù)合治理，即三種治理機(jī)制的混合或復(fù)合。就復(fù)合治理而言，由于信任機(jī)制的存在，可以減少交易成本或治理成本。信任是社會(huì)資本，關(guān)聯(lián)市民社會(huì)的發(fā)展；市民社會(huì)越發(fā)展，社會(huì)資本越豐富。亞當(dāng)·斯密的《國富論》奠定了市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。[21]然而，人們卻忽略了亞當(dāng)·斯密的《道德情操論》。[22]實(shí)際上，《道德情操論》先于《國富論》發(fā)表，追求利己而達(dá)到利他的市場機(jī)制是在美德基礎(chǔ)上建立起來的。信任就是一種社會(huì)美德，是在人與人交往中建立起來的。金科玉律（Golden Rule）是信任或人與人交往的最基本原則，即“你們?cè)敢馊嗽鯓哟銈?，你們也要怎樣待人”。新制度主義者強(qiáng)調(diào)基于權(quán)威機(jī)制的政治國家和基于價(jià)格機(jī)制的市場經(jīng)濟(jì)都應(yīng)該鑲嵌于基于信任機(jī)制的市民社會(huì)之中，[23]即國家與市場鑲嵌于信任之中，這樣才能實(shí)現(xiàn)公平而有效的治理。

舉例來講，如國有企業(yè)就是混合組織，其治理機(jī)制包括權(quán)威機(jī)制和價(jià)格機(jī)制的混合或復(fù)合。一方面，國有企業(yè)要履行國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能，在其中，權(quán)威機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用；另一方面，國有企業(yè)要進(jìn)入全球化的市場競爭，在其中，價(jià)格機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，國有企業(yè)想要更好地生存與發(fā)展，就要承擔(dān)起社會(huì)和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，在其中，信任機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用，即國有企業(yè)要與社會(huì)（社區(qū)）組織和環(huán)保組織建立起伙伴關(guān)系，使其把收益回饋給社會(huì)（社區(qū)）和自然，建立人與自然和諧共存的企業(yè)共同體。從國有企業(yè)到企業(yè)共同體，這是二階和高階混合的產(chǎn)物，即國有企業(yè)與社區(qū)（共同體）和社團(tuán)的混合。確切地講，國有企業(yè)的權(quán)威機(jī)制和價(jià)格機(jī)制只有鑲嵌于信任機(jī)制之中，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

進(jìn)一步講，復(fù)合治理呈現(xiàn)出多層級(jí)與多中心復(fù)合的治理體制，一個(gè)組織間關(guān)系的矩陣結(jié)構(gòu)。多層級(jí)治理來自歐洲一體化的治理研究，歐盟組織的治理主體存在不同的層級(jí)，有些是國家層級(jí)的，有些是超國家層級(jí)的，有些是次國家層級(jí)的，有些是跨國家層級(jí)的。多層級(jí)治理存在兩種類型：[24]類型1是一種嵌套式的治理體制，如縱向的政府間關(guān)系；類型2是一種政策網(wǎng)絡(luò)的治理模式，如跨層級(jí)（跨尺度）和跨類型的組織間關(guān)系。類型2相當(dāng)于多中心治理或治理網(wǎng)絡(luò)，即存在不同類型組織的治理主體，它們之間存在分工與協(xié)同的組織間關(guān)系，并通過彼此協(xié)商或通過較高層級(jí)組織的仲裁來解決沖突。確切地講，復(fù)合治理意味著多層級(jí)治理鑲嵌于多中心治理之中。

如果把公共服務(wù)界定為內(nèi)部化事物變化的外部性影響，那么全球化會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的不斷涌現(xiàn)，如抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情，因?yàn)槿蚧铀倭讼嗷ヂ?lián)結(jié)、相互依存和相互影響；地方性的事務(wù)變成了全球性的事務(wù)，全球性的事務(wù)變成了地方性的事務(wù)。單一的國家治理模式或單一的市場治理模式都不足以應(yīng)對(duì)全球化所帶來公共服務(wù)的多樣性、復(fù)雜性和不確定性。治理全球化需要復(fù)合治理，這符合控制論的必要多樣性法則——只有多樣性才能摧毀多樣性。[25]一般化的復(fù)合治理框架體系如圖1所示，呈現(xiàn)出了一個(gè)制度和組織安排的立體結(jié)構(gòu)?？v向維度是不同尺度的經(jīng)濟(jì)體，如全球經(jīng)濟(jì)體、國家/區(qū)域經(jīng)濟(jì)體和地方經(jīng)濟(jì)體。橫向有兩個(gè)維度：一個(gè)是供給組織，由五種理想類型構(gòu)成；另一個(gè)是產(chǎn)業(yè)，是不同供給組織的集合體。供給組織間關(guān)系表現(xiàn)為組織化的協(xié)同，如伙伴關(guān)系化、集團(tuán)化、社團(tuán)化、共同體化和網(wǎng)絡(luò)化。經(jīng)濟(jì)體是由不同產(chǎn)業(yè)和不同供給組織構(gòu)成的。多重尺度描述的是經(jīng)濟(jì)體的靜態(tài)特征，而尺度重構(gòu)描述的是經(jīng)濟(jì)體的動(dòng)態(tài)特征。

圖1 復(fù)合治理的框架體系

供給組織間的分工與協(xié)同關(guān)系不僅構(gòu)成了復(fù)合治理的框架體系，而且也構(gòu)成了公共服務(wù)供給的組織間關(guān)系模式。組織間關(guān)系是政府間關(guān)系和部門間關(guān)系的原型。不同于單一化的組織供給模式，如政府途徑或市場途徑，公共服務(wù)供給的組織間關(guān)系模式揭示出公共服務(wù)供給的冗余性邏輯。冗余性是復(fù)雜系統(tǒng)的基本特征，有助于應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性和突發(fā)性。冗余性通常表現(xiàn)出兩種情況：一種是組分的平行設(shè)置，另一種是組分的交疊安排。[26]就供給組織而言，平行設(shè)置意味著一種類型的公共服務(wù)對(duì)應(yīng)于不同類型的供給組織，開放公共服務(wù)的市場準(zhǔn)入，市場會(huì)自動(dòng)地導(dǎo)致平行設(shè)置。交疊安排意味著小尺度和大尺度的供給組織同時(shí)向同一地區(qū)的居民供給外部性大小不同的公共服務(wù)。

冗余性的最大好處是提高復(fù)雜系統(tǒng)的穩(wěn)定性，可以理解為復(fù)雜系統(tǒng)的韌性。韌性意味著當(dāng)受到外界的沖擊時(shí)，系統(tǒng)可以恢復(fù)原先的功能。韌性通常與系統(tǒng)的多樣性和冗余性相關(guān)聯(lián)，多樣性和冗余性是韌性的基礎(chǔ)。盡管官僚制基于信息和通信技術(shù)，通過流程再造實(shí)現(xiàn)了扁平化的治理結(jié)構(gòu)，但基于官僚制的行政體制卻缺乏韌性。走向復(fù)合治理新范式，即強(qiáng)調(diào)供給組織間、政府間和公共、私人與第三部門間在公共服務(wù)供給上的分工與協(xié)同關(guān)系，有助于建立行政體制的多樣性、冗余性和韌性。行政體制的當(dāng)代范式意味著政府間關(guān)系鑲嵌于公共、私人和第三部門間關(guān)系之中，這有助于應(yīng)對(duì)全球化所帶來的多樣性、復(fù)雜性和不確定性，因?yàn)楣倭胖剖谴_定性大機(jī)器生產(chǎn)的產(chǎn)物，不可能應(yīng)對(duì)不確定性事物，如新型冠狀病毒肺炎疫情這樣的“黑天鵝”事件。

三、政府間關(guān)系模式

傳統(tǒng)上，行政體制是由政府間關(guān)系構(gòu)成的。具有中國特色的政府間關(guān)系是“條塊結(jié)合”關(guān)系，呈現(xiàn)出由嵌套式的“塊塊”政府與功能性的“條條”政府構(gòu)成的矩陣結(jié)構(gòu)?！皦K塊”政府是一般目的的政府，體現(xiàn)出范圍經(jīng)濟(jì)，即通過稅收為一攬子公共服務(wù)供給融資?！皸l條”政府相當(dāng)于特定目的的政府，體現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)，除了通過稅收來為特定公共服務(wù)融資之外，如教育、服務(wù)收費(fèi)也是融資的重要途徑。李侃如認(rèn)為，如果一個(gè)地方行政部門，如環(huán)保局，不僅向地方政府報(bào)告，而且也向中央政府的環(huán)保部報(bào)告，那么這就是“條塊結(jié)合”的政府間關(guān)系。[27]借用復(fù)合治理的術(shù)語，“條塊結(jié)合”的政府間關(guān)系意味著“條條”政府鑲嵌于“塊塊”政府之中。因此，行政體制改革可以理解為優(yōu)化“條塊結(jié)合”的體制和機(jī)制，從而提高公共服務(wù)的有效供給。

政府間關(guān)系存在兩個(gè)維度：一個(gè)是縱向的中央與地方政府間關(guān)系，另一個(gè)是橫向的地方政府間關(guān)系。理論上，政府間關(guān)系可以由聯(lián)邦主義來理解。威廉·瑞克認(rèn)為聯(lián)邦制意味著兩個(gè)層級(jí)的政府同時(shí)管轄同一轄區(qū)的公民，它們的管轄權(quán)受到憲法和法律的保障。[28]顯然，聯(lián)邦制強(qiáng)調(diào)兩個(gè)層級(jí)政府的分工與協(xié)同關(guān)系，這是財(cái)政聯(lián)邦主義所揭示出的基本關(guān)系。財(cái)政聯(lián)邦主義意味著兩個(gè)層級(jí)的政府具有各自的征稅權(quán)力和稅基，一些稅基是各自的，另一些稅基是共同的。同樣，在政府支出上，也存在各自的支出領(lǐng)域，以及共同的支出領(lǐng)域。[29]財(cái)政聯(lián)邦主義揭示出的是縱向的中央與地方政府間關(guān)系，呈現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)——地方政府關(guān)聯(lián)于外部性小的公共服務(wù)供給，如小學(xué)教育和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)；中央政府關(guān)聯(lián)于外部性大的公共服務(wù)供給，如國防和外交；外部性適中的公共服務(wù)由中央和地方政府共同供給，如公共衛(wèi)生和高等教育。

垂直管理是單一制國家的行政管理特色，強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)地方政府的控制，如審計(jì)、工商、交通、監(jiān)管等。垂直管理不同于分級(jí)管理或?qū)俚鼗芾?。屬地化管理通常?shí)行地方政府和上級(jí)同類部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)管理業(yè)務(wù)的“事權(quán)”，地方政府負(fù)責(zé)管理“人、財(cái)、物”，且納入同級(jí)紀(jì)檢部門和人大監(jiān)督。政府職能部門實(shí)行垂直管理，就意味著脫離地方政府管理序列，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束，直接由省級(jí)或者中央主管部門統(tǒng)籌管理“人、財(cái)、物、事”。不同部門的垂直管理機(jī)制在具體運(yùn)作過程中，還有很多差別，如部分業(yè)務(wù)職能獨(dú)立出來實(shí)行垂直管理，不是全部事務(wù)實(shí)行垂直管理，垂直管理延伸到地級(jí)市、區(qū)縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。實(shí)行垂直管理部門共同的特征就是垂直性、相對(duì)獨(dú)立性，業(yè)務(wù)運(yùn)行基本上脫離同級(jí)政府的行政管理框架，封閉在體系的“條條”框架內(nèi)，而且特別強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)的敏感性和保密性。[30][31]

不同于垂直管理強(qiáng)調(diào)“條條”上的行政體制改革，大部制改革強(qiáng)調(diào)“塊塊”上的行政體制改革。大部制意味著大部門體制，即為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合職能合并政府部門，組成超級(jí)大部門的政府組織體制。特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部門所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部門管轄，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。[32][33]2013年3月10日發(fā)布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開啟了新一輪大部制改革。國務(wù)院組成部門減少至25個(gè)。撤銷鐵道部是這一輪大部制改革的亮點(diǎn)，本著政企分開的原則，組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職能，負(fù)責(zé)擬訂鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量和鐵路工程職能等。組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職能，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專運(yùn)、特運(yùn)任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路生產(chǎn)主體責(zé)任等。

垂直管理與大部制改革涉及縱向的政府間關(guān)系，橫向的政府間關(guān)系關(guān)聯(lián)于區(qū)域主義和大都市化。區(qū)域主義意味著地理鄰近的地區(qū)在政治、安全、經(jīng)濟(jì)或文化上的一體化，如歐盟（民族國家間的共同體化）和東盟（民族國家間的社團(tuán)化），不僅關(guān)聯(lián)于國家間關(guān)系，而且關(guān)聯(lián)于地方政府間關(guān)系。大都市化是指規(guī)模不同的地方自治體在經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)供給上的一體化，如都市圈，不僅關(guān)聯(lián)于中央與地方政府間關(guān)系，而且關(guān)聯(lián)于地方政府間關(guān)系。[34]橫向的政府間關(guān)系涉及分工與專門化基礎(chǔ)上的組織化協(xié)同，如歐盟就是民族國家間的共同體化。1991年12月11日，歐共體馬斯特里赫特首腦會(huì)議通過了建立“歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟”和“歐洲政治聯(lián)盟”的《歐洲聯(lián)盟條約》，又稱為《馬斯特里赫特條約》。1993年11月1日，《馬斯特里赫特條約》正式生效，歐洲聯(lián)盟正式成立，標(biāo)志著歐共體從經(jīng)濟(jì)實(shí)體向經(jīng)濟(jì)政治實(shí)體過渡，同時(shí)發(fā)展共同外交及安全政策，并加強(qiáng)司法及內(nèi)政事務(wù)上的合作。

針對(duì)都市圈內(nèi)政府間的融合和兼并，奧斯特羅姆夫婦指出大一統(tǒng)的大都市治理模式不具有效率和公平。不同層級(jí)（尺度）的政府間的分立與交疊關(guān)系有助于兼顧效率與公平。[35]政府間的分立關(guān)系意味著不同層級(jí)（尺度）政府的獨(dú)立性和自主性，政府間的交疊關(guān)系意味著小尺度的政府鑲嵌于大尺度的政府之中，或者說小尺度的政府尋求大尺度的政府來解決沖突。進(jìn)一步講，財(cái)政聯(lián)邦主義在大都市治理模式中貫穿始終。作為財(cái)政聯(lián)邦主義的基本原則，財(cái)政等價(jià)原則也是大都市治理的基本原則，即政府征稅的范圍應(yīng)該與政府支出的受益范圍相一致。因此，就行政體制改革而言，應(yīng)該做實(shí)街道辦事處，而不是撤銷街道辦事處，以社會(huì)和社區(qū)治理代替街道辦事處，使街道辦事處成為一級(jí)政府，即一般目的的社區(qū)政府，與市政府分享財(cái)產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅），為一攬子的社區(qū)公共服務(wù)提供有效供給，如學(xué)前教育、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、居家養(yǎng)老和垃圾分類。

政府間關(guān)系不僅包括中央與地方的關(guān)系，而且包括地方政府間的縱向與橫向關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門間的分工與協(xié)同關(guān)系。政府間關(guān)系模式是復(fù)合治理框架體系的一個(gè)特例。供給組織意味著不同層級(jí)（尺度）的政府主體，它們之間在公共服務(wù)供給上存在分工與協(xié)同關(guān)系。產(chǎn)業(yè)意味著不同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)，關(guān)聯(lián)于政府的有效供給。多重尺度意味著多層級(jí)政府，多層級(jí)政府不同于多層級(jí)治理，多層級(jí)治理的主體不僅包括政府，還包括市場和市民社會(huì)組織，或私人和第三部門組織。尺度重構(gòu)意味著跨尺度的或跨層級(jí)的政府間網(wǎng)絡(luò)化，如斜向政府間關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)型政府間關(guān)系。政府間網(wǎng)絡(luò)化意味著在尊重地方行政主體的自治權(quán)力的前提下，擺脫層級(jí)或尺度限制，強(qiáng)調(diào)不同層級(jí)（尺度）政府間平等的伙伴關(guān)系。作為政府間關(guān)系的社團(tuán)化，1991年8月成立的中國市長協(xié)會(huì)有助于政府間關(guān)系的尺度重構(gòu)。

中國政府間關(guān)系中的信任機(jī)制建立在政黨組織基礎(chǔ)之上，政黨組織的信任機(jī)制是自上而下的，不同于自下而上的社會(huì)信任機(jī)制。就行政體制改革而言，改革的目標(biāo)是走向復(fù)合治理新范式，即政府間關(guān)系鑲嵌于公共、私人和第三部門間關(guān)系之中。政府間關(guān)系關(guān)聯(lián)于政黨組織的信任機(jī)制，而公共、私人和第三部門間關(guān)系關(guān)聯(lián)于社會(huì)信任機(jī)制。嚴(yán)格意義上講，政黨組織的信任機(jī)制實(shí)質(zhì)上是政黨組織的權(quán)威機(jī)制。進(jìn)一步講，權(quán)威、價(jià)格和信任三種機(jī)制的混合或復(fù)合模式呈現(xiàn)分工與協(xié)同關(guān)系。分工意味著權(quán)威機(jī)制在政治領(lǐng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用，價(jià)格機(jī)制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用，信任機(jī)制在社會(huì)領(lǐng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用。協(xié)同意味著權(quán)威和價(jià)格機(jī)制鑲嵌于信任機(jī)制之中，信任機(jī)制是權(quán)威和價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)，權(quán)威和價(jià)格機(jī)制如果離開信任機(jī)制就不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、部門間關(guān)系模式

復(fù)合治理視角下的公共服務(wù)供給模式呈現(xiàn)政府、市場和市民社會(huì)之間的分工與協(xié)同關(guān)系，或者說是公共、私人和第三部門之間的分工與協(xié)同關(guān)系。正如公共服務(wù)的供給主體是多樣化的，行政法中的行政主體和公共政策的執(zhí)行主體也是多樣化的，不僅包括政府機(jī)構(gòu)，而且包括市場和市民社會(huì)組織。當(dāng)市場和市民社會(huì)組織供給公共服務(wù)時(shí)，它們被看成是行政國家的行政主體或公共政策的執(zhí)行主體，受行政法所規(guī)范與約束。同理，政府機(jī)構(gòu)和市民社會(huì)組織也可以是市場經(jīng)濟(jì)的主體，與私人部門（企業(yè)）一起受民商法的規(guī)范與約束。如果把公共服務(wù)供給看成是公共經(jīng)濟(jì)的話，那么與市場經(jīng)濟(jì)一樣，公共經(jīng)濟(jì)的主體也是多樣化的。市場經(jīng)濟(jì)與公共經(jīng)濟(jì)一起構(gòu)成了國民經(jīng)濟(jì)；市場經(jīng)濟(jì)與公共經(jīng)濟(jì)是互補(bǔ)關(guān)系，而不是對(duì)立關(guān)系；政府在市場經(jīng)濟(jì)和公共經(jīng)濟(jì)中扮演著不可或缺的角色，既是監(jiān)管者，又是供給主體。

奧斯特羅姆夫婦把供給分解成提供與生產(chǎn)兩個(gè)過程。[36]提供的邏輯在于：（1）決定提供什么公共服務(wù)，提供多少，向誰提供；（2）貫徹財(cái)政等價(jià)原則，即征稅的范圍與政府支出的受益范圍相一致；（3）決定誰是生產(chǎn)者，并對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行監(jiān)督，以便保障公共服務(wù)供給的質(zhì)量。生產(chǎn)的邏輯在于：（1）采用相關(guān)的技術(shù)，將投入資源轉(zhuǎn)換為產(chǎn)出的物品和服務(wù)；（2）縱向的一體化，以便實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；（3）橫向的一體化，以便實(shí)現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)。此外，他們還提出了公民協(xié)作生產(chǎn)（co-production）的概念（見圖2），即公民參與生產(chǎn)過程，[37]因?yàn)楣卜?wù)多半都是對(duì)人的服務(wù)，沒有消費(fèi)者——公民的參與生產(chǎn)，服務(wù)的效果不會(huì)太好。公共、私人和第三部門可以分別是提供者和生產(chǎn)者，它們之間的排列組合就形成了公共服務(wù)的多中心供給模式（見圖2）。如果再添加公民協(xié)作生產(chǎn)，那么多中心供給模式就更加完善了。

圖2 多中心供給模式

現(xiàn)代流行的公私部門間伙伴關(guān)系和政府與非營利組織間的伙伴關(guān)系都可以在多中心供給模式中找到答案。公私部門間伙伴關(guān)系指的是公共部門作為提供者，而私人部門作為生產(chǎn)者的公共服務(wù)供給模式。[38]政府與非營利組織間的伙伴關(guān)系就是公共與第三部門間的伙伴關(guān)系，指的是公共部門（政府）作為提供者，而非營利組織（第三部門）作為生產(chǎn)者的公共服務(wù)供給模式。[39]值得說明的是，公共服務(wù)供給的政府間關(guān)系模式可以看成是多中心供給模式的一個(gè)特例，即某一個(gè)公共部門（某一個(gè)政府）作為提供者，另一個(gè)公共部門（另一個(gè)政府）作為生產(chǎn)者的公共服務(wù)供給模式。在多中心供給模式中，除了公共部門作為提供者之外，私人和第三部門也可以作為提供者，生產(chǎn)者可以是公共、私人和第三部門。如養(yǎng)老服務(wù)中的社會(huì)企業(yè)就可以看成私人部門是提供者，第三部門是生產(chǎn)者，即把資本與人文關(guān)懷結(jié)合起來。

通常，三個(gè)以上的供給主體間的伙伴關(guān)系構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)。公民協(xié)作生產(chǎn)一般表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)化的供給模式（見圖3），公民個(gè)人、中央政府、地方政府與街道官僚者構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的伙伴關(guān)系結(jié)構(gòu)?；锇殛P(guān)系或網(wǎng)絡(luò)化意味著伙伴關(guān)系中或網(wǎng)絡(luò)化中的主體是平等的，而且是相互依存和相互影響的。公民個(gè)人與政府（公共部門）的關(guān)系不是一維的，而是多維的。政府（公共部門）表現(xiàn)為：（1）中央與地方政府間關(guān)系；（2）中央與地方政府分別與街道官僚者所發(fā)生行政隸屬關(guān)系；（3）最終由街道官僚者扮演政府的角色與公民個(gè)人產(chǎn)生行政管理關(guān)系。公民協(xié)作生產(chǎn)的觀念打破了公共服務(wù)供給的政府壟斷模式，把生產(chǎn)與消費(fèi)統(tǒng)合起來，形成政府與公民的伙伴關(guān)系，體現(xiàn)出參與民主的精神。此外，網(wǎng)絡(luò)化的觀念打破了政府的行政隸屬關(guān)系，把政府間關(guān)系、街道官僚者與公民個(gè)人看成是公共服務(wù)供給的平等主體，他們之間形成了網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)。

圖3 公民協(xié)作生產(chǎn)

部門間伙伴關(guān)系具體還表現(xiàn)為重點(diǎn)學(xué)校的集團(tuán)化、醫(yī)聯(lián)體或醫(yī)共體化、平安協(xié)會(huì)化以及“互聯(lián)網(wǎng)+”。公立重點(diǎn)學(xué)校具有優(yōu)質(zhì)的教育資源，為了使更多的學(xué)生能夠獲得優(yōu)質(zhì)的教育資源，公立重點(diǎn)學(xué)校通常采用新辦和合并的途徑來建立分校，這就是所謂的重點(diǎn)學(xué)校集團(tuán)化模式。[40]重點(diǎn)學(xué)校一般指的是重點(diǎn)中學(xué)（初中和高中），重點(diǎn)中學(xué)集團(tuán)化后的分校通常包括六年一貫制（初中和高中）的學(xué)校、九年一貫制（小學(xué)和初中）的學(xué)校，或十二年一貫制（小學(xué)、初中和高中）的學(xué)校。如果把小學(xué)、初中和高中看成是不同類型的公共服務(wù)，那么重點(diǎn)中學(xué)的集團(tuán)化可以理解為公共服務(wù)供給中的范圍經(jīng)濟(jì)，其管理組織也從金字塔結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為矩陣結(jié)構(gòu)。此外，新辦或合并的分校與母校通常具有不同的所有制結(jié)構(gòu)，母校是公立的，屬于公共部門，而分校可能是民辦的，屬于私人或第三部門。因此，重點(diǎn)學(xué)校的集團(tuán)化就呈現(xiàn)部門間伙伴關(guān)系的特征，即不同類型的供給組織間的分工與協(xié)同關(guān)系。

同理，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生資源也是短缺的，如何讓更多的公民共享優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生資源？和優(yōu)質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)集團(tuán)化一樣，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)也可以集團(tuán)化，這樣的集團(tuán)化可以跨越轄區(qū)，在更廣闊的地域分享優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)供給的公平性。不同于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的集團(tuán)化，醫(yī)聯(lián)體或醫(yī)共體指的是分級(jí)診療的組織模式，即通過區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體的組織形式，將同一個(gè)區(qū)域內(nèi)的醫(yī)療資源整合在一起，通常由一個(gè)區(qū)域內(nèi)的三級(jí)醫(yī)院與二級(jí)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院、村醫(yī)院組成一個(gè)醫(yī)療聯(lián)合體。[41]通過發(fā)揮三級(jí)醫(yī)院專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢及帶頭作用，加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，搭建起“基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動(dòng)”的合理就醫(yī)秩序，實(shí)現(xiàn)“首診在基層，救治在醫(yī)院，康復(fù)回社區(qū)”的分級(jí)診療目標(biāo)。加入醫(yī)聯(lián)體或醫(yī)共體的醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以具有不同的所有制形式，因此，醫(yī)聯(lián)體或醫(yī)共體就呈現(xiàn)部門間伙伴關(guān)系。

與教育和醫(yī)療衛(wèi)生一樣，治安也是公共服務(wù)。傳統(tǒng)上，治安關(guān)聯(lián)于政府的壟斷供給。埃莉諾·奧斯特羅姆等人的研究表明，不同于政府間關(guān)系的一體化模式，基于聯(lián)邦制的政府間關(guān)系（多中心治理）有助于大都市治安的公平而有效供給。[42]比多中心治理更進(jìn)一步的研究案例是山東新泰市平安協(xié)會(huì)。2006年2月，汶南鎮(zhèn)55名民營企業(yè)法人自發(fā)組織“平安協(xié)會(huì)”，籌集資金48.5萬元，為各村巡邏隊(duì)發(fā)放生活補(bǔ)貼，為鎮(zhèn)特警中隊(duì)更換巡邏車，在鎮(zhèn)區(qū)主要路段安裝監(jiān)控探頭。此后，市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、行政村三級(jí)行政管理部門建立了“平安協(xié)會(huì)”。此外，電力、教育、衛(wèi)生等行業(yè)也建立了“平安協(xié)會(huì)”。平安協(xié)會(huì)接受政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)組織作為會(huì)員，也接受公民個(gè)人作為會(huì)員。平安協(xié)會(huì)不僅提供治安服務(wù)，而且提供糾紛解決、突發(fā)事件處理和法律普及等服務(wù)。[43]平安協(xié)會(huì)無疑體現(xiàn)了社會(huì)治理的新方向——多元主體間的共建、共治和共享。

多元主體間的共建、共治和共享呼喚著公共服務(wù)供給的“互聯(lián)網(wǎng)+”模式。行政體制傳統(tǒng)上基于科層制模式，呈現(xiàn)權(quán)力配置的金字塔結(jié)構(gòu)。隨著信息通信技術(shù)的發(fā)展，科層制也以新的流程再造轉(zhuǎn)向扁平化的矩陣結(jié)構(gòu)，以便應(yīng)對(duì)全球化所帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。然而，扁平化的矩陣結(jié)構(gòu)不是互聯(lián)網(wǎng)的組織結(jié)構(gòu)，互聯(lián)網(wǎng)的組織結(jié)構(gòu)是互為嵌套的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”簡單地說就是“互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)行業(yè)”。從一定意義上講，公共部門或公共服務(wù)就是傳統(tǒng)行業(yè)?；ヂ?lián)網(wǎng)與公共部門或公共服務(wù)供給的融合就是公共服務(wù)供給的“互聯(lián)網(wǎng)+”模式。這樣的融合會(huì)呈現(xiàn)出怎樣的組織結(jié)構(gòu)？物聯(lián)網(wǎng)的邏輯給我們提供了一個(gè)視角，把每一項(xiàng)公共服務(wù)看成是一個(gè)客觀存在的物體，而每一項(xiàng)公共服務(wù)對(duì)應(yīng)的是一種類型的供給組織；公共服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)化就意味著供給組織的互聯(lián)網(wǎng)化。互聯(lián)網(wǎng)是大尺度的部門間關(guān)系或供給組織間關(guān)系，而小尺度的部門間關(guān)系或供給組織間關(guān)系包括伙伴關(guān)系化、集團(tuán)化、社團(tuán)化和共同體化。

五、結(jié)語

科層制和“條塊結(jié)合”是行政體制的傳統(tǒng)范式。復(fù)合治理視角下的行政體制不僅呈現(xiàn)出公共服務(wù)供給的政府間關(guān)系模式，而且也呈現(xiàn)出公共服務(wù)供給的部門間關(guān)系模式。整體上，復(fù)合治理視角下的行政體制呈現(xiàn)出政府間關(guān)系鑲嵌于部門間關(guān)系之中。具體來講，公共服務(wù)供給的復(fù)合治理模式呈現(xiàn)出政治國家、市場經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)之間的分工與協(xié)同關(guān)系，或者說是公共、私人和第三部門之間的分工與協(xié)同關(guān)系，再或者說是供給組織間的分工與協(xié)同關(guān)系。傳統(tǒng)上，行政體制只呈現(xiàn)出公共服務(wù)供給的政府間關(guān)系模式，沒能進(jìn)一步闡明公共服務(wù)供給的部門間關(guān)系模式。復(fù)合治理視角下的行政體制改革應(yīng)該強(qiáng)調(diào)在政府間關(guān)系基礎(chǔ)上的部門間關(guān)系。政府間關(guān)系是小范圍的供給組織間關(guān)系，而部門間關(guān)系是大范圍的供給組織間關(guān)系。政府間關(guān)系鑲嵌于部門間關(guān)系之中符合供給組織間的多重尺度和尺度重構(gòu)的秩序要求。這里，“鑲嵌于”意味著“互為嵌套”的意思。

政府在復(fù)合治理中的角色是什么？這是行政體制改革所要面對(duì)的核心問題。答案是政府作為元治理者出現(xiàn)。元治理意味著治理的治理，政府的監(jiān)督職能就是一種元治理。此外，價(jià)值導(dǎo)向或制定游戲規(guī)則也是元治理的范疇。元治理的宗旨就是建立復(fù)合治理的秩序。作為元治理的基本原則，輔助性原則在復(fù)合治理中貫穿始終。輔助性原則具體表現(xiàn)為：（1）當(dāng)個(gè)體能夠勝任的事務(wù)，組織沒有介入的合理性和合法性，只有當(dāng)個(gè)人不能勝任時(shí)，組織才可以介入；（2）私人和第三部門能夠勝任的事務(wù)，公共部門（政府）沒有介入的合理性和合法性，只有當(dāng)私人和第三部門不能勝任時(shí)，公共部門（政府）才可以介入；（3）小尺度（較低層級(jí)）的供給組織能夠勝任的事務(wù)，大尺度（較高層級(jí)）的供給組織沒有介入的合理性和合法性，只有小尺度（較低層級(jí)）的供給組織不能勝任時(shí)，大尺度（較高層級(jí)）的供給組織才可以介入。

復(fù)合治理視角下的行政體制改革實(shí)施應(yīng)該分為以下幾步：（1）按照財(cái)政等價(jià)原則，理順中央與地方政府間的分工與協(xié)同關(guān)系；（2）按照層級(jí)節(jié)制原則，理順行政管理部門內(nèi)的分工與協(xié)同關(guān)系；（3）按照區(qū)域主義原則，促進(jìn)地方與地方政府間的分工與協(xié)同關(guān)系；（4）按照政企分開的原則，確定政府與企業(yè)間的分工與協(xié)同關(guān)系；（5）按照政事分開的原則，確定政府與事業(yè)單位間的分工與協(xié)同關(guān)系；（6）按照政社分開的原則，確定政府與市民社會(huì)組織（非營利組織、社團(tuán)和社區(qū)）間的分工與協(xié)同關(guān)系；（7）按照企事分開的原則，確定事業(yè)單位與企業(yè)間的分工與協(xié)同關(guān)系；（8）按照事社分開的原則，確定事業(yè)單位與市民社會(huì)組織（非營利組織、社團(tuán)和社區(qū)）間的分工與協(xié)同關(guān)系；（9）按照企社分開的原則，確定企業(yè)與市民社會(huì)組織（非營利組織、社團(tuán)和社區(qū)）間的分工與協(xié)同關(guān)系。行政體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，復(fù)合治理框架體系提供了一張改革藍(lán)圖，有助于改革的有效實(shí)施。