李 娉 楊宏山

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、問題的提出

試驗治理是決策者面對復(fù)雜環(huán)境而采取的一種政策調(diào)適模式，先在小范圍開展試驗，再通過政府間學(xué)習(xí)，修正框架目標(biāo)，為正式?jīng)Q策提供備選方案。在中國國家治理中，試驗是一種有效的制度安排，中央通過選擇性賦權(quán)，激勵地方探索新政策，成功之后推廣至全國。回溯中國試驗治理的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，雖然大規(guī)模的試驗出現(xiàn)在改革開放之后，但試驗方法最早可追溯到革命戰(zhàn)爭時期：中國共產(chǎn)黨為應(yīng)對不斷變化的外部環(huán)境，形成了游擊式戰(zhàn)術(shù)和靈活的政策風(fēng)格。革命結(jié)束后，這些寶貴的經(jīng)驗被傳承下來，服務(wù)于特定時期的國家治理目標(biāo)，應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)改革、社會治理等多個領(lǐng)域，為國家治理創(chuàng)新提供持續(xù)性動力。

從本質(zhì)上看，試驗治理是一種目標(biāo)導(dǎo)向的、有計劃的政策運(yùn)作機(jī)制，是決策者用來解決具體問題、改進(jìn)治理績效的重要路徑。在不同的歷史時期，決策者面臨的任務(wù)和挑戰(zhàn)不同，試驗治理也因此被打上了時代烙印。已有文獻(xiàn)多關(guān)注中國改革開放以來政策試驗的一些具體案例，卻忽視了中國試驗治理的整體歷史演進(jìn)。

本文選取不同時代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人選集（文選）作為研究對象，采用政策文本分析方法，對其中涉及試驗治理的內(nèi)容進(jìn)行信息挖掘和關(guān)鍵詞聚類，以展現(xiàn)1925—2019年中國試驗治理的注意力轉(zhuǎn)變和話語變遷。通過對政策文本的質(zhì)性和量化考察，可更客觀地反映中國試驗的演進(jìn)軌跡，對于理解試驗治理在中國國家治理中的獨特作用以及提升試驗有效性具有啟示意義。

二、注意力選擇與試驗治理的變遷：理論基礎(chǔ)與研究設(shè)計

（一）試驗治理研究的文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)80年代以來，為應(yīng)對公共治理的復(fù)雜性和不確定性，試驗治理成為全球范圍內(nèi)具有影響力的治理新模式。在美國聯(lián)邦主義體制下，州和地方政府作為“民主的實驗室”，通過反復(fù)的試驗糾錯，找到解決問題的最佳路徑。[1]為避免因成員國差異導(dǎo)致的共同決策困境，歐盟形成了以自主實踐、同行評估、開放協(xié)調(diào)為核心的試驗機(jī)制。[2]隨著試驗方法在各國治理中得到應(yīng)用，學(xué)術(shù)界提出了試驗治理的理論建構(gòu)：試驗治理有助于整合各方行動者，通過共同參與和互動交流，提供優(yōu)質(zhì)的政策反饋信息，決策者從實踐中汲取經(jīng)驗，修正原有框架目標(biāo)，提升治理績效。[3]

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，分權(quán)體制推動了地方政府之間的“標(biāo)尺競爭”，有助于試驗取得成效。[4]中國在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)整政策導(dǎo)向和激勵機(jī)制，有效調(diào)動了地方試驗的熱情，提升了國家治理的創(chuàng)新能力。事實上，中國比歐盟更早地出現(xiàn)試驗方法，試驗規(guī)模也大于其他國家，形成了多領(lǐng)域、多層級的試驗形式。但相對于中國豐富的試驗實踐，中國試驗的相關(guān)理論還有待深入提煉，話語的影響力也需要進(jìn)一步增強(qiáng)。中國制度背景下形成的試驗機(jī)制，既有別于西方的實踐，也不同于政策過程的一般性理論建構(gòu)。[5]從歷史的視角出發(fā)，對中國試驗治理的發(fā)展進(jìn)行回溯性研究，有助于剖析試驗在不同時期國家治理中發(fā)揮的作用，講好中國特色的試驗故事。

已有研究大多關(guān)注改革開放以來中國開展的廣泛試驗。德國學(xué)者韓博天最早將政策試驗作為國家治理的一種制度安排進(jìn)行探討，他認(rèn)為分級制試驗將央地互動納入政策議程中，有助于提前識別政策風(fēng)險，并汲取地方性知識。[6]隨后，學(xué)者們對中國試驗展開了深入研究，劉培偉提出選擇性控制試驗?zāi)Ｐ停撼鲇陲L(fēng)險最小化的考慮，中央牢牢把握改革方向、時機(jī)、速度等原則性問題，具體的政策工具則交由地方自主摸索。[7]梅賜琪認(rèn)為，不管是自上而下的統(tǒng)一試點，還是自下而上的自主探索，中央政策偏好都對試驗過程產(chǎn)生顯著影響。[8]朱旭峰提出韓博天構(gòu)建的分級制試驗只是中國試驗治理的一種類型，除此之外還有對比試驗、選擇性認(rèn)可和適應(yīng)性協(xié)調(diào)三種模式。[9]周望依據(jù)中央政府的推動力、地方政府的競爭性，將試驗分為指定、爭取、追認(rèn)、自發(fā)四種模式。[10]楊宏山根據(jù)第一行動集團(tuán)的不同，區(qū)分了政策試驗中的W型和M型路徑，在試驗初期通常以地方學(xué)習(xí)為主，隨著試驗取得成效，轉(zhuǎn)為以中央為主的采納推廣階段。[11]

然而，已有文獻(xiàn)較少從歷史維度解讀中國試驗的演化過程，學(xué)界對改革開放之前試驗治理的研究也較為分散。楊洛提出在革命戰(zhàn)爭時期，試驗是一種由實踐到認(rèn)識，再由認(rèn)識到實踐的工作思路，是比調(diào)查更高一級的方法。[12]它允許地方根據(jù)本地情境探索解決問題的新方法，成功的地方經(jīng)驗會被納入中央政策。寧騷提出中國共產(chǎn)黨的政策試驗發(fā)端于土地革命期間，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人在井岡山、閩西革命根據(jù)地開展了多樣化的土地改革試驗，形成了初步的方法論。[13]毛澤東在《實踐論》中也對這一方法進(jìn)行了闡釋：“許多理論的真理性是不完全的，經(jīng)過實踐的檢驗而糾正了它們的不完全性……實踐是真理的標(biāo)準(zhǔn)?！盵14]也有學(xué)者指出，毛澤東探索的試驗方法在一定程度上受到了杜威實用主義哲學(xué)的影響：人類應(yīng)該培養(yǎng)批判性思維，關(guān)注事實性知識，探求試驗的實際效果。這一過程也被形象地描述為“大膽假設(shè)、小心求證”。[15]

已有文獻(xiàn)增進(jìn)了學(xué)界對中國試驗的認(rèn)知，但大多是針對關(guān)鍵事件和典型案例的剖析。這樣的研究有助于生動地刻畫試驗的具體運(yùn)作，但無法從中發(fā)現(xiàn)試驗治理的發(fā)展脈絡(luò)和變化軌跡。中國試驗治理的發(fā)展植根于中國共產(chǎn)黨探索的治國經(jīng)驗中，在不斷的實踐和總結(jié)中得到升華。在國家治理的各個階段，為解決不同的政策問題，試驗的目標(biāo)、模式和策略也具有差異性，基于歷史發(fā)展的縱向維度識別不同時期試驗治理的突出特征，有助于把握中國試驗的整體演進(jìn)，而已有研究在這方面的知識積累較為薄弱。

（二）中國試驗治理研究的新視角：注意力選擇

注意力選擇的相關(guān)理論可為時間跨度較長的回溯性研究提供依據(jù)。在組織學(xué)領(lǐng)域，注意力是解釋組織行為的核心概念，注意力的競爭、選擇和適應(yīng)決定了組織的行為轉(zhuǎn)化。西蒙提出，人類的有限理性決定了注意力的稀缺性，決策者無法同時處理所有事務(wù)，會將注意力放在一些方面，而選擇性地忽略其他議題。[16]注意力還被用于認(rèn)知心理學(xué)領(lǐng)域的研究中，一些學(xué)者認(rèn)為，在特定時間內(nèi)人們只能加工部分信息，經(jīng)過大腦的篩選，最大限度地剔除無關(guān)信息。[17]奧卡西奧提出決策者最終做出的決定內(nèi)容高度依賴于注意力的配置情況。[18]

鮑姆加特納和瓊斯使用注意力來分析公共政策過程。決策系統(tǒng)在制定政策時需要承擔(dān)信息成本和認(rèn)知成本。信息成本是搜尋決策相關(guān)信息時產(chǎn)生的成本，認(rèn)知成本則用來描述人類有限的信息處理能力導(dǎo)致的認(rèn)知不完全問題，[19]決策成本的存在使得決策者在某一階段只能聚焦于少數(shù)議題。決策者注意力會隨著外部情境與個體偏好的變化發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而決定了決策者在特定時期內(nèi)關(guān)注什么，以及關(guān)注的程度差異，[20]如圖1所示。進(jìn)一步，決策者在解決問題時會選擇性地過濾一些因素，也可能將以前關(guān)注過的問題重新提上政策議程。只有當(dāng)新議題出現(xiàn)時，才有可能發(fā)生范式性變遷，對于之前已經(jīng)充分了解過的政策問題，更可能采取漸進(jìn)調(diào)適。

圖1 注意力選擇與政策話語的生成機(jī)制

為剖析決策者的注意力是如何形成的，打開“政策黑箱”，學(xué)者們提出了更多的解釋變量。有研究者提出，注意力選擇受到組織內(nèi)部權(quán)威的制約，在中國情境下，地方?jīng)Q策者更加關(guān)注上級黨委政府的注意力，而非上級職能部門的注意力；主管領(lǐng)導(dǎo)比分管領(lǐng)導(dǎo)對組織決策的影響更顯著。[21]也有研究分析了導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)人注意力變動的問題觸發(fā)機(jī)制與偏好驅(qū)動機(jī)制：議題的緊迫性越高，越能得到領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注；領(lǐng)導(dǎo)者的偏好會決定哪一類議題被作為優(yōu)先事項進(jìn)行處理。[22]

試驗治理作為中國國家治理的重要方面，高層決策者的注意力選擇決定了試驗治理的發(fā)展進(jìn)程。中央政府的注意力轉(zhuǎn)變主要受到政治周期、已有經(jīng)驗、問題驅(qū)動三個方面因素的影響。（1）政治周期更替。從長期來看，政治周期的更替對中央政府的注意力具有顯著影響，不同時期領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的重點議題、施政方針和政策理念存在差異，決定了試驗治理的時代性特征。（2）治理經(jīng)驗傳承。前任領(lǐng)導(dǎo)人采用的試驗?zāi)Ｊ胶凸ぞ邥^任者產(chǎn)生影響。為降低注意力大幅調(diào)整帶來的成本，新的決策者更傾向于選擇之前已經(jīng)被證明有效的方案，呈現(xiàn)出“保持現(xiàn)狀的偏見”，因此注意力選擇具有一定的連續(xù)性。（3）現(xiàn)實問題驅(qū)動。治理中不斷涌現(xiàn)的新問題會觸發(fā)新的政策議程，政策倡導(dǎo)者借助焦點事件吸引高層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注，推動“政策之窗”的開啟，進(jìn)而形成新的試驗議題。

決策者的注意力選擇在特定時期的政策文獻(xiàn)中得到體現(xiàn)，因此基于文本材料提煉關(guān)鍵信息，有助于更好地展示決策者的政策理念。尚虎平通過對美國33個州出臺政府績效法案的文本材料剖析，觀察聯(lián)邦立法與地方立法在目標(biāo)和內(nèi)容上的異同，透視央地互動過程。[23]郭毅等基于中央頒布的“紅頭文件”的語義學(xué)分析，考察黨和政府如何以言行事，影響改革進(jìn)程。[24]也有學(xué)者對中央、省、市級政府領(lǐng)導(dǎo)批示文本的統(tǒng)計和研究，分析領(lǐng)導(dǎo)者對不同議題的關(guān)注差異。[25]

本文聚焦于試驗治理的注意力變遷，采用文本分析法對黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人選集（文選）進(jìn)行挖掘，以展現(xiàn)中國試驗治理的發(fā)展。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人選集（文選）是理解國家治理變遷的重要文獻(xiàn)，收錄了領(lǐng)導(dǎo)人的重要著作、報告、講話、談話、文章、信件和批示等，展現(xiàn)了不同時期領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政風(fēng)格和治國理念。在有限的文字篇幅中，領(lǐng)導(dǎo)人對不同領(lǐng)域公共事務(wù)的關(guān)注程度高低不一是測量中央注意力變遷的良好樣本。本文提取的文本包括《毛澤東選集》（一至四卷）、《鄧小平文選》（一至三卷）、《江澤民文選》（一至三卷）、《胡錦濤文選》（一至三卷）、《習(xí)近平談治國理政》（一至二卷）共15卷文獻(xiàn)，共計990篇文章，來系統(tǒng)地展現(xiàn)中國試驗治理的歷史演進(jìn)。

首先，人工提取上述文本材料中涉及試驗治理的全部段落，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人選集（文選）收錄材料的時間節(jié)點，以及試驗發(fā)展的總體趨勢，劃分不同的階段。然后，對各階段的文本材料進(jìn)行經(jīng)驗分析，從整體上把握試驗治理的制度發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，使用ROST CM軟件提取各階段文獻(xiàn)材料中出現(xiàn)次數(shù)大于或等于2的關(guān)鍵詞，形成關(guān)鍵詞詞庫（見表1），并基于此構(gòu)建共現(xiàn)矩陣。若兩兩關(guān)鍵詞同時出現(xiàn)在某一段中，編碼為“1”，反之為“0”。最后，將共現(xiàn)矩陣導(dǎo)入SPSS 22軟件，進(jìn)行聚類分析，對形成的詞簇進(jìn)行命名，[26]展現(xiàn)中國試驗治理的注意力轉(zhuǎn)變。

表1 中國試驗治理的高頻詞統(tǒng)計

三、中國試驗治理的注意力轉(zhuǎn)變過程

試驗治理涉及經(jīng)濟(jì)改革、公共服務(wù)、社會治理等多個政策領(lǐng)域，在不同的歷史階段，中央的注意力具有差異性。

（一）試驗治理的萌芽期：軍事戰(zhàn)爭中的領(lǐng)導(dǎo)方法（1925—1949年）

在革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨在發(fā)動群眾、領(lǐng)導(dǎo)革命以及根據(jù)地建設(shè)中探索了一系列試驗方法。盡管這一時期沒有出現(xiàn)大規(guī)模、系統(tǒng)化的試驗項目，但領(lǐng)導(dǎo)者注重從實踐中獲取具有推廣價值的解決方案，試驗已成為中國共產(chǎn)黨開展工作的重要方法論。試驗型領(lǐng)導(dǎo)方法的形成與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人采用的軍事戰(zhàn)略相關(guān)，為了能在戰(zhàn)爭環(huán)境中取得優(yōu)勢，中國共產(chǎn)黨運(yùn)用了靈活多變的游擊戰(zhàn)術(shù)，不強(qiáng)調(diào)普遍性的軍事理論和模型，而是從具體情勢入手，不斷檢驗和發(fā)現(xiàn)新的情況。產(chǎn)生于革命時代的戰(zhàn)術(shù)理念后來應(yīng)用到了根據(jù)地建設(shè)中，發(fā)展為一種治理模式，形成了“游擊式的政策風(fēng)格”。[27]

梳理《毛澤東選集》（一至四卷），可以發(fā)現(xiàn)：在這一時期，毛澤東發(fā)表了《改造我們的學(xué)習(xí)》《整頓黨的作風(fēng)》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》等文章，集中體現(xiàn)了中央開展試驗的主要思想。通過對1925—1949年的高頻詞聚類分析，形成兩個詞團(tuán)：“整風(fēng)運(yùn)動與領(lǐng)導(dǎo)方法”“土地改革與模范推廣”。如圖2所示，“試驗”“試點”等詞匯并未得到廣泛使用，而是使用“個別指導(dǎo)”“模范推廣”等詞表達(dá)試驗的含義。

圖2 軍事戰(zhàn)爭時期的高頻詞聚類結(jié)果

1.第一類詞團(tuán)：“整風(fēng)運(yùn)動與領(lǐng)導(dǎo)方法”

“整風(fēng)運(yùn)動與領(lǐng)導(dǎo)方法”是中央關(guān)注的焦點。1942年初開始的延安整風(fēng)運(yùn)動是試驗成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方法的關(guān)鍵階段。整風(fēng)運(yùn)動針對黨內(nèi)主要問題，明確了反對主觀主義、宗派主義等任務(wù)。中國共產(chǎn)黨采取了“一般號召與個別指導(dǎo)”結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)方法：首先，通過普遍性的號召動員廣大群眾行動，各級組織選擇若干單位，深入研究整風(fēng)的實際情況，并形成一個以單位負(fù)責(zé)人為核心的領(lǐng)導(dǎo)骨干群體，指導(dǎo)單位解決問題，取得經(jīng)驗；然后，從許多的個別案例中，形成一般性意見，再將一般性意見放到其他單位中去考驗，不斷集中新經(jīng)驗，最終普遍推行。1943年6月，毛澤東發(fā)表《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》一文，系統(tǒng)總結(jié)了整風(fēng)經(jīng)驗：“突破一點，取得經(jīng)驗，然后利用這種經(jīng)驗去指導(dǎo)其他單位……凡不從下級個別單位的個別人員、個別事件取得具體經(jīng)驗者，必不能向一切單位做普遍的指導(dǎo)。”[28]

此外，考察、學(xué)習(xí)、調(diào)查也是這一時期與試驗方法有關(guān)的詞匯，表明了以社會實踐、具體經(jīng)驗為基礎(chǔ)的決策模式得到了廣泛應(yīng)用。《毛澤東選集》（第一卷）中對認(rèn)識和實踐的關(guān)系有深入的闡釋：“認(rèn)識從實踐始，經(jīng)過實踐得到了理論的認(rèn)識，還須回到實踐中去?！痹陂_展工作中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人特別強(qiáng)調(diào)考察學(xué)習(xí)的作用，從實地調(diào)查中獲取一手資料。在創(chuàng)建中央革命根據(jù)地期間，毛澤東撰寫了《興國調(diào)查》《長岡鄉(xiāng)調(diào)查》等，注重從基層干部和群眾的智慧中汲取經(jīng)驗，在詳細(xì)地占有資料后做出決策。[29]

2.第二類詞團(tuán)：“土地改革與模范推廣”

“土地改革與模范推廣”成為中央的另一關(guān)注點。早在20世紀(jì)30年代，中央蘇區(qū)在土地改革中就運(yùn)用了試驗的方法，挑選有條件的地方先行探索。首先，對不同地區(qū)進(jìn)行調(diào)查研究，選擇少數(shù)地區(qū)試驗；然后，派遣由骨干組成的工作組到挑選出來的地方，指導(dǎo)當(dāng)?shù)靥剿餍抡?；最后，將工作組的原班人馬派到新的試驗點，推廣高層決策者認(rèn)可的做法。毛澤東在《新解放區(qū)土地改革要點》中提出：“不要全面動手，而應(yīng)選擇強(qiáng)的干部在若干地點先做，取得經(jīng)驗，逐步推廣，波浪式地向前發(fā)展?！盵30]

在中央蘇區(qū)，興國縣在探索組織建設(shè)、土地改革等方面取得成效，1934年興國經(jīng)驗獲得中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定，被授予“模范興國”稱號，興國模式也成為其他地區(qū)學(xué)習(xí)的對象。毛澤東也提出要“發(fā)現(xiàn)模范，推動他處”，并要求在報紙上發(fā)表關(guān)于模范經(jīng)驗的報道，供其他地區(qū)參考。[31]在對試驗的監(jiān)督方面，中央采取了區(qū)域會議、個別談話、委員巡視等方法與試驗區(qū)聯(lián)系，及時掌握進(jìn)度，交流經(jīng)驗。1951年，中國共產(chǎn)黨將革命時期探索的試驗總結(jié)為：典型試驗、重點突破、由點到面、點面結(jié)合、穩(wěn)定開展六個方面的工作方針。[32]

綜上可知，革命戰(zhàn)爭時期的試驗治理處于萌芽狀態(tài)，是中國共產(chǎn)黨開展工作的一種領(lǐng)導(dǎo)方法。試驗的思路發(fā)端于軍事戰(zhàn)爭中的游擊戰(zhàn)術(shù)，而后演化為一種基于經(jīng)驗的治理模式，在延安整風(fēng)運(yùn)動、江西蘇區(qū)土地改革中得到應(yīng)用，最終形成了“一般號召與個別指導(dǎo)”相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)方法。在這一時期，試驗是一種非常有效的動員機(jī)制，它不強(qiáng)求政令的標(biāo)準(zhǔn)化落實，而是希望各地結(jié)合本地情境，提供盡可能多的備選方案。萌芽期的試驗治理也具有一定的暫時性和變動性，更接近于大規(guī)模的群眾動員運(yùn)動，還沒有形成制度化的運(yùn)作機(jī)制，仍然處于試驗的摸索階段。

（二）試驗治理的形成期：經(jīng)濟(jì)改革中的推廣策略（1950—1992年）

革命戰(zhàn)爭的實踐孕育了試驗方法，而試驗治理的正式形成則是發(fā)生在中國的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中。這一時期的試驗不只是簡單的樹立榜樣、學(xué)習(xí)模范的過程，而是旨在推動地方試驗的多樣化。1949年后，發(fā)展生產(chǎn)被提上政策日程，試驗最開始出現(xiàn)在一些工廠的改革中。改革開放以后，試驗得到更廣泛的應(yīng)用，不僅是推進(jìn)農(nóng)村改革和城市改革的重要方式，經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為試驗的新形態(tài)也開始出現(xiàn)。

經(jīng)濟(jì)改革時期的試驗實質(zhì)上是破除意識形態(tài)阻力、降低全局性改革風(fēng)險的策略行為。一方面，中央僅有總的改革方向，具體路徑尚不清晰，試驗成為獲取經(jīng)驗、尋找突破的可行路徑；另一方面，對于創(chuàng)制性政策，人們的支持與質(zhì)疑同時存在。通過試驗在小范圍探索方案，在不爭論的前提下先行實踐，成功后便可打消疑慮，形成共識，失敗也不影響全局。[33]基于《鄧小平文選》（一至三卷）高頻詞分析，可以發(fā)現(xiàn)：中央主要關(guān)注“經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)驗積累”“賦權(quán)試點與激勵創(chuàng)新”兩個方面（圖3）。“試驗”“試點”成為官方表述。此外，農(nóng)村改革、城市改革、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、權(quán)力下放等成為關(guān)鍵詞，作為試驗的核心領(lǐng)域。

圖3 經(jīng)濟(jì)改革時期的高頻詞聚類結(jié)果

1.第一類詞團(tuán)：“經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)驗積累”

“經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)驗積累”成為中央關(guān)注的焦點。1978年安徽鳳陽小崗村農(nóng)民自主探索的分田到戶試驗極大地調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，也引起了不同層面的激烈爭論。鄧小平在講話中肯定了這一試驗的成效，地方試驗正式上升為國家政策，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制很快在全國推開。[34]農(nóng)村改革取得成效后，經(jīng)濟(jì)改革的重心轉(zhuǎn)移到城市范圍。與農(nóng)村試驗的自發(fā)性不同，城市層面的試驗從一開始就具備了較強(qiáng)的規(guī)劃性。1985年，鄧小平提出“城市改革比農(nóng)村改革更復(fù)雜，而且有風(fēng)險……我們確定的原則是：膽子要大，步子要穩(wěn)?！睘橥七M(jìn)城市改革，1988年，國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會成立了綜合規(guī)劃和試點司，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各部門、各地方的試驗，推動了金融、土地等領(lǐng)域的改革事項。到了20世紀(jì)90年代，國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會撤并，試驗的協(xié)調(diào)工作轉(zhuǎn)為中央各部委分別負(fù)責(zé)。

此外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是這一時期出現(xiàn)的新的試驗形態(tài)。中央在1979年決定在深圳建設(shè)出口特區(qū)，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)；1980年出口特區(qū)改名為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。鄧小平提出：“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)是個試驗，路子走得是否對，還要看一看……搞成功是我們的愿望，不成功是一個經(jīng)驗嘛?！盵35]經(jīng)濟(jì)特區(qū)是試驗區(qū)的一種形式，由中央批準(zhǔn)在一定地域范圍內(nèi)探索多項新政策。試驗區(qū)是在現(xiàn)有政策之外建立新的框架，而不是對現(xiàn)有政策的小修小補(bǔ)，對于先行地區(qū)而言，具有較強(qiáng)的不確定性。中央通過選擇性的賦權(quán)激勵，讓其有更大的動力開展試驗，具體包括更多的政策關(guān)注、變通權(quán)限、免責(zé)空間和政治激勵。試驗區(qū)的選擇也具有一定的標(biāo)準(zhǔn)，通常資源稟賦更優(yōu)、學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地區(qū)更可能成為試驗區(qū)。

2.第二類詞團(tuán)：“賦權(quán)試點與激勵創(chuàng)新”

1979年5月，原國家經(jīng)濟(jì)委員會等6部委發(fā)出通知，在首都鋼鐵公司、上海汽輪機(jī)廠等8家企業(yè)進(jìn)行擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)的試點，企業(yè)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、具體經(jīng)營由自己負(fù)責(zé)。1984年10月，中央決定將試點擴(kuò)展到全國，實行廠長負(fù)責(zé)制。除擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)外，賦權(quán)試點還體現(xiàn)在給予基層更多的政策創(chuàng)新空間。這一時期的試點方法不再依靠中央選派工作組進(jìn)行指導(dǎo)，而是更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方干部的創(chuàng)造性。鄧小平曾多次提出要從基層培養(yǎng)、選拔年輕干部，[36]不能只限于區(qū)、縣、地、省的黨政干部范圍，要調(diào)動多方面積極性。

綜上，形成期的試驗主要應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革中，從農(nóng)村起步，隨后進(jìn)入城市層面，設(shè)立試驗區(qū)成為探索改革的典型政策工具。在決策者認(rèn)知有限、改革方案存疑且較為模糊的情況下，試驗治理事實上是一種策略行為。對于那些突破性改革，人們很難在短時間內(nèi)形成共識，試驗方法有助于避免爭論。試驗也是推動改革的一個閥門，先集中力量、創(chuàng)造典型，再通過分階段的推廣撬動全國性的改革，擴(kuò)大示范效應(yīng)。

（三）試驗治理的拓展期：公共服務(wù)變革的常態(tài)模式（1993—2011年）

20世紀(jì)90年代中期以來，試驗治理從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展至公共服務(wù)領(lǐng)域，在養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生等方面也出現(xiàn)了眾多試點。這一時期，試驗演化為推動社會政策創(chuàng)新的常態(tài)模式，在重大決策出臺前，試驗成為不可或缺的檢驗機(jī)制，通過反復(fù)比較，選出效度更高的方案。在新政策的推廣中，試驗也作為政策宣傳的工具，經(jīng)過基層試驗的政策，在正式推行時更容易被目標(biāo)群體所接受。

通過對《江澤民文選》（一至三卷）、《胡錦濤文選》（一至三卷）的分析，發(fā)現(xiàn)試驗的議題、方式、調(diào)控出現(xiàn)了新的注意力指向。這一時期，在延續(xù)了上一階段“鼓勵試，不爭論”理念的同時，中央提出了要加強(qiáng)試驗的配套協(xié)調(diào)，考慮不同群體的承受能力，減少試驗的盲目性等新思路。1993—2011年黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人文選的高頻詞分析形成兩個詞團(tuán)：“綜合配套試驗與公共服務(wù)改革”“試點項目的拓展與協(xié)調(diào)”，如圖4所示。

圖4 公共服務(wù)變革時期的高頻詞聚類結(jié)果

1.第一類詞團(tuán)：“綜合配套試驗與公共服務(wù)改革”

“綜合配套試驗與公共服務(wù)改革”成為政策試驗的新領(lǐng)域。1992年10月，黨的十四屆一中全會總結(jié)了中國改革開放14年的經(jīng)驗，提出要在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的基礎(chǔ)上，探索綜合配套改革，重點關(guān)注試驗區(qū)的整體規(guī)劃，探索形成區(qū)域發(fā)展的新模式。上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)成為熱點詞匯。從試驗?zāi)繕?biāo)上看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的目標(biāo)相對單一，主要是發(fā)展對外貿(mào)易和外向型經(jīng)濟(jì)，而綜合配套改革試驗區(qū)的目標(biāo)更加多元，不同試驗區(qū)聚焦不同領(lǐng)域的改革，從多個角度探索改革；從試驗方式上看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)主要依靠政治權(quán)威的高位推動，在短時間內(nèi)迅速發(fā)展起來，并以此作為全國改革的突破口，綜合配套試驗區(qū)更多地依靠內(nèi)部體制機(jī)制的創(chuàng)新，而不是外部政策的拉動，更加強(qiáng)調(diào)地方政府在試驗中的創(chuàng)造性。

在公共服務(wù)改革方面，農(nóng)村合作醫(yī)療、扶貧開發(fā)試點項目提上日程。2003年起，農(nóng)村醫(yī)療改革受到中央關(guān)注，中央?yún)⑴c資助的新型合作醫(yī)療方案在300個縣進(jìn)行試點，到2010年覆蓋全國。[37]這一時期的試驗范圍得到拓展，政策試驗不僅出現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)，中央將開發(fā)扶貧試驗也提上日程，并制定了與沿海開放地區(qū)不同的試驗方法。開發(fā)扶貧試驗很難在短時間取得顯著成效，中央更加強(qiáng)調(diào)以市場為導(dǎo)向，通過建項目、辦企業(yè)的方式賦予落后地區(qū)政策優(yōu)惠，注重試驗的延續(xù)性。[38]

2.第二類詞團(tuán)：“試點項目的拓展與協(xié)調(diào)”

“試點項目的拓展與協(xié)調(diào)”受到中央的重點關(guān)注。1993年之后，中央提出了一系列新的改革舉措，地方也興起了申請試驗的熱潮，地方官員為獲得上級政府的更多資源和政策，積極爭取試點權(quán)，也產(chǎn)生了一些尋租現(xiàn)象。為占據(jù)先行試驗的優(yōu)勢，許多地方在中央批準(zhǔn)前就急于上馬新的試驗項目，導(dǎo)致了各地的盲目跟風(fēng)。一些地方官員夸大了試點成果，到了推廣環(huán)節(jié)才發(fā)現(xiàn)問題，且失敗的案例很少被公開，耗費(fèi)了大量資源。為解決這一問題，中央提出，部署試驗區(qū)是很慎重的過程，需要對很多地方開展試驗進(jìn)行可行性研究，考慮不同地方的財政能力、風(fēng)險應(yīng)對能力等因素。[39]由此可見，為提升試驗的有效性，中央也對試驗方案進(jìn)行了調(diào)整，從關(guān)注試點數(shù)量的擴(kuò)大到重視試點的實際成效，開始考慮不同試驗之間的協(xié)調(diào)問題。

綜上，試驗治理在拓展期成為一種常態(tài)化的運(yùn)作模式。試點項目在正式文件的指導(dǎo)下進(jìn)行，試驗議題不僅得到了拓展，試驗?zāi)繕?biāo)、具體路徑也更加清晰。同時，中央也開始從更理性的角度來思考大規(guī)模試驗存在的問題，及時調(diào)整試驗策略，通過有效的制度設(shè)計，提升試驗的規(guī)劃性和可持續(xù)性。

（四）試驗治理的規(guī)范期：國家治理創(chuàng)新的制度安排（2012—2019年）

黨的十八大以來，中央加強(qiáng)對政策試驗的頂層設(shè)計，發(fā)揮中央對各領(lǐng)域改革的統(tǒng)領(lǐng)作用。與20世紀(jì)90年代中期形成的“逢改必試”的大規(guī)模試點不同，新時期的試驗治理演化為中央選擇性控制下的“授權(quán)試驗”。中央強(qiáng)調(diào)“重大改革于法有據(jù)”，將地方試驗的權(quán)限規(guī)定在了一個更明確的范圍中，地方試點方案需先獲得決策高層的授權(quán)，中央在評估試驗績效后，才能系統(tǒng)化地組織政策推廣。

基于《習(xí)近平談治國理政》（一至二卷）的文本分析，發(fā)現(xiàn)規(guī)范時期的試驗治理是國家治理創(chuàng)新的一種制度安排。在改革開放初期，由于缺乏經(jīng)驗，試驗治理實際上是一種邊干邊總結(jié)的做法，鼓勵各部門、各地方多探索、多試驗，在不斷試錯中以求少錯。這一試驗?zāi)Ｊ綐O大地調(diào)動行政官員的積極性，在中央的強(qiáng)激勵下，在短時間內(nèi)出現(xiàn)了諸多新政策。但是，這也造成了很多地方實際上是“為了創(chuàng)新而創(chuàng)新”，試驗的可持續(xù)性較弱，以及不同政策領(lǐng)域試驗步調(diào)不一致，部門利益阻礙改革進(jìn)程等問題。為解決試驗治理自主性與國家治理制度化之間的張力問題，中央在試驗議題選擇、試驗方案設(shè)計、試驗績效評估中發(fā)揮主導(dǎo)地位，構(gòu)建系統(tǒng)化的政策安排，更好地發(fā)揮試驗對國家治理創(chuàng)新的助推作用。進(jìn)一步，基于共詞分析可知，“領(lǐng)導(dǎo)小組與授權(quán)試驗”“問題倒逼與治理創(chuàng)新”是中央關(guān)注的兩大焦點（圖5）。

圖5 國家治理創(chuàng)新時期的高頻詞聚類結(jié)果

1.第一類詞團(tuán)：“領(lǐng)導(dǎo)小組與授權(quán)試驗”

首先，為統(tǒng)籌改革，中央成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（2018年，改為“中央全面深化改革委員會”），制定試驗藍(lán)圖，監(jiān)督試驗成效和把控試點過程。習(xí)近平曾提出，“不謀全局者，不足謀一域。大家來自不同部門和單位，都要從全局看問題……全面深化改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計和整體謀劃，加強(qiáng)各項改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究?！盵40]為應(yīng)對改革的復(fù)雜性難題，中央在更高層面上建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，對試驗進(jìn)行統(tǒng)一部署和設(shè)計，在短時間內(nèi)整合資源，形成合力。2014年1月至今，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（中央全面深化改革委員會）審議通過了上海自貿(mào)區(qū)試點、國家高端智庫、多規(guī)合一等多項試點方案。其次，中央政府采取了更系統(tǒng)的方式來推廣試驗經(jīng)驗。尤其在一些重大的試驗項目中，國務(wù)院及各部委出臺正式文件，列出可供推廣的典型經(jīng)驗，并明確規(guī)定了相關(guān)部門落實的時間節(jié)點。

2.第二類詞團(tuán)：“問題倒逼與治理創(chuàng)新”

在試驗過程中，中央決策者站在更為超然的立場，力求平衡不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的改革訴求，需要通過地方治理實踐了解情況，優(yōu)化政策安排。因此，問題倒逼、大膽試驗、反復(fù)研究和治理創(chuàng)新等成為中國共產(chǎn)黨文獻(xiàn)中的關(guān)鍵詞。一方面，中央為降低政策變遷風(fēng)險，采取選點試驗方式，觀察政策績效后再推動范式性變革。2013年起，為支持上海自貿(mào)區(qū)先行先試，探索建立開放型經(jīng)濟(jì)新體制，國務(wù)院先后調(diào)整了多項行政法規(guī)在自貿(mào)區(qū)的實施，為試驗提供政策保障，經(jīng)驗成熟后進(jìn)行分批次的推廣。另一方面，地方在治理問題的倒逼下，自主探索了多項治理新經(jīng)驗，如北京市的“吹哨報到”試驗、浙江省的“最多跑一次”改革等。對于取得顯著成效的試驗做法，中央啟動政策議程，制定更加清晰的行動方案，在更大范圍內(nèi)推行。

黨的十八大以來，中央強(qiáng)化政策試驗的頂層設(shè)計，有助于中央改革偏好和試點部署的迅速實施，也在一定程度上縮小了地方政府自主試驗的空間。有學(xué)者提出，近年來“中國地方政府創(chuàng)新獎”申報數(shù)量減少，表明了地方試驗的動力在減弱。[41]一些官員在強(qiáng)問責(zé)下，出現(xiàn)了避責(zé)、不作為的現(xiàn)象。面對這一新情況，中央做出了政策調(diào)整，提出要建立健全容錯糾錯機(jī)制，對地方干部在改革創(chuàng)新中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)錯誤，或者在尚無明確限制的探索性試驗中出現(xiàn)失誤的情況予以免責(zé)，允許試錯、寬容失敗，以調(diào)動地方試驗的積極性。

綜上，新時期的試驗治理更強(qiáng)調(diào)試驗的整體性和設(shè)計性。試驗不再是隨機(jī)試錯和檢驗的過程，而是對央地關(guān)系的重塑。在鼓勵試驗、向?qū)嵺`學(xué)習(xí)的同時，更強(qiáng)調(diào)制度對試驗的引導(dǎo)和調(diào)控作用，高層決策者承擔(dān)問題研判、方案斟酌、政策推廣的角色，識別在國家層面具有重大意義的試驗議題，并在組織試驗、增進(jìn)認(rèn)知的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策設(shè)計。獲得中央批準(zhǔn)的試驗項目，地方在試驗中能夠動員和整合資源，集中力量推動試驗的進(jìn)行。

四、中國試驗治理的制度發(fā)展

基于不同時期領(lǐng)導(dǎo)人選集（文選）的文本內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)1925年以來，中國試驗治理的注意力導(dǎo)向發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變。具體體現(xiàn)在試驗?zāi)繕?biāo)、試驗性質(zhì)、試驗組織、試驗形式、試驗調(diào)控五個方面，如圖6所示。

圖6 中國試驗治理的制度演進(jìn)過程

（一）試驗?zāi)繕?biāo)：從領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭到國家治理創(chuàng)新

試驗?zāi)繕?biāo)服務(wù)于特定時期的治理使命。中國試驗治理來源于革命中的游擊戰(zhàn)術(shù)，后被運(yùn)用于革命根據(jù)地的整風(fēng)運(yùn)動和土地改革中。由于各地情況迥異，中國共產(chǎn)黨運(yùn)用試驗方法，發(fā)動基層、動員干部，領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)地改革，爭取更多群眾對新政策的支持，為革命成功提供后方支撐。改革開放后，試驗治理圍繞經(jīng)濟(jì)改革展開，中央通過局部試點，積累經(jīng)驗，逐步打開改革局面。到了20世紀(jì)90年代中期，試驗?zāi)繕?biāo)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到公共服務(wù)改革，以先試點，后推廣的方式推動社會政策的實施。黨的十八大以來，試驗的總體目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變。中央關(guān)注頂層設(shè)計，統(tǒng)籌各領(lǐng)域改革，旨在提升試驗的整體性、協(xié)同性。中央通過構(gòu)建制度化的央地互動渠道，加強(qiáng)對地方試驗的約束和調(diào)控，識別具有重大復(fù)制價值的試驗議題進(jìn)行推廣，更好地發(fā)揮試驗對國家治理創(chuàng)新的持續(xù)性助推作用。

（二）試驗性質(zhì)：從黨內(nèi)工作方法到常態(tài)化政策過程

在不同歷史時期，試驗的定位和性質(zhì)也發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。1949年之前，試驗方法處于萌芽階段，應(yīng)用范圍較小，是中國共產(chǎn)黨開展工作的一種領(lǐng)導(dǎo)方法。上級通過“一般號召”動員各方力量，給予下級一定的自主權(quán)限，在“個別指導(dǎo)”中摸索方法。改革開放后，試驗治理實際上是推動創(chuàng)制性改革的策略行為，小范圍試驗有助于化解爭議，凝聚共識。進(jìn)入公共服務(wù)改革時期，試驗治理已經(jīng)成為決策者認(rèn)可的政策過程，在各領(lǐng)域都得到了廣泛應(yīng)用，中央出臺了大量的試驗性文件，試驗的方案、路徑和機(jī)制也更加明晰化。2012年以后，試驗治理進(jìn)入規(guī)范期，中央不再依靠大規(guī)模試點的方式推進(jìn)改革，而是通過體制機(jī)制創(chuàng)新，有針對性地組織試點，形成了從試驗方案審批、試驗運(yùn)行支持到試驗成果推廣的連續(xù)性制度設(shè)計，試驗治理不再是短期的、運(yùn)動型治理模式，而是表現(xiàn)為常態(tài)化的治理運(yùn)作。

（三）試驗組織：從樹立典型模范到鼓勵多樣化創(chuàng)新

革命戰(zhàn)爭時期，“樹典型”“學(xué)模范”是中國共產(chǎn)黨組織試驗的主要方式。盡管當(dāng)時多個地方都開展了試驗，但最終得到推廣的卻是鳳毛麟角?！疤K區(qū)模范鄉(xiāng)”“模范興國”是最為典型的兩個榜樣，中央通過黨內(nèi)出版物、調(diào)查報告、報紙報道等方式進(jìn)行廣泛宣傳，用典型模范來引導(dǎo)其他地區(qū)，要求各地效仿先進(jìn)，對標(biāo)模范改進(jìn)本地工作。改革開放后，中央調(diào)整激勵機(jī)制，推動“地方賦權(quán)”和“權(quán)力下放”，鼓勵地方試驗的多樣化，[42]替代了之前單一的“學(xué)模范”方式。為推動國家層面的政策創(chuàng)新，中央頒布了諸多試驗項目，地方爭先申報試驗，形成了“為創(chuàng)新而競爭”的局面，涌現(xiàn)了各式各樣的政策創(chuàng)新。中央也提出構(gòu)建地方試驗的容錯免責(zé)機(jī)制，允許地方在缺乏經(jīng)驗的情況下出現(xiàn)的試驗失敗現(xiàn)象。在治理問題的倒逼下，地方政府探索了新的解決辦法，中央在評估政策績效后，分批次地將其推而廣之。

（四）試驗形式：從分散型試點到復(fù)合型試驗

試驗的具體形式由分散化的單項試點發(fā)展為系統(tǒng)化的組合試驗。在革命戰(zhàn)爭時期，中央在根據(jù)地進(jìn)行了小范圍的探索性試驗，形成了若干分散的示范點。改革開放后，單項試驗區(qū)成為中央部署試點的新形態(tài)，通過劃定特定區(qū)域，圍繞一個核心議題展開定向的改革探索。1993年后，在單項改革試驗區(qū)的基礎(chǔ)上，綜合配套改革試驗受到中央政府的重視，旨在探索多元目標(biāo)協(xié)同的復(fù)合型試驗，形成區(qū)域發(fā)展新路徑。2012年以來，中央重點關(guān)注不同領(lǐng)域改革整體推進(jìn)，對分散在各部門、各地方的試驗項目進(jìn)行整合，構(gòu)建一張試驗藍(lán)圖。復(fù)合型試驗由中央統(tǒng)籌安排，梳理地方經(jīng)驗，形成具體方案；對于有全國性推廣意義的舉措，輔之以立法、行政、組織等綜合工具推動，要求各地跟進(jìn)。

（五）試驗調(diào)控：從工作組現(xiàn)場指導(dǎo)到正式的機(jī)制設(shè)計

中央對試驗的調(diào)控方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1925—1949年，中央將組織中的領(lǐng)導(dǎo)骨干、積極分子集中起來，組成工作組，下派到各地指導(dǎo)試驗的開展，取得成效后再將工作組派到其他地方指導(dǎo)新一輪試驗。中央通過個別談話、區(qū)域會議等方式掌握試驗進(jìn)展，是一種非制度化的調(diào)控方式。到了1988年，中央不再依賴于工作組對地方試驗的現(xiàn)場指導(dǎo)，而是在國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會成立綜合規(guī)劃和試點司（簡稱“體改委試點司”），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和指導(dǎo)全國的試點工作。20世紀(jì)90年代后，體改委試點司在國家機(jī)構(gòu)改革中被撤并，試點調(diào)控轉(zhuǎn)由國務(wù)院各部委分別開展，財政部、民政部等分別圍繞某一政策領(lǐng)域，部署并監(jiān)督試點。黨的十八大以來，中央對試驗的調(diào)控更加制度化，在中央層面成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開會議，審議試驗方案、聽取試驗進(jìn)展，對各部門、各地方的試驗進(jìn)行權(quán)威調(diào)控。

五、結(jié)論與討論

本文以1925—2019年黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人選集（文選）為載體，分析了中央在不同時期對試驗治理的注意力配置的變化。研究發(fā)現(xiàn)，中國試驗治理經(jīng)歷了“軍事戰(zhàn)爭中的領(lǐng)導(dǎo)方法—經(jīng)濟(jì)改革中的推廣策略—公共服務(wù)變革的常態(tài)模式—國家治理創(chuàng)新的制度安排”四個階段的演變。

1925—1949年是試驗治理的萌芽階段，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人從豐富的革命斗爭實踐中摸索出了游擊式的政策風(fēng)格，在革命根據(jù)地的整風(fēng)運(yùn)動和土地改革中形成了“一般號召與個別指導(dǎo)”相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)方法。1950—1992年是試驗治理的黃金發(fā)展期，試驗方法被廣泛運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)改革中，試驗區(qū)建設(shè)開始起步，成為積累改革經(jīng)驗，降低改革風(fēng)險的策略行為。1993—2011年，試驗的應(yīng)用范圍進(jìn)一步拓展，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)散到社會領(lǐng)域，中央政府通過試驗推動了公共服務(wù)各項改革在全國的實施。這也標(biāo)志著試驗不僅是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)突破的策略，也是帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)改革創(chuàng)新的方式。2012年以來，中央政府對試驗的目標(biāo)、工具進(jìn)行了修正，成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，通過頂層設(shè)計提升不同領(lǐng)域政策試驗的協(xié)同性、系統(tǒng)性，試驗前的方案設(shè)計、試驗后的經(jīng)驗推廣也更加清晰，成為制度化的政策安排。

總體而言，中國試驗治理的注意力轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在五個方面：試驗?zāi)繕?biāo)、試驗性質(zhì)、試驗組織、試驗形式和試驗調(diào)控。試驗?zāi)繕?biāo)更加多元，由早期的根據(jù)地建設(shè)拓展至經(jīng)濟(jì)、社會、政治多個政策領(lǐng)域的創(chuàng)新；試驗性質(zhì)由黨內(nèi)工作方法轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的制度安排；試驗組織由“樹典型”“學(xué)樣板”到鼓勵各地開展多樣化的創(chuàng)新；試驗形式由分散化的單項試驗發(fā)展為更加系統(tǒng)化的組合試驗，再轉(zhuǎn)變?yōu)檎吣繕?biāo)和行動路線都相對清晰的一張試驗藍(lán)圖；中央政府對試驗的調(diào)控更加制度化，由最初的下派工作組現(xiàn)場指導(dǎo)，演變?yōu)閲鴦?wù)院各部委主管，到如今的深改委，旨在對地方試驗進(jìn)行有效的整合。

注意力轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化試驗治理的制度安排提出了可行路徑：（1）完善對地方試驗的容錯免責(zé)機(jī)制，賦予地方創(chuàng)新更多的空間，允許地方政府結(jié)合本地實際自主探索新的政策安排，避免地方官員在強(qiáng)問責(zé)下的避責(zé)行為，提升各地對開展試驗創(chuàng)新的積極性；（2）在試驗過程中注重吸納專家知識、大眾知識，發(fā)揮多元主體知識對于政策方案改進(jìn)的作用。試驗不僅僅涉及中央政府和地方政府的府際學(xué)習(xí)，也要搭建互動平臺，推動社會性學(xué)習(xí)的發(fā)生，激勵更多的利益相關(guān)者參與到政策試驗的“開放式協(xié)調(diào)”中；（3）對于試驗成效的評價，在強(qiáng)調(diào)上級驗收成果的同時，也要增加同行評議機(jī)制、公開比較討論在試驗評估中的作用。不僅僅將上級政府的肯定和認(rèn)可作為評判試驗是否成功的唯一指標(biāo)，適當(dāng)關(guān)注其他地區(qū)對試驗地區(qū)的評價，以及不同試驗地區(qū)政策方案的有效性對比，將政策創(chuàng)新的可復(fù)制價值和可推廣性作為衡量一項試驗成敗的重要因素。